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Questions de criminologie

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Jean Poupart
, 
Denis Lafortune
, 
Samuel Tanner

Troisième partie. Criminologie et régulation sociale

17. Pourquoi l’immigrant est-il perçu comme une menace pour la sécurité nationale ?

Estibaliz Jimenez

Résumé

La migration est perçue par la communauté internationale comme un enjeu sécuritaire. Dans la foulée des attentats du 11 septembre 2001 et sous la menace du terrorisme, les États occidentaux ont adopté des lois antiterroristes et d’immigration privilégiant le paradigme de la sécurité nationale au détriment de la protection des droits fondamentaux, notamment ceux des migrants. La sécurisation des frontières est devenue une des priorités des États. Ceux-ci resserrent le contrôle migratoire et intensifient les mesures de maintien de l’ordre aux frontières. La tendance est de fermer les frontières nationales pour se sentir plus en sécurité sur le territoire souverain, convaincu que la menace terroriste vient d’ailleurs. Dans l’ensemble, l’association très médiatisée entre migrants, réfugiés et terroristes en sort renforcée. Le Canada a une approche défensive envers les migrants, autant les étrangers que les résidents permanents. Les certificats de sécurité qui conduisent aux détentions de durée indéterminée et sans procès pour des non-citoyens sont un exemple de cette politique.

Texte intégral

1Le Canada se définit volontiers comme un pays d’immigration, ouvert et accueillant. Avec l’arrivée de plus d’un demi-million de résidents permanents et temporaires chaque année, il n’échappe ni aux impacts de la mondialisation ni aux flux migratoires. L’État canadien caractérisé par la diversité culturelle et religieuse doit faire face aux défis et aux enjeux actuels que comporte ce pluralisme. Dans un but d’accueil et d’intégration des immigrants, les gouvernements fédéral et provinciaux s’engagent à aider les nouveaux arrivants. Malgré les diverses mesures législatives (Charte canadienne des droits et libertés, Loi sur le multiculturalisme, etc.) et les politiques adoptées par les différents paliers gouvernementaux, les minorités visibles, les groupes ethnoculturels et religieux, les immigrants et les réfugiés ont souvent de la difficulté à s’intégrer et à bénéficier de l’égalité d’accès et de la pleine participation, au même titre que les Canadiens, aux sphères sociale, politique et économique. Le profilage racial persiste et plusieurs communautés sont ciblées par les autorités policières et frontalières.

2L’exclusion, la marginalisation et la stigmatisation sont souvent des expériences que les immigrants subissent dans leur pays d’accueil. Au Canada, le climat autour des immigrants et des groupes ethnoculturels et leur intégration se dégrade. Les débats actuels sur les accommodements religieux, particulièrement au sujet du port du voile intégral (niqab ou burqa) et du kirpan accentuent la dichotomie entre le « nous » et les « autres ».

3Dans la foulée des attentats du 11 septembre 2001 et sous la menace du terrorisme, la sécurisation des frontières est devenue une priorité des États. L’association très médiatisée entre migrants, réfugiés et terroristes en sort renforcée. Le discours sécuritaire autour de l’immigration est accentué lorsqu’il s’agit d’immigration irrégulière. L’augmentation de la migration clandestine au moyen de documents frauduleux et de fausses identités, organisée par des passeurs ou des trafiquants, fait naître des inquiétudes au sein du gouvernement au sujet de la facilité avec laquelle les criminels et les terroristes potentiels peuvent exploiter les faiblesses des systèmes d’identification pour passer d’un pays à l’autre. Le lien est vite établi par le gouvernement au pouvoir entre le migrant entré sans autorisation au pays et la criminalité ou le terrorisme. Dorénavant, l’immigration irrégulière représente une menace accrue et une priorité de lutte des gouvernements occidentaux, dont celui du Canada. Au cœur du nouveau paradigme sécuritaire, la lutte contre l’immigration irrégulière est devenue un axe central contre le terrorisme.

4Dans ce chapitre, nous examinons l’impact du 11 septembre sur les migrants. Ensuite, nous analysons successivement le renforcement du contrôle frontalier et de la sécurisation aux frontières, puis le régime du certificat de sécurité et la détention à durée indéterminée des non-citoyens.

l’impact du 11 septembre sur les immigrants

5Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 ont alimenté le discours de la peur de l’étranger. Au lendemain des attentats, les gouvernements, les médias et l’opinion publique ont pointé du doigt les immigrants et ont manifesté leur inquiétude quant aux risques d’utilisation, par les terroristes, des dispositions de la Convention relative au statut des réfugiés. Un mois après les événements, 83,5 % de la population canadienne croyait que le Canada devrait être plus sévère en matière d’immigration. Plusieurs pays occidentaux, dont le Canada, ont réagi en adoptant des lois antiterroristes qui ont amené instantanément un alourdissement et une complexification du système d’immigration. Des organismes de protection des droits de la personne ont exprimé des inquiétudes quant aux impacts potentiels que de telles mesures législatives pouvaient avoir auprès des groupes ethniques et religieux, des immigrants, des demandeurs d’asile et des réfugiés.

6Après les attentats du 11 septembre, le Canada a été la cible de plusieurs critiques et en particulier d’être une « passoire » pour les terroristes et d’être régi par des lois trop laxistes envers les immigrants et les réfugiés. Depuis, face à la pression américaine, le Canada s’est montré prêt à collaborer de façon permanente avec son voisin du sud pour les enjeux touchant aux questions migratoires, de terrorisme et de sécurité nationale, en créant un « périmètre de sécurité nord-américain » ou la « forteresse nord-américaine ». Dorénavant, les deux pays travaillent étroitement pour combattre « la menace qui vient d’ailleurs », harmonisant les lois sur l’immigration, la sécurité et les douanes entre les deux pays. En décembre 2001, un nouveau Plan antiterroriste a été adopté qui modifie au moins une vingtaine de lois, dont la Loi sur l’immigration, et restreint significativement certains des droits et garanties reconnus dans la Charte canadienne des droits et libertés, dont ceux des migrants et des demandeurs d’asile. Au nom de la sécurité nationale et pour lutter contre le terrorisme, le gouvernement du Canada renforce les mesures contraignantes en matière d’immigration.

7Bien entendu, tout n’a pas changé du jour au lendemain pour les immigrants et les demandeurs d’asile après le 11 septembre : une multitude de mesures de contrôle migratoire et d’interception aux frontières existaient déjà. Toutefois, devant la façon dont le Canada – comme la majorité des pays occidentaux – a réagi à ces attaques, on peut affirmer qu’elles ont eu pour conséquence d’établir une association entre terrorisme et immigration. Les événements survenus aux États-Unis ont en effet permis de justifier la fermeture des frontières au Canada et de légitimer l’implantation et le renforcement de diverses mesures que la population n’aurait probablement pas acceptées auparavant. Cela nous amène à qualifier la conduite du gouvernement canadien d’opportuniste et à considérer qu’il s’est livré à une instrumentalisation des attentats du 11 septembre.

le renforcement du contrôle frontalier et de la sécurisation aux frontières

8Une manifestation significative de l’escalade de la sécurisation frontalière au Canada est la fusion entre les instances d’application de la loi pour les questions d’immigration et celles qui sont chargées de la sécurité nationale. En matière d’immigration, le gouvernement fédéral a la compétence exclusive dans les domaines de la sécurité nationale, ce qui comprend la responsabilité d’établir les critères d’interdiction de territoire (santé, sécurité et criminalité), de mener les examens aux points d’entrée, ainsi que de procéder au besoin à l’arrestation, à la détention et là l’expulsion des non-citoyens. Or, la responsabilités en matière de détention et de renvoi de tout résident permanent ou étranger ont été transférées de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) à la nouvelle Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) en décembre 2003. Depuis lors, les immigrants et les réfugiés qui arrivent aux portes du Canada sont reçus par des douaniers qui s’occupent de la sécurité nationale et non des questions d’accueil et d’intégration des nouveaux arrivants. Récemment, le gouvernement a décidé d’armer les douaniers afin d’améliorer la sécurité aux frontières et d’assurer leur protection. Cette action peut être perçue comme un pas vers la militarisation de la frontière, signe d’une approche défensive envers la « menace extérieure ».

9Le renforcement de la nouvelle Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) est une autre caractéristique de l’approche défensive du gouvernement canadien envers les immigrants. La LIPR a été sanctionnée le 1er novembre 2001, moins de deux mois après les attentats terroristes aux États-Unis. Elle a été adoptée dans l’atmosphère tendue qui a suivi ces événements et sous les fortes pressions américaines pour l’harmonisation des normes d’immigration. La LIPR contient des dispositions très sévères à l’égard des personnes que l’on soupçonne de constituer un danger pour la sécurité publique, de ne pas respecter les lois ou d’abuser du système canadien (Crépeau et Jimenez, 2002). L’approche défensive de la nouvelle loi et des politiques de sa mise en application se traduit notamment par :

  • l’allongement de la liste des pays pour lesquels le Canada impose un visa afin d’empêcher les personnes indésirables d’entrer au pays (en 2009, l’imposition du visa aux citoyens du Mexique, pays membre de l’ALENA et pays d’origine d’une partie importante des demandeurs d’asile au Canada, a soulevé de vives critiques) ;
  • l’élargissement de nouvelles catégories de personnes non admissibles interdites de territoire ;
  • l’application du contrôle sécuritaire préliminaire des demandeurs statut de réfugié et l’élargissement des catégories d’exclusion du système de détermination du statut de réfugié ;
  • l’augmentation du nombre d’agents de contrôle de l’immigration à étranger, l’établissement d’identificateurs biométriques pour les documents et l’élargissement des équipes intégrées de la police des frontières ; et
  • la politique du profilage racial aux points d’entrée et la mise en place du programme d’information préalable sur les voyageurs (communément appelé la « liste noire » des passagers).

10La nouvelle loi augmente également la criminalisation de l’immigration irrégulière, en renforçant les mesures destinées à empêcher l’arrivée au Canada des personnes non munies des documents requis. La LIPR alourdit les peines relatives au passage de clandestins, qui encourent maintenant une peine de détention pouvant aller jusqu’à l’emprisonnement à perpétuité et à une amende maximale d’un million de dollars. La loi aggrave aussi les peines pour les crimes connexes, comme la falsification de documents et l’incitation à produire une fausse déclaration en vue d’encourager l’immigration au Canada.

11La LIPR renforce également les pouvoirs d’interception, de détention et d’expulsion. En 2006-2007, l’ASFC a renvoyé environ 12 600 personnes. En 2008, plus de 14 000 immigrants ont été détenus au Canada en vertu de la LIPR. Il s’agit d’une détention administrative et non criminelle, car la vaste majorité des migrants détenus n’ont commis aucun crime au Canada ni à l’étranger. Présentement, il existe davantage de demandeurs d’asile détenus en lien à une difficulté d’établir leur identité. L’incapacité à fournir des preuves d’identité semble faire du demandeur d’asile une menace pour la sécurité nationale du Canada. Il est très rare que des personnes soient détenues pour l’unique raison qu’elles constituent un risque pour la sécurité du Canada ou pour des questions de criminalité (moins de 1 %). Ceci s’oppose au principe d’ultima ratio, qui devrait caractériser l’usage de la détention de personnes.

12Cette détention sans inculpation est d’une durée indéterminée. Les statistiques de 2008 montrent qu’en moyenne 40 % des personnes détenues le sont pour une durée de 40 jours, mais que plusieurs d’entre elles sont privées de liberté pendant plusieurs années. La détention des personnes vulnérables (femmes enceintes, personnes âgées, personnes souffrant de problèmes de santé mentale, victimes d’agressions, etc.) n’est pas exceptionnelle. En outre, près de 20 % des détenus sont des demandeurs d’asile (6200 personnes) et 6 % des mineurs (860 enfants). Ces chiffres contredisent plusieurs instruments juridiques de défense des droits de l’homme, comme la Convention relative au statut des réfugiés, qui interdit de pénaliser l’entrée irrégulière d’un réfugié, ou la Convention relative aux droits de l’enfant, qui revendique l’intérêt supérieur de l’enfant et le principe que la détention des mineurs doit n’être qu’une mesure de dernier recours.

13L’usage accru de la détention des nouveaux arrivants fait en sorte que pour plusieurs d’entre eux, y compris des enfants et des demandeurs d’asile, le premier contact avec le Canada est la détention (Crépeau et Jimenez, 2002 ; 2004). Cette détention risque de causer une victimisation secondaire du nouvel arrivant puisqu’elle peut lui faire revivre le traumatisme vécu dans son pays d’origine.

14L’une des mesures de sécurité les plus contestées adoptées par le Canada dans sa lutte contre le terrorisme est sans contredit les certificats de sécurité et les détentions de durée indéterminée qu’ils entraînent.

les certificats de sécurité et la détention à durée indéterminée des non-citoyens

15Le régime du certificat de sécurité adopté en 1978 permet aux autorités canadiennes d’accuser, de détenir de façon indéterminée dans le temps et éventuellement d’expulser du Canada des non-citoyens que l’on « soupçonne raisonnablement » de présenter un « risque pour la sécurité nationale », sans procès et sans jamais leur divulguer l’ensemble de la preuve, qui demeure secrète. Depuis 1991, 28 certificats de sécurité ont été délivrés, cinq ayant été accordés depuis septembre 2001.

16Le régime des certificats de sécurité n’est pas une procédure pénale, mais plutôt une procédure d’exception en matière d’immigration. Le gouvernement a délibérément choisi de légiférer en ce qui concerne le régime des certificats de sécurité par la LIPR (articles 76-87), le rendant applicable uniquement aux non-citoyens canadiens, résidents permanents compris. La législation sur l’immigration est considérée dorénavant comme un des principaux moyens employés par l’État pour combattre le terrorisme. Contrairement au droit criminel canadien où la preuve d’une infraction criminelle doit être démontrée hors de tout doute raisonnable, le droit d’immigration permet au gouvernement canadien l’émission du certificat de sécurité lorsqu’un étranger est considéré comme une menace pour la sécurité nationale sur de simples « soupçons raisonnables ». Ce traitement différentiel envers les immigrants provoque de fortes critiques de la part des défenseurs des droits, dont Amnistie internationale, le Conseil canadien pour les réfugiés, la Ligue des droits et libertés et Droits et démocraties, qui estiment que le régime ne satisfait pas aux normes en matière d’égalité et d’équité, participant ainsi au profilage racial et à une pratique discriminatoire. Une pratique qui est cependant en cohérence avec le discours sécuritaire qui proclame que la menace terroriste vient d’ailleurs.

17La délivrance d’un certificat de sécurité entraîne des conséquences graves pour l’individu en cause. Tout d’abord, c’est un moyen pour le gouvernement canadien d’expulser les personnes qui en font l’objet, car elles sont considérées d’office interdites de territoire parce qu’elles représentent une menace à la sécurité nationale. Toutes les autres procédures d’immigration sont suspendues instantanément, y compris le processus de détermination du statut de réfugié, même si la personne est victime de persécution dans son pays d’origine. En vertu d’un certificat, une personne est automatiquement arrêtée et détenue sans être accusée d’aucune infraction et sans mandat dans le cas d’un non-résident permanent. La durée de la détention, soi-disant préventive et sans inculpation, est indéterminée et les individus sont détenus dans un centre fédéral créé spécifiquement à cet effet près de Kingston, en Ontario. En raison de la similitude des procédures et des conditions, ce centre s’est valu le surnom de « Guantanamo du nord ».

18En 2007, la Cour suprême du Canada, dans l’affaire Charkaoui c. Canada, dénonça plusieurs éléments relatifs aux conditions de détention sous le régime des certificats de sécurité : « [l] a LIPR n’impose en principe la détention qu’en attendant l’expulsion, mais elle peut en fait permettre une détention prolongée, ou pour une durée indéterminée, ou l’assujettissement à de sévères conditions de mise en liberté pendant une longue période. » « [D] es conditions de mise en liberté rigoureuses, comme celles imposées à Adil Charkaoui et à Mohamed Harkat, restreignent fortement la liberté individuelle. » Soulignons que A. Charkaoui et M. Harkat et, en 2009, Hassan Almrei ont tous obtenu une libération sous des conditions extrêmement sévères, comme le port d’un bracelet GPS, la présence de caméras à la maison, une surveillance permanente par un membre de la famille, la vigilance étroite des agents de l’ASFC ainsi qu’une interdiction d’accès à Internet.

19La détention dans le cadre des certificats de sécurité soulève des blâmes de la part des différents comités de surveillance des Nations unies. En 2006, le Comité des droits de l’homme dénonçait que « certaines personnes sont restées détenues pendant plusieurs années sans avoir été inculpées, sans avoir été dûment informées des motifs de leur détention et avec un contrôle juridictionnel limité ». Le Groupe de travail sur la détention arbitraire jugea également défavorablement dans son rapport de 2005 le fait que la détention sous le certificat de sécurité soit du ressort du droit de l’immigration. Le groupe onusien recommanda « que la détention de personnes soupçonnées de terrorisme soit imposée dans le cadre d’une procédure criminelle et conformément aux mesures de protection prévues à ce sujet dans le droit international ».

20Un autre élément qui soulève de vives critiques est le fait que les personnes visées par un certificat de sécurité sont dans l’impossibilité de préparer une défense pleine et entière. L’individu ciblé n’a pas accès à l’ensemble de la preuve qui pèse contre lui, mais seulement à un résumé qui constitue, en somme, une interprétation des faits. La personne visée par un certificat méconnaît également la source et la nature des accusations, les renseignements utilisés contre elle pouvant même provenir d’un État étranger sous le sceau du secret, ou être de simples ouï-dire. Jusqu’en 2008, avant la dernière réforme, la preuve recueillie sous la torture était admissible en cour.

21Ainsi, les procès secrets sous le régime des certificats de sécurité posent problème, car ils ne sont pas en conformité avec les principes de justice fondamentale. Il existe une incapacité à satisfaire les normes internationales d’un procès juste et équitable, car les non-citoyens ne bénéficient pas des mêmes garanties procédurales que le reste de la population. Comment défendre quelqu’un quand les preuves sont inaccessibles, ou même effacées, comme on l’a vu dans le cas d’Adil Charkaoui, où une partie de la preuve avait été détruite par la GRC ? C’est contraire aux fondements mêmes d’un État de droit.

22En février 2007, dans l’affaire Charkaoui, la Cour Suprême du Canada a déclaré à l’unanimité l’inconstitutionnalité de certaines dispositions des certificats de sécurité. La non-divulgation de renseignements et l’usage de renseignements secrets constituent une violation des articles 7, 9 et 10 de la Charte canadienne des droits et libertés, car ils empêchent une défense raisonnable de l’accusé, pour différentes raisons. D’abord, la procédure de contrôle empêche les personnes faisant l’objet d’un certificat ainsi que leurs avocats d’avoir plein accès aux renseignements. Ensuite, la personne désignée pourrait ne pas être en mesure de connaître ou de contester les allégations formulées contre elle. L’arrêt a conclu que les mesures de lutte contre le terrorisme ne peuvent jamais être utilisées pour miner les droits humains : « Les préoccupations de sécurité ne peuvent pas être utilisées pour excuser des procédures qui ne se conforment pas aux principes de justice fondamentale. » En conséquence, le plus haut tribunal du pays a invalidé le précédent régime des certificats de sécurité et déclaré que pour respecter la Charte, « il faut soit communiquer les renseignements nécessaires à la personne visée, soit trouver une autre façon de l’informer pour l’essentiel ».

23Moins d’un an après l’arrêt Charkaoui, le gouvernement Harper a modifié la loi fédérale en matière des certificats de sécurité afin de la rendre conforme aux recommandations de la Cour suprême. Sous le nouveau régime, l’individu visé par le certificat a le droit d’être représenté par un « avocat spécial », qui peut examiner la preuve secrète sans pour autant pouvoir la communiquer à la personne visée. Plusieurs défenseurs des droits et des libertés trouvent insuffisants les changements apportés, car le nouveau régime ne lève toujours pas le secret sur les preuves. Ils réclament le droit à un procès basé sur le droit criminel au même titre que les citoyens canadiens, ou carrément l’abolition du certificat.

24Récemment, la Cour fédérale a annulé les certificats de sécurité délivrés contre Adil Charkaoui, après plus de six ans de détention et de libération sous caution, et celui d’Hassan Almrei, détenu durant huit ans. Trois individus sont toujours sous le coup d’un certificat de sécurité : Mahmoud Jaballah, Mohammed Mahjoub et Mohamed Harkat.

***

25Tout au long des années 1990, l’immigration est devenue un enjeu sécuritaire. Le système d’immigration canadien se fonde plus que jamais sur les discours de sécurité où les immigrants et les demandeurs d’asile sont souvent perçus comme une menace à la sécurité nationale. Mais ce sont les attentats du 11 septembre 2001 qui ont le plus influencé l’association entre immigrants et terrorisme et qui ont conduit au renforcement des politiques migratoires au Canada. L’accent de la nouvelle législation en immigration et les priorités du gouvernement sont mis sur la protection du Canada et la lutte contre les menaces migratoires et non sur l’accueil et l’intégration des immigrants.

26Au nom de la sécurité nationale, le gouvernement canadien a introduit une série de mesures afin de contrôler les frontières et d’augmenter ses pouvoirs d’interception, de détention et d’expulsion, au détriment de la protection des droits fondamentaux des migrants. Le régime de certificats de sécurité est la preuve flagrante du traitement différentiel que pratique l’État envers les non-citoyens. Le gouvernement du Canada impose des mesures d’exception qu’il ne se permettrait pas d’appliquer à ses propres citoyens, incluant la détention de durée indéterminée sans inculpation et un procès qui ne respecte pas les garanties de justice fondamentale. Cette approche défensive et répressive de la part des autorités canadiennes risque de maintenir cette population dans une position de bouc émissaire de l’insécurité collective.

Bibliographie

références

CoursuprêmeduCanada, Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), [2007] 1 R.C.S. 350, 2007 CSC 9.

Comité des droitsdel’hommedesNationsunies, 85e session, « Examen des rapports présentés par les États parties en vertu de l’article 40 du pacte. Observations finales du Comité des droits de l’homme », CCPR/C/CAN/CO/5, 2006.

Conseil économique et social des Nations unies, Rapport du Groupe de travail sur la détention arbitraire. Visite au Canada, E/CN. 4/2006/7/Add. 2, 2006.

Crépeau, F. et E. Jimenez, « Foreigners and the Right to Justice in the Aftermath of 9/11 », International Journal of Law and Psychiatry, vol. 27, no 6, p. 609-626.

Crépeau, F. et E. Jimenez, « L’impact de la lutte contre le terrorisme sur les libertés fondamentales au Canada », dans Bribosia, E., A. Weyerbergh (dir.), Lutte contre le terrorisme et droits fondamentaux, collection « Droit et Justice », Bruxelles, Bruylant, 2002.

Jimenez, E., « Le combat contre le trafic des migrants au Canada. Contrôle migratoire d’abord, lutte au crime organisé ensuite », thèse de doctorat, École de criminologie, Université de Montréal, 2007.

© Presses de l’Université de Montréal, 2010

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