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Chapitre 14. Le Japon et le multilatéralisme à l’ère de la guerre commerciale
p. 179-188
Texte intégral
1À la suite du retrait américain du Partenariat transpacifique (PTP), le Japon – faisant preuve d’un nouveau leadership en matière de politique commerciale – s’est attelé avec force et rapidité à sa relance, qui a mené à la signature d’une nouvelle mouture du PTP (l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste ou PTPGP) ; il signait en juillet 2018 un accord de libre-échange (ALE) avec l’Union européenne et tente de faire aboutir d’ici la fin de l’année 2020 les difficiles négociations entourant le Partenariat économique régional global (PERG) de l’ASEAN+61. On constate là un nouveau leadership nippon qui prend assise sur une défense du multilatéralisme commercial, mais dont le succès résultera de la trajectoire que prendront les grands acteurs politiques et économiques – principalement les États-Unis et la Chine – derrière la transformation de l’ordre international.
Le contexte politique et économique
2Le Japon fait preuve aujourd’hui d’autorité dans la négociation d’accords commerciaux, mais cela n’a pas toujours été le cas en raison de la nature habituellement « réactive » de sa politique étrangère où l’immobilisme et l’absence d’initiative le faisaient paraître comme un joueur peu autonome, voire « passif » des relations internationales. Si, au fil des décennies, le Japon a malgré tout bien tiré son épingle du jeu lors de négociations entourant les tensions ou les différends commerciaux qui ont sporadiquement marqué ses rapports économiques extérieurs, notamment avec les États-Unis et l’Europe, au cours des années 1980 et 1990, il n’en demeure pas moins que sa diplomatie commerciale préférait un interventionnisme modéré, voire discret, aux initiatives commerciales tapageuses, comme celle de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) qu’il a associé, à ses débuts, au retour des blocs économiques discriminatoires. Pourtant, cette relative passivité du Japon et son dédain des accords commerciaux cachaient une intense projection de sa puissance économique qui profitait de l’ouverture grandissante de l’économie mondiale (le Japon, à la fin de la guerre froide, est la deuxième puissance économique et le premier pays créancier du monde), alors que Tokyo maintenait en place des mesures néomercantilistes, considérées par Washington comme des « obstacles structurels au commerce », avec, entre autres, de solides barrières contre les investissements directs étrangers.
3Ironiquement, ce ne sont pas les pressions étrangères qui auront eu la peau des préférences néomercantilistes nipponnes, mais le ralentissement abrupt de la croissance et la stagnation sur plus de deux décennies de l’économie nationale à la suite de l’éclatement de la bulle financière et foncière en 1990-1991. Pour affronter les forces vives de la mondialisation, les changements technologiques rapides dans le domaine des communications et de l’information ainsi que la montée en puissance de la Chine, Tokyo a donc entamé une transformation radicale de sa politique commerciale vers la fin des années 1990 en adoptant les principes et les normes néolibéraux de la mondialisation, dont l’ouverture du commerce sur la base d’accords commerciaux et la dérégulation de l’économie interne dans le but de laisser le libre jeu à la concurrence étrangère.
4C’est ainsi que le virage protectionniste hâtif de la Maison-Blanche, dès l’élection de Donald Trump à la présidence, n’a pas semblé ébranler la volonté du ministère japonais de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie d’atteindre ses objectifs en matière de libéralisation des échanges – faire en sorte que 85,8 % de son commerce extérieur soit couvert par des accords de libre-échange (ALE) – et de poursuivre l’intégration du pays à la mondialisation pour relancer la prospérité économique nationale sur des bases solides et durables. Si le nouveau leadership nippon s’est clairement manifesté dans le cadre du PTPGP, il a pris forme bien avant l’élection de Trump, car il ne vise rien de moins qu’à défendre l’ordre international libéral, gage de sa prospérité future, et à faire de la Chine un joueur respectueux des règles de l’ordre international en matière de compétitivité économique, règles qui se fondent sur le multilatéralisme, les organisations internationales, notamment l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et le respect du droit international.
5Tokyo a ainsi développé depuis une décennie, en particulier depuis l’arrivée au pouvoir de Shinzo Abe, une stratégie globale visant à « multilatéraliser » (dans des organisations et des régimes internationaux) et à « institutionnaliser » (dans des normes et des règles universelles) la puissance chinoise, voire à endiguer ses intentions hégémoniques, pour l’amener à intégrer un ordre international libéral qui se fragilise par l’émergence d’un ordre « parallèle2 », sous l’influence de la Chine principalement. Les nouvelles institutions mises en place par ce pays ne sont pas toujours en accord avec les principes universels de l’ordre libéral et le Japon cherche justement à éviter que ces divergences affaiblissent son influence en Asie, déjà mise en péril par son déclin démographique et la stagnation de ses capacités économiques.
6C’est dans cette perspective que la « doctrine Abe3 », qui associe étroitement la promotion de la démocratie, de l’État de droit et du libre-échange à sa stratégie d’intégration néolibérale à l’Asie (et plus généralement à la mondialisation), oriente la négociation de partenariats économiques multilatéraux. Shinzo Abe affirmait que le Japon ne pouvait se permettre de se replier sur lui-même ; du fait du déclin démographique, il était dans « l’intérêt national […] de transformer l’Asie-Pacifique en une région où les biens, les services et les investissements circulent librement ». Les partenariats doivent renforcer les chaînes de valeur et faire en sorte que, dans la hiérarchie des économies nationales, il y ait – pour reprendre les mots du philosophe Masao Maruyama dans son célèbre ouvrage Studies in the Intellectual History of Tokugawa Japan – une forme d’égalité dans la « similitude des modèles économiques », alors que la Chine ne semble pas intéressée, justement, à dépasser ses propres pratiques et institutions néomercantilistes et autoritaires.
7La stratégie du Japon est justement de réduire ces divergences, car il ne peut réussir sa « troisième ouverture » de l’ère moderne sans pouvoir tabler sur une certaine forme de réciprocité de la part de ses partenaires asiatiques, notamment de la Chine. Le doctrine Abe vise donc à empêcher la Chine de hausser son autonomie à un point tel qu’elle pourrait avoir le champ libre pour mettre en place des « règles idiosyncratiques » sur lesquelles elle pourrait assoir sa domination de l’ordre parallèle, cela lui permettant possiblement d’échapper au piège du revenu intermédiaire même sans devoir faire une transition vers une économie et des institutions politiques libérales.
8Aussi les tentations protectionnistes et le bilatéralisme offensif de l’administration Trump ont-ils non seulement ajouté un degré de complexité à la stratégie nipponne, mais également mis à l’épreuve la pertinence, voire la légitimité de celle-ci. Une guerre commerciale globale exigerait peut-être du Japon de se rallier à la Chine si ses marchés se referment les uns après les autres. Un retour sur les fondements de la doctrine Abe permet de comprendre que le gouvernement nippon, s’il fait reposer le succès de sa stratégie commerciale sur un partenariat solide avec les économies libérales, doit reconnaître qu’une guerre commerciale globale remet en question à la fois l’efficacité et la légitimité de cette stratégie pour assurer à long terme la puissance et la prospérité économiques nipponnes.
L’intégration économique à l’Asie : un prélude à la doctrine Abe
9À la suite de la crise financière asiatique de 1997, la stratégie de croissance du Japon a été orientée vers la réalisation d’une intégration profonde à l’Asie. Cette stratégie précède de peu l’adoption d’une nouvelle politique commerciale libre-échangiste, mais elle en sera par la suite la pierre angulaire (nous y reviendrons ci-dessous). Elle correspond en tout point aux exigences des firmes japonaises qui, avec l’endaka (la hausse continuelle du yen) des années 1980 et 1990, avaient investi massivement dans leurs réseaux de production industrielle en Asie, participant ainsi, d’une part, à l’intégration régionale, mais également à la mise en place d’une plateforme d’exportation qui a rendu les firmes japonaises fort compétitives sur les marchés mondiaux. Un nouvel « idéal » géoéconomique a été atteint dans la perspective des firmes multinationales (FMN) nipponnes : les économies asiatiques et japonaise ne formaient plus qu’« une seule entité économique », une sorte d’économie « continentale » où l’Asie ne serait plus jamais « outremer », affirmait alors un représentant de l’industrie de l’électronique4. Cette expansion des firmes japonaises en Asie s’est poursuivie alors que le Japon continuait de s’inspirer d’un modèle d’ouverture néomercantiliste qui déplaisait à ses partenaires commerciaux.
10Le Japon poursuit donc depuis les années 2000 l’approfondissement de l’intégration économique régionale dans une perspective post-développementaliste au sein de laquelle la division régionale du travail (DRT) est structurée sur une base libre-échangiste afin d’optimiser l’exploitation des chaînes de valeur. Jusque dans les années 1990, la DRT était vue sous l’angle du vol des oies sauvages (VOS), le Japon étant l’oie de tête qui, par ses investissements étrangers massifs et son délestage technologique, tirait le développement et la croissance économiques des pays de l’ASEAN. L’insertion de quatre nouvelles « oies » au sein d’une sous-formation (le Myanmar, le Laos, le Cambodge et le Vietnam) a renforcé ce modèle « harmonieux » qui a fourni – malgré sa faiblesse explicative, lorsque confronté à la réalité – une rationalité théorique à l’expansion des firmes japonaises en Asie du Sud-Est. Ce modèle promettait d’ailleurs non pas une rotation à la tête de la formation, mais un aplanissement de la formation en V, car les pays de l’ASEAN pouvaient envisager un rattrapage du Japon, comme celui-ci avait rattrapé à une autre époque les puissances industrielles occidentales5.
11Si Tokyo a officiellement abandonné ce modèle au début des années 2000, c’est parce qu’aujourd’hui la DRT repose sur l’exploitation des chaînes de valeur, une fragmentation des processus de production et une concurrence intrarégionale fondée sur le commerce de pièces et composants, lequel compte pour près de 60 % des échanges régionaux, soit le taux le plus élevé dans le monde, devant l’Union européenne et l’Amérique du Nord6. L’analogie du vol des oies sauvages demeure cependant instructive. Le Japon est toujours à la tête de cette formation et l’ASEAN rivalise aujourd’hui avec la Chine comme premier marché d’exportation de l’archipel, mais sa domination de la production industrielle, si elle profite de la « captivité » des pays asiatiques vis-à-vis des technologies, de l’équipement et des biens japonais, a été mise à rude épreuve en ce qui a trait à la valeur ajoutée, avec le progrès technologique de plusieurs économies de l’ASEAN et surtout de la Chine. Des économies nationales peuvent dominer certains secteurs industriels sans pour autant rejoindre le Japon en ce qui concerne le PIB par habitant comme le laissait entendre le modèle du VOS. L’oie de tête, le Japon, est possiblement à bout de souffle – alors qu’au début des années 1990, Bangkok ou Kuala Lumpur étaient littéralement des « avant-postes quasi impériaux » de la puissance économique du Japon7 –, mais celui-ci ne semble pas convaincu de laisser la Chine prendre la tête de la formation avant que sa puissance ait été « multilatéralisée » et qu’elle ait accepté de jouer selon les règles du multilatéralisme.
Une politique commerciale libre-échangiste : deuxième prélude à la doctrine Abe
12Le passage à une politique commerciale libre-échangiste est la facette externe de la réforme de l’économie nationale qui passait graduellement d’un modèle néomercantiliste à une économie libérale dérégularisée, où la compétitivité ne se mesure plus en termes strictement nationaux, mais sur une base globale faisant apparaître une faiblesse structurelle : plusieurs grandes firmes japonaises fort compétitives localement le sont beaucoup moins sur le plan mondial. Le « syndrome des Galápagos » en est un exemple probant : des firmes s’activent dans un secteur de l’économie qui atteint un niveau élevé de développement technologique tout en étant coupées du marché mondial ; ces compagnies – que l’on retrouve dans la téléphonie mobile, l’équipement médical, la monnaie électronique ou les services, notamment – sont incapables de se tailler une place sur les marchés étrangers parce que, à l’image des espèces peuplant les Galápagos, l’évolution technologique s’est faite en rupture avec les normes et les standards internationaux ou bien encore parce que le produit ou le service offert contient des caractéristiques spécifiques à la société nipponne8.
13La téléphonie cellulaire est la représentation la plus classique de ce phénomène. Bien avant l’introduction de l’iPhone par Apple en 2007, les Japonais pouvaient prendre des photos ou regarder la télévision sur leur appareil cellulaire. Ils pouvaient également les utiliser pour payer des achats, transformant littéralement ceux-ci en portefeuilles électroniques. Plusieurs autres fonctions peu répandues à l’extérieur du pays sont également présentes9. Le degré technologique avancé de la téléphonie a certes protégé pendant un certain temps le marché local des avancées d’Apple et de Samsung, mais il n’a pas empêché la déroute financière du secteur des télécommunications, il y a un peu moins d’une décennie. Un marché étroitement régulé, des coûts d’utilisation d’Internet parmi les plus élevés dans le monde, une concurrence oligopolistique féroce sont venus accentuer l’isolement technologique des firmes japonaises et leur incapacité à concurrencer le nouveau modèle technologique mis en place par Apple. Aujourd’hui, Apple détient 56 % du marché japonais et si trois firmes nationales (Sony, Sharp et Kyocera) s’en sont assez bien tirées en détenant la partie restante du marché avec Samsung (6,8 % du marché), leurs appareils sont peu vendus à l’extérieur du pays10. Le Japon poursuit donc à la fois une libéralisation et une dérégularisation de son économie et de son commerce extérieur pour inciter ces firmes à penser leur avenir en fonction de la mondialisation et non plus du marché national.
14Par contre, au sein de la DRT, la Chine n’est plus strictement positionnée dans le maillon technologiquement faible des chaînes de valeur, soit l’assemblage. La Chine est devenue la deuxième puissance économique mondiale, impose son influence politique et économique sur l’Asie et, depuis l’arrivée au pouvoir de Xi Jinping en 2012, elle prend les devants pour établir un « nouvel ordre international parallèle », d’autres diront « non libéral », qui vient justement s’attaquer aux fondements libéraux et multilatéraux de la politique commerciale nipponne, affaiblissant potentiellement son ouverture sur l’économie mondiale. Le Japon ne peut envisager la réussite de son nouveau modèle néolibéral de prospérité si ce nouvel ordre voit le jour. D’ailleurs, sa dépendance à l’égard du commerce extérieur s’est accentuée avec la quasi-disparition de sa filière nucléaire, qui l’a obligé à hausser considérablement ses exportations manufacturières, ses investissements étrangers et sa présence technologique sur les chaînes de valeur pour payer ses vastes importations d’hydrocarbures. Le fait que le Japon ait dégagé à nouveau un surplus commercial cinq ans après l’accident de Fukushima de mars 2011 indique que sa stratégie commerciale demeure profondément associée à la hausse de ses exportations. Bref, le Japon est devenu ce qu’on prédisait il y a longtemps : un État commercial (trading state) libéral étroitement intégré à l’économie mondiale et dont la prospérité est à la mesure de sa richesse externe : il ne peut demeurer le premier pays créancier de la planète, avec des actifs nets de 3100 milliards de dollars, si le multilatéralisme s’effondre.
L’après-PTP
15Le PTP était, dans ses habits originaux, la poursuite logique de cette stratégie qui exige plus que jamais une multilatéralisation de la Chine. Le retrait américain a été un dur coup pour le Japon dans la mesure où Tokyo pouvait envisager avec le PTP un endiguement régulateur de la puissance économique chinoise tout en poursuivant les négociations du PERG dont est membre la Chine. L’échec du PTP lui posait un grave problème : le PTP pouvait, d’une part, amener par la porte d’en arrière l’Asie vers des règles et standards plus élevés et, d’autre part, favoriser la multilatéralisation de la Chine et éviter que les pays asiatiques sombrent dans l’orbite chinoise en adoptant les règles d’un nouvel ordre parallèle.
16La nouvelle mouture du PTP, croyait-on à Tokyo, devait faire reconnaître aux États-Unis les coûts liés à leurs errements diplomatiques et commerciaux. À la suite du retrait américain du PTP, la diplomatie japonaise n’avait pas le cœur à l’ouvrage. Négocier un accord commercial bilatéral avec les États-Unis leur paraissait contre-productif : il éliminait les externalités positives engendrées par le PTPGP et légitimait le bilatéralisme au détriment de la défense de l’ordre international libéral et multilatéral. Son premier refus de négocier un ALE bilatéral avec les États-Unis a fait apparaître le Japon comme le dernier champion – avec l’Union européenne – du multilatéralisme. Et pourtant, les pressions américaines ont finalement poussé Tokyo, à la fin de l’année 2018, à accepter de négocier un accord commercial bilatéral alors que le président Trump menaçait les exportations japonaises de nouveaux tarifs dans un discours associant sécurité nationale et gains économiques au détriment de la réciprocité et de la règle de droit.
17La stratégie commerciale du Japon est donc à la croisée des chemins. La dureté des négociations avec les États-Unis pourrait bien amener le Japon à revoir sa position à l’égard de la Chine. Le réchauffement des rapports sino-japonais – voire peut-être la fin de leur conceptualisation sous la forme de hot economics, cold politics – pourrait mener le gouvernement à reconnaître qu’il doit dorénavant s’aligner sur la Chine, sachant fort bien que l’Europe s’alignera toujours sur les États-Unis. Tant qu’à voir ses marchés extérieurs se refermer, pourquoi ne pas se tourner vers son premier partenaire commercial, mais également son « marché naturel » depuis des siècles, et accepter qu’il puisse y avoir une concordance des intérêts sino-japonais dans une guerre commerciale ? D’ailleurs, lors du G20 à Osaka en juin 2019, Xi et Abe parlaient de leur défense conjointe du multilatéralisme et du libre-échange, alors que le ressac de plus en plus intense de la mondialisation vient fragiliser les régimes politiques et pourrait de façon très plausible mener à la fragmentation de l’économie mondiale en blocs économiques plus ou moins bien soudés, mais visant à contrôler les effets « déstabilisateurs » (ou perçus comme tels) de la mondialisation sur les économies et les régimes nationaux. Il faut douter de ce scénario. Revers de la médaille : la Chine aurait ici les coudées franches pour devenir le premier hégémon non libéral de l’histoire moderne, légitimant « encore une fois » le lien positif entre capitalisme et autoritarisme, ce qui n’est pas nécessairement une bonne chose alors que par le monde, l’autoritarisme apparaît comme une solution légitime aux failles de la démocratie, et ce, même au Japon11. Tokyo cherche donc à tout prix à maintenir ses liens étroits et privilégiés avec les États-Unis et les autres démocraties libérales.
18Ce n’est donc pas un hasard si, à Bangkok en mai 2019, les hauts fonctionnaires du Japon, des États-Unis, de l’Australie et de l’Inde faisaient le point sur la stratégie de Tokyo pour un « bassin indo-pacifique libre et ouvert » et sur « leurs efforts collectifs » pour la faire progresser : c’est la réponse du Japon à la politique commerciale idiosyncratique de la Chine (que résume bien son « Initiative de la ceinture et de la route ») et qui vise à pérenniser la règle de droit dans la région en amenant Beijing (et, par la bande, les autres pays de la région) à adopter, a minima, des politiques publiques transparentes, des règles communes en matière de commerce, d’investissements et d’infrastructures, des mesures d’ouverture des frontières et, enfin, à prévenir que des pays s’éloignent des normes démocratiques ou que d’autres utilisent la coercition pour faire des gains économiques12. La tâche est lourde, mais le Japon persiste : il se présente toujours comme le champion du multilatéralisme, ce qui est rassurant dans une économie mondiale toujours plus agitée par les flots du nationalisme et du populisme.
Bibliographie
Pour en savoir plus
Éric Boulanger, « La coopération entre le Japon et l’ASEAN », dans Serge Granger et Dominique Caouette (dir.), L’Asie du Sud-Est à la croisée des puissances, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 2019, p. 163-182.
Yoichi Funabashi et G. John Ikenberry (dir.), The Crisis of Liberal Internationalism : Japan and the World Order, Washington, D. C., Brookings Institution Press, 2020.
Aurelia George Mulgan, The Political Economy of Japanese Trade Policy, Londres, Palgrave Macmillan, 2015.
Solis Mireya, Dilemmas of a Trading Nation : Japan and the United States in the Evolving Asia-Pacific Order, Washington, D. C., Brookings Institution Press, 2017.
Gideon Rachman, Easternization : Asia’s Rise and America’s Decline from Obama to Trump, New York, Other Press, 2018.
Notes de bas de page
1L’ASEAN est l’acronyme anglais de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est. Dix pays en sont membres : l’Indonésie, Singapour, les Philippines, la Thaïlande, la Malaisie, le Brunei, le Vietnam, le Laos, le Cambodge et le Myanmar. Le + 6 fait référence à la Chine, au Japon, à la Corée du Sud, à l’Australie, à la Nouvelle-Zélande et à l’Inde.
2O. Stuenkel, Post-Western World : How Emerging Powers are Remaking Global Order, Cambridge, Polity Press, 2016.
3Christopher W. Hughes, « Japan’s Security Policy in the Context of the US-Japan Alliance : The Emergence of an “Abe Doctrine” », dans J. D. J. Brown et J. Kingston (dir.), Japan’s Foreign Relations in Asia, Londres, Routledge, 2018, p. 49-60.
4W. F. Hatch, Asia’s Flying Geese : How Regionalization Shapes Japan, Ithaca, Cornell University Press, 2010, p. 102.
5A. J. Staples, Responses to Regionalism in East Asia : Japanese Production Networks in the Automotive Sector, New York, Palgrave Macmillan, 2008, p. 23-26 et 98-100.
6D. McNamara, Business Innovation in Asia : Knowledge and Technology Networks from Japan, Londres, Routledge, 2009, p. 550-551.
7W. F. Hatch, op. cit., p. 205.
8N. Yoshikawa, Galapagosu ka suru nihon [La Galápagosisation du Japon], Tokyo, Kodansha, 2010, p. 49.
9K. E. Calder, Circles of Compensation : Economic Growth and the Globalization of Japan, Stanford, Stanford University Press, 2017, p. 149.
10R. Fingas, « Apple’s iPhone still holds commanding lead in smartphone sales in Japan » Apple insider, 19 février 2019. En ligne : https://appleinsider.com/
11R. S. Foa, et Y. Mounk, « The Signs of Deconsolidation », Journal of Democracy, vol. 28, no 1, 2017, p. 7.
12Entre autres, voir M. J. Green, « Japan’s “Free and Open Indo-Pacific Strategy” as Grand Strategy », We Are Tomodachi, vol. 29, printemps 2018, p. 28-29.
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