Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

La France depuis de Gaulle

 | 
Marc Chevrier
, 
Isabelle Gusse

2. Quel équilibre pour l’exécutif ?

Antonin-Xavier Fournier

Texte intégral

  • 1 La cohabitation est la période durant laquelle un président, élu au suffrage universel, doit cohab (...)

1Depuis 1958, la France a connu 6 présidents de la République et 18 premiers ministres. C’est donc dire qu’en moyenne le chef de l’État français doit partager le pouvoir avec environ trois premiers ministres pour chacun des mandats présidentiels. De ces différentes relations de « couple » vont naître, bien sûr, les coutumes et les usages du pouvoir sous la Ve République de sorte qu’il est sans doute plus aisé de répondre aujourd’hui à cette lancinante question : qui, du président ou du premier ministre, gouverne véritablement la France ? Plus aisé parce que, outre les périodes dites de cohabitation1, et grâce à une lecture extensive de ses prérogatives constitutionnelles, le président est aujourd’hui à la fois chef de l’État et chef du gouvernement. Au-delà du modus operandi de la Ve République, il y a cependant dans chacune des relations président-premier ministre un caractère singulier, un style qui impose une façon de faire et, peut-être, une marque indélébile sur le fonctionnement des institutions. Cette relation sui generis dépend bien sûr des hommes, de l’époque, des circonstances, des affinités personnelles ou encore du rapport de force entre les deux têtes de l’exécutif. Chose certaine, en ce domaine comme en bien d’autres, Nicolas Sarkozy a bien l’intention d’imposer son style.

2S’il était difficile de porter un jugement objectif sur l’évolution des rapports entre le président et le premier ministre au lendemain des élections de 2007, il est aujourd’hui plus facile d’analyser la nature des changements dans la relation intime qu’entretient le couple exécutif. En ce sens, la transformation de la fonction présidentielle observée depuis l’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy indique peut-être que le chef du gouvernement est de plus en plus inféodé, voire aspiré, par un président surpuissant. Néanmoins, la Ve République demeure sous l’impulsion concurrente de l’Élysée et de Matignon. Bref, même en période d’« hyperprésidentialisation », le chef de l’État doit composer avec les directives de l’Hôtel Matignon, dirigé par le premier ministre. Ce bicéphalisme au sommet de l’État met donc en évidence la complexité du partage des pouvoirs entre le chef de l’État et le chef du gouvernement, complexité qui n’est pas sans évoquer la difficulté de classer le régime politique en référence avec les catégories classiques (Lauvaux, 2006 : 83).

  • 2 La période majoritaire est la période durant laquelle le président de la République peut compter s (...)

3Cette dyarchie, prétend-on, serait source de tensions permanentes entre le président et le premier ministre (Quermonne, 2006 : 4). Évoquons simplement les relations difficiles, même en période majoritaire2, entre le général de Gaulle et Michel Debré, entre Georges Pompidou et Jacques Chaban-Delmas, entre Valéry Giscard d’Estaing et Jacques Chirac, entre François Mitterrand et Michel Rocard et, peut-être, entre Nicolas Sarkozy et François Fillon. À cela, on pourrait bien sûr ajouter les périodes de cohabitation qui symbolisent, en quelque sorte, le point culminant de cette confrontation perpétuelle entre le président et le premier ministre.

  • 3 Le dualisme exécutif réfère à un régime politique dans lequel le pouvoir exécutif est partagé entr (...)

4Certes, il faut bien l’avouer, outre les parenthèses cohabitationnistes, caractérisées par une inversion des pouvoirs au sommet de l’exécutif, le premier ministre n’a jamais véritablement eu le dernier mot et a toujours été en position d’infériorité face au président de la République (Burdeau, 1974 : 516). Si l’exécutif est dualiste3, il y a bien, comme le souligne Jean Massot, une hiérarchie au sein de la dyarchie (Massot, 2008a : 199). Cette subordination du premier ministre au président semble même vouloir s’accentuer depuis que Nicolas Sarkozy et François Fillon sont au pouvoir, créant du même souffle un nouvel équilibre au sommet de l’exécutif. Cela indique-t-il pour autant que le premier ministre est un simple exécutant des volontés présidentielles (Massot, 2008 : 75) ? Cette question, à n’en point douter, requiert une réponse nuancée qui dépasse les jugements hâtifs sur « l’hyperprésidentialisation » du régime.

1. La manière Sarkozy

5Dans le discours d’Épinal en juillet 2007, Nicolas Sarkozy affirmait ne pas vouloir modifier l’équilibre des pouvoirs : « Je ne changerai pas les grands équilibres de nos institutions, je ne tournerai pas la page de la Ve République », disait-il. Pourtant, et même si cette réalité n’est pas complètement nouvelle, on remarque bien cette volonté présidentielle de chambouler les mœurs et de laisser son empreinte sur les relations au sommet de l’exécutif dualiste. Signe de cette volonté manifeste, le nouveau président charge rapidement l’ancien premier ministre Édouard Balladur de présider le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions. Il n’attend pas non plus le résultat des élections législatives pour désigner François Fillon comme premier ministre. Bref, le chef de l’État paraît vouloir adapter la Ve République à son style, ce que l’on pourrait maintenant nommer « la manière Sarkozy ».

Un président au centre de l’action gouvernementale

6Le quinquennat présidentiel change-t-il quelque chose à la Ve République ? s’interroge Bastien François dans le numéro spécial de Petites affiches célébrant les 50 ans de la Ve République. Si nous sommes en accord avec l’idée que le quinquennat ne modifie pas la nature profonde du régime et notamment la conception d’un président « clef de voûte », la réduction du mandat présidentiel et l’inversion du calendrier électoral diminuent toutefois l’autonomie des chefs de gouvernement. Le premier ministre perd pour ainsi dire le « petit pouvoir » de négociation qu’il avait su si habilement construire au cours des septennats. En effet, avec l’arrivée du suffrage universel en cours de mandat, le président devait tenir compte des humeurs parfois changeantes de sa majorité parlementaire.

7Dans cette perspective, les premiers ministres Jacques Chirac (1974-1976) et Michel Rocard (1988-1991) symbolisent sans doute le mieux les limites du pouvoir présidentiel à l’égard du gouvernement. Sur ce point, avouons-le, le quinquennat change bien quelque chose à la dynamique du pouvoir exécutif en rendant plus symbiotique la relation entre le président et son premier ministre. D’ailleurs, est-il encore possible d’imaginer un président nommant à la tête du gouvernement un adversaire politique ? À ce sujet, les ministères Raffarin (2002-2005), Villepin (2005-2007) et Fillon (2007-) montrent clairement la « fidélisation » de la fonction de premier ministre sous la Ve République. Le chef du gouvernement n’est plus simplement une figure dominante du parti présidentiel, il est, d’abord et avant tout, un allié indéfectible des politiques de l’Élysée.

8Le président Sarkozy a rapidement compris cette nouvelle réalité dans l’évolution des rapports de force entre le chef de l’État et le chef du gouvernement : court-circuitage du premier ministre, critique publique de l’action des membres du gouvernement et du premier de ses ministres, annonce par le président de la mise en œuvre de programmes gouvernementaux, subordination du cabinet de Matignon au profit des conseillers de l’Élysée et création, en mai 2008, d’un gouvernement présidentiel « parallèle » composé de sept « super ministres » et dont est exclu le premier ministre. Comme le fait cependant remarquer Jean Gicquel, la thèse du super exécutif n’est pas nouvelle et tous les nouveaux présidents ont succombé à la tentation de traiter le premier ministre comme un grand collaborateur ou encore un simple chef d’État-major chargé de mettre en œuvre le programme présidentiel (Gicquel, 2008 : 68).

9Le quinquennat est donc, pour ainsi dire, un instrument de plus qui consacre définitivement cette conception d’un président au centre de l’action gouvernementale. Cette symbiose du couple exécutif est toutefois porteuse d’une plus grande responsabilité du chef de l’État, car un président, qui gouverne sans consulter son premier ministre, ne peut échapper à la responsabilité de l’échec des politiques gouvernementales. En ce sens, le style Sarkozy vient peut-être sonner le glas du premier ministre « fusible » comme le suggère habilement Pierre Avril (Avril, 2008 : 119). On le voit bien, l’affaissement du premier ministre soulève la délicate question de la responsabilité présidentielle sous la Ve République, responsabilité qu’assume encore techniquement le gouvernement, pourtant dirigé par un président « irresponsable » au sens de la Constitution du 4 octobre 1958.

10L’évolution des courbes de popularité du président et du premier ministre démontre d’ailleurs que la population n’est pas dupe. Les distorsions observées entre la popularité de François Fillon et celle de Nicolas Sarkozy depuis février 2008 laissent clairement entrevoir qu’un président qui gouverne seul ne peut faire payer à d’autres l’échec de ses politiques. En ce sens, il ne semble plus y avoir d’ambiguïté dans le partage des pouvoirs entre les deux têtes de l’exécutif, à tout le moins dans la perception de l’opinion française. En somme, l’évolution des courbes de popularité est le simple reflet de la nouvelle dynamique institutionnelle. Plus en retrait de l’action, le premier ministre est sans doute aussi moins affecté par l’humeur volatile de l’opinion, même s’il est vrai que les courbes suivent toujours des trajectoires parallèles (Figures 1 et 2).

11Si Jean-Luc Parodi pouvait conclure en 1997 que la popularité du premier ministre était dominée par celle d’un président tout-puissant, force est de constater aujourd’hui que cette hypothèse tient plus ou moins la route (Parodi, 1997 : 89-99). Au contraire, la satisfaction à l’endroit du président et du premier ministre laisse plutôt entrevoir une inversion du phénomène, la popularité du président étant maintenant dépassée par celle du premier ministre (Figures 1 et 2). Jean Massot voit dans cette évolution une simple exception qui rappelle les précédents vécus par les tandems Pompidou/Chaban-Delmas et Mitterrand/Rocard, et souligne, à juste titre, que cette trop grande popularité a souvent précipité la démission du premier ministre (Massot, 2008a : 202-203). Il serait alors prématuré de conclure à une inversion du phénomène en faveur du premier ministre. En conséquence, il suffirait d’une remontée de confiance envers le chef de l’État pour voir le président retrouver la place dominante qu’il occupe normalement en termes de popularité. Cette domination bien involontaire du premier ministre est peut-être, en fin d’analyse, la conséquence d’une diminution de ses moyens d’action. Dépouillé de ses pouvoirs et envahi par un président qui préfère volontairement aller au front, le chef du gouvernement n’a plus de raison pour déplaire à l’opinion.

figure 1 La cote de confiance de l’exécutif selon Le Nouvel Observateur

figure 1 La cote de confiance de l’exécutif selon Le Nouvel Observateur

Source : LH2/Le Nouvel Observateur.

figure 2 La cote de confiance de l’exécutif selon Le Figaro Magazine

figure 2 La cote de confiance de l’exécutif selon Le Figaro Magazine

Source : TNS SOFRES/Figaro Magazine.

De nouveaux moyens d’action

12À l’instar de Jean Massot à la fin des années 1980 (Massot, 1987 : 113), nous constatons que le Palais de l’Élysée ne ressemble en rien à la Maison-Blanche. Dans cette perspective, avant l’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy, les budgets de la présidence sont passablement limités et le chef de l’État n’a à sa disposition qu’une cinquantaine de conseillers, essentiellement les hommes du président. Bref, le centre nerveux du gouvernement se trouve à l’Hôtel Matignon, composé d’une administration comptant plusieurs milliers de fonctionnaires. Certes, le déséquilibre existant entre l’Élysée et Matignon n’a pas disparu. Les « services du premier ministre » gèrent encore aujourd’hui, selon le projet de loi des finances de 2008, 1 milliard 805 millions d’euros et la loi des finances de 2009 prévoit une augmentation des dépenses pour ce service à près de 2 milliards 48 millions d’euros. La présidence, pour sa part, n’a qu’un « maigre » budget de 112 millions pour l’année financière 2009 (Massot, 2008a : 169-170). Il s’agit cependant d’une augmentation importante si l’on prend en considération que le budget de la présidence était de 32 millions d’euros en 2007. Il faut toutefois nuancer la portée de ce déséquilibre financier, car tout indique que le budget de l’Élysée a longtemps eu un caractère purement fictif, puisqu’une grande partie du personnel relevait directement des différents ministères sans être officiellement rattachée au service de la présidence. On peut aussi souligner que les dépenses de l’Élysée sont entourées d’un secret d’État qui est bien peu compatible avec les règles comptables normalement en vigueur dans les administrations publiques. En conséquence, il n’est sans doute pas démesuré de prétendre que l’augmentation des crédits budgétaires est en partie le résultat d’une administration qui affiche dorénavant ses ambitions sans scrupule, prouvant par là qu’il y a bien une évolution dans le partage des crédits budgétaires entre l’Élysée et Matignon.

13Sur cette question comme sur d’autres, Nicolas Sarkozy impose donc son style. Si Jacques Chirac et les autres présidents pouvaient compter au mieux une centaine de collaborateurs, en juillet 2007 les hommes du président sont presque dix fois plus nombreux (983) et, en 2009, 1200 personnes travaillent au service de la présidence (Gicquel, 2008 : 69). Cette augmentation tend à démontrer que le Palais de l’Élysée n’est plus tout à fait ce qu’il était. En d’autres termes, Nicolas Sarkozy impose maintenant une administration présidentielle chargée de coordonner, de livrer des instructions, d’imposer des arbitrages, des fonctions qui, par tradition, appartiennent au cabinet du premier ministre.

14Ces nouveaux moyens d’action ne sont d’ailleurs pas sans irriter le premier ministre qui déclare sur France 2 en février 2008 : « Je n’ai pas à conseiller les conseillers du président ; je n’ai pas à commenter leurs commentaires » (Gicquel, 2008 : 69). Bref, le président Sarkozy veut une administration présidentielle plus unifiée et dont le point de départ n’est pas la collaboration entre les services de la présidence et les services du premier ministre, mais plutôt la subordination des services de Matignon au profit de la nouvelle fonction publique « présidentielle ». Comme le souligne Jean Gicquel, le premier ministre joue donc maintenant le rôle « d’interface » dont le soutien assumé souligne la verticalité du pouvoir dans la relation entre le président et le premier ministre, verticalité, on s’en doute, nettement favorable au chef de l’État.

Une fonction présidentielle qui se « parlementarise »

15Traditionnellement, le premier ministre a pour rôle de faire le lien entre le programme présidentiel, le gouvernement et le parti majoritaire à l’Assemblée nationale. Il est, en quelque sorte, le point de jonction, le passage obligé entre les volontés présidentielles et la réalité parlementaire. Encore là cependant, on peut remarquer que l’équilibre n’est plus tout à fait le même.

16D’abord, le parti présidentiel est aujourd’hui beaucoup plus structuré et unifié qu’il ne l’était à l’époque encore récente de Jacques Chirac. L’Union pour un mouvement populaire (UMP) est donc maintenant un parti politique centralisé qui ressemble davantage à un parti d’inspiration britannique qu’à une coalition entre le Rassemblement pour la République (RPR) et l’Union pour la démocratie française (UDF). Dans ce contexte, il est plus facile pour le président d’imposer une forme de solidarité partisane à l’anglaise. L’autorité du premier ministre se trouve donc dynamitée par la puissance majoritaire et par le rôle dominant qu’y joue dorénavant le parti présidentiel (Prélot, 2008 : 164). Même s’il ne préside plus officiellement la destinée de l’UMP, Nicolas Sarkozy y tire encore toutes les ficelles du pouvoir. Le président n’affiche d’ailleurs aucune retenue sur le lien plus étroit qu’il entend donner à la relation entre le parti majoritaire et la présidence. Soulignons, entre autres, les rencontres du mercredi soir – tout juste après le Conseil des ministres tenu en matinée – entre le président et la direction de l’UMP afin d’arrimer les décisions entre le gouvernement et la majorité. Aussi, le président s’affiche ouvertement avec les « cadres » du parti et participe encore au bureau politique au siège social de l’UMP. Autre caractéristique qui témoigne d’une plus grande proximité entre le président et son parti : le traditionnel petit-déjeuner entre les responsables de la majorité parlementaire et le gouvernement se tient désormais à l’Élysée et non au bureau du premier ministre, comme cela en était l’usage. Bref, l’ère Sarkozy met fin à la conception d’un pouvoir présidentiel au-dessus des partis politiques.

17Ensuite, l’inversion du calendrier électoral a eu pour résultat de briser la légitimité du premier ministre devant le parti majoritaire. C’est que l’élection législative sur laquelle se fonde la légitimité du premier ministre est nettement altérée par la « grande élection » dont les résultats ont eu lieu quelques jours auparavant, avec pour conséquence de présidentialiser davantage le parti majoritaire (Portelli, 2008 : 69-70). À ce chapitre, il est intéressant de noter que le président Sarkozy a finalement dirigé seul les élections législatives, même s’il a tenté de faire croire que cette tâche incombait au nouveau premier ministre.

  • 4 Qui ne fait cependant l’objet d’aucun vote et qui est tenu hors sa présence.
  • 5 Plus précisément le 22 juin 2009.

18La modification constitutionnelle apportée à l’article 18 de la Constitution, permettant au président de prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès, accrédite aussi la thèse d’une « parlementarisation » de la fonction présidentielle (Prélot, 2008 : 168). Pour la première fois dans l’histoire de la Ve République, le chef de l’État devient officiellement un acteur parlementaire et il peut même entrer physiquement dans l’arène parlementaire. Il s’agit là d’une évolution qu’on peut difficilement négliger puisque avant juillet 2008, le président ne pouvait s’adresser au Parlement que par la lecture de simples messages « qui ne donnent lieu à aucun débat ». Non seulement le nouvel article 18 permet-il au président de faire son entrée à Versailles, mais, en outre, son allocution parlementaire peut donner lieu à un débat4. En somme, il ne manque plus qu’un vote qui engage la responsabilité présidentielle pour que la Ve République bascule vers une forme de parlementarisme. Bref, la réforme de juillet 2008 pourrait s’avérer une première étape vers une responsabilisation de la fonction présidentielle. D’ailleurs, moins d’un an après la réforme constitutionnelle de 20085, le président Sarkozy a réuni pour une première fois le Congrès à Versailles afin d’exposer ses orientations en matière de politique européenne et dans le domaine économique et social. Comment ne pas voir là une forme de discours du trône dans lequel le président pourrait éventuellement engager la responsabilité de son gouvernement, comme il est de coutume dans la tradition britannique ?

19Il faut cependant souligner que réunir les parlementaires en Congrès n’est pas une mince affaire et qu’il faudra voir avec l’usage si cette nouvelle prérogative constitutionnelle est véritablement utilisée par la présidence. Chose certaine, il s’agit là d’une intrusion de plus au cœur de la fonction du chef de gouvernement, sapant davantage son pouvoir d’autorité au sein de la majorité.

2. Le Comité Balladur : la fin de l’autonomie du premier ministre ?

20En 2007, le Comité Balladur, chargé de réfléchir sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions, a accouché d’un rapport ambitieux dont l’objectif avoué était, entre autres, de mettre fin à l’ambiguïté dans le partage des pouvoirs entre les deux têtes de l’exécutif (Hourdin, 2008 : 208). Sans entrer dans les détails de l’ensemble du rapport, qui traite aussi de la valorisation du rôle des parlementaires, nous concentrons ici notre propos sur deux suggestions contenues dans le rapport et qui méritent réflexion : les modifications aux articles 5 et 20 et le contrôle de l’ordre du jour du Parlement.

Des apparences trompeuses ?

21L’une des recommandations du Comité Balladur était de rééquilibrer les pouvoirs entre le président et le premier ministre afin de prendre en compte l’évolution présidentialiste du régime. Dans le cahier des propositions, les experts du Comité modifient les articles 5 et 20 de la Constitution, deux articles au cœur de l’ambiguïté constitutionnelle sur l’attribution des pouvoirs entre les deux têtes de l’exécutif. Ainsi, le Comité propose d’amputer une partie de l’article 20 qui définit que « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » en suggérant de déplacer le mot « détermine » à l’article 5, portant sur les attributions du président de la République. Il s’agit bien sûr, dans ce cas précis, d’harmoniser le texte constitutionnel avec la pratique puisque, comme on le sait, le président, en excluant les périodes de cohabitation, est à la fois chef de l’État et chef du gouvernement, vidant ainsi de sa substance la portée véritable des compétences stricto sensu du gouvernement.

22Heureusement, le Congrès ne retiendra finalement pas cette hypothèse. En effet, une telle modification aurait pu être génératrice d’instabilité constitutionnelle. Sur ce point, n’oublions pas que la Constitution du 4 octobre 1958 a fait preuve d’une grande souplesse en s’adaptant avec succès à la grande alternance de 1981 ou encore aux trois périodes de cohabitation. À terme, une telle modification, dans le cas d’une nouvelle cohabitation par exemple, pourrait créer une crise politique susceptible de neutraliser la fonction présidentielle. Que faire d’un président qui « détermine la politique de la nation », mais qui doit cohabiter avec un premier ministre chargé de la « conduire » ?…

23À ce sujet, rappelons que le retour de la cohabitation est loin d’être une hypothèse farfelue. Évoquons simplement les possibilités techniques comme l’incapacité du président à gouverner, une démission-surprise, une dissolution stratégique manquée (comme en 1997) ou encore l’éclatement de la majorité parlementaire à la suite d’une crise de confiance. Plus réaliste, une élection présidentielle très serrée ne garantit nullement au président vainqueur de remporter le troisième tour que représente maintenant l’élection législative, d’autant que le système majoritaire à deux tours peut engendrer lui aussi des distorsions. La Ve République a attendu 28 ans avant de vivre sa première expérience de cohabitation, elle peut bien patienter quelques années avant d’en vivre une autre. Les compétences du premier ministre sont donc sauvegardées… en apparence du moins !

Le contrôle de l’ordre du jour

  • 6 L’article 49 al. 3 permet à un projet de loi du gouvernement d’être adopté sans vote, à moins que (...)

24Le Comité ambitionnait aussi de valoriser le rôle du Parlement, ce qui, on s’en doute, a été mieux reçu par les parlementaires réunis en Congrès. Outre la modification du célèbre article 49 al. 36 qui symbolise à lui seul ce qui est maintenant convenu de nommer le parlementarisme rationalisé, la Constitution a aussi été modifiée à l’article 48, afin de limiter le contrôle exercé par le gouvernement sur l’ordre du jour des assemblées parlementaires. Le gouvernement et son premier ministre doivent maintenant partager cette prérogative avec le pouvoir législatif. Plus précisément, l’ordre du jour est fixé deux semaines sur quatre par la présidence des assemblées, ce qui indique clairement que le premier ministre ne pourra plus encadrer comme avant le travail législatif (Jan, 2008 : 221).

25On le voit bien, encore une fois, on s’attaque à la fonction du premier ministre qui perd la mainmise sur l’organisation de la vie parlementaire. Si l’on peut se réjouir d’entrevoir l’embryon d’un meilleur équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif, on peut déplorer que ce nouvel équilibre se fasse au détriment de l’autorité du premier ministre. De son côté, le président demeure somme toute peu touché par la réforme de juillet 2008 et on peut même penser que l’arrivée d’un parti présidentiel mieux structuré et plus discipliné lui permettra de court-circuiter davantage un premier ministre dépouillé de pouvoirs parlementaires. En fin d’analyse, le partage de l’ordre du jour entre le gouvernement et le Parlement s’inscrit peut-être dans cette logique, déjà évoquée, d’une « parlementarisation » de la fonction présidentielle, parlementarisation qui, de toute évidence, se fait au profit du président et non du premier ministre.

3. Un gouvernement toujours puissant ?

26Malgré l’érosion des pouvoirs du premier ministre, le gouvernement demeure le quartier général où transige l’ensemble de l’administration. Comme le souligne Jean Massot, « le gouvernement et son chef, au cœur du dispositif institutionnel, demeurent un rouage indispensable » (Massot, 2008b : 83).

Matignon toujours au cœur de l’administration

27Le processus décisionnel au sommet de l’exécutif dualiste, même en période majoritaire, demeure donc sous l’impulsion de deux hommes, malgré la hiérarchie. Le premier ministre peut alors toujours faire prévaloir son point de vue. Les documents d’archives et les témoignages des anciens premiers ministres sont éloquents à ce chapitre. Sans surprise, on peut en conclure que Michel Debré, Georges Pompidou ou encore Pierre Mauroy et François Fillon n’ont jamais été de simples exécutants. La puissance du premier ministre est pour ainsi dire « à géométrie variable » et rien n’indique que le chef du gouvernement demeurera toujours subordonné à la présidence. Étrangement, le quinquennat pourrait peut-être même favoriser la fonction de premier ministre. Laissant gouverner seul le président, le premier ministre pourrait peut-être jouir d’une plus grande popularité au terme d’un mandat de cinq ans. Et que penser du scénario d’un premier ministre, récemment nommé, qui s’avère en fin de législature plus populaire que le chef de l’État ? Sur ce point, n’oublions surtout pas que la puissance du président repose sur la volonté tacite des parlementaires d’abdiquer leur propre pouvoir. Autrement dit, le premier ministre n’est pas encore enterré, et peut-être que la Ve République n’a pas encore fini de nous étonner.

28La structure du pouvoir administratif demeure, malgré la croissance d’une fonction publique présidentielle, sous la gouverne de Matignon, dirigé par le cabinet du premier ministre. Le Secrétariat général du gouvernement est toujours situé sur la rive gauche et c’est le premier ministre qui y nomme la plupart des fonctionnaires. C’est également au siège du gouvernement que se déroulent les principaux arbitrages entre les différents ministères et que s’arrêtent les décrets réglementaires. La préparation du Conseil des ministres se fait également à l’Hôtel Matignon et c’est toujours le premier ministre qui a la charge des stratégies parlementaires (Massot, 2008b : 83). Il n’est pas étonnant dans ces circonstances que Georges Pompidou, à peine nommé au poste de premier ministre, ait déclaré à ses proches conseillers que le vrai pouvoir se trouvait sur la rive gauche de la Seine.

La tutelle signifie-t-elle une absence ?

29Rien n’indique par ailleurs que l’appropriation d’un dossier par le président ou encore la pratique du « domaine réservé » signifient une absence de Matignon et de son chef. Au contraire, tout porte à croire que les directives présidentielles sont préparées en amont par les services du premier ministre et ses milliers d’employés. Il faut également souligner que pour la vaste majorité des décisions gouvernementales, le premier ministre agit seul et de son propre chef, tout en s’assurant que l’Élysée est bien informée des dossiers prioritaires dans la gestion quotidienne de l’État. Sur des domaines précis, il est vrai que le premier ministre consulte préalablement le chef de l’État, sachant qu’il s’agit là de dossiers susceptibles d’intéresser particulièrement le président, mais on le voit bien, sur toutes ces questions, c’est le premier ministre qui informe le président et non l’inverse.

30Si les empiètements du président ne datent pas d’hier, c’est toujours le gouvernement qui coordonne l’administration et qui fait parvenir les instructions et les modalités d’application aux ministères concernés. Dans toutes ces décisions, l’Élysée n’est jamais bien loin, mais rares sont les ministres qui peuvent se rapporter directement au Palais. De toute façon, ils doivent préalablement en informer Matignon, ce qui n’est pas sans procurer au premier ministre un certain pouvoir politique que la Constitution ne lui attribue nullement. Les pouvoirs du premier ministre jouissent donc eux aussi des effets de la pratique majoritaire, de sorte qu’il est probablement, même sous la tutelle élyséenne, un des plus puissants chefs de gouvernement dans l’histoire constitutionnelle de la France. Trop rarement souligné, ce phénomène mérite une attention particulière. En somme, les pouvoirs perdus au profit du président ont largement été compensés par une affirmation plus grande à l’égard de la direction des ministres. En ce sens, le premier ministre joue encore un rôle de contre-pouvoir qui a peu d’égal dans le régime britannique avec le ministre des finances ou dans le régime présidentiel avec le vice-président (Massot, 2008b : 84). Dans ces circonstances, il n’est pas inutile de souligner que l’Élysée n’a guère les moyens logistiques de s’opposer véritablement à Matignon et qu’un premier ministre désirant neutraliser la fonction présidentielle aurait à sa disposition l’équivalent d’une bombe nucléaire pour faire sauter le Palais de l’Élysée, et le président… une simple grenade pour se défendre !

***

31L’arrivée de Nicolas Sarkozy annonçait peut-être une transformation profonde dans la relation, toujours complexe, entre le chef de l’État et le chef du gouvernement. Beaucoup d’observateurs attentifs prédisaient même la fin de l’exécutif dualiste, ce que proposait de faire, dans une certaine mesure, le Rapport Balladur sur la modernisation des institutions. Pourtant, le premier ministre est toujours là et les articles 20 et 21 n’ont pas été modifiés par la réforme constitutionnelle de juillet 2008 qui est, à ce jour, la plus imposante réforme de la Constitution d’octobre 1958. Tout indique donc que le président Sarkozy devra s’accommoder, à l’instar de ses prédécesseurs, de cette dyarchie exécutive qui caractérise si bien le régime politique de la Ve République. Après tout, la France n’est pas une fédération et l’ensemble de l’administration relève toujours du gouvernement, quelles que fussent les tentatives de réforme. Comme le soulignait le général de Gaulle dans sa mémorable allocution du 31 janvier 1964 en s’opposant au courant favorable à un régime présidentiel à l’américaine : « [aux États-Unis], le gouvernement n’assume que les tâches générales : défense, diplomatie, finances, tandis qu’il appartient aux cinquante États de l’Union de pourvoir à tout le reste ». Dans ce contexte, le rôle du premier ministre demeure essentiel puisque le chef de l’État ne peut tout faire seul, même pour un président « hyperpuissant » comme Nicolas Sarkozy. En ce sens, l’actuel chef de l’État représente sans doute davantage la continuité que la rupture et peut-être avait-il raison de prétendre « ne pas vouloir tourner la page de la Ve République ». Nicolas Sarkozy se révèle ainsi, comme tous les présidents en période majoritaire, un chef d’État surpuissant qui domine la hiérarchie exécutive. De là à prétendre que l’ère Sarkozy sonne le glas des pouvoirs du premier ministre, il y a un pas qu’il est difficile de franchir. Le président impose donc son style, en poussant dans l’ombre François Fillon… qu’y a-t-il là de nouveau sous le soleil de la Ve République ?

Bibliographie

Bibliographie

Avril, Pierre (2008). « L’irresponsabilité des pouvoirs », in P. Jan (dir.), La Constitution de la Ve République, Paris, La documentation française, p. 119-127.

Burdeau, Georges (1974). Droit constitutionnel et institutions politiques, 16e éd, Paris, LGDJ, 660 p.

Carcassonne, Guy (1997). « Le premier ministre et le domaine dit réservé », Pouvoirs, 83, p. 65-74.

François, Bastien (2008). « Le quinquennat présidentiel change-t-il quelque chose à la Ve République ? », Petites affiches, 138, p. 15-20.

Gicquel, Jean (2008). « Un président qui gouverne », in P. Jan (dir.), La Constitution de la Ve République, Paris, La Documentation française, p. 65-74.

Hourdin, Hugues (2008). « Pouvoir exécutif : faut-il sortir de l’ambiguïté ? », in D. Chagnollaud (dir.), Les 50 ans de la Constitution, Paris, La Documentation française, p. 203-208.

Jan, Pascal (2008). « Quel avenir pour la Ve République ? », in P. Jan (dir.), La Constitution de la Ve République, Paris, La documentation française, p. 215-224.

Lauvaux, Philippe (2006). « République présidentielle ou République parlementaire ? », Cahiers français, 332, p. 82-86.

Massot, Jean (1987). L’arbitre et le capitaine : la responsabilité présidentielle, Paris, Flammarion, 319 p.

Massot, Jean (2008a). Chef de l’État et chef du gouvernement : la dyarchie hiérarchisée, Paris, La Documentation française, 224 p.

Massot, Jean (2008b). « Le gouvernement, un simple exécutant ? », in P. Jan (dir.), La Constitution de la Ve République, Paris, La Documentation française, p. 75-86.

Parodi, Jean-Luc (1997). « Le premier ministre, une popularité dominée », Pouvoirs, 83, p. 89-99.

Portelli, Hugues (2008). « La Ve République et les partis », Pouvoirs, 126, p. 61-70.

Prélot, Pierre-Henri (2008). « La Ve République à l’anglaise ou la fin du présidentialisme », in D. Chagnollaud (dir.), Les 50 ans de la Constitution, Paris, La Documentation française, p. 159-171.

Quermonne, Jean-Louis (2006). « Le Président de la République : quelle place et quel rôle dans l’organisation des pouvoirs publics ? », Cahiers français, 332, p. 3-8.

Notes

1 La cohabitation est la période durant laquelle un président, élu au suffrage universel, doit cohabiter avec un premier ministre d’allégeance politique antagoniste et dont l’objectif est de remettre en cause le programme présidentiel. En ces circonstances, on peut remarquer une inversion des pouvoirs au sommet de l’État, le premier ministre devenant alors la figure dominante de l’exécutif.

2 La période majoritaire est la période durant laquelle le président de la République peut compter sur une majorité de députés à l’Assemblée nationale afin de mettre en œuvre son programme politique. Cette majorité peut être sous la domination d’un seul parti politique (UMP) ou encore le résultat d’une coalition de partis politiques (RPR-UDF).

3 Le dualisme exécutif réfère à un régime politique dans lequel le pouvoir exécutif est partagé entre deux acteurs. Dans les monarchies constitutionnelles d’inspiration britannique, comme le Canada, ce dualisme est symbolique, le monarque ayant des pouvoirs limités. En France cependant, la Constitution d’octobre 1958 prévoit un véritable partage des pouvoirs entre le président et le premier ministre.

4 Qui ne fait cependant l’objet d’aucun vote et qui est tenu hors sa présence.

5 Plus précisément le 22 juin 2009.

6 L’article 49 al. 3 permet à un projet de loi du gouvernement d’être adopté sans vote, à moins que le gouvernement soit contraint de démissionner à la suite d’une motion de censure.

Table des illustrations

Titre figure 1 La cote de confiance de l’exécutif selon Le Nouvel Observateur
Légende Source : LH2/Le Nouvel Observateur.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/8376/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 89k
Titre figure 2 La cote de confiance de l’exécutif selon Le Figaro Magazine
Légende Source : TNS SOFRES/Figaro Magazine.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/8376/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 97k

Auteur

Diplômé en science politique de l’Université de Sherbrooke et de l’Université du Québec à Montréal (UQÀM). Il a publié, en 2008, La dynamique du pouvoir sous la Ve République aux Presses de l’Université du Québec et un article intitulé « Le partage des pouvoirs entre le président et le premier ministre sous la Ve République » dans la revue Bulletin d’histoire politique. Comme chercheur, il s’intéresse, entre autres, à l’évolution du régime politique de la France sous la Ve République. Il commente régulièrement l’actualité politique dans les quotidiens québécois La Presse et Le Devoir.

© Presses de l’Université de Montréal, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540