Chapitre 12. Le Partenariat économique régional global de l’ASEAN + 6 peut-il encore être sauvé ?
p. 153-161
Texte intégral
1L’Asie se pose comme le champion des accords commerciaux préférentiels bilatéraux. En 2018, la Banque asiatique de développement en dénombrait 155, d’ores et déjà signés ou en vigueur, pour l’ensemble de la région Asie. La prolifération de ces accords montre toutes les difficultés d’une négociation sur la libéralisation multilatérale du commerce à l’échelle régionale. La principale faiblesse de l’Asie est l’absence de confiance politique mutuelle entre les grandes puissances, particulièrement entre la Chine et le Japon. Cette absence de confiance participe à l’affaiblissement du poids de chacun dans l’établissement des règles commerciales au sein de l’ordre régional et mondial. C’est dans ce contexte que le leadership de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) dans les projets d’intégration régionale est devenu une solution acceptable pour toutes les parties, comme l’illustre le Partenariat économique régional global (PERG, ou en anglais, le Regional Comprehensive Economic Partnership), un projet d’accord de libre-échange entre 15 pays, depuis le retrait de l’Inde en novembre 2019, autour de l’océan Pacifique et du nord de l’océan Indien, en cours de négociation depuis 2012. Le PERG regroupe, en plus des 10 pays membres de l’ASEAN1, 5 autres pays, à savoir la Chine, le Japon, la Corée du Sud, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Il constituerait le premier accord commercial à l’extérieur de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) réunissant les trois grands pays de l’Asie du Nord-Est. Rappelons que 7 des 11 pays membres de l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) sont également des participants du PERG2.
Le PERG pour consolider les accords commerciaux actuels
2Contrairement à ce qui est souvent avancé, le PERG n’est pas un projet chinois destiné à répondre à l’initiative américaine de Partenariat transpacifique (PTP) – qui est devenu le PTPGP après le retrait américain – ou à la concurrencer. Dès le départ, l’idée fondamentale du PERG, promue par l’ASEAN (Indonésie en tête), est de consolider les accords de libre-échange bilatéraux du type ASEAN + 1 (avec l’Australie, la Chine, la Corée du Sud, l’Inde, le Japon et la Nouvelle-Zélande). En effet, ces accords ont des contenus différents, ce qui crée ce que l’on a coutume d’appeler en Asie un « effet bol de nouilles ». Pour les entreprises et les administrations chargées de les mettre en œuvre, cela signifie beaucoup de complexité et de confusion pour au final devenir ingérable3. À la racine du problème se trouve le contrôle de l’origine et de la nationalité des produits. Pour pouvoir bénéficier des avantages du libre-échange, un produit malaisien exporté vers la Chine, par exemple, doit prouver qu’il a été produit en Malaisie avec une proportion significative de ressources naturelles et de composants malaisiens pour éviter que des produits ne soient maquillés en produits malaisiens. À l’heure où la fabrication de nombreux produits est fragmentée dans une chaîne globale de valeur4 et localisée dans différents pays, l’origine nationale des produits devient difficile à déterminer. Plus encore, cela devient impossible quand l’empilement des accords de libre-échange multiplie les règles de définition de l’origine, au point que ces accords sont finalement peu utilisés5. Pour y remédier, l’ASEAN a pris l’initiative de les fusionner dans un accord régional élargi de partenariat économique, le PERG, dont les négociations ont débuté officiellement lors du Sommet de l’Asie de l’Est à Phnom Penh le 20 novembre 2012, ce qui a donné lieu à la rédaction d’un guide de négociation, The Guiding Principles and Objectives for Negotiating the RCEP6, validé par les 16 pays concernés. Par conséquent, il s’agit de créer une zone de libre-échange commune à tous ces pays en éliminant les barrières tarifaires restantes, en libéralisant progressivement les services, et en facilitant les investissements directs étrangers (IDE) entre les pays partenaires.
3De même, la composition du groupe ne reflète pas la volonté chinoise, mais plutôt la position japonaise. Plus précisément, alors que la Chine était favorable à un groupe plus restreint (celui de l’ASEAN + 3, qui laisse de côté l’Inde, l’Australie et la Nouvelle-Zélande), le Japon penchait pour une configuration plus large, celle préconisée avec le Partenariat économique global pour l’Asie de l’Est (ou en anglais, Comprehensive Economic Partnership for East Asia), projet évoqué par Tokyo dès 2006. C’est donc bien sous la pression du Japon que l’Inde a finalement été incorporée dans le PERG7. Dans ce cas, les craintes, exprimées par de nombreux observateurs, de voir Beijing fixer les règles du jeu commercial en Asie-Pacifique sont largement infondées. Toutefois, il ne fait aucun doute que le projet du PERG n’aurait pu démarrer sans l’appui de la Chine. A priori, l’ASEAN joue un rôle de leader dans la négociation du PERG, mais compte tenu de l’importance de la Chine, elle n’est pas en mesure d’imposer ses conditions. Si le PERG voit le jour, il aura une portée très large, depuis le commerce des biens et services jusqu’aux IDE, en passant par la coopération économique et technique, la propriété intellectuelle, la concurrence et le règlement des différends8. Reste à savoir si les membres de l’ASEAN et les autres pays partenaires sont prêts à accepter les exigences de Beijing9. En tout état de cause, les hésitations de l’Inde, confirmées par son retrait des négociations en novembre 2019, sur le contenu du PERG, jugé par Delhi à l’avantage de la Chine, tendent à prouver qu’il existe bien des résistances aux demandes de Beijing. Beaucoup s’attendent à ce que le PERG, souvent considéré comme une version adoucie du PTPGP, soit plus favorable aux pays de l’ASEAN et à la Chine, avec moins de demandes d’harmonisation des normes environnementales, des références moins strictes au code du travail (y compris contre la corruption) et une mise en place plus lente de la réduction des barrières tarifaires.
Le PERG comme pivot d’une intégration régionale asiatique
4Pour la région asiatique, le ralentissement du commerce international mondial est un problème aigu, car de ces échanges dépendent sa participation dans la chaîne de valeur mondiale ainsi que le maintien de taux de croissance élevés, favorisant la sortie de l’état de pauvreté de nombre de populations. L’Asie, l’Europe et l’Amérique du Nord sont restées les principaux marchés d’exportation de l’ASEAN (tableau 12.1). En effet, près des deux tiers du commerce de l’ASEAN sont effectués au sein du continent asiatique. La Chine demeure le plus grand partenaire commercial de l’ASEAN (345 milliards de dollars américains, soit 15,2 % du total), une première place qu’elle détient depuis 2010. Elle est suivie par le Japon (238 milliards de dollars, soit 10,5 %) et l’Union européenne (UE) et ses 28 pays (227 milliards de dollars, soit 10 %).
5Le ralentissement économique de ses principaux partenaires a eu des répercussions importantes sur les pays du Sud-Est asiatique. Ainsi, pour l’ASEAN, le PERG devrait permettre de faire repartir à un niveau élevé la croissance économique, de conquérir de nouveaux marchés et de s’affirmer comme le centre de gravité de l’Asie.
6De plus, depuis le retrait de l’Inde, le PERG regroupe deux des plus grandes économies du monde, c’est-à-dire la Chine et le Japon. Pris dans son ensemble, le PERG totalise 2,1 milliards d’habitants, soit 28 % de la population mondiale, pour un produit intérieur brut (PIB) total avoisinant les 26 000 milliards de dollars (les États-Unis ont un PIB de 20 500 milliards de dollars), ce qui représente 29 % du volume mondial. Selon la Banque asiatique de développement, l’entrée en vigueur du PERG pourrait favoriser la croissance économique des pays membres, particulièrement pour les petits pays comme le Sultanat de Brunei et le Vietnam, à hauteur respective de 5,8 % et de 5,1 % de leur PIB. Pour le Japon, l’effet du PERG contribuerait à une augmentation du PIB national dans des proportions comprises autour de 1,7 %. À n’en pas douter, l’Asie peut s’appuyer aujourd’hui sur la demande interne de milliards de consommateurs et la croissance continue des classes moyennes, donc s’orienter vers le développement de ses échanges intrarégionaux. C’est dans ce contexte qu’on peut considérer le vaste intérêt porté par les pays de la région pour le PERG et son modèle d’intégration économique.
tableau 12.1. Les dix premiers partenaires commerciaux de l’ASEAN en 2015
|
Partenaires commerciaux pays/régions |
Valeur (en millions de dollars américains) | Pourcentage | ||||
| Exportations (X) | Importations (M) | Total | X | M | Total | |
| ASEAN | 305 693 | 238 059 | 543 751 | 25,9 | 21,9 | 24 |
| Chine | 134 249 | 211 515 | 345 764 | 11,4 | 19,4 | 15,2 |
| Japon | 113 694 | 124 350 | 238 044 | 9,6 | 11,4 | 10,5 |
| EU-28 | 127 584 | 100 056 | 227 640 | 10,8 | 9,2 | 10 |
| États-Unis | 129 171 | 83 172 | 212 343 | 10,9 | 7,6 | 9,4 |
| Corée du Sud | 45 809 | 76 676 | 122 484 | 3,9 | 7,0 | 5,4 |
| Taïwan | 33 077 | 61 261 | 94 338 | 2,8 | 5,6 | 4,2 |
| Hong Kong | 77 303 | 14 113 | 91 416 | 6,5 | 1,31 | 4,0 |
| Inde | 39 101 | 19 453 | 58 554 | 3,3 | 1,8 | 2,6 |
| Allemagne | 28 756 | 28 755 | 55 512 | 2,3 | 2,6 | 2,47 |
| Total du top dix | 1 032 436 | 957 411 | 1 989 847 | 87,3 | 88 | 87,6 |
| Autres | 149 595 | 130 868 | 280 463 | 12,7 | 12 | 12,4 |
| Total | 1 182 031 | 1 088 279 | 2 270 310 | 100 | 100 | 100 |

Source : ASEAN External Trade Statistics. https://asean.org/wpcontent/uploads/2016/11/Table20_as-of-6-dec-2016.pdf
7Il n’en demeure pas moins que le PERG soulève la question de la pertinence d’un accord multilatéral à l’échelle de plusieurs pays dans une région qui compte d’ores et déjà une somme impressionnante d’accords commerciaux bilatéraux. On constate que la perspective de la mise en place du PERG à plus ou moins brève échéance n’empêche pas l’UE et les États-Unis de continuer à signer des accords bilatéraux avec les pays de la région, ni des accords bilatéraux existants entre pays de la région de faire actuellement l’objet de renégociations en vue d’améliorations. Enfin, et surtout, on peut légitimement se poser des questions sur l’influence et les avantages que la Chine souhaite retirer du PERG, notamment en lien avec son poids économique régional.
Des intérêts divergents
8À n’en pas douter, le retrait des États-Unis de l’accord du PTP puis la signature du PTPGP ont eu des répercussions sur le PERG, dont les cycles de négociation se sont accélérés avec pas moins de 14 cycles (sur 29) depuis l’élection de Donald Trump en novembre 2016 ; le 27e a eu lieu du 22 au 31 juillet 2018 en Chine, le 28e, du 23 au 27 septembre 2019 au Vietnam, alors que le 29e s’est déroulé début novembre 2019 à Bangkok, avec le but affiché de conclure les négociations. Mais force est de constater qu’il semble peu probable que certains textes puissent être signés avant la fin de 2020, malgré l’intensification des cycles de négociations, du fait de la lourdeur administrative de ces dernières. Les cycles de négociations ont commencé en mai 2013 à Brunei avec 60 personnes ; ils rassemblent désormais plus de 1000 personnes, réparties autour d’une vingtaine de tables de négociation. C’est sans compter les réunions intermédiaires. Le processus devient donc lent et coûteux. D’ailleurs, de l’aveu même de certains négociateurs, les négociations pour lever les derniers obstacles à la conclusion du PERG pourraient prendre encore un ou deux ans. Par exemple, les divergences de position en matière de libéralisation du commerce, particulièrement en ce qui concerne l’élimination des droits de douane et la liste des produits exclus, ont forcé les pays à repousser par deux fois l’échéancier, reportant par le fait même la signature d’une entente. De plus, la Chine, qui utilise sa force économique comme vecteur politique, ne semble pas peser de tout son poids dans les négociations pour mettre rapidement en place le PERG : sa masse et sa capacité d’attraction économique en Asie-Pacifique la dispensent de tels efforts.
9Au-delà de la lourdeur bureaucratique des négociations, la complexité des enjeux commerciaux explique que des problèmes surgissent qui sont quelquefois difficiles à surmonter. Ainsi, du fait que le PERG s’appuie sur des accords commerciaux bilatéraux existants, les pays partenaires n’ayant pas conclu d’accords entre eux ont dû en négocier : c’est par exemple le cas du Japon avec la Corée du Sud et la Nouvelle-Zélande et de la Chine avec le Japon. Dans ce contexte, les droits de douane peuvent varier beaucoup, ils sont souvent élevés tandis que le degré de libéralisation des échanges de services est encore faible dans plusieurs accords conclus par l’ASEAN avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande10, avec la Chine11, avec la Corée du Sud12, ou encore au sein de la Zone de libre-échange de l’ASEAN (ASEAN Free Trade Area – AFTA), en vigueur depuis 1993. D’autres exemples de difficultés sont propres à la négociation elle-même, telle la difficulté de certains pays de l’ASEAN à s’exprimer en leur nom propre au lieu de se rallier à une « position ASEAN » commune. À cela s’ajoutent l’addition de nouveaux éléments de discussion en cours de négociation, la diversité des situations des interlocuteurs, ainsi que la difficulté de trouver des arbitrages sur certains points (propriété intellectuelle, mobilité des travailleurs, environnement, droit du travail, etc.). Quant à la Corée du Sud, elle cherche davantage à développer ses échanges commerciaux avec les pays d’Asie du Sud-Est dans un contexte de montée des pratiques protectionnistes et d’intensification des tensions commerciales entre les États-Unis et la Chine, les deux principaux partenaires commerciaux de Séoul. Enfin, l’Inde – qui s’inquiétait de son manque de compétitivité et de sa balance commerciale déficitaire vis-à-vis de la Chine, avant son retrait des négociations – et certains pays de l’ASEAN exigent un accord plus complet couvrant les services et les investissements, et ce, malgré la pression mise par Singapour et l’Indonésie, qui plaident pour un règlement rapide des négociations avec un accord principalement axé sur la réduction des tarifs.
10Le processus est donc loin d’être terminé. Le PERG aura encore à triompher de quelques écueils : les équilibres entre les impératifs du libre-échange et les intérêts nationaux restent difficiles à trouver, en raison notamment des grandes différences qui existent entre les niveaux de développement atteints par chacun des pays. La question de l’inclusion commence également à être soulevée : est-il nécessaire d’inclure davantage d’acteurs, tels que les représentants de la société civile ou du monde des affaires, pour ne pas risquer des effets antimondialisation ou anti-libre-échange observés en Europe et aux États-Unis, bien que ces phénomènes ne soient pas encore observables en Asie ?
11Malgré les bonnes perspectives géoéconomiques qu’offre le PERG, notamment pour Beijing, l’influence de la Chine en Asie n’est pas sans limites. Certes, la Chine possède de nombreux leviers économiques et géopolitiques pour pousser les pays de la région vers une plus grande ouverture, mais il apparaît que ceux-ci ne sont pas suffisamment puissants pour que cela débouche sur un accord à court terme. En outre, l’influence géopolitique des États-Unis n’est pas près de disparaître et la probabilité est en réalité assez élevée que l’interdépendance économique élevée en Asie-Pacifique continue de bien servir leurs intérêts. Néanmoins, Washington a vu son hégémonie politique et économique de plus en plus disputée par Beijing au cours des dernières années. Aujourd’hui, et sans doute davantage demain, non seulement Washington perd progressivement le contrôle de cette zone, mais les Chinois mènent avec le PERG la construction d’un réseau régional de partenariat commercial, économique et financier d’abord alimenté par des proximités géographiques, dont les États-Unis ne font pas partie.
Que faut-il attendre du PERG ?
12Les conflits commerciaux qui opposent la Chine et les États-Unis ne sont pas sans effet sur les pays d’Asie du Sud-Est. En effet, cette guerre commerciale a entraîné une chute des exportations de l’ASEAN, ce qui a incité les États membres qui dépendent justement du commerce à chercher d’autres moyens de stimuler l’activité économique, le PERG en étant un majeur. Et c’est pourquoi, lors du dernier sommet régional tenu en novembre 2019, à Bangkok, les dirigeants de l’ASEAN ont convenu de mettre en place un échéancier pour compléter les négociations multilatérales d’ici à la fin de l’année 2020. Toutefois, les défis sont de taille : parmi les 20 chapitres du PERG, seulement 7 avaient été acceptés par les pays membres en date de novembre 2019.
13En novembre 2019, alors que la Chine proposait depuis août 2019 un nouvel accord de libre-échange régional qui excluait l’Inde (ainsi que l’Australie et la Nouvelle-Zélande), Narendra Modi, le premier ministre indien, a jeté un froid en annonçant le retrait unilatéral de l’Inde, menaçant du même coup la faisabilité du PERG. Ce coup de théâtre s’explique par le fait que l’Inde n’est pas prête à recevoir une arrivée massive de produits en provenance de la Chine, et plus particulièrement dans le secteur de l’agriculture. En outre, ce retrait a fait éclater au grand jour les faiblesses structurelles de l’économie indienne et l’incapacité actuelle du pays d’intégrer un tel accord commercial de manière profitable. Mais le Japon et plusieurs pays de l’Asie du Sud-Est se sont immédiatement opposés à l’idée d’un PERG sans l’Inde, Tokyo encourageant régulièrement l’Inde à continuer de participer aux pour-parlers du PERG. Toutefois, il faut reconnaître que la rhétorique du gouvernement qui présente l’Inde comme une puissance économique majeure ne fait pas le poids sur le terrain. Enfin, il est clair que l’idée d’un partenariat à 15 pays sans l’Inde s’impose petit à petit dans l’esprit des dirigeants de la région
Bibliographie
Pour en savoir plus
Sanchita Basu Das, The Political Economy of the Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) and the Trans-Pacific Partnership (TPP) Agreements : An ASEAN Perspective, Singapour, ISEAS, 2014.
Fithra Faisal Hastiadi (dir.), Globalization, Productivity and Production Networks in ASEAN : Enhancing Regional Trade and Investment, Cham, Suisse, Palgrave Macmillan, 2019.
Roderick Macdonald (dir.), Southeast Asia and the ASEAN Economic Community, Cham, Suisse, Palgrave Macmillan, 2019.
Deeparghya Mukherjee, Economic Integration in Asia : Key Prospects and Challenges with the Regional Comprehensive Economic Partnership, Londres, Routledge, 2019.
Notes de bas de page
1Myanmar, Brunei, Cambodge, Indonésie, Laos, Malaisie, Philippines, Singapour, Thaïlande et Vietnam.
2Australie, Brunei, Japon, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Singapour et Vietnam.
3É. Mottet et B. Jetin, « L’Asie du Sud-Est et les chaînes de valeur », dans M. Arès et É. Boulanger (dir.), Christophe Colomb découvre enfin l’Asie. Intégration économique, chaînes de valeur et recomposition transpacifique, Montréal, Athéna, 2016.
4La production et la distribution des biens ou des services sont maintenant réalisées au sein d’un « réseau global de production » aussi appelé « chaîne globale de valeur ».
5B. Jetin, « Laos. Économie contrastée, positionnement régional et continuité du pouvoir », dans A. Pesses (dir.), L’Asie du Sud-Est 2016. Bilan, enjeux et perspectives, Bangkok, IRASEC, 2016.
6« Les principes et objectifs guidant les négociations du PERG » (traduction libre).
7F. Nicolas, « La communauté économique de l’ASEAN : un modèle d’intégration original », Politique étrangère, vol. 82, no 2, été 2017.
8Voir la page d’information de l’ASEAN sur le PERG. En ligne : http://asean.org/?static_post=rcep-regional-comprehensive-economic-partnership
9S. Armstrong et A. King, « East Asia’s Economic Agreement », East Asia Forum, 19 février 2017.
10L’Accord de libre-échange entre l’ASEAN, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, en vigueur depuis 2010.
11L’Accord de libre-échange entre l’ASEAN et la Chine, entré graduellement en vigueur à partir de 2005.
12L’Accord de libre-échange entre l’ASEAN et la République de Corée, en vigueur depuis 2010.
Auteurs
-
Éric Mottet
Professeur agrégé au Département de géographie de l’Université du Québec à Montréal, codirecteur de l’Observatoire de l’Asie de l’Est (OAE) du Centre d’études sur l’intégration et la mondialisation (CEIM), directeur adjoint du Conseil québécois d’études géopolitiques (CQEG) ainsi que chercheur associé et membre du conseil scientifique à l’Institut de recherche sur l’Asie du Sud-Est contemporaine (IRASEC).
-
Ping Huang
Titulaire d’un doctorat en études urbaines – géographie de l’Université du Québec à Montréal. Elle est chercheure au Groupe de recherche en cyberdiplomatie et cybersécurité et au Centre d’études sur l’intégration et la mondialisation.
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