1La notion de droit d’intervention1 est binaire : elle comporte d’une part le pôle relatif à la question de savoir s’il s’agit d’un droit ; elle comporte d’autre part le pôle relatif au fait qu’il s’agit d’une intervention dans les affaires intérieures d’un État souverain dont le comportement est reconnu comme répréhensible2. De là naît la tension bien connue inscrite au sein des buts poursuivis par la Charte des Nations Unies qui s’engage, simultanément, à protéger l’autonomie des États et les droits des individus.

2On s’en doute, les types de problèmes ainsi que les arguments que l’on avance divergent sensiblement selon que l’on concentre son attention sur l’un ou sur l’autre pôle contenu dans la notion de droit d’intervention. S’interroger sur le caractère juridique du droit d’intervention conduit à se demander s’il s’agit véritablement d’un droit, quels sont les actes juridiques qui en sont à l’origine, quel est son objet, qui sont les sujets du droit et, enfin, qui sont les sujets de l’obligation correspondante. En effet, plusieurs facteurs entrent en ligne de compte pour que l’on puisse parler d’un droit à propos de l’intervention. Il y a d’abord le cadre légal dessiné par la Charte des Nations Unies. Il y a la coutume, c’est-à-dire le fait que des interventions unilatérales ont eu lieu sans être condamnées par la communauté internationale, créant ainsi des précédents. Enfin, le statut du droit d’intervention dépend étroitement du statut des droits de l’homme dans le droit international. Si l’on peut montrer que les droits de l’homme, en acquérant une légitimité internationale indiscutable, ont ouvert une voie vers la légalisation, il est possible de montrer qu’une violation grave des droits fondamentaux constitue un délit répréhensible contre le droit international.

3À l’autre pôle de l’analyse, lorsqu’on considère qu’il s’agit d’une ingérence dans les affaires intérieures d’un État, on est conduit à se demander quelles sont les raisons qui légitiment la violation du principe de souveraineté des nations, si l’intervention est compatible avec le principe d’autonomie des peuples ou encore quelles sont les règles d’application auxquelles la décision d’intervenir devrait se tenir. La liste des questions n’est pas exhaustive.

4La notion de droit d’intervention reflète parfaitement son enracinement dans deux conceptions juridiques distinctes, celle du droit des États et celle du droit des individus. Ce double enracinement se traduit par un certain flou conceptuel, du fait même que la notion ne détermine pas s’il s’agit d’un droit que possèdent les victimes ou d’un droit que possèdent les intervenants. D’une part, la notion d’intervention est un héritage de la théorie de la guerre juste et de l’idée que certains cas, extrêmes, légitiment les États à engager un conflit contre un État tiers. Il est alors laissé aux États, unilatéralement ou collectivement, le soin de décider de l’urgence et de la gravité des violations. D’autre part, le droit coutumier témoigne d’une nette tendance à penser le droit d’intervention humanitaire comme un droit individuel. Le droit se situe ici du côté des victimes et non du côté des intervenants, et il se fait l’instrument de la revendication que les individus adressent à la communauté internationale lorsque leurs droits sont violés par l’autorité politique qui est censée les protéger en première instance.

5Dans ce qui suit, j’examinerai dans un premier temps qui est le détenteur du droit d’intervention humanitaire (1). Je proposerai ensuite une construction normative de ce droit issue du modèle contractualiste (2). Je montrerai que la même logique qui amène les individus à conclure un pacte social les conduit à s’entourer des garanties maximales de protection de leurs droits fondamentaux. Une telle construction n’est toutefois plausible que moyennant une réforme fondamentale des structures institutionnelles globales. J’esquisserai les conditions procédurales minimales nécessaires à cet effet (3). Enfin, dans la dernière partie, je m’interrogerai sur le bienfondé d’une codification du droit d’intervention humanitaire.

Le sujet du droit d’intervention humanitaire

6Bien qu’il semble clair en apparence, le principe d’intervention humanitaire est passablement confus, non seulement du point de vue des critères validant son application, mais déjà au plan de sa terminologie. S’agit-il en effet d’un droit qu’ont les États d’intervenir ou d’un droit des individus à ce que la communauté internationale intervienne en leur faveur lorsqu’ils se trouvent exposés à des violations massives de la part de leur gouvernement ? S’agit-il, en d’autres termes, d’un droit d’intervention ou d’un droit à l’intervention ? Cette indétermination n’est pas perceptible dans la langue française. Parler d’un droit d’intervention équivaut à parler du droit que l’on a d’intervenir. S’il est possible que des instances autres qu’un État soient susceptibles d’intervenir, il n’en reste pas moins clair que la Charte de l’ONU, à travers l’interdit qu’elle formule contre une intervention unilatérale, même humanitaire, ainsi qu’à travers la clause d’exception du chapitre VII, donne clairement à entendre que seuls les États autorisés par le Conseil de sécurité ou la communauté des États sont détenteurs d’un droit d’intervenir s’il en est un. Dans ce sens, un tel droit est à interpréter comme une exception licite à la règle générale d’interdiction de l’emploi de l’intervention à l’occasion de circonstances exceptionnelles. Cette lecture s’inscrit d’ailleurs dans la logique de la Charte : puisque la Charte condamne le recours à la force pour régler les litiges entre les pays, une clause d’exception s’adresse aux mêmes sujets de droit pour en régler la licéité dans des cas déterminés. Il faut d’ailleurs se rendre à l’évidence : en règle générale, ce sont les États qui interviennent.

7Pourtant, dans la formule allemande ou anglaise, par exemple, la détermination du sujet du droit est ouverte à des interprétations divergentes. Que l’on parle d’un Recht zur humanitären Intervention ou d’un right of humanitarian intervention, il est possible dans les deux cas de lire dans la formule que le droit s’adresse à des individus et non à des États. Or, cette lecture n’est pas purement rhétorique. L’idée d’un droit à l’assistance humanitaire, qui accorderait aux organisations humanitaires un libre passage dans un État tiers pour acheminer une aide d’urgence aux victimes de catastrophes ou d’exactions massives, se concrétise de plus en plus vers la fin des années 1980 autour de documents internationaux. Malgré cela, les documents officiels restent très frileux envers l’idée d’un devoir d’assistance qui incomberait à la communauté internationale. Il en ressort que l’obligation engage en premier lieu le pays sous le contrôle duquel les victimes se trouvent et n’engage les autres États que de manière subsidiaire. Même sur ce point, le pas n’est pas entièrement franchi en direction d’une distribution claire des obligations. Les documents affirment que les individus possèdent un droit à une assistance humanitaire, opposable à l’État sous le contrôle duquel ils se trouvent ; ils ne reconnaissent toutefois pas que ce droit est opposable aux États tiers ou aux organisations intergouvernementales ou non gouvernementales.

8Depuis, d’autres documents internationaux ont toutefois préparé la voie à une lecture individualiste du droit d’intervention humanitaire. Le 20 avril 1994, par exemple, le Parlement européen a rendu publique une résolution faisant état d’un « right of humanitarian intervention3 ». Or, il est intéressant de relever que les feuillets du Parlement européen ne se contentent pas de confirmer les diagnostics faisant état d’une modification importante du droit international quant à la dimension universelle et fondamentale des droits de l’homme, mais ils affirment qu’il est possible de statuer sur un droit relatif à l’intervention humanitaire sans que cette législation entre pour autant en contradiction avec le droit international4. Un autre document surtout doit être mentionné. Il s’agit du compte rendu publié à la suite de l’invitation de Kofi Annan à statuer sur le principe d’intervention humanitaire. Lors de son intervention auprès de l’Assemblée générale en 1999, Kofi Annan avait défié la communauté internationale par ces mots : « Si l’intervention humanitaire constitue effectivement une mise en question inacceptable du principe de souveraineté, comment pouvons-nous alors réagir à un Rwanda, à un Srebrenica – à des violations massives et systématiques des droits de l’homme qui mettent en question jusqu’au principe de communauté humaine ? » En réaction, le gouvernement canadien, avec l’aide de plusieurs fondations importantes (International Commission on Intervention and State Sovereignty [ICISS]), prit prétexte de cet appel pour former une commission internationale chargée de réfléchir sur le droit d’intervention humanitaire et sa compatibilité avec la doctrine de la souveraineté des États. Le résultat (un document d’une centaine de pages) parut en 2001 sous le titre The Responsibility to Protect5. Ce document comporte huit chapitres dans lesquels, après une analyse du dilemme entre la souveraineté et la protection des droits, est soulignée l’importance du rôle subsidiaire de la communauté internationale dans la prévention des conflits et dans la protection des droits des individus. Le devoir de protection des citoyens est en premier lieu confié aux États respectifs et il émane, selon la commission, du statut de souveraineté des États. Lorsque, toutefois, une population est exposée à des souffrances qui choquent l’opinion publique, que ces souffrances résultent de guerres intérieures, de violations massives des droits par le gouvernement ou de catastrophes naturelles, la communauté internationale est appelée à intervenir si le gouvernement chargé de la protection est lui-même la cause des violations ou s’il est dans l’incapacité de protéger ses citoyens. L’intervention militaire doit rester une mesure extrême saisie uniquement lorsque toutes les autres mesures ont été préalablement épuisées. Elle doit remplir six critères :

1. La cause doit être juste. Elle l’est dans deux cas : 1) lorsqu’il y a des morts sur une grande échelle, attribuables à un génocide « intentionnel ou non », résultant d’une action délibérée ou non de l’État, de sa négligence, de son incapacité d’agir ou d’une situation issue de l’inexistence de l’État (failed state). 2) Lors d’un « nettoyage ethnique » actuel ou pressenti, qu’il résulte de meurtres sur une grande échelle, d’expulsions forcées, d’actes de terreur ou de viols6.
2. L’intention doit être pure : l’intervention doit avoir pour but premier d’interrompre ou d’empêcher des souffrances humaines7. Pour éviter qu’elle traduise des intérêts particuliers, elle devrait être décidée de manière multilatérale et poursuivie par une coalition de plusieurs pays.
3. L’intervention doit être l’issue ultime, après l’échec de toutes autres démarches.
4. Elle doit être proportionnelle.
5. Elle doit avoir des chances raisonnables de succès.
6. Elle doit être accompagnée d’une part de responsabilité quant à la reconstruction.

9Une intervention humanitaire militaire n’est en revanche pas justifiée aux yeux de la commission lorsque règne dans un pays la discrimination raciale ou lorsque l’opposition politique est systématiquement réprimée ou emprisonnée. D’autres sanctions doivent dans ce cas être examinées.

10Ce qu’il y a de remarquable dans ces documents, c’est que, en mettant l’accent sur le droit des personnes à une assistance en cas de détresse et sur le devoir de la communauté internationale de suppléer aux devoirs des États lorsque ces derniers sont incapables de les assumer ou qu’ils refusent de le faire, ils ouvrent la voie – même si c’est bien timidement – à une interprétation individualiste du droit d’ingérence humanitaire. Cette interprétation défie le mythe de la souveraineté des États en mesurant cette dernière à la légitimité du pouvoir politique.

11Mais ce ne sont pas là les seules conséquences normatives que l’on peut dégager de la modification du droit international humanitaire. Si l’on convient que la rhétorique des droits implique l’existence d’un devoir correspondant, on s’aperçoit que les conséquences normatives de l’application du droit exigent des États un tout autre engagement lorsqu’il est fait mention d’un droit à l’intervention humanitaire que lorsqu’il est question d’un droit d’intervenir. Tant qu’un État est détenteur du droit d’intervention, le devoir correspondant signifie le devoir, de la part du pays destinataire, de ne pas contrevenir à l’intervention. De plus, il est accordé au détenteur du droit une compétence que le détenteur est libre d’assumer ou non. Cette dernière équivaut à une entorse admise au principe général de non-intervention. Cela signifie que le principe de non-ingérence sert de règle juridique et que l’intervention représente une exception admise8 ou sur laquelle on ferme les yeux9. En revanche, si ce sont les victimes qui possèdent un droit à l’assistance ou à l’intervention, le devoir correspondant signifie le devoir de la part d’autres pays d’intervenir lorsque les circonstances correspondent à celles qui sont fixées par les critères retenus10. Cela jette une tout autre lumière sur le devoir d’intervention humanitaire. Je reviendrai plus amplement sur ce point. Je tenterai en effet de montrer qu’il est dans la logique de l’universalisme des droits fondamentaux, codifiés dans les documents internationaux, de conduire à la création d’une structure internationale de protection qui se substitue à la protection qu’une nation offre à ses citoyens lorsque celle-ci fait défaut.

12En résumé, parler de droit individuel à l’intervention signifie que, théoriquement du moins, chaque individu possède, en vertu des différents documents internationaux consacrant les droits fondamentaux, le droit à ce que son existence et ses biens soient protégés par une instance qui a envers lui une obligation. L’obligation est d’abord à la charge du gouvernement auquel l’individu est assujetti. Lorsque le gouvernement est luimême à l’origine de la violation du droit ou qu’il est dans l’incapacité d’offrir une garantie suffisante à ses ressortissants, l’obligation revient à une instance supranationale à laquelle les compétences ont été déléguées. L’intervention humanitaire ne constitue dès lors pas une exception tolérée à la règle de non-intervention, mais elle obéit à une logique immanente aux droits fondamentaux. C’est là la position que je défendrai et que je développerai dans le point qui suit.

Droit individuel à l’intervention. L’argument contractualiste

13La théorie du contrat a lié de manière convaincante l’origine de la société civile à la recherche collective d’une meilleure protection des intérêts individuels. Or, vouloir construire une théorie politique de l’État en faisant comme si celui-ci était autarcique serait un leurre : la sécurité et la prospérité d’un État dépendent de la sécurité et de la prospérité des États voisins ou des États avec lesquels s’est établi un échange. Les mêmes raisons qui poussent les citoyens à conclure un pacte civil devraient donc théoriquement être à l’origine de la conclusion d’un accord cosmopolitique. L’existence des États étant présupposée, il est dans la logique du raisonnement politique d’assister à un accord en deux temps. Dans un premier temps, les citoyens d’un État se donnent une législation commune dont ils s’assurent de la bonne marche par la division des pouvoirs. L’État, par des lois, doit au minimum garantir à chacun la protection de sa liberté et de ses biens matériels et culturels. Dans un deuxième temps, les représentants des États se réunissent pour poursuivre l’idée du contrat social au niveau cosmopolitique. Les motivations qui sont à l’origine du deuxième temps sont de trois ordres au moins : s’assurer, premièrement, du fait que les autres États renoncent à l’usage de la violence pour régler les conflits et qu’ils aient recours à des réglementations communément établies ; établir, deuxièmement, la base nécessaire à la coopération entre les États ; instaurer, troisièmement, une clause de sécurité qui permet de veiller à la protection de la législation intérieure des États d’une part, mais qui permet d’autre part de veiller à la protection de la sécurité des individus au cas où le gouvernement intérieur se révélerait incapable de l’assurer ou au cas où il la menacerait.

14Cette troisième motivation est un paradoxe en ce qu’elle conduit aussi bien à l’instauration d’un principe de non-intervention qu’à l’instauration d’un devoir d’intervention de la communauté lorsque la population d’un État est en danger. Il est logique, en effet, que les États, comme les individus, s’assurent de ce que l’union ne représente pas une menace pour leur existence ou pour leur autonomie, mais qu’elle ait au contraire pour but de protéger l’une et l’autre. L’un des articles dont ils doteront leur législation commune sera celui de la non-intervention dans les affaires intérieures des États. Pourtant, contrairement à ce que pensait Kant, il n’y a aucune contradiction à lier cet article avec une délimitation précise du domaine de souveraineté intérieure des États membres de la coalition, pour autant que le renoncement à une partie de la souveraineté intérieure soit librement consenti. Les individus délégueront toutefois au gouvernement mondial un pouvoir d’intervention sous certaines réserves : d’abord sous réserve d’une claire détermination des violations ; ensuite, sous réserve de l’incapacité de leur gouvernement ou de son clair manque de volonté de faire respecter les droits des citoyens ; enfin, sous réserve de la volonté exprimée ou visiblement présente de la population du pays concerné11.

15Il est important de noter que dans les deux cas, que ce soit lorsque les nations délèguent une partie de leur souveraineté en vue d’une plus grande sécurité internationale ou lorsque les individus le font en vue d’une plus grande protection de leurs droits, le gouvernement mondial est mandaté et il a envers ses mandants un devoir de traitement équitable. Dans les cas de violation territoriale ou lors de violation massive des droits des citoyens, il a donc le devoir d’intervenir.

16Parler d’un devoir d’intervention humanitaire choque à plus d’un égard. Puisque le droit international positif ne connaît pas de codification de l’intervention humanitaire, il paraît déplacé de vouloir introduire un devoir juridique là où il n’existe pas même de droit. Au mieux, le devoir est alors à entendre dans un sens moral. Aux objections de principe s’ajoutent, de plus, des objections politiques. Dans un monde d’États inégalement riches et inégalement puissants, plus souvent guidés dans leurs actions par des motifs économiques ou géopolitiques que par des impératifs idéalistes, parler de devoir d’intervention prend dangereusement la défense des grands aux dépens des plus faibles et risque de donner carte blanche à l’interprétation unilatérale d’un nouvel ordre que les plus puissants imposent au reste du monde. Enfin, les démocraties sont peu enclines à s’engager dans des conflits. Si, d’une part, la population a un droit de regard sur les dépenses du pays, elle s’avérera peu motivée à assumer d’énormes coûts qui ne sont pas liés à la protection de sa sécurité immédiate ou à la poursuite de ses intérêts économiques ou géostratégiques. De plus, les démocraties sont vulnérables à la manière dont un conflit se déroule et dont les médias en parlent. Les corps de quelques soldats des forces interventionnistes, mutilés et exhibés devant les caméras étrangères, peuvent suffire à déstabiliser l’opinion publique et à priver les gouvernements engagés dans le conflit du soutien politique de la population. Or, les violations graves des droits de l’homme se produisent le plus souvent dans des régions du monde où l’État a perdu le monopole de l’usage de la force et où des milices se livrent des guerres de tranchées dans lesquelles la supériorité technologique des pays industrialisés n’a pratiquement aucune chance de se déployer. Dans ce que l’on appelle les nouvelles guerres12, les forces d’intervention sont engagées dans un corps à corps et ne peuvent se livrer à des opérations visant à atteindre un taux minimal de victimes de leur côté qu’en violant les règles du jus in bello. Si donc la population des États libéraux – qui sont les principaux moteurs d’une juridiction mondiale au service des droits des personnes – se refuse à assumer les coûts de la guerre, il n’y a aucune raison de croire que ces derniers se montrent prêts à intervenir dans les endroits du globe où la violence fait rage.

17Ces objections sont d’un poids que l’on ne peut ignorer. Néanmoins, du point de vue de la construction d’une théorie idéale, elles ne condamnent pas au silence les impératifs normatifs selon lesquels, à la reconnaissance des droits fondamentaux, sont liées des obligations correspondantes. Que dire, en effet, d’un gouvernement qui reconnaîtrait aux individus un droit à la sécurité et à l’intégrité corporelle tout en accordant aux forces de police uniquement un droit d’intervenir, laissé à l’arbitraire de leur bon vouloir ? Les impératifs du droit ne peuvent pas se satisfaire de déclarations d’intentions. Il faut en effet distinguer entre les principes de légitimité et les considérations issues du calcul des conséquences. C’est à la théorie de la rationalité de l’action de pondérer entre les uns et les autres.

18Inévitablement, l’argumentation contractualiste repose sur un ensemble de présupposés requérant une idéalisation de la situation contractuelle : les contractants sont tous désireux de coopérer, c’est-à-dire qu’ils ne cherchent pas à faire usage de la violence. Ils sont rationnels et raisonnables, et savent qu’une coopération de longue durée est préférable à une coopération sans avenir. Ils savent donc que si chacun cherche à maximiser son bénéfice immédiat en profitant unilatéralement de la coopération – sans contrepartie –, la coopération s’interrompt rapidement13. De plus, les principes auxquels adhèrent les contractants servent les intérêts de chacun.

19Pour que cela soit possible, ils sont choisis soit dans des conditions qui font abstraction des facteurs individuels empiriques susceptibles d’influencer de manière égoïste le choix des participants, soit dans des conditions procédurales telles que seuls les principes que personne n’a de bonnes raisons de rejeter seront retenus.

20Dans ce qui suit, j’argumenterai également sur la base de l’hypothèse d’une situation internationale idéale. L’idéal, toutefois, ne sert pas, comme dans Le droit des peuples de Rawls, de condition d’élaboration des principes domestiques ou internationaux. Il s’applique uniquement aux conditions procédurales en vigueur au sein de la communauté internationale. J’admets la diversité des régimes politiques, la présence de régimes antidémocratiques ainsi qu’une distribution très inégale des richesses et de la force. Il n’est donc pas nécessaire pour un État d’avoir une constitution libérale pour faire partie de la communauté des peuples. J’émets l’hypothèse que s’il existe des institutions internationales démocratiques, représentant le plus largement possible les intérêts des individus à côté de ceux des États, rassemblées au sein d’une institution globale forte partageant les mêmes soucis démocratiques, les disparités d’intérêt peuvent être neutralisées et donner lieu à une coopération durable qui s’effectue sur la base non plus d’un équilibre des forces ou d’un modus vivendi, mais sur celle de considérations d’intérêts rationnels à long terme.

21Compte tenu de la forte inégalité de distribution de richesse, de technologie et de force entre les États, compte tenu de la complexité du rapport de force et de dépendance issu de ces inégalités, compte tenu, enfin, des différentes idéologies officiellement défendues à travers le monde, on se demandera sans doute si une telle idéalisation n’est pas parfaitement naïve et inutile (parce qu’inapplicable). Or, le reproche de naïveté sonne le glas d’une position théorique. Pourtant, le discours normatif serait tristement amené à sombrer s’il devait rester prisonnier de la réalité. De deux choses l’une : soit on se laisse porter par la force de l’idéal de la réalisation des droits fondamentaux de tous les hommes et il faut alors se demander quelles sont, à l’échelle globale, les conditions qui rendent une telle réalisation possible, soit on adopte d’emblée une position sceptique et l’on substitue systématiquement à tous les arguments normatifs des considérations empiriques qui soulignent la disjonction qui existe entre ce qui devrait être et ce qui est. Même dans ce cas, toutefois, il se dégage, en négatif, l’ombre de la norme qui s’inscrit en contraste de la réalité. En reprenant une formule de Kant : « On en reste donc également au point de vue cosmopolitique à cette affirmation que ce qui, rationnellement fondé, vaut pour la théorie, vaut aussi pour la pratique14. » Néanmoins, l’idéalisation ne doit pas céder le pas à l’élaboration d’une pure chimère. À quoi bon poursuivre un idéal si ce dernier n’a aucune chance de voir le jour ? Indépendamment donc de ce qui doit être, il faut se demander ce qui est susceptible d’être, car sur le terrain de la philosophie politique il est vain – et même politiquement dangereux – qu’un devoir ne soit pas accompagné d’un pouvoir. Or, cette concession faite aux sceptiques qui mettent en doute le bien-fondé de la construction d’une institution globale respectant les procédures démocratiques et possédant les instruments nécessaires à faire régner partout les principes minimaux du droit des peuples, il faut rappeler d’une part avec quelle rapidité et avec quelle efficacité le monde juridique international s’est structuré depuis la dernière guerre mondiale et s’est tissé une toile de plus en plus dense de réglementations auxquelles se plient petit à petit la majorité des États. Il faut admettre, d’autre part, que l’idéal poursuivi doit procéder par étapes. L’Union européenne offre déjà un modèle dans lequel de nombreux éléments conformes à l’idéal trouvent une concrétisation. Elle a valeur de test pour l’ensemble des États. On sait aussi qu’elle possède un indéniable pouvoir d’attirance. Sa force d’exemple, pour la formation d’institutions globales, dépendra de son succès. Elle dépendra aussi tout autant de l’ouverture avec laquelle l’Union européenne reconnaît l’existence d’obstacles dans ses réalisations politiques et de la manière dont elle tient compte des intérêts de tous les États membres ainsi que de l’opinion des représentants du peuple pour les surmonter.

22Avant de m’avancer plus loin, je souhaiterais encore prévenir un risque de méprise. Qu’il soit bien clair : je ne me fais pas l’avocate d’un interventionnisme immodéré qui, au nom d’un fondamentalisme des droits de l’homme, servirait de mot d’ordre à de nouvelles croisades contemporaines. J’ai parfaitement conscience que, lorsqu’elle requiert l’usage de la force, l’intervention met en danger la vie d’innocents, qu’ils soient des civils ou des soldats. Elle est alors un instrument extrêmement dangereux dont l’usage n’est jamais à l’abri de dérives dramatiques. J’ai également conscience que l’interventionnisme peut devenir un instrument de pouvoir aux mains d’un groupe de nations cherchant à interpréter le droit international en leur faveur. Ce risque est immanent à l’inégale répartition de la force parmi les États et ce n’est pas en confiant au Conseil de sécurité placé sous la domination des grandes puissances le soin de décider au cas par cas de la légitimité d’intervenir que l’on en réduit l’importance. Je pense au contraire que l’on ne peut parvenir à une formule équitable et moralement défendable qu’en passant par une codification du droit d’intervention. Car dans l’état actuel, non seulement les cinq grandes puissances possèdent un droit de veto au sein du Conseil de sécurité leur permettant de bloquer toute initiative prise par la majorité des États, mais les articles de la Charte – en particulier les articles relatifs à l’usage de la force en cas de légitime défense ou de menace contre la paix – sont laissés dans un flou qui donne aux grandes et moyennes puissances les moyens d’imposer leur interprétation dans le sens qui leur convient. La codification du droit d’intervention humanitaire devrait donc non seulement permettre d’éviter que les cas soient traités de manière arbitraire, mais elle devrait formuler le droit de telle sorte qu’il restreigne au maximum les zones indéfinies déterminant son application15. Parallèlement, il est indispensable de s’interroger sur la structure institutionnelle globale qu’il faudrait mettre en place si l’on voulait éviter que la codification de l’intervention humanitaire ne donne aux grandes puissances carte blanche pour imposer aux autres nations un nouvel ordre mondial à leur convenance. C’est ce vers quoi je vais me tourner.

Démocratisation de l’institution globale

23La référence à un gouvernement mondial non seulement éveille bien des inquiétudes mais elle n’est pas vraiment adéquate puisqu’il n’existe pas d’État mondial à proprement parler. Les nombreuses interconnections entre les États, qui ont tissé un réseau de plus en plus complexe et dense de réglementations, présentent une organisation du pouvoir articulée simultanément sur plusieurs niveaux et non pas de manière hiérarchique. À tel point que plusieurs commentateurs parlent à cet égard de gouvernance sans gouvernement16. Malgré cela, l’Organisation des Nations Unies constitue indéniablement l’institution la plus importante dans l’étendue de ses fonctions et dans sa représentativité puisqu’elle inclut presque tous les pays du globe. De plus, elle rassemble en son sein les trois pouvoirs constitutifs de l’État : le pouvoir législatif à travers l’Assemblée générale ; le pouvoir exécutif à travers le Conseil de sécurité et le pouvoir judiciaire à travers la Cour internationale de justice17. Lorsque je parlerai d’institution globale ou de gouvernement mondial, je me référerai donc désormais à l’ONU telle qu’elle pourrait être après certaines modifications.

24Par « démocratisation de l’institution globale », j’entends – dans un sens très général – un processus permettant aux citoyens d’exercer un degré de contrôle suffisamment satisfaisant sur les personnes qui les dirigent18. Je considère donc qu’une institution globale est démocratique lorsqu’elle est organisée de telle manière qu’elle permet une représentation des personnes – par voix représentative directe ou par le biais d’organisations non gouvernementales (ONG) – et non seulement des États. Dans son organisation actuelle, l’ONU admet certes le principe d’égalité des membres en accordant une voix à chaque État, indépendamment de sa grandeur, de sa population ou des cotisations qu’il verse, mais seuls les États sont habilités à prendre des décisions.

25Les conditions procédurales idéales garantes d’une institution globale démocratique sont les suivantes :

1. L’institution globale est articulée autour d’une véritable division des pouvoirs. Cela signifie que les décisions du législatif ou de l’exécutif sont susceptibles d’être soumises à l’examen judiciaire afin qu’il évalue si elles sont conformes ou non avec les principes de base de l’institution – ou sa Constitution si l’institution s’en est donné une. Des propositions ont été faites dans ce sens pour que les décisions du Conseil de sécurité puissent être examinées par la Cour internationale de justice afin de déterminer si elles sont en accord avec les buts et les principes poursuivis par les Nations Unies19. Elles n’ont pas abouti, la conférence de San Francisco stipulant qu’il est préférable que chaque organe soit l’interprète de ses propres compétences20. C’est regrettable car, dans l’état actuel de monopole du pouvoir institué par le Conseil de sécurité, le contrôle opéré par l’organe judiciaire de l’ONU représenterait un premier pas en direction d’une plus grande démocratisation de l’institution21.
2. Le législatif représente également les individus et non seulement les nations. Cela signifie que les individus ont la possibilité légale d’être représentés au sein d’une assemblée générale (par exemple, sous la forme d’une seconde chambre élue au suffrage direct22). Les ONG faisant preuve de leurs compétences et de leur efficacité doivent également avoir le droit de participer activement aux décisions23.
3. Chaque État possède les mêmes chances de se faire entendre et respecter au sein des instances législatives, exécutives et judiciaires24. Cela signifie qu’aucun État ne jouit d’un droit de veto.
4. Les conventions et les traités signés par les États, ayant pour contenu des objets d’intérêt commun, engendrent des obligations de la part des signataires, et la communauté mondiale dispose des moyens législatifs, juridiques et exécutifs nécessaires pour faire respecter le droit international.
5. Les instruments législatifs, exécutifs et judiciaires sont organisés de telle sorte qu’aucun pays ne puisse s’assurer une supériorité qui lui donnerait une plus grande autorité dans les décisions prises du fait de sa richesse ou de sa contribution financière.

26Trois remarques doivent encore être faites dans ce sens :

271) Le rôle de la communauté internationale doit être subsidiaire par rapport à celui de chaque État. Cela signifie que les entités politiques et juridiques internationales sont dotées uniquement des pouvoirs nécessaires à faire respecter le droit des peuples lorsque celui-ci n’est pas assuré par les États eux-mêmes.

28Conformément à la fiction politique du contrat social, les citoyens délèguent librement à leur gouvernement une partie de leur pouvoir en échange de la protection de leurs biens. Plusieurs systèmes politiques sont susceptibles de poursuivre cette fin et ils seront retenus comme conformes à la fiction s’ils assurent à tout citoyen la possibilité d’accéder aux postes clés, s’ils lui permettent d’exprimer librement ses opinions politiques, de vivre suivant ses convictions religieuses et s’ils lui garantissent la participation aux décisions politiques importantes concernant la collectivité. La communauté internationale n’intervient que là où un régime est incapable d’assurer à ses citoyens les droits mentionnés et là où il se refuse de le faire. Dans le premier cas, l’incapacité ne doit pas être entendue dans un sens trop radical : les conditions de participation politique s’étendent en effet très loin puisqu’elles n’incluent pas seulement le libre accès pour tous aux postes importants, mais encore la mise en place des conditions sociales nécessaires à assurer à chacun des chances égales d’obtenir une formation permettant l’accès aux postes décisionnels. Or, peu de pays peuvent prétendre satisfaire à ces conditions. On entendra donc par incapacité soit un défaut structurel tel qu’il rend la réalisation des conditions improbable (par l’institutionnalisation de la corruption par exemple), soit un manque apparent et continu de volonté politique d’effectuer un changement, soit un clair manque de moyens financiers de le faire.

29La clause de subsidiarité présente plusieurs avantages sur une conception d’un État mondial qui se substituerait aux devoirs qui incombent aux États. Elle tient compte en effet d’un droit qu’ont les individus de former une communauté de droit régionale et du droit qu’ont ces derniers à s’autodéterminer. Elle permet ainsi d’échapper en partie à la critique antipaternaliste qui reproche à l’autorité supérieure de se substituer à la capacité et à la volonté de décision des individus. De plus, elle permet d’éviter les dangereux glissements vers un autoritarisme à l’échelle mondiale.

302) Pour être légitimes et légales, les interventions doivent être collectives et non unilatérales. C’est ce que prévoit déjà le droit international à travers le chapitre VII de la Charte de l’ONU. Le fonctionnement d’une organisation faîtière comme l’ONU ne devrait toutefois pas empêcher la formation de systèmes de coopération régionaux de sécurité. D’ailleurs, les articles 52 à 54 de la Charte en prévoient explicitement la possibilité. Ces systèmes devraient avoir leurs propres normes – lesquelles ne doivent toutefois pas être incompatibles avec celles de l’organisation faîtière – ainsi que leurs propres organes législatif, exécutif et judiciaire. Ils devraient, de plus, avoir à leur disposition une force d’intervention propre, constituée, sur la base du volontariat, de ressortissants de tous les pays membres. Une telle décentralisation des décisions permettrait de contourner certaines difficultés liées au manque de connaissance de la complexité de la situation sur le terrain que relève à juste titre la critique antipaternaliste. Elle permettrait également d’éviter le leadership des nations puissantes sur le reste du monde et les réactions de révolte qu’il fait naître. La délégation de l’autorité en direction de sous-systèmes réunissant les pays d’intérêt et de culture en grande partie communs offre plusieurs avantages : a) Elle permet de créer des systèmes de sécurité plus homogènes dans lesquels certains conflits dus en grande partie à des divergences de sensibilité culturelle seraient atténués. b) De tels sous-systèmes permettraient d’écarter les critiques justifiées qui voient dans certaines interventions l’expression d’un euro-centrisme ou d’un américano-centrisme peu sensibles à la diversité culturelle ou peu informés de la complexité de la situation interne des pays visés. c) Elle permet de créer un équilibre par un contrôle mutuel des systèmes.

313) Il est important de préciser que je n’entends pas limiter les interventions humanitaires aux interventions militaires. D’une part, l’usage de la force n’est pas un critère nécessaire pour définir une intervention, mais l’usage de mesures coercitives, décidées par une organisation supranationale habilitée par la communauté internationale, l’est en revanche. Cette nuance est capitale. D’autre part, s’il y avait une communauté internationale dotée d’une force d’intervention commune prévue uniquement à cet effet, la seule menace d’un recours à la force aurait un tout autre effet dissuasif que dans l’état présent où les troupes d’interposition sont mal préparées, où leur contingent et leurs moyens financiers dépendent de la bonne volonté des grandes puissances et où leur autorité a été à plusieurs reprises mise à mal par des interventions mal définies et qui se sont mal déroulées.

Universalité des droits et devoir d’ingérence

32Dans ce qui suit, j’admets quatre présupposés de départ :

1. Je considère, premièrement, que pour être pris au sérieux, les droits de l’homme ont besoin d’un statut légal et qu’ils possèdent celui-ci lorsqu’ils sont des droits subjectifs et non seulement moraux. Cela signifie qu’un sujet est détenteur d’un droit subjectif du fait de l’existence d’une référence légale et qu’il peut revendiquer ce droit auprès d’une instance qui a envers lui une obligation25. Dans ce sens, on dira : avoir un droit X, c’est avoir le droit moral à la légalisation de X. En conséquence, les États possèdent envers leurs citoyens le devoir moral de considérer et de traiter leurs droits fondamentaux comme des droits juridiques26.
2. Les droits fondamentaux ont une validité universelle. Cela signifie que le devoir de protection ne se restreint pas au devoir d’un État envers ses propres citoyens uniquement.
3. Pour que les droits fondamentaux s’imposent au niveau international comme des droits subjectifs, il est nécessaire qu’ils se limitent à un corpus de droits minimaux dont la reconnaissance n’est pas susceptible de dépendre des valeurs culturelles et religieuses en vigueur dans les États. On parlera à cet égard de droits transcendantaux27. Par là, il faut entendre les droits liés immédiatement aux conditions matérielles permettant aux personnes de vivre une vie dépourvue de la crainte permanente de mourir des effets de la violence. On entendra donc le droit à la vie, à l’intégrité physique, le droit de vivre dans un cadre de vie duquel la violence officielle est absente et où la violence sociale est contrôlée de manière acceptable. Ces droits dérivent de la vulnérabilité de l’être humain, du fait qu’il est susceptible de souffrir, d’être blessé, d’être tué. Ils sont anthropologiquement universels et sont préalables à tout autre droit issu d’une culture particulière. Au reproche d’impérialisme des droits de l’homme souvent élevé contre un universalisme des droits, on répondra ici en mettant l’accent sur le caractère fondamental et universellement partagé des droits transcendantaux : on ne peut souhaiter à aucune femme au monde d’être violée devant ses enfants, à aucune personne en général d’être torturée, d’être forcée à abandonner sa maison ou d’être massacrée.

33Ces présupposés posés, je défends le point de vue selon lequel, dès le moment où le droit international reconnaît à un corpus minimal de droits un statut subjectif, il est logique qu’il statue sur le principe d’intervention humanitaire et que la codification du principe est préférable à une décision de cas en cas, sans juridiction sous-jacente.

Codification du droit d’intervention humanitaire

34L’argument que l’on fait valoir en règle générale contre la codification du droit d’intervention humanitaire avance que cette dernière équivaudrait à une carte blanche donnée aux États forts les autorisant à se mêler comme bon leur semble, en toute légalité, des affaires intérieures des États instables ou dont le régime politique est considéré comme dangereux ou comme injuste. Plutôt qu’une codification, il serait préférable, du point de vue de certains commentateurs, de se contenter d’autoriser de cas en cas et a posteriori une intervention humanitaire lorsque cette dernière s’est avérée justifiée d’un point de vue moral aussi bien que dans les faits. Cette ligne d’argumentation est pragmatique. Elle reconnaît la nécessité et la légitimité morale d’une intervention humanitaire dans certains cas et elle admet qu’une décision favorable du Conseil de sécurité risque de se trouver bloquée par la menace d’un des membres permanents de faire usage de son droit de veto. Elle considère toutefois qu’une intervention multilatérale sans consentement du Conseil de sécurité, telle que l’intervention de l’OTAN au Kosovo en 1999, laquelle avait toutefois l’approbation de la plus grande partie de la communauté internationale, est préférable à une codification du droit d’intervention humanitaire.

35Je distinguerai trois options concernant la codification du droit d’intervention humanitaire28 :

1. La première option réitère le principe d’interdiction et souligne l’illégalité d’une intervention unilatérale effectuée sans autorisation préalable du Conseil de sécurité. Cette option admet toutefois qu’une action particulière puisse être tolérée du fait que sa justification morale, dans ce cas particulier, fait fonction d’atout contre l’obligation de respecter la loi.
2. La deuxième option s’accorde également à voir dans l’intervention une exception ponctuelle à l’interdiction de principe, exception dont la légalité dépend de la décision du Conseil de sécurité. Elle souligne toutefois que, lorsque ce dernier est paralysé par une menace de veto, une intervention unilatérale peut être légitime dans la mesure où elle traduit le sens profond de la Charte de l’ONU. Comme la première option, cette dernière ne remet pas en question l’interdiction d’intervention. À la différence de la première toutefois, sa ligne d’argumentation insiste sur l’idéal véhiculé par la Charte et fait valoir qu’une action peut être conforme à la loi et donc légitime tout en étant illégale.
3. La dernière option insiste sur la nécessité d’une réforme de la Charte dans le sens d’une codification du droit d’intervention humanitaire. L’autorisation de cas en cas d’une intervention n’est qu’une étape sur la voie d’une telle réforme, laquelle est considérée comme indispensable. Cette option peut à son tour prendre deux lignes de défense. La première table sur une évolution sur le long terme s’opérant par le biais d’une modification de la coutume. Elle considère qu’un changement légal n’a aucune chance de s’imposer à brève échéance, mais qu’une modification de l’attitude envers les violations graves des droits de l’homme est susceptible d’influencer l’opinio juris internationale et de conduire à une législation des cas d’exception admis comme légaux. La deuxième ligne de défense souligne au contraire la nécessité d’adopter, parallèlement au droit à la légitime défense, une doctrine établissant les principes et les critères définissant les cas d’urgence humanitaire légitimant une intervention.

36Ce qui parle en faveur de la deuxième option, c’est surtout la constatation que, dans un monde dominé par l’intérêt économique et stratégique des États, élever l’impératif moral au rang de maxime universelle risque d’augmenter les injustices déjà présentes. L’idée qu’une intervention unilatérale est tolérée dans des circonstances exceptionnelles, d’une part, circonstances qui s’inscrivent toutefois dans le sens de la Charte, d’autre part, invite la communauté internationale à réfléchir sur la fonction de cette dernière et sur les raisons qui poussent certains pays à transgresser l’interdiction d’intervention et à ignorer la décision du Conseil de sécurité. Lorsque les raisons de l’intervention sont moralement fondées et lorsque toutes les options ont été au préalable épuisées, la communauté ne peut se réfugier derrière la lettre du droit pour condamner une intervention dès lors qu’une menace de veto condamnerait le Conseil de sécurité à l’immobilité. Dans ces circonstances, sous la pression des pays décidés à l’engager, la communauté internationale est contrainte de se pencher sur les valeurs qu’elle défend et de confronter ses objections aux arguments moraux avancés.

37Cette option a toutefois des faiblesses. Il est en effet difficile de maintenir l’illégalité d’une décision lorsque la majorité des membres du Conseil de sécurité considèrent cette dernière comme moralement et politiquement justifiée (ce qui était le cas de l’intervention des forces de l’OTAN au Kosovo). Si de telles situations devaient se répéter, cela créerait une tension insupportable entre la légalité et la légitimité de la Charte. Cette option a, de plus, le défaut de faire dépendre les décisions d’intervention de l’arbitre de certains pays. En l’absence d’une motivation suffisamment importante de ces pays – laquelle repose en premier lieu sur la motivation de son opinion publique –, aucune décision n’est prise, quelle que soit l’ampleur de la catastrophe humanitaire en jeu. Ce fut le cas du Rwanda et c’est actuellement celui de Darfour. Si, en revanche, une décision d’intervention est prise, ce sont les pays intervenants qui en supportent à eux seuls le poids militaire et économique.

38Contre la troisième option, certains font valoir l’invraisemblance d’une réforme étant donné la distribution actuelle des pouvoirs au sein de l’ONU. Une réforme exigerait une majorité des deux tiers en faveur d’un droit d’intervention humanitaire au sein de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité. Or, le même recours au droit de veto qui bloque les décisions ponctuelles serait élevé contre une tentative de réforme du droit. Reste, certes, l’espoir que la légitimation rétrospective des interventions humanitaires n’ayant pas été condamnées par la communauté internationale donne lieu sur la durée à une modification de la coutume. Il s’agit là de la première des deux lignes d’argumentation qui se dégagent dans la troisième option. Une telle modification exige toutefois non seulement une continuité sur le long terme dans le comportement des États intervenants. Elle demande surtout que ce comportement soit approuvé par l’opinion juridique (opinio juris). Elle exige, en d’autres termes, de ceux qui s’engagent en faveur d’une modification du droit d’intervention humanitaire qu’ils contribuent à l’émergence d’une nouvelle conscience collective à l’égard de l’importance du respect des droits fondamentaux dans le droit international. C’est cette option qui me paraît être, sur les plans tant pragmatique que moral, la plus convaincante. Elle met en effet en question le principe d’interdiction de l’intervention et souligne la nécessité d’adopter un instrument juridique permettant d’échapper à l’arbitraire de décisions guidées par des considérations d’intérêt. Les pays intervenants se soumettent à un impératif de justification sévère sachant qu’une opinio juris n’est susceptible de se cristalliser que si les interventions se conforment à un catalogue de critères généralisables et moralement justifiables.

39On rétorquera que les États n’ont aucun intérêt à accepter une législation aussi contraignante qui leur impose un devoir d’intervention coûteux et dangereux, même là où ils n’ont rien à gagner29. Cela d’autant plus que, même massives, certaines violations des droits ne constituent pas une menace objective pour la paix d’une région.

40Si l’intervention humanitaire s’inscrivait au registre des actions collectives prévues par le droit international conformément à un catalogue strict de critères, elle jouirait de deux avantages par rapport aux décisions de cas en cas. Elle bénéficierait du fait que l’action revêt un caractère représentatif et que, de plus, du fait d’obéir à des règles strictes, elle est prévisible. Ce sont surtout la cohésion de la communauté internationale et la cohérence de sa politique des droits qui constituent des éléments en faveur d’une codification du principe d’intervention humanitaire. La cohésion permet de répartir les coûts, de partager les responsabilités et d’augmenter l’efficacité : si les Nations Unies disposaient d’une armée ou d’une police recrutées sur la base du volontariat, payées par des cotisations obligatoires pour tous les pays, elles jouiraient d’une plus grande efficacité non seulement dans les moyens mais aussi du fait que le noyau des grandes puissances n’aurait plus à décider ad hoc du financement, de l’organisation et de la direction d’une troupe d’intervention dont elles portent la responsabilité financière et politique (avec les retombées que l’on sait sur la politique intérieure). Cet effet serait augmenté par la cohérence de la politique étrangère qui gagnerait ainsi plus de crédibilité et qui deviendrait moins facilement manipulable par les pays non coopérants. Si la diplomatie du cas par cas offre l’avantage de la flexibilité, elle possède en revanche le grand désavantage d’être vulnérable au chantage exercé par la nation visée ainsi qu’aux réflexions relatives aux coûts des mesures entreprises. En l’absence de cohérence et de cohésion, un État dictatorial peut rendre les coûts très élevés pour un État qui se préoccuperait de la situation des droits de l’homme, en récompensant de privilèges économiques les États qui fermeraient les yeux sur sa politique intérieure. Comme le souligne très justement Pogge,

[…] cette interdépendance de la manipulation dans le milieu de la diplomatie est souvent négligée par les commentateurs publics […] : nous nous concentrons toujours sur le fait de savoir comment nous essayons de les influencer au profit d’un objectif quelconque, mais nous nous demandons rarement comment ils essaient de nous influencer, et en particulier comment ils essaient d’influencer nos efforts pour les influencer30.

41En revanche, élever le respect des droits au rang d’un principe dans l’établissement de la règle à suivre dans la politique extérieure revêt l’avantage de rendre celle-ci prévisible dans le bon sens31 : elle cesse d’être manipulable par les pays non coopérants.

Conclusion

42Après avoir brièvement analysé la notion de droit d’intervention humanitaire et mis le doigt sur le flou conceptuel et juridique qui l’entoure, je me suis faite l’avocate d’une codification de ce droit. J’ai montré que, moyennant une réforme des structures institutionnelles globales, une doctrine contractualiste des droits devrait être amenée à préférer la codification du droit d’intervention humanitaire à des décisions ad hoc. Les réformes requises sont surtout d’ordre procédural. La codification du droit d’intervention humanitaire ne doit, en effet, en aucun cas donner carte blanche aux États puissants pour s’immiscer dans les affaires intérieures d’États plus faibles. Derrière cette analyse, il y a la conviction que le droit d’intervention humanitaire n’est pas fondé moralement dans le droit qu’auraient les États d’intervenir mais comme un droit que les victimes peuvent faire valoir envers la communauté internationale. Il y a, de plus, la conviction que la concrétisation de ce droit exige bien davantage que la seule mise en place de mécanismes de sanctions. Elle exige des institutions internationales qu’elles s’inquiètent de l’établissement d’une plus grande justice sociale à l’échelle globale32. Une codification progressive du droit d’intervention humanitaire qui renforcerait la prise de conscience des États et de la communauté internationale de la nécessité de protéger les victimes d’abus excessifs du pouvoir, fût-ce par la force si nécessaire, contraint cette même communauté à prendre ses responsabilités envers ce qui provoque et entretient les conflits violents ou ce qui est à l’origine de violations massives des droits individuels. Elle me paraît être la conséquence logique et moralement souhaitable du devoir qu’ont les États de protéger les droits des individus.