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Introduction à la politique africaine

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Mamoudou Gazibo

Troisième partie. Les politiques de reconstruction à l'époque des défis de la gouvernance

10. L’intégration politique

Texte intégral

  • 1 Achille Mbembé, « Les frontières mouvantes du continent africain », Le Monde diplomatique, novembre (...)

1Les pays africains font face à de nombreux défis qui entravent le bon fonctionnement de l’État et des institutions et qui hypothèquent leur développement. La plupart d’entre eux doivent se légitimer et se consolider en l’absence d’un processus sui generis similaire à celui qui a présidé à la formation des États européens pionniers ; ils doivent faire face à des conflits internes qui menacent de les faire imploser, ou encore à des conflits entre eux au sujet de frontières contestées, de ressources convoitées ou de populations transfrontalières. Par ailleurs, ces dernières années, d’inquiétants phénomènes de transformations mal maîtrisées, comme certaines tentatives de démocratisation belligènes, ont eu cours sur le continent1. Ces différents défis entravent en outre la capacité des pays pris individuellement à être de véritables acteurs sur la scène internationale. Ce problème est ancien, mais prend une acuité particulière avec la mondialisation, l’émergence de grands ensembles comme l’Union européenne, ou des pays émergeants comme l’Inde, le Brésil et la Chine.

  • 2 Ernst Haas, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957, Londres, Steven (...)

2Devant la persistance de ces défis et la transformation du contexte mondial à la fin des années 1980, les États africains semblent s’engager depuis 1999, parallèlement aux expériences de démocratisation, dans la voie de l’intégration à l’échelle continentale. Cette dynamique, qui n’est pas nouvelle en tant que telle, change à deux points de vue. D’une part, elle intervient dans un contexte de démocratisation qui est susceptible de rendre les États plus réceptifs à cette idée d’intégration. D’autre part, on remarque, au moins dans la forme, la volonté d’aller plus loin aussi bien dans ampleur de l’intégration qui se veut continentale, que dans sa profondeur, en vertu du paradigme du spill over (ou engrenage) promu par les théoriciens néofonctionnalistes selon lesquels l’intégration dans un secteur déborde au fil du temps pour toucher d’autres secteurs non concernés initialement2.

3Tout comme les expériences de démocratisation, les politiques d’intégration sont perçues comme un moyen de prévenir les conflits en intégrant les pays africains dans des ensembles plus vastes et en accompagnant ce changement par la mise en place d’institutions et de politiques communes.

4Ces nouvelles politiques d’intégration ont pris deux formes que nous distinguons ici uniquement pour des besoins d’analyse puisque, dans la réalité, elles sont enchevêtrées : une intégration politique, objet de ce chapitre, dont le développement le plus récent est la création de l’Union africaine (UA) ; et une intégration économique objet du chapitre 11.

Brève histoire de l’intégration politique en Afrique

  • 3 Pour un aperçu historique, voir Mwayila Tshiyembe, « La difficile gestation de l’Union africaine »,(...)

5Comme nous l’avons vu au chapitre 2, la problématique de l’intégration africaine est ancienne et même antérieure à l’indépendance des États, du moins sur le plan philosophique et idéologique. Les premiers débats sur l’intégration remontent en effet à la fin du XIXe et au début du XXe siècle à l’initiative des élites de la diaspora noire des Antilles et des États-Unis qui militaient alors pour l’indépendance des pays africains, l’adoption de politiques panafricanistes et, dans certains cas, pour le retour des Afro-Américains en Afrique3. Parmi les précurseurs de cette idée panafricaine, figuraient notamment Henry Sylvester Williams (1869-1911) et William Edward Burghardt Du Bois (1868-1963). Le premier, avocat et écrivain originaire de Trinité-et-Tobago, est connu pour avoir organisé la première conférence panafricaine à Londres et avoir créé la première association panafricaine qui avait pour objectif la défense des droits des sujets africains de l’Empire britannique. Le second, afro-américain d’origine haïtienne est considéré comme le véritable père du panafricanisme, celui qui poussa son engagement jusqu’à s’installer au Ghana indépendant dirigé par Kwamé Nkrumah (voir plus bas) et à en prendre la nationalité.

6Ces idées trouvent ensuite un écho favorable au sein des élites africaines qui émergent après la Seconde Guerre mondiale. Cette période marquant aussi le début timide du processus de décolonisation, le débat sur l’intégration a pratiquement accompagné celui de l’accession à la pleine souveraineté des États. Il n’est pas étonnant, dans ces conditions, que ce débat ait pris de l’ampleur dans les années 1960, après la vague des indépendances africaines. Dans certains États tardivement décolonisés, l’intégration a été tentée au moment de la lutte pour l’indépendance. Ce fut le cas en Guinée-Bissau et au Cap-Vert, deux anciennes colonies portugaises où la lutte est menée par le Parti africain pour l’indépendance de la Guinée-Bissau et du Cap-Vert (PAIGC) sous la direction d’un des grands panafricanistes, Amilcar Cabral. La souveraineté acquise, les États ont vite senti la nécessité d’institutionnaliser des mécanismes de coopération pour parer à leurs faiblesses individuelles et collectives sur le plan économique et diplomatique. Durant les années 1960 à 1980, de nombreuses tentatives de fusion entre États furent menées, telles l’éphémère fédération du Soudan réunissant le Sénégal et le Mali ou la fédération réussie du Tanganyika et de Zanzibar qui donna naissance à l’actuelle Tanzanie. De même, de nombreuses organisations interétatiques ont vu le jour. Nous reviendrons sur certaines de ces organisations au chapitre suivant consacré à l’intégration économique sur le continent, même s’il est difficile en réalité de faire une distinction complète entre les organisations à caractère politique et celles à caractère économique.

7Dans ce chapitre, nous nous limitons à l’étude de la plus grande institution d’intégration politique continentale, l’Organisation de l’unité africaine (OUA) et celle qui l’a remplacée en 2000, l’Union africaine (UA).

Les grands moments de l’intégration politique

  • 4 Cheikh Gueye, « Le panafricanisme d’intégration comme réponse aux problèmes sécuritaires africains  (...)
  • 5 Ibid.

8Les décideurs africains ont été conscients des défis auxquels leurs États faisaient face dès le lendemain des indépendances. Ils se sont engagés dans des initiatives d’intégration régionale en signant des accords ou en créant des organisations agissant dans des domaines sectoriels. Dans le domaine de la sécurité par exemple, plusieurs États ouest-africains ont signé, dès 1977, l’Accord de non-agression et de défense (ANAD), étendu à pratiquement tous les autres États de la région plus tard sous le nom de Protocole de non-agression (PNA). Vint ensuite la création du Protocole d’assistance en matière de défense (PAMD) et même le projet jamais réalisé de Forces armées alliées de la communauté (FAAC). Il s’agit là, au moins dans les intentions, de la mise en place d’une politique de défense commune aux pays d’Afrique de l’Ouest puisque toute agression d’un des pays devait être considérée comme une agression contre tous les autres et devait conduire à l’intervention des forces armées alliées pour le défendre4. On sait toutefois que cette tentative d’intégration, comme beaucoup d’autres, fut un échec. L’armée alliée ne vit jamais le jour et des conflits n’ont pas manqué d’éclater entre les pays signataires du protocole, comme la courte guerre entre le Mali et le Burkina-Faso en 1985 pour le contrôle de la bande d’Agacher à la frontière des deux pays. On peut noter toutefois la création en 1990 de la force ouest-africaine d’intervention (ECOMOG), qui est intervenue militairement avec un succès relatif pour imposer la paix au Liberia, en Sierra Leone, en Guinée Bissau et en Côte d’ivoire5.

9On pourrait multiplier les exemples de ces types d’accords et d’institutions. Mais c’est véritablement la création de l’Organisation de l’unité africaine qui constitue la pièce maîtresse de l’intégration politique puisqu’elle servait en fait de parapluie abritant en quelque sorte les autres initiatives régionales.

L’Organisation de l’unité africaine

10Dans les années 1960, le débat sur l’intégration en Afrique opposait deux visions, l’une maximaliste et l’autre minimaliste. Les partisans de l’intégration maximaliste, réunis au sein du « groupe de Casablanca », se recrutaient au sein des chefs d’État dits « progressistes » de l’époque, tels que Kwame Nkrumah du Ghana, Sékou Touré de Guinée et le roi Hassan II du Maroc. On les considérait comme maximalistes en ce sens que leur projet prévoyait la constitution d’une sorte d’« États-Unis d’Afrique », sur le modèle des États-Unis d’Amérique. K. Nkrumah, un des plus militants de ces chefs d’État publiait ainsi l’année de la création de l’OUA un ouvrage dans lequel il écrivait que

  • 6 Kwame Nkrumah, L’Afrique doit s’unir, Paris, Présence africaine, 1994, p. 246-247.

pour réparer efficacement et rapidement les grands torts causés à l’Afrique par l’impérialisme et le colonialisme, les jeunes États africains ont besoin d’une nation forte et unie, capable d’exercer une autorité centrale pour mobiliser l’effort national et coordonner la reconstruction et le progrès. […] Nous devons tenter d’extirper rapidement les forces qui nous ont tenus séparés. Le meilleur moyen est de commencer à créer une patrie générale qui maintiendra l’Afrique ensemble, comme un peuple unifié, ayant un gouvernement et une armée6.

  • 7 Monrovia est la capitale du Liberia.

11À l’opposé de cette vision de gouvernement commun africain, les partisans de l’intégration minimaliste, réunis au sein du « groupe de Monrovia7 », se recrutaient au sein des chefs d’État dits « modérés », tels que Léopold Sédar Senghor du Sénégal, Hamani Diori du Niger et Félix Houphouët-Boigny de Côte d’Ivoire, qui préféraient une intégration graduelle et ne voulaient pas d’une perte de souveraineté de leurs États respectifs.

  • 8 Voir www. Droits humains. org/Biblio/Txt_Afr/Ua_63.htm, page consultée le 17 octobre 2004.

12L’OUA, créée en 1963 à Addis Abeba, reflétait la position minimaliste même si le besoin d’intégration poussée était réitéré. On pouvait lire dans le préambule de la Charte du 25 mai 1963 que les États initiateurs étaient « guidés par une commune volonté de renforcer la compréhension entre nos peuples et la coopération entre nos États, afin de répondre aux aspirations de nos populations vers la consolidation d’une fraternité et d’une solidarité intégrées au sein d’une unité plus vaste qui transcende les divergences ethniques et nationales8 ».

les principaux objectifs poursuivis par l’oua
En vertu de l’article 2 de la Charte, les objectifs de l’Organisation sont présentés ainsi :
• Renforcer l’unité et la solidarité des États africains ;
• Coordonner et intensifier leur coopération et leurs efforts pour offrir de meilleures conditions d’existence aux peuples d’Afrique ;
• Défendre leur souveraineté, leur intégrité territoriale et leur indépendance ;
• Éliminer sous toutes ses formes le colonialisme de l’Afrique ;
• Favoriser la coopération internationale, en tenant dîment compte de la Charte des Nations Unies et de la Déclaration universelle des droits de l’homme
À ces fins, les États membres coordonneront et harmonisent leurs politiques générales, en particulier dans les domaines suivants : politique et diplomatie ; économie ; transports et communications ; éducation et culture ; santé et nutrition ; science et technique ; défense et sécurité

Source : Charte de l’OUA.

13En réalité, les objectifs de l’OUA peuvent être ramenés à trois aspects principaux. Il s’agissait d’abord de prévenir l’instabilité sur le continent en raison du processus particulier de formation de l’État en Afrique décrit au chapitre 3. Ce souci transparaît ci-dessus, mais aussi dans l’article 3 de la Charte qui insiste particulièrement sur l’énoncé des principes suivants :

Égalité souveraine de tous les États membres ; non-ingérence dans les affaires intérieures des États ; respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de chaque État et de son droit inaliénable à une existence indépendante ; règlement pacifique des différends, par voie de négociations, de médiation, de conciliation ou d’arbitrage.

14Ce sont ces dispositions qui font dire souvent que le principe de l’intangibilité des frontières héritées de la colonisation constitue une des pierres angulaires de l’OUA.

15Il s’agissait ensuite pour l’OUA de créer un cadre permettant d’aider les territoires encore sous domination coloniale à accéder à l’indépendance. Cette préoccupation se retrouve dans l’affirmation, toujours à l’article 3 de la Charte, du « dévouement sans réserve à la cause de l’émancipation totale des territoires africains non encore indépendants ».

16Il s’agissait enfin de permettre aux pays africains de peser sur la scène internationale en parlant autant que faire se peut d’une seule voix. C’est pour cela qu’en ces temps de Guerre froide, l’article 3 de la Charte comportait l’« Affirmation d’une politique de non-alignement à l’égard de tous les blocs ».

Quel bilan peut-on faire de l’OUA ?

  • 9 Voir Robert Jackson et Carl Rosberg, « Why Africa’s Weak States Persist: The Empirical and the Juri (...)

17En ce qui a trait au renforcement de l’unité et de la solidarité des États africains, et à celui de la coordination et de l’intensification de leur coopération prévus par la Charte, le bilan est plus que mitigé. Il faut, certes, mettre au crédit de l’OUA le fait que les possibles affrontements interétatiques généralisés, tant redoutés en raison des frontières artificielles et du pluralisme ethnique, n’ont pas eu lieu et reconnaître aussi que, largement grâce aux principes de l’OUA comme l’intangibilité des frontières, presque tous les pays ont préservé leur intégrité territoriale. Même des pays qui ont connu des guerres de sécession très sérieuses comme le Nigeria (guerre du Biafra) et l’ex-Zaïre (guerres du Katanga) ont préservé leur intégrité territoriale largement parce qu’aucun mouvement sécessionniste n’est parvenu à convaincre suffisamment d’États de soutenir son ambition. Les seuls cas dans lesquels ce principe n’a pas prévalu sont l’Éthiopie, qui s’est séparée de l’Érythrée à l’amiable en 1993, la Somalie, si le Somaliland et le Puntland qui ont pris leur autonomie en 1991 et 1998 respectivement devaient devenir des États indépendants, et enfin le Soudan, si le référendum d’autodétermination du Sud prévu en 2010 devait déboucher sur une séparation d’avec le reste du pays. Toutefois, il n’en demeure pas moins que l’intégration ne s’est pas produite. Au début des années 1980 déjà, de nombreux chercheurs estimaient que l’Organisation de l’unité africaine était moins une véritable organisation qu’un club de chefs d’État appliquant quelques règles minimales et plus occupés à préserver leur pouvoir qu’à faire l’intégration9. De plus, les objectifs de l’Organisation soulèvent une contradiction insoluble : assurer la souveraineté des États, l’intangibilité des frontières et la non-ingérence dans les affaires intérieures des États, tout en promouvant l’intégration qui suppose précisément le contraire. Enfin, l’intégration était irréalisable en raison de l’extrême hétérogénéité des États et de l’autoritarisme des gouvernants jaloux de leur pouvoir et peu disposés à concéder une part de leur souveraineté. Il n’est pas étonnant que de nombreux pays aient accumulé d’importants arriérés de paiement à une organisation d’États qui était finalement peu valorisée. Près de 40 ans plus tard et ayant fait l’objet d’un bilan mitigé, l’Organisation de l’unité africaine a été dissoute le 9 juillet 2002 par son dernier président, le Sud-Africain Thabo Mbeki, et remplacée par l’UA.

L’Union africaine

  • 10 Ivan Crouzel, « La renaissance africaine, un discours sud-africain », Politique africaine, no 77, m (...)

18L’UA a été créée à l’issue d’un processus qui aura duré trois ans, entre 1999 et 2002. Elle est le résultat de la rencontre entre une initiative lancée par le dirigeant libyen, Mouammar Kadhafi, le combat pour une renaissance africaine mené par le président sud-africain Thabo Mbeki10 ainsi que la volonté partagée par tous les pays africains de s’inspirer des succès de l’intégration ailleurs dans le monde, notamment l’Union européenne, mais aussi l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA).

De l’OUA à l’UA

  • 11 Yves Ekoué Amaïzo, « De l’OUA à l’Union africaine : les chemins de l’interdépendance », Afrique con (...)

19Yves Amaïzo montre que la décision de créer l’Union africaine a mûri en l’espace de trois ans à travers plusieurs rencontres11 :

  • Le sommet extraordinaire de Syrte en Libye en septembre 1999 (dit Syrte I). L’idée est lancée sous le nom d’États-Unis d’Afrique par M. Kaddafi qui renoue ainsi avec les projets des maximalistes des années 1960 tels que K. Nkrumah et Sékou Touré, évoqués plus haut ;

    • 12 L’acte constitutif contient 53 signatures, les autres pays ayant signé plus tard ; voir www.africa- (...)

    Le 36e sommet de l’Organisation de l’unité africaine à Lomé (Togo) en juillet 2000, qui voit apparaître, comme dans les années 1960, des divisions entre dirigeants africains au sujet de la portée de l’intégration. L’idée d’États-Unis est finalement abandonnée au profit d’une union qui va moins loin. Le projet, qui reste flou, n’est initialement adopté que par 27 dirigeants sur 5312 ;

  • Le sommet extraordinaire de Syrte en Libye en mars 2001 (dit Syrte II), à l’occasion duquel le traité constitutif de l’Union africaine est adopté ;

  • Le sommet de Lusaka en Zambie en juillet 2001, à l’occasion duquel l’Union africaine est proclamée après la ratification du traité par les deux tiers de ses membres ;

  • Le sommet de Durban, en Afrique du Sud, le 9 juillet 2002, à l’occasion duquel l’Union africaine est véritablement lancée après la dissolution de l’Organisation de l’unité africaine

les objectifs et la portée de l’union africaine
En vertu de l’article 2 de l’Acte constitutif, les objectifs de l’Union sont présentés ainsi :
• Réaliser une plus grande unité et solidarité entre les peuples d’Afrique ;
• Défendre la souveraineté, l’intégrité territoriale et l’indépendance de ses États membres ;
• Accélérer l’intégration politique et socioéconomique du continent ;
• Promouvoir et défendre les positions africaines communes sur les questions d’intérêt pour le continent et ses peuples ;
• Favoriser la coopération internationale, en tenant dûment compte la Charte des Nations Unies et de la Déclaration universelle des droits de l’homme ;
• Promouvoir la paix , la sécurité et la stabilité sur le continent ;
• Promouvoir les principes et les institutions démocratiques, la participation populaire et la bonne gouvernance ;
• Promouvoir et protéger les droits de l’homme et des peuples conformément à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, et aux autres instruments pertinents relatifs aux droits de l’homme ;
• Créer les conditions appropriées permettant au continent de jouer le rôle qui est le sien dans l’économie mondiale et dans les négociations internationales ;
• Promouvoir le développement durable sur les plants économique, social et culturel, ainsi que l’intégration des économies africaines ;
• Promouvoir la coopération et le développement dans tous les domaines de l’activité humaine en vue de relever le niveau de vie des peuples africains ;
• Coordonner et harmoniser les politiques entre les communautés économiques régionales existantes et futures en vue de la réalisation graduelle des objectifs de l’Union ;
• Accélérer le développement du continent par la promotion de la recherche dans tous les domaines, en particulier en science et en technologie ;
• Œuvre de concert avec les partenaires internationaux compétent en vue de l’éradication des maladies évitables et de la promotion de la santé sur le continent.

20L’acte constitutif de l’UA énonce le principe de l’intangibilité des frontières issues de la colonisation et le respect de la souveraineté des États qui étaient des principes cardinaux de l’OUA. Cependant, on ne peut pas dire de l’UA qu’elle est une simple réplique de l’OUA. Sa création introduit plusieurs changements au-delà des proclamations voulant qu’elle permette de conjurer les problèmes dans lesquels l’OUA était empêtrée. Ces changements portent aussi bien sur les institutions qui l’animent que sur leurs objectifs.

21Sur le plan institutionnel, l’UA a été dotée de compétences politiques et économiques ainsi que d’institutions dont l’OUA était parfois dépourvue. À la Conférence, composée des chefs d’État et de gouvernement, et au Conseil exécutif, composé des ministres désignés par les gouvernements des États membres, il faut ajouter la Commission, composée du président, du vice-président et de huit commissaires responsables chacun d’un portefeuille. C’est l’une des véritables innovations (empruntée à l’Union européenne) de la nouvelle Union. Il faut ajouter aussi le Conseil économique et social, la Cour de justice de l’Union, les Commissions techniques spécialisées et, à l’horizon 2021, les institutions financières africaines, à savoir la Banque centrale africaine, le Fonds monétaire africain et la Banque africaine d’investissement. Il faut ajouter enfin et surtout le Conseil de paix et de sécurité (CPS) et le Parlement panafricain (voir ci-dessous).

tableau 10.1. Les principaux organes de l’Union africaine et leurs objectifs

Institutions

Niveau décisionnel

Compétences

La Conférence

Chefs d’État

Organe suprême d’orientation et de nomination

Le Conseil exécutif

Ministres des Affaires étrangères

Assure la coordination et décide des politiques dans les domaines d’intérêt communs

Le Parlement panafricain

Députés désignés (pour le moment) par les États

Organe législatif (consultatif pour le moment)

La cour de Justice

Cour africaine de Justice

Litiges entre États Droits de l’homme

La commission de l’Union

Président de la Commission

Autorité exécutive

Les institutions financières

Banque centrale africaine Fonds monétaire africain Banque africaine d’investissement

Monnaie, prêts, politiques économiques, investissement et développement

Le Conseil de paix et de sécurité

15 pays élus sans droit de veto ; force d’intervention de 15 000 hommes

Prévention et gestion des conflits (interventions, sanctions, même en cas de refus du pays concerné…)

La portée de la nouvelle intégration politique

  • 13 Mwayila Tshiyembe, « Des institutions à conforter », Le Monde diplomatique, juillet 2002, p. 23.

22En vue d’approfondir l’intégration, l’UA s’est clairement inspirée des expériences internationales. D’une part, l’UA prend modèle sur l’Union européenne et va, au moins dans les intentions affichées, dans le sens d’une intégration des peuples, contrairement à l’OUA qui, elle, proposait une simple intégration des États. C’est en ce sens qu’il faut interpréter la création du Parlement panafricain de l’Union, composé de cinq députés (dont au moins une femme) élus ou désignés par les pays et siégeant en Afrique du Sud. Le Parlement a un rôle consultatif auprès de la Conférence des chefs d’État, ce qui amoindrit sa représentativité et lui attire la critique. Pour Mwayila Tshiyembe, « le Parlement panafricain doit être bicaméral » – et non monocaméral comme prévu par l’Acte constitutif – si l’on veut qu’il « assure la pleine participation des peuples africains au développement et à l’intégration économique du continent », comme le prévoit l’article 17. Il estime en outre que la légitimation du gouvernement régional doit reposer sur la double représentativité des États et des peuples et se traduire par la création de deux Chambres distinctes : celle des États ou « Sénat africain », et celle des citoyens ou « Assemblée africaine »13.

23D’autre part, s’inspirant du Conseil de sécurité des Nations Unies, l’UA a décidé de la mise en œuvre d’une politique de sécurité et de défense commune et, dans l’immédiat, de la création du CPS. C’est précisément sur ces points que l’on peut évaluer la portée de l’intégration politique et sa capacité à répondre à certains des défis de la gouvernance africaine dont il a été question dans la deuxième partie.

  • 14 Voir www.operationspaix. net/UA, page consultée le 22 mai 2006.

24Avant l’émergence de l’UA, l’OUA disposait déjà de plusieurs instruments de gestion des conflits, lesquels traduisaient la mise en œuvre d’un des points de l’article 3 de la Charte de l’Organisation qui pose le principe du « règlement pacifique des différends par voie de négociations, de médiation, de conciliation ou d’arbitrage ». Parmi ces instruments, on peut mentionner, notamment, la Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage, le Mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits créé en juin 1993 et le Centre de gestion des conflits créé en 199614. Aucun n’a cependant été en mesure de mettre fin aux conflits sur le continent, notamment aux conflits internes.

25C’est en 2003 que l’UA a adopté le Protocole portant création du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine pour donner à l’organisation les outils nécessaires à la mise en œuvre de deux principes énoncés dans son Acte constitutif qui stipulent « le droit de l’Union d’intervenir dans un État membre sur décision de la Conférence, dans certaines circonstances graves, à savoir : les crimes de guerre, le génocide et les crimes contre l’humanité », ainsi que le « droit des États membres de solliciter l’intervention de l’Union pour restaurer la paix et la sécurité ». Le Conseil est composé de 15 membres et doit disposer d’une force d’intervention de 15 000 hommes répartis en brigades régionales prépositionnées dans les pays respectifs, mais pouvant être rapidement déployées sur les théâtres d’opération africains.

  • 15 Emad Awwad, « Le conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine », dans Jocelyn Coulon (dir.),(...)
  • 16 Xavier Zeebroek, « La difficile mise en œuvre de l’intégration au sein des missions de paix », dans (...)

26Le CPS n’ayant été inauguré qu’en 2004, on ne dispose pas d’un recul suffisant pour évaluer son efficacité en profondeur. Néanmoins, ses interventions effectuées jusque-là sur les principaux théâtres de conflit en Afrique n’ont pas été des plus concluantes15. C’est ainsi que selon Xavier Zeebroek, la Mission africaine au Burundi (MIAB), la première mission de 2500 hommes diligentée par l’UA en 2003-2004, n’a eu qu’une faible visibilité et n’a joué finalement qu’un rôle mineur dans la résolution du conflit16. De même, l’UA est éclipsée dans la résolution du conflit congolais, dont la prise en charge revient à la Mission des Nations Unies au Congo (MONUC). Cette mission compte plus de 18 000 hommes, tous types de personnels confondus, les plus gros contingents venant du Pakistan (3563), de l’Inde (3506), suivis de l’Afrique du Sud (1390), de l’Uruguay (1339) et du Bangladesh (1323). L’UA n’est pratiquement pas impliquée dans le processus actuel, même si certains de ses membres le sont.

27Mais c’est la crise qui secoue le Darfour (voir chapitre 6 et l’encadré qui suit) qui illustre véritablement la difficulté de faire de l’intégration politique un outil de résolution des crises africaines.

28L’UA a également de la difficulté à faire de l’intégration un outil permettant de favoriser la démocratisation des régimes et la pacification des luttes de pouvoir conformément aux principes contenus dans l’article 4 de l’Acte constitutif qui stipule le « respect des principes démocratiques, des droits de l’homme, de l’état de droit et de la bonne gouvernance » ainsi que la « condamnation et le rejet des changements anticonstitutionnels de gouvernement ».

29Que ce soit à propos des fréquentes modifications constitutionnelles opérées par des chefs d’État décidés à faire sauter le verrou des deux mandats comme au Tchad, au Gabon ou au Burkina Faso, de la crise générée par l’instrumentalisation politique de la réforme agraire au Zimbabwe, ou encore de la crise de succession au Togo, les mécanismes continentaux n’ont pas réussi à passer le test de crédibilité que ces défis offraient.

l’impuissance des forces africaines au darfour
L’arme au pied, face aux massacres, sept mille soldats de l’Union africaine ont pour mission de superviser le cessez-le-feu. En réalité, faute de moyens, ils ne font qu’observer le déchaînement de la violence […]. Plus de deux ans après l’arrivée des premiers militaires de l’Union africaine, la mission manque d’équipement et de carburant. Elle se heurte à des problèmes de communications et de renseignements. Surtout, elle fait face à la fronde permanente du gouvernement de Khartoum. Le Soudan a limité l’accès de l’aéroport pour l’Union africaine aux seules heures de la journée. Pendant des mois, il a retenu en douane cent véhicules de transport de troupes fournis par le Canada. Khartoum a même peint en blanc certains de ses appareils, y compris des hélicoptères d’attaque, pour empêcher de les distinguer de ceux de l’Union africaine. L’échec de la mission est proportionnel aux espoirs placés en elle. Cette force africaine de 7 000 hommes n’est pas venue mettre fin aux violences contre les civils, mais superviser un fragile cessez-le-feu conclu pendant que se déroulent de laborieux pourparlers au Nigeria. Les 5 000 soldats de sa force de protection sont officiellement sur place pour protéger les 2 000 observateurs militaires et civils préposés à cette mission.

Source : Dan Morrison pour US News and World Report. Traduit et repris dans Courrier international, no 810, 11 mai 2006, p. 15.

  • 17 Le président de l’Assemblée nationale qui était dans un avion le ramenant à Lomé a été contraint d’ (...)
  • 18 Emad Awwad, « Le conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine », p. 167-169.
  • 19 Vincent Foucher et Jean-Hervé Jézéquel, « L’Afrique subsaharienne en route vers la paix ? », dans A (...)

30Le Togo illustre particulièrement bien cet échec et les contradictions flagrantes entre les textes juridiques et les déclarations de bonnes intentions, d’une part, et les actions concrètes, d’autre part. La crise constitutionnelle ouverte à la suite du décès du général Gnassingbé Eyadéma a été, en effet, l’occasion de discordes à la fois entre la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO, voir plus bas) et l’UA. Ces discordes ont porté sur l’attitude à adopter face à la désignation de Faure Eyadéma par l’armée pour remplacer son père, alors que la Constitution donne ce droit au président de l’Assemblée nationale17. Mieux encore, des divergences sont apparues au sein de l’UA même : le président de la Commission de l’époque, l’ancien président malien Alpha Oumar Konaré, partisan de la fermeté à l’encontre du régime togolais, s’est opposé au président de l’Union de l’époque, l’ancien président nigérian Olusegun Obasanjo, qui est apparu finalement plus conciliant après s’en être longtemps tenu aux principes18. En fin de compte, après avoir contraint Faure Eyadéma à démissionner, l’UA a été incapable d’obliger le pouvoir togolais à respecter la Constitution en permettant au président de l’Assemblée en fonction d’occuper la présidence par intérim, après le décès du général Eyadéma. Au contraire, un président et un gouvernement de convenance, acquis à Faure Eyadéma, ont été nommés. Ce dernier n’a eu aucune peine à reprendre le pouvoir par le biais d’élections émaillées de fraudes et de violences. Mieux encore, ces résultats ont été entérinés par l’UA et Faure Eyadéma siège aux côtés de ses pairs lors des différents sommets de l’UA. C’est ce qui a fait dire à certains que « la Commission de l’Union africaine […] semble avoir été muselée par les intérêts des puissances sous-régionales19 ».

  • 20 Zein Kebonang, « The New Partnership for Africa’s Development. Promoting Foreign Direct Investment (...)

31L’intégration politique africaine a donc ses limites en dépit des transformations institutionnelles. Au moins deux conditions devraient être remplies pour atténuer ces limites. D’une part, l’intégration et l’harmonisation ne peuvent pas fonctionner en l’absence de mécanismes de sanction et de critères stricts d’adhésion. En vertu des critères d’entrée, les présidents illégitimes ne devraient, par exemple, pas siéger automatiquement à l’UA car sans un « leadership moral », la confiance et la collaboration des citoyens et des partenaires à l’intégration ne seront pas au rendez-vous20. D’autre part, l’intégration ne fonctionne pas sans les moyens financiers, les transferts de souveraineté et le renforcement des institutions continentales, comme la Commission de l’UA. Or ces institutions sont, pour le moment, totalement dépendantes de la volonté des chefs d’État et ne disposent donc pas de l’autonomie nécessaire à la réalisation des objectifs assignés à l’intégration.

Notes

1 Achille Mbembé, « Les frontières mouvantes du continent africain », Le Monde diplomatique, novembre 1999, p. 22-23.

2 Ernst Haas, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957, Londres, Steven and Sons, 1958.

3 Pour un aperçu historique, voir Mwayila Tshiyembe, « La difficile gestation de l’Union africaine », Le Monde diplomatique, juillet 2002, p. 22-23.

4 Cheikh Gueye, « Le panafricanisme d’intégration comme réponse aux problèmes sécuritaires africains », www.memoireonline.com/07/09/2425/m_Le-panafricanisme-dintegration-comme-reponse-aux-problemes-securitaires-africains10.html.

5 Ibid.

6 Kwame Nkrumah, L’Afrique doit s’unir, Paris, Présence africaine, 1994, p. 246-247.

7 Monrovia est la capitale du Liberia.

8 Voir www. Droits humains. org/Biblio/Txt_Afr/Ua_63.htm, page consultée le 17 octobre 2004.

9 Voir Robert Jackson et Carl Rosberg, « Why Africa’s Weak States Persist: The Empirical and the Juridical in Statehood », World Politics, vol. 35, no 1, 1982, p. 19.

10 Ivan Crouzel, « La renaissance africaine, un discours sud-africain », Politique africaine, no 77, mars 2000, p. 171-182.

11 Yves Ekoué Amaïzo, « De l’OUA à l’Union africaine : les chemins de l’interdépendance », Afrique contemporaine, no 197, 1er trimestre 2001, p. 97-107.

12 L’acte constitutif contient 53 signatures, les autres pays ayant signé plus tard ; voir www.africa-union. org/root/au/Documents/Treaties/List/Constitutive % 20Act % 20of % 20 the % 20African % 20Union. pdf.

13 Mwayila Tshiyembe, « Des institutions à conforter », Le Monde diplomatique, juillet 2002, p. 23.

14 Voir www.operationspaix. net/UA, page consultée le 22 mai 2006.

15 Emad Awwad, « Le conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine », dans Jocelyn Coulon (dir.), Guide du maintien de la paix 2006, Montréal, Athéna Éditions, 2005, p. 158.

16 Xavier Zeebroek, « La difficile mise en œuvre de l’intégration au sein des missions de paix », dans Jocelyn Coulon (dir.), Guide du maintien de la paix 2006, Montréal, Athéna Éditions, 2005, p. 90.

17 Le président de l’Assemblée nationale qui était dans un avion le ramenant à Lomé a été contraint d’atterrir à Cotonou, au Bénin voisin. Le pouvoir en a profité pour invoquer son empêchement… Face aux protestations internationales, l’Assemblée s’est réunie nuitamment pour le destituer et, dans un premier temps, élire Faure Eyadéma afin de donner un semblant de constitutionnalité à sa prise de pouvoir. Le tollé suscité par cette procédure a mené à la démission de F. Eyadéma et à son remplacement par un fidèle. L’ancien président de l’Assemblée n’est rentré au Togo qu’à la fin du processus de prise de pouvoir.

18 Emad Awwad, « Le conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine », p. 167-169.

19 Vincent Foucher et Jean-Hervé Jézéquel, « L’Afrique subsaharienne en route vers la paix ? », dans Albert Legault, Michel Fortmann et Gérard Hervouet (dir.), Les conflits dans le monde 2005, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 2005, p. 156.

20 Zein Kebonang, « The New Partnership for Africa’s Development. Promoting Foreign Direct Investment Through Moral Political Leadership », Africa Insight, vol. 35, no 1, avril 2005, p. 4.

© Presses de l’Université de Montréal, 2010

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