Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

La France depuis de Gaulle

 | 
Marc Chevrier
, 
Isabelle Gusse

4. La réforme administrative

Carolle Simard

Texte intégral

1La réforme fait partie de la vie des administrations publiques. En un sens, pour que l’action publique soit en mesure de s’ajuster aux exigences sans cesse renouvelées des citoyens à l’égard des services publics, la plupart des gouvernements des pays développés n’ont pas eu le choix : ils se sont lancés dans des changements qui se voulaient souvent radicaux et fondamentaux. À cet égard, au cours des années 1970, les pays anglo-saxons, la Grande-Bretagne et les États-Unis en tête, ont été les fers de lance de ce grand mouvement de réforme. La France, quant à elle, a eu tendance à développer un modèle quelque peu éloigné du mouvement de la nouvelle gestion publique fort prisé dans les pays anglo-saxons. Dans ce pays, en effet, les résistances à ce nouveau modèle ont été beaucoup plus fortes qu’ailleurs. Cette spécificité bien française a fait dire à certains que la France était une société bloquée (Crozier, 1971) ou encore que l’Hexagone demeurait un pays réfractaire aux réformes, une sorte de modèle non réformable.

2Cela étant, les multiples débats entourant la réforme administrative n’ont pas échappé à des dérapages, nombre d’analystes et de politiciens défendant des idées qui se sont révélées fausses au fil du temps. Sans aucun doute, la plus importante d’entre elles renvoie à la neutralité, sur le plan idéologique, des valeurs propres à ce nouveau mouvement que constitue la nouvelle gestion publique dont les principes sont centrés sur les résultats et qui postule une rationalité indifférente aux spécificités des pays et des administrations. Malheureusement, en prétendant que l’agenda des réformes devait être homogène partout, toutes les références aux traditions, à la culture, aux particularités constitutionnelles et aux aspects politiques et partisans des pays concernés ont été gommées par le fait même. Or, après plus de 30 ans de réformes administratives dans la plupart des pays industrialisés et bien que les techniques mises en avant par les réformateurs aient tendance à se ressembler (Peters et Savoie, 1995, 1998), force est de constater qu’il n’existe aucun modèle unique qui puisse s’appliquer dans tous les pays. Apparaissent ainsi des questions qui traversent les nombreuses tentatives de repenser l’action publique : toutes renvoient aux fondements de l’action publique et à ses conséquences sur l’évolution des rapports entre la société civile et le système politico-administratif.

  • 1 À la demande du premier ministre Édouard Balladur, une mission indépendante sur l’organisation et (...)

3Dans ce qui suit, il sera donc question d’établir des liens entre la réforme et l’action publique. Cet examen, qui concerne plus spécifiquement la France de la Ve République, tiendra compte de certaines des transformations survenues dans les façons collectives dont l’État français se met au service du public et produit du bien commun. Nous insisterons davantage sur la période consécutive à l’arrivée de la gauche au pouvoir, en 1981. Deux questions, mises de l’avant par le Rapport Picq de 1994 portant sur la réforme de l’État1, nous guideront dans l’examen. Que fait l’État français ? Comment doit-il le faire ? Servant de point de départ à notre propos, l’étude de ces questions mettra en lumière l’étendue des transformations engendrées par la territorialisation. Il sera également question de la réforme budgétaire et du nouveau contexte administratif en découlant. Enfin, nous nous interrogerons sur la signification que revêtent ces derniers changements dans un pays qui a la réputation de bouder les réformes, notamment lorsque ces dernières sont perçues comme pouvant porter atteinte à l’omniprésence et à l’omnipotence de l’État.

1. Un projet voué à l’échec ?

4Dans État modeste, État moderne, Michel Crozier (1987 : 68) se plaît à rappeler que :

[la] France connaît une crise spécifique à cause du rôle beaucoup plus important de l’État national à la française, qui s’est constitué comme une entité monolithique monopolisant l’Intérêt général et, de ce fait, ayant toujours priorité sur les autres intérêts collectifs, locaux et régionaux, et sur tous les intérêts privés.

5Une des idées maîtresses de Crozier a toujours été de soutenir qu’il est essentiel de transformer le rôle de l’État et le comportement de ses fonctionnaires. Dressant un portrait peu flatteur de la classe politique, des énarques et des agents publics, Crozier n’a de cesse de mettre en avant toutes les contradictions dans lesquelles la France s’empêtre ; incapable de se moderniser, le pays étouffe, souligne-t-il.

6Assez curieusement, l’analyse plutôt pessimiste de Crozier est contredite par le foisonnement des changements qui se sont accélérés dans l’administration française, notamment à partir de l’arrivée de la gauche au pouvoir, en 1981. Cela étant, de 1958 à 1981, la France a également été le théâtre d’importants chantiers de réformes, que l’on pense aux domaines de la planification du territoire et de l’aménagement urbain (Dreyfus et d’Arcy, 1985). En réalité, si nous voulions dresser un portrait fidèle des nouvelles réalités administratives françaises, nous ne pourrions passer sous silence toutes ces années. Mais notre projet, plus modeste, se concentre presque exclusivement sur les nouvelles configurations qui ont pris forme au moment où la République virait à gauche au début des années 1980. Dans notre analyse, donc, nous souhaitons examiner la relation entre les temps politique et administratif, bien que ce lien ne soit en aucun cas automatique. En effet, pour la période étudiée, l’angle d’observation de l’action publique sera plutôt dynamique et non contingent.

7Sans contredit, l’avènement de la Ve République a permis de rêver la rénovation du système. On espérait une nouvelle donne, on voulait mettre derrière soi les échecs du passé. D’ailleurs, dans la Réforme administrative (1958), Édouard Bonnefous n’analyse-t-il pas ainsi les échecs précédents ?

8De tant d’échecs répétés, une leçon se dégageait à l’évidence. On ne transformerait pas d’un seul coup de baguette magique l’ensemble des services publics. Au lieu de s’attaquer d’emblée aux structures et de repenser toute la doctrine, c’est dans le chemin moins spectaculaire mais plus efficace du fonctionnement interne des services qu’il fallait s’engager (cité dans Gristi, 2007 : 120).

9Avec de Gaulle mais également sous les présidences de Georges Pompidou et de Valéry Giscard d’Estaing les opportunités n’ont pourtant guère manqué. Mais toutes ces années n’ont pas permis à la France d’affronter les graves problèmes auxquels elle était confrontée, le choc pétrolier des années 1970 venant compromettre, encore davantage, toutes les tentatives de réformes annoncées.

10À lui seul, le changement politique des années 1980 avec l’arrivée au pouvoir des socialistes ne saurait expliquer la portée et la variété des mesures introduites dans l’action publique. Cela étant, cette période historique crée une fenêtre d’opportunités, exceptionnelle pour l’État français centralisé ; son ouverture à des formes nouvelles de régulation, certaines prenant racine avec plus de succès que d’autres, devient manifeste. Certes, de nombreuses contradictions ressortent de tout ce brassage réformiste, mais l’évolution du paysage politico-administratif français ne fait plus aucun doute dans notre esprit. D’une façon générale, le but de ce texte ne vise pas à poser un jugement sur le succès ou l’échec des changements annoncés et constatés à partir de l’arrivée de la gauche au pouvoir, en 1981. Notre appréhension consiste plutôt à examiner deux marqueurs fondamentaux de la modernisation administrative de l’Hexagone : la territorialisation et la réforme budgétaire de 2001. Outre le fait que ces deux éléments ont changé les manières de faire sur le plan structurel, leur étude nous met sur la piste des nouveaux enjeux politico-administratifs en train de se dessiner dans la France du XXIe siècle.

2. La territorialisation

11Sur le plan des frontières territoriales et de la répartition des compétences entre les entités territoriales et l’administration centrale, la France d’aujourd’hui a pris une expression différente à travers les grands mouvements de décentralisation et de déconcentration, ces derniers ayant été enclenchés dans les années 1980 et poursuivis par la suite. On vise l’amélioration de l’action publique, on propose le rapprochement de l’administration et des administrés.

La déconcentration

12La centralisation administrative s’accompagne généralement de modalités destinées à atténuer les inconvénients de la centralisation où « une volonté unique, partant du centre de l’État, se transmet jusqu’aux dernières extrémités du pays » (Rivero, 1965 : 278). On parle alors de déconcentration que Rivero (1965 : 279) définit comme « le transfert à un agent local de l’État d’un pouvoir de décision exercé jusque-là par le chef suprême de la hiérarchie. C’est toujours l’État qui décide, mais sur place, et non depuis Paris. »

13En France, la question de la déconcentration n’est pas du tout nouvelle ; elle renvoie à nombre d’initiatives antérieures. Déjà, dans les années 1970, on croyait que la déconcentration pourrait constituer un excellent moyen pour réformer l’administration française. Néanmoins, dans sa volonté de réformer l’État, la France d’après 1980 a cherché à mieux assurer la répartition des compétences entre les différents échelons administratifs.

14Lorsque la gauche arrive au pouvoir, ses tentatives de réforme se concentrent notamment sur la décentralisation, objet sur lequel nous reviendrons ultérieurement. Pour l’instant, on retient tout de même que, pour la gauche, la déconcentration « a été considérée comme un accompagnement nécessaire de la décentralisation » (Dreyfus et d’Arcy, 1985 : 219). D’ailleurs, la plupart des textes de 1982 sur la décentralisation prévoient que les moyens mis en œuvre pour assurer la déconcentration doivent se faire au bénéfice du commissaire de la République du département (auparavant le préfet), lequel occupe une position prééminente. En effet, en vertu du décret du 10 mai 1982 (décret no 82-389), ce dernier « est dépositaire de l’autorité de l’État dans le département. Délégué du gouvernement, il est le représentant direct du premier ministre et de chacun des ministres. » Le commissaire de la République du département a donc la confiance du gouvernement et sa charge est très lourde. Rappelons simplement qu’en plus de signer « toute convention au nom de l’État avec les collectivités territoriales (communes et départements », divers textes lui attribuent des pouvoirs particuliers dans des domaines spécifiques comme « l’action économique et l’urbanisme » (Dreyfus et d’Arcy, 1985 : 221).

15Les départements sont des entités administratives déconcentrées offrant de nombreux services et disposant d’un personnel important (Delamarre, 2008). Pour leur part, les régions sont des circonscriptions administratives beaucoup plus légères que les départements qui ont à leur tête un commissaire de la République de région (anciennement préfet de région ; tout comme pour le département, son appellation a été changée par le Décret no 82-390 du 10 mai 1982). Son rôle principal consiste à diriger les différents services existant sur le plan de la région, certains ministères ayant créé des directions régionales, les superposant à leurs services départementaux. Le commissaire de la République de région constitue une autorité déconcentrée de l’État ; cela étant, il n’a pas de supériorité hiérarchique sur ses collègues départementaux de la région. Un de ses rôles principaux consiste à mettre en place la concertation sur le plan administratif.

16Pour ce qui concerne les années 1990, rappelons que la Loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’Administration territoriale de la République et le Décret du 1er juillet 1992 sur la Charte de la déconcentration ont confié aux administrations locales une compétence de droit commun pour l’essentiel des activités de l’État. En vertu de l’article 2 du Décret de juillet, toutes les responsabilités qui relèvent de l’administration centrale doivent être exécutées par les administrations territoriales. L’administration centrale, pour sa part, n’exerce sa compétence que si un texte de loi en interdit la délégation à un échelon déconcentré ou encore que l’attribution en question présente un caractère national. À titre d’exemple, mentionnons la conception, l’orientation et l’évaluation des politiques publiques, l’organisation générale des structures de l’État et le statut des fonctionnaires.

17Toujours sur le plan de la déconcentration et plusieurs années plus tard, un décret du 5 octobre 2004 et une circulaire émise le 18 octobre de la même année ont permis le regroupement de tous les services déconcentrés d’un même secteur d’activités en huit pôles. À travers la mise en commun des moyens consentis aux activités d’un même secteur, on a voulu accroître l’efficacité des services donnés à la population et donner plus de cohérence aux administrations territoriales. Au total, on souhaite maintenir l’image d’une administration territoriale, accessible et souple, en mesure de fournir des services de qualité à la population. Si ces transformations tiennent leurs promesses, le malaise qu’éprouvent de nombreux Français à l’égard de la rigidité du mode de prestation des services publics ne peut que s’atténuer avec le temps.

La décentralisation

18Pour quiconque s’intéresse à la réforme administrative de la Ve République depuis les années 1980, tout le champ de la décentralisation reste à examiner. Voyons-en maintenant les rouages essentiels.

19Nous reprenons la définition de Rivero (1965 : 280) pour qui le seuil de la décentralisation « se trouve franchi lorsque la loi accorde à des organes élus par une collectivité personnalisée un pouvoir de décision sur tout ou partie des affaires locales ». Nous référons ici, bien sûr, à la décentralisation administrative (par opposition à la décentralisation politique) dont une des caractéristiques principales a trait au pouvoir délégué de réglementation.

20En France, peu de temps après l’arrivée de la gauche au pouvoir, la « Loi Deferre » de 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions (comprenant une vingtaine de lois et de nombreux décrets) a changé la donne en instaurant une nouvelle répartition du pouvoir entre les autorités centrales sur le territoire (les organes déconcentrés), et les entités territoriales. La « Loi Deferre » a accordé aux collectivités territoriales un statut juridique distinct de l’État (Gristi, 2007), mettant un terme à la tutelle administrative du pouvoir central sur ces dernières. Pour François Dupuis et Jean-Claude Thoenig, on assiste alors à la mise en place d’une Administration en miettes (1985), la décentralisation ayant pour effet d’accroître les petites bureaucraties. « La multiplication de petites bureaucraties ne vaut pas mieux qu’une grande » (Dupuis et Thoenig, 1985 : 268), précisent-ils. Mais un tel point de vue est loin d’être partagé par les acteurs sur le terrain, la « Loi Deferre » accordant à la région, entre autres, un statut de collectivité territoriale, au même titre que la commune et le département. Pour de nombreux observateurs en effet, une telle réforme est déterminante, d’autant que le conseil régional sera élu au suffrage universel direct, à partir de 1986. Selon Dreyfus et d’Arcy (1985 : 32), on peut parler de véritable « réforme démocratique », les élections sur le plan territorial étant porteuses d’enjeux qui dépassent largement le cadre administratif d’une entité décentralisée. N’oublions pas qu’en France, les carrières politiques commencent souvent sur le plan territorial et que le cumul des mandats permet aux élus de rayonner localement et nationalement.

21Les conditions de restructuration territoriale de 1982 dévoilent des modes d’action nouveaux, caractérisés par une répartition des compétences entre les entités territoriales et l’État. En vertu de la Loi du 7 janvier 1983, les collectivités territoriales (communes, départements et régions) ont bénéficié de nombreux transferts de compétences de la part de l’État. Selon l’article 3 de la loi, il est prévu que « la répartition des compétences s’effectue de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l’État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ». Dreyfus et d’Arcy (1985 : 268) renvoient à « la théorie des blocs de compétence qui, dans la pratique, est difficile à respecter ». En effet, un tel transfert de compétences a été fait en vertu du principe de « non-subordination des collectivités territoriales entre elles » (Dreyfus et d’Arcy, 1985 : 270), ce qui, au mieux, entraîne de l’interdépendance, au pire de la compétition et de la subordination.

22Notre propos n’étant pas d’examiner l’ampleur des chevauchements administratifs observés à l’issue de la nouvelle répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, quittons donc ce terrain pour entrer dans celui des incohérences. Une parmi d’autres : étant donné l’application du principe général de non-subordination entre les deux niveaux intermédiaires que sont les départements et les régions, les préfets de région n’ont pas de pouvoir hiérarchique sur les préfets de département. À cet égard d’ailleurs, le décret de 2004 rappelle que le département constitue « le cadre d’action de droit commun des politiques de l’État et de l’Union européenne ». Pourtant, dans son rapport intitulé La réforme de l’administration territoriale, le Conseil de modernisation des politiques publiques (2008) souhaite un accroissement des pouvoirs des préfets de région. Le Conseil va même jusqu’à recommander que, lors de la mise en œuvre des politiques publiques, les préfets de région deviennent les supérieurs hiérarchiques des préfets de département. En réalité, le fait d’avoir transformé la région en collectivité territoriale à part entière a donné à l’instance régionale une légitimité qu’elle était loin d’avoir avant la réforme de 1982. Cela étant, bien que la plupart des observateurs reconnaissent que le département demeure encore le niveau intermédiaire le plus important, il devient de plus en plus évident que les institutions régionales cherchent à devenir des lieux de pouvoir réels. En témoigne la recommandation du Conseil de modernisation des politiques publiques déjà mentionnée. Dans les années qui viennent, il est donc possible que le département et la région entrent de plus en plus en concurrence, le législateur n’ayant pas choisi clairement quelle articulation il voulait établir entre les deux entités.

23Convenons que la France, qui est un État unitaire, souffre d’un manque flagrant de simplicité administrative. Pour mémoire, rappelons qu’en plus des départements et des régions, on y compte entre autres plus de 36 700 communes, des groupements intercommunaux (19 000) et trois collectivités territoriales à statut particulier (la Corse, Paris et Marseille). Selon le Conseil d’État, il s’agit d’un « mille-feuilles administratif » (Gristi, 2007 : 296). L’existence de communes, de départements et de régions, en plus de structures intercommunales, a considérablement accru le nombre d’acteurs publics sans que la pratique des vingt-cinq dernières années ait permis de départager réellement les problèmes de concurrence en matière d’action publique. Éric Gristi (2007), dans La réforme de l’État, constate d’ailleurs que : « Rien n’indique que la gestion publique soit particulièrement meilleure suivant qu’elle est le fait d’une collectivité territoriale ou d’un service de l’État » (Gristi, 2007 : 301).

La fonction publique

24L’action publique exige des ressources humaines et financières qui correspondent à l’importance des missions confiées aux administrations, qu’elles soient centrales ou territoriales. Rien d’étonnant, donc, à ce qu’une telle superposition des structures administratives se soit traduite par une augmentation importante des dépenses locales et un accroissement de la fonction publique territoriale. En effet, entre 1984 et 2004, 55 % des emplois publics ont été créés du côté des collectivités territoriales tandis qu’elles n’employaient que 31 % des effectifs publics (Silinaci, 2008). L’insistance de l’État central à l’égard d’une plus grande fragmentation administrative s’est notamment accompagnée d’une révision en profondeur du statut général des fonctionnaires. Quelques rappels des principaux changements suivent. Outre le gonflement sans précédent des effectifs de la fonction publique, tous les fonctionnaires ont été assujettis à un même statut général ; ce faisant, le caractère distinctif des trois fonctions publiques – étatique, territoriale et hospitalière – a été spécifié.

  • 2 Les définitions de l’emploi public total variant énormément d’un pays à l’autre, il s’avère périll (...)

25En France, les fonctionnaires représentent près de 20 % de la population active ; un tel pourcentage constitue un bon indicateur de l’importance accordée au secteur public dans l’Hexagone2. D’ailleurs, entre 1980 et 2002, alors que l’emploi public progressait de 25 % ; dans le même temps, l’emploi total, pour sa part, n’augmentait que de 13 %. L’examen des données sur les fonctionnaires montre que, pour ces années, 51 % d’entre eux travaillent dans les administrations de l’État, 30 % appartiennent à la fonction publique territoriale et 19 % à la fonction publique hospitalière. En revanche, entre 1980 et 2002, la fonction publique territoriale a, quant à elle, fortement progressé : en réalité, plus de trois nouveaux fonctionnaires sur quatre font partie soit de la fonction publique territoriale, soit de la fonction publique hospitalière (Silicani, 2008). Ces chiffres montrent à quel point la fonction publique française a changé de nature au sens où un fonctionnaire sur deux travaille maintenant dans des administrations décentralisées. Le terme fonctionnaire ne renvoie donc plus à l’image d’un employé de l’État central : depuis 1982, l’évolution administrative qui s’est opérée à travers un déplacement des compétences du centre vers les collectivités locales a permis la mise en place et le développement d’une fonction publique territoriale autonome et distincte.

26La décentralisation a été un des grands projets que la gauche entendait mettre en œuvre lors de son accession au pouvoir. Elle a été bien menée et relativement bien acceptée. Cela étant, elle a considérablement changé la donne dans la façon dont les responsabilités administratives s’exercent sur le terrain. Outre des modifications de taille dans les processus de décision, la réforme administrative des années 1980 a contribué tant à la multiplication des enjeux territoriaux qu’à la prolifération des acteurs territoriaux. À bien des égards, par son contenu nouveau, la réforme territoriale a fait bouger les frontières du politique et de la politique : le déplacement de l’échelle des enjeux a permis à plus en plus d’acteurs d’intervenir sur le plan politico-administratif. Non seulement ont-ils le nombre pour eux, mais ils disposent, en plus, de toute la légitimité pour agir, les nouvelles conditions d’élaboration et de mise en œuvre de l’action publique ayant bousculé les anciennes manières de faire où prévalaient les forces politiques traditionnelles composées des notables de l’État. Au bout du compte, la réforme territoriale a notamment contribué à la montée en puissance des représentants de groupes divers, publics et privés, tous désireux d’avoir voix au chapitre. Sans contredit, l’échelle territoriale constitue leur principal champ de bataille. Politiquement et administrativement, on constate donc que, tout en apaisant les mécontentements sur le plan local, la réforme territoriale a donné lieu au renouvellement des élites. Une telle évolution ne peut être que bénéfique pour l’ensemble de l’action publique.

3. La réforme budgétaire du 1er août 2001

27La réforme budgétaire en cours depuis 2001 constitue un autre rouage essentiel des réformes entreprises pour moderniser l’État français. Examinons maintenant ses principales caractéristiques.

28« Si la décentralisation de 1982 a été vécue comme la revanche du local contre Paris » (Rouban, 1998), la Réforme de 2001 sur les finances (Loi organique relative aux lois de finances [LOLF]), quant à elle, constitue le pivot d’une énième tentative pour mettre un terme à la dégradation des finances publiques. Dans le domaine budgétaire, jusqu’à la Réforme de 2001, l’Ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 assurait la primauté de l’exécutif, limitant ainsi les prérogatives du Parlement en la matière. Jusqu’en 2005, le budget de l’État français y était donc assujetti, l’application totale de la Nouvelle Loi organique de 2001 ne prenant effet que le 1er janvier 2005 et n’étant appliquée entièrement pour la première fois qu’en 2006. Au cours de toutes ces années, peu de changements ont été mis en œuvre. Mais ce n’est pas faute d’avoir essayé, puisque 35 tentatives de modification de la Loi de 1959 ont été examinées avant que n’aboutisse la 36e tentative. Pendant plus de 40 années, la Ve République a donc connu beaucoup de stabilité en matière de gestion du budget de l’État, la Loi organique de 1959 témoignant d’une remarquable durée (Lambert et Migaud, 2006).

29Cela étant, on a tout de même tenté de prendre le virage gestionnaire en adoptant la rationalisation des choix budgétaires (RCB) en 1968 et le décret relatif à l’évaluation des politiques publiques en 1990. On sait que la RCB, basée sur la démarche objectifs-moyens-résultats, a été abandonnée au début des années 1980. Quant au décret, s’il a été appliqué dans ses grandes lignes, plusieurs analystes soutiennent qu’il a été totalement vidé de sa substance (Bodiguel et Rouban, 1991).

30Le premier objectif visé par la réforme budgétaire est la transparence financière. Pour y parvenir, la Loi de 2001 va définir de nouvelles règles financières pour l’État. Contrairement à l’Ordonnance de 1959, la LOLF introduit une logique de résultats et un budget de priorités ; elle instaure également des contrôles accrus. Elle structure le budget en 34 missions, 132 programmes et 580 actions. Bref, le budget doit répondre à ces trois questions : D’où vient l’argent public ? Où va-t-il ? À quoi sert-il ? Il s’agit d’une réforme d’origine parlementaire qui apparaît sur fond de crise financière grave. À la fin des années 1990 en effet, l’État français n’a plus le choix : il lui faut juguler l’augmentation des dépenses publiques et faire face, en même temps, au poids de la dette et aux déficits chroniques.

31La Réforme de 2001 adhère aux principes de la nouvelle gestion publique (NGP), un nouveau modèle de gestion qui vise à rendre l’administration moins procédurière et davantage centrée sur les résultats. La NGP mise sur la performance et la qualité du service au public. Sont préconisées par la NGP une distinction claire entre la conception de politiques et la gestion opérationnelle des programmes, de même qu’une plus grande responsabilité administrative et financière. Adopté par de nombreux pays, ce nouveau modèle de gestion a de nombreux détracteurs, tant parmi les universitaires que chez les syndicats de fonctionnaires et au sein des groupes de pression. Outre ses limites méthodologiques, on reproche au courant de la nouvelle gestion publique de faire de l’entreprise privée un modèle unique, et qui serait meilleur pour la gestion des services publics, parce que supérieur à tous les autres. En revanche, ses résultats non négligeables, variant selon l’ampleur des résistances organisationnelles et culturelles, ont tout de même permis à certains pays, notamment l’Australie, le Canada, les États-Unis, la Grande-Bretagne et la Nouvelle-Zélande, d’améliorer la qualité des services tout en diminuant le nombre de fonctionnaires. De surcroît, dans ces derniers pays, on a réussi à sinon éliminer, au moins réduire considérablement les déficits, tout en diminuant le poids de la dette. Malheureusement, la crise financière et économique qui, au moment où ces lignes sont écrites, est loin d’être terminée, a mis à mal ces résultats encourageants.

32Pour revenir à la LOLF, rappelons qu’elle souscrit à une logique de résultats, par opposition à une logique de moyens, en vigueur jusque-là. Ce faisant, de manière à optimiser les résultats, on a accordé plus d’autonomie aux gestionnaires. En revanche, ces derniers s’engagent à atteindre les objectifs fixés. Leur responsabilité sur les choix effectués est au cœur de l’examen des résultats atteints dont le Parlement a la responsabilité. Un tel mode de fonctionnement est censé contribuer à l’amélioration du système de gestion des budgets tout en augmentant la qualité des services. Certes, les fonctionnaires (du moins ceux occupant des postes de haute direction) ont maintenant la responsabilité de conseiller le gouvernement en matière de décisions budgétaires tout en assumant l’administration des appareils chargés de la préparation des budgets. Mais des questions se posent quant au contrôle supposé des parlementaires sur un tel exercice, d’autant que la mainmise du ministère des Finances ne semble pas être en voie de disparition. En théorie, donc, le pouvoir des parlementaires se trouve renforcé par la réforme budgétaire : d’une part, il leur incombe de voter sur l’ensemble des crédits ; d’autre part, dans le cadre d’une même mission, ils peuvent également modifier les enveloppes de répartition entre les programmes. Mais on le sait, les réformes s’inscrivent dans un processus continu. Le cycle actuel de la réforme budgétaire en étant à ses débuts, il serait prétentieux de notre part de tirer des conclusions trop hâtives quant à son succès ou son échec. Il reste que pour ses détracteurs, le principal défi de cette réforme se situe du côté des parlementaires. Prendront-ils en main le nouveau pouvoir qui leur a été octroyé ou continueront-ils d’être sous la férule de l’omnipotent ministère des Finances ? Sur cette question, le débat reste encore largement ouvert.

Les nouvelles donnes de l’action publique

33Au cours de la Ve République, l’environnement financier dans lequel baignent les pouvoirs publics français a considérablement limité les marges de manœuvre du gouvernement. Un fait est notoire : les contraintes qui pèsent sur le budget sont multiples ; elles réduisent d’autant les possibilités d’action des parlementaires et des gestionnaires, les arbitrages étant rendus de plus en plus difficiles. Pour l’heure, tout indique que ce sont les différends ayant trait aux finances locales qui exercent le plus de pression sur le milieu politique et administratif. En effet, les dépenses locales ont connu une croissance continue depuis les années 1980. Selon plusieurs observateurs, on estime même qu’elles comptent désormais pour environ la moitié du budget total de l’État. Quant aux finances sociales, elles ont tout simplement explosé dans les dernières années et leur hausse exponentielle en inquiète plus d’un. Il faut également prendre en compte les exigences découlant du Pacte de stabilité et de croissance de 1997. Effectivement, le maintien de l’union économique et financière requiert que les normes financières en vigueur soient respectées par l’ensemble des vingt-sept pays, ce que la France a encore bien du mal à faire (Rouban, 1998, 2008).

34Tant le nouvel environnement européen que le récent modèle de gestion plus flexible en train de prendre forme dans le pays mettent la France sur la voie de la rigueur budgétaire. Car, en France comme ailleurs, les pressions se sont accentuées en faveur d’une réduction des coûts et d’une amélioration de la qualité des services publics. À l’instar de la territorialisation, la réforme budgétaire et le virage amorcé en vue de valoriser le travail des fonctionnaires sont également porteurs de changements. En confiant aux fonctionnaires davantage de responsabilités et en liant partiellement leur rémunération à leur performance, l’État français a fait le pari de la responsabilisation des agents publics. Le bilan d’une telle expérience reste encore à entreprendre.

4. La différence française

35Au terme de l’examen, certes succinct, des deux marqueurs importants de la réforme administrative en France que sont la territorialisation et la réforme budgétaire, il serait présomptueux de conclure à l’existence d’un nouvel ordre politico-administratif ou encore de soutenir que ces deux facteurs déterminants ont changé la nature de l’action publique. En revanche, il est tout de même possible de croire à une certaine évolution du système fondée sur des modes d’organisation innovateurs. Ils ont concouru à une structuration différente de l’action publique, que nous avons tenté de mettre en évidence. Cela étant, cette figure contemporaine de l’action publique s’appuie sur des facteurs historiques propres à la France : leur prise en compte exclut totalement de croire en l’existence d’une vision linéaire de l’histoire des réformes. Une telle constatation nous empêche également d’appréhender les systèmes de gouvernement et l’évolution de ces derniers à partir d’un modèle unique. Dans cette dernière section, nous examinons ce qui fait la spécificité de la France en matière d’action publique. La question est plus complexe qu’il n’y paraît dans la mesure où elle va à l’encontre d’un sentiment trop largement partagé parmi les spécialistes des réformes administratives, sentiment selon lequel un nouveau modèle de gestion permettrait de faire évoluer les systèmes de manière similaire.

36Dans la France de la Ve République, les frontières de l’État ont été profondément transformées. En effet, des bouleversements opérés dans les formes d’action de même que dans la mise en œuvre des nouvelles dynamiques institutionnelles ont opéré des changements dans la réalité du gouvernement français. En se déplaçant considérablement sur le territoire, les formes décentralisées du gouvernement ont permis l’entrée en scène d’acteurs et de groupes qui, avant 1981, étaient loin d’avoir l’influence acquise depuis lors. Assez paradoxalement, tous ces changements semblent aller de pair avec l’accroissement, chez les Français, de l’importance grandissante de l’action publique et du service public. S’agit-il du nouvel avatar de l’idéologie républicaine si chère à la France et aux Français ? S’il s’avère impossible de répondre ici à une telle question, nous pouvons certainement mettre en évidence quelques pistes significatives.

37Rouban nous apprend que :

Toucher à la notion même de service public en France, c’est toucher à un élément clé de la culture politique, qui renvoie, certes, à de multiples pratiques, mais qui constitue toujours un signe de reconnaissance et de ralliement. Tous les indicateurs sociopolitiques dont on dispose à l’heure actuelle montrent ainsi que la notion de service public recueille des avis positifs d’une très large majorité de Français. (Rouban, 1998 : 118-119)

38Il existerait donc, en France, un sentiment largement partagé par la population de l’importance du service public et de la nécessité de défendre l’intérêt général. Une chose est sûre, pour un Nord-Américain, la France a toujours été un cas à part. De manière générale en effet, ce dernier comprend mal l’appui dont bénéficient souvent les grévistes du secteur public s’ils font grève dans les transports publics, ou lorsque, par des perturbations temporaires de travail, ils compromettent ou retardent la prestation des services publics. En dépit de tous les désagréments que subit la population française, les plus démunis étant souvent les moins aptes à se tirer d’affaire, les usagers, au pire, prennent leur mal en patience, au mieux, vont même jusqu’à manifester ouvertement leur soutien, au nom de la protection des services publics. On imagine mal un scénario semblable au Québec, où existe la Loi assurant le maintien des services essentiels dans le secteur de la santé et des services sociaux, dont l’article 1 se lit ainsi : « La présente loi s’applique aux établissements, aux agences et aux conseils de la santé et des services sociaux auxquels s’applique la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic » (chapitre R-8.2). Précisons que cette loi s’applique également à « toute association de salariés accréditée pour représenter des salariés d’un établissement, d’une agence ou d’un conseil régional ainsi qu’aux salariés qu’elle représente et à tout groupement auquel adhère, appartient, est affiliée ou est liée par contrat cette association de salariés » (section 1, a.1).

39Contrairement à ce qui se passe dans de nombreux pays où le service public est décrié et mis à mal par les politiques et les usagers, une part importante de la population française voit les fonctionnaires, les enseignants et les travailleurs sociaux notamment, comme les défenseurs d’enjeux liés à la survie des services publics. S’agit-il véritablement de quelque chose de différent ? Une telle hypothèse n’est nullement farfelue dans la mesure où en France, sans doute plus qu’ailleurs en Europe, le sens de l’action publique est sans cesse posé. Dans la France contemporaine, la prestation des services publics et la mise en œuvre des politiques publiques renvoient au problème du dépassement des institutions et des pratiques. De surcroît, les choix qui ont été faits au cours de la Ve République sont censés, du moins en théorie, avoir contribué à une forme de rapprochement entre les administrations et les administrés. Il est clair en tout cas que la multiplication des services de proximité, conséquence de la décentralisation territoriale, s’inscrit dans un contexte où l’on cherche à atteindre le « bon niveau » de l’action publique (Rouquan, 2003 : 1).

40Sur cette question, le gouvernement Raffarin de 2003 n’a-t-il pas enclenché un processus conduisant à une externalisation accrue de l’action publique en faisant davantage place aux régions en matière de prérogatives administratives et en renforçant leur autonomie fiscale ? La relance de la décentralisation de 2002 s’appuie sur l’idée de proximité et de transparence. Non seulement le sens et le bon niveau de l’action publique sont ainsi réaffirmés, mais on vise également à rendre cette dernière plus visible. À ce jour, de nombreuses critiques se sont élevées contre un tel modèle, au motif que « la transparence de l’action publique » ne saurait se réduire au fait que « la décision serait plus proche et adaptée aux réalités locales » (Rouquan, 2003 : 4). Selon ces propos, la réforme administrative a induit tant de dysfonctionnements qu’elle délégitime l’action publique. Pourtant, d’après l’institut BVA, une majorité de personnes interrogées en 2002 souhaitent que la décentralisation se poursuive ; elles appuient également l’idée d’accroître les prérogatives des collectivités territoriales. En un sens, si la population française semble d’accord avec le projet d’augmenter la performance des services publics et estime souhaitable qu’il y ait une meilleure adéquation entre les objectifs assignés à l’action publique et l’atteinte des objectifs recherchés, cette population n’est pas prête, pour autant, à jeter par-dessus bord cette culture jacobine, largement décriée par Crozier, pour qui l’État français ne cesse d’entretenir sa « conception exorbitante de l’Intérêt général » (163).

41Par ailleurs, cette ambiguïté toute française à propos de l’action publique ne saurait faire oublier que la réforme administrative entreprise depuis plus de vingt ans, prend appui sur une série de mesures censées améliorer l’efficacité des services publics. Si la population française et les syndicats ne sont pas dupes des projets parfois totalisants du pouvoir politique, pas plus que des lacunes et des incohérences des services publics, ils n’en continuent pas moins d’exiger un projet logique de modernisation administrative. Au cours des dernières années, des projets de réforme où le modèle de la nouvelle gestion publique prédominait ont été le théâtre d’oppositions musclées de la part des groupes visés par la politique de modernisation. Assez curieusement, nombre des tentatives de modernisation, qu’il s’agisse des pensions de retraite et de la réforme universitaire, pour ne mentionner que ces dernières, ont montré le faible intérêt de la société civile à l’égard de ce genre de projets. La contrepartie au manque de dialogue social, caractérisé par des grèves à répétition, se trouve sans doute dans l’importance accordée aux formes diverses de l’action publique, gage essentiel de la reprise en main d’un modèle providentiel en train de s’effriter.

42Mais une telle thèse est loin de faire l’unanimité. S’il est sans doute prématuré de porter un jugement définitif sur tous les projets à l’œuvre, les nouveaux chantiers en cours nous laissent voir tout de même de nouvelles tendances en train de prendre forme. Certains analystes vont même jusqu’à prétendre qu’il s’agit de « changer les règles historiques du système administratif français » (Bezes, 2009). Le fait qu’il y ait eu une relance de la décentralisation en 2002 sous le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin constitue une réaffirmation de l’importance des entités territoriales, notamment des régions. Seul l’avenir nous dira si ces dernières vont bénéficier d’une véritable réorganisation territoriale des pouvoirs. Car n’oublions pas que la réforme administrative prend également appui sur de nouveaux projets, notamment l’amélioration des relations avec les citoyens, le recours à une plus grande transparence, l’augmentation de la responsabilité des fonctionnaires et la mise en place de nouvelles politiques d’évaluation, pour ne mentionner que ceux-là. Dans le même temps, de nombreuses suppressions de postes de fonctionnaires sont censées augmenter la marge de manœuvre financière du gouvernement. La France n’est pas le seul pays à faire face à ce paradoxe : pratiquer de larges coupes dans les effectifs de la fonction publique tout en mettant en place un nouveau modèle de relation entre les administrations et les administrés. En réalité, la France ne fait que suivre le modèle d’autres pays comme les États-Unis, la Grande-Bretagne, la Nouvelle-Zélande et le Canada qui, pour réduire les dépenses publiques et diminuer les déficits, se sont attaqués au poids financier de la fonction publique. Ce qui fait dire à Rouban (2009 : 4) que : « Au total, la réforme de l’État est devenue la seule marge de manœuvre pour réduire les dépenses publiques. » Un tel jugement a le mérite de situer le débat du côté de la gestion des ressources humaines et des considérations sociopolitiques liées à la gestion des carrières des fonctionnaires.

43Un des problèmes soulignés par Rouban (2009 : 4) est celui du « déclin social de la fonction publique, toujours appelée à rendre plus de services à une société qui se délite ». Mais redisons-le, un tel résultat de l’examen de la situation française pourrait être énoncé pour de nombreux pays riches où des réformes inspirées par l’idéologie managériale ont conduit les politiques à rendre la fonction publique et les fonctionnaires responsables des difficultés financières de leurs gouvernements respectifs (Peters et Savoie, 1995, 1998, 2001). Au regard des pays anglo-saxons, la France demeure un pays plutôt interventionniste. Pour une grande majorité des Français en effet, il revient à l’État d’assurer la pérennité des régimes de prestations sociales, même si ces derniers sont susceptibles d’être réduits. La réforme administrative qui a marqué les 30 dernières années n’a donc pas ébranlé le socle sur lequel l’État français s’est construit ; contrairement aux États-Unis par exemple, dans l’Hexagone, c’est toujours à l’État que revient la responsabilité de lier les diverses composantes de la société.

***

44Au moment où ces lignes sont écrites, il est judicieux de se demander ce que l’ère Sarkozy réserve à la France sur le plan de la réforme administrative. Au moins deux cas de figure peuvent être envisagés à ce stade-ci. Le premier est celui d’un achèvement de la réforme, laquelle passe obligatoirement par un véritable partage des pouvoirs avec les collectivités territoriales, partage qui exige des transferts financiers de taille du centre vers la périphérie. Bien évidemment, une telle répartition devrait s’accompagner de mécanismes visant à accroître la responsabilité des collectivités locales sur le plan décisionnel. Dans l’état actuel des choses, ce premier cas de figure reste peu probable car il signifierait une évolution de taille sur le plan de la réorganisation des pouvoirs. Le second cas de figure, plus plausible, renvoie à une accentuation des changements dans le domaine de la gestion proprement dite. Il s’agit donc de poursuivre les réformes techniques inspirées du courant managérial, entreprises en France depuis bientôt dix ans. Par touches successives, ou de manière incrémentale, l’univers administratif se modifiera sous l’effet de l’accumulation de mesures d’adaptation et de modernisation.

45N’étant pas en mesure de faire un choix définitif quant à l’une ou l’autre de ces hypothèses, il appert toutefois que pour faire face au changement, l’administration devra obligatoirement se rapprocher de l’usager ; sinon, le risque est grand d’accroître encore davantage la fracture entre les contribuables et les élites politiques et administratives. On le sait, tous les projets de réforme produisent des effets inattendus. De manière paradoxale, en France, mais également au Canada et en Grande-Bretagne, l’ensemble des transformations des dernières années a permis à l’État central de se repositionner en augmentant son autorité. Certes, le phénomène de la concentration du pouvoir entre les mains de l’exécutif n’est pas nouveau ; toutefois, le fait que les décisions soient de plus concentrées entre les mains de quelques personnes (politiques et hauts fonctionnaires) contribue à délégitimer la puissance publique. Au final, pour que l’action publique reste pertinente, elle se doit d’évoluer vers une philosophie visant à mettre l’usager et le contribuable au centre des préoccupations de l’État.

Bibliographie

Bibliographie

Bezes, Philippe (2009). Réinventer l’État, Paris, Presses universitaires de France.

Bodiguel, Jean-Luc et Rouban, Luc (1991). Le fonctionnaire détrôné ?, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques.

Bonnefous, Édouard (1958). La réforme administrative, Paris, Presses universitaires de France.

Conseil de modernisation des politiques publiques (2008). La réforme de l’administration territoriale de l’État, Paris, La Documentation française.

Crozier, Michel (1987). État modeste, État moderne, Paris, Fayard.

Delamarre, Manuel (2007). L’administration et les institutions administratives, Paris, La Documentation française.

Dreyfus, Françoise et d’Arcy, François (1985). Les institutions politiques et administratives de la France, Paris, Économica.

Dupuy, François et Thoenig, Jean-Claude (1985). L’administration en miettes, Paris, Fayard.

Gristi, Éric (2007). La réforme de l’État, Paris, Vuibert.

Lambert, Alain et Migaud, Didier (2006). La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances – À l’épreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique à la réforme, Paris, La Documentation française.

Peters, Guy B. et Savoie, Donald J. (dir.) (1995). Les nouveaux défis de la gouvernance, Saint-Nicolas (Québec), Centre canadien de gestion, Les Presses de l’Université Laval.

Peters, Guy B. et Savoie, Donald J. (dir.) (1998). Réformer le secteur public : où en sommes-nous ?, Saint-Nicolas (Québec), Centre canadien de gestion, Les Presses de l’Université Laval.

Peters, Guy B. et Savoie, Donald J. (dir.) (2001). La gouvernance au XXIe siècle : revitaliser la fonction publique, Saint-Nicolas (Québec), Centre canadien de gestion, Les Presses de l’Université Laval.

Picq, Jean (1994). L’État en France. Servir une nation ouverte sur le monde, Paris, ministère de la Fonction publique.

Rivero, Jean (1965). Droit administratif, 3e éd., Paris, Dalloz.

Rouban, Luc (1998). La fin des technocrates ?, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques.

Rouban, Luc (2008). « La réforme de l’État et son contexte », Cahiers français, 346, p. 3-7.

Rouquan, Olivier (2003). « La réforme de l’État : un enjeu du débat démocratique ? », Le Banquet, 18, p. 1-7.

Silicani, Jean-Ludovic (2008). Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, Paris, La Documentation française.

Notes

1 À la demande du premier ministre Édouard Balladur, une mission indépendante sur l’organisation et les responsabilités de l’État a été créée en 1993. Son but visait à alimenter le débat public sur les actions à mener en vue d’améliorer la gestion de l’État. Présidée par Jean Picq de la Cour des comptes, la mission a déposé son rapport en 1994.

2 Les définitions de l’emploi public total variant énormément d’un pays à l’autre, il s’avère périlleux de comparer les pays entre eux. Constatons néanmoins que, selon les données de l’OCDE, la moyenne de l’emploi public total dans les pays du G8 se situe autour de 13 %.

Auteur

Professeure-chercheuse titulaire au Département de science politique de l’Université du Québec à Montréal (UQÀM). Elle est membre du réseau Metropolis et du Centre d’études ethniques des universités montréalaises (CEETUM). En plus de s’intéresser aux politiques publiques relatives à l’immigration et à l’intégration des immigrés, elle travaille régulièrement sur les questions de réforme administrative et d’équité en matière d’emploi. Elle est présentement trésorière de la Société québécoise de science politique. Elle est l’auteure de livres, de rapports de recherche, de chapitres de livres et d’articles scientifiques.

© Presses de l’Université de Montréal, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540