Chapitre 1. L’ASEAN et l’Asie du Sud-Est
p. 23-31
Texte intégral
1Sur le plan géostratégique, une région peut acquérir une grande importance tout comme elle peut rester marginale. S’agissant de l’Asie du Sud-Est, force est de constater qu’elle est au cœur des rivalités entre puissances : elle constitue un passage obligé pour le commerce mondial, et elle regorge de ressources naturelles, notamment de réserves marines d’hydrocarbures qui sont de plus en plus disputées par les pays riverains. La région se situe également au confluent de deux grandes cultures : fortement sinisée et indianisée, sa partie continentale lui a valu l’appellation Indochine. Sur le plan religieux, l’Islam a profondément imprégné ses territoires côtiers et insulaires (Indonésie, Malaisie, Brunei et archipels méridionaux des Philippines) tandis que le bouddhisme façonnait la Thaïlande, le Myanmar, le Laos et le Cambodge. Cet ensemble hétérogène a néanmoins réussi à se doter d’une organisation régionale structurante, l’ASEAN, à laquelle il doit une partie de ses succès économiques. Toutefois, comme s’interroge Mely Caballero-Anthony, la centralité de l’ASEAN se traduit-elle par un leadership réel ? L’ASEAN a-t-elle la capacité de diriger la région Asie-Pacifique, qui intéresse fortement les grandes puissances mondiales (États-Unis, Chine, Japon et Russie), et peut-elle infléchir l’évolution du régionalisme dans cette zone, compte tenu de ses capacités limitées et de ses contraintes institutionnelles1 ?
2Créée en 1967 par la déclaration de Bangkok, l’ASEAN est une organisation multilatérale qui regroupait à l’origine cinq États de l’Asie du Sud-Est (Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour et Thaïlande) soucieux de se prémunir contre l’expansion du communisme vietnamien et du communisme intérieur. Après la fin de la guerre du Vietnam, elle a conclu le Traité d’amitié et de coopération (TAC) en Asie du Sud-Est, qui repose sur le principe de non-ingérence et vise à promouvoir une coopération étendue entre les pays membres. En 1976, une première rencontre de dirigeants sud-est asiatiques jette les bases d’un double processus d’élargissement. Dès son accession à l’indépendance en 1984, Brunei se joint à l’Association, qui admet dans les années 1990 quatre nouveaux membres : le Vietnam, le Laos, le Myanmar et enfin le Cambodge. L’ASEAN a aussi favorisé la création et le développement d’une constellation d’organisations/structures parallèles qui gravitent autour de l’organisation initiale : le Forum régional de l’ASEAN (ASEAN Regional Forum, ARF), l’ASEAN+3, le Sommet de l’Asie de l’Est (East Asia Summit, EAS) et le Dialogue Asie-Europe (Asia-Europe Meeting, ASEM). Elle fonctionne essentiellement par consensus, et son principe de base est celui de la non-ingérence. Jusqu’à tout récemment, ses déclarations ne liaient que très faiblement les États membres. On parlait alors d’une organisation très souple qui, dépourvue d’une charte ou d’une constitution, n’avait pas d’existence juridique affirmée. Elle était régie par un système de soft law (droit souple) privilégiant la voie des déclarations à celle des traités. Toutefois, ces dernières années, la question de l’adoption d’une charte de l’ASEAN est venue bouleverser cet état de fait, tandis que l’épineux dossier des droits de la personne au Myanmar favorisait une remise en cause du principe de non-ingérence. En 2008, l’Association adoptait finalement une charte ; l’application de celle-ci représente un défi de taille, bien que son texte demeure essentiellement fidèle à l’esprit qui anime l’organisation depuis 1967 et qu’il réaffirme clairement le principe fondateur de non-ingérence dans les affaires internes des pays membres. Le secrétariat de l’ASEAN est situé à Jakarta (Indonésie). Son budget annuel est pris en charge à parts égales par les 10 États membres ; en 2016, ce budget se chiffrait à 26 millions de dollars, ce qui est relativement modeste.
3L’ASEAN constitue avec sa constellation un réseau institutionnel complexe et toujours très actif. Elle entretient une dense activité multilatérale avec ses partenaires, sous des configurations diverses que l’on désigne par les vocables ASEAN+1, ASEAN+6 et ASEAN+8. Les membres et les partenaires ont tous signé son Traité d’amitié et de coopération.
Dynamiques contemporaines
4Depuis quelques années, l’ASEAN suscite un foisonnement d’activités diplomatiques qui a eu pour effet, entre autres, d’élargir sa composition, d’engager la Chine dans des réseaux multilatéraux et d’ouvrir les débats sur la sécurité aux menaces non traditionnelles et transnationales ainsi qu’aux questions de développement social, en plus de favoriser la multiplication des accords de libre-échange dans la région. Le développement institutionnel de l’ASEAN demeure important et sans équivalent en Asie.
5L’année 2007 a été marquée par deux moments phares qui confirment la résilience de l’institution : l’ASEAN a fêté ses 40 années d’existence, et elle a établi sa première charte. Après quatre décennies d’un fonctionnement informel que l’on a nommé « ASEAN way » (modèle ASEAN), les dirigeants des pays membres de l’Association se sont entendus pour signer une charte qui lui confère un caractère formel et en fait une entité juridique en bonne et due forme ; ses accords et décisions sont donc devenus plus contraignants. Il convient également de souligner que la charte englobe de nouveaux champs d’action comme les droits de la personne, la démocratie, la gouvernance et les menaces non traditionnelles. L’adoption de cette charte représente une étape importante dans l’histoire de l’ASEAN, dont le secrétaire général, Surin Pitsuwan, a fait la déclaration suivante :
ASEAN will be a rule-based, people-oriented and more integrated entity. After the formal entry into force of the Charter, our community-building will shift to a higher gear with full steam forward. […] Given the current financial turmoil around the world, a real prospect of a more integrated and solid ASEAN will be welcomed by the international community2.
6La centralité de l’Asie du Sud-Est offre à l’ASEAN un potentiel d’autonomie, d’influence, de contrôle, de visibilité et de sentiment d’appartenance, tout en maximisant sa puissance. De plus en plus, cette centralité est partagée parmi tous les États membres ; elle crée entre ces derniers les conditions d’une cohérence accrue qui, à son tour, renforce la capacité de l’Association à définir son programme d’action, à circonscrire les débats et à façonner des politiques profitant aux États membres.
7Cette centralité se traduit aussi par la capacité à structurer les débats et à gérer le programme des discussions. L’ASEAN établit ses règles, qui doivent être suivies par les participants externes comme internes (ASEAN+6). Cette position lui procure une amplitude politique qui ne serait pas aussi grande s’il s’agissait d’une simple addition de pays au sein d’une organisation sans buts et objectifs clairement définis (les BRICS, par exemple). Il est plus difficile pour un nouvel acteur de changer les règles dans un groupe déjà établi. Ainsi, lorsque la Chine ou les États-Unis se joignent à l’East Asia Summit, ils sont assujettis aux règles de l’ASEAN. Malgré son manque de puissance matérielle, l’organisation a pu se prévaloir de sa centralité en raison de sa position comme carrefour inévitable dans une grappe de réseaux, et cette situation d’intermédiarité lui permet d’exercer une influence sur les processus régionaux avec l’acceptation tacite des puissances.
L’ASEAN et son effet structurant
8Durant sa participation au 18e Sommet régional de l’ASEAN, tenu à Bali en 2011, Hillary Clinton a qualifié l’Association de « socle d’une évolution de l’architecture régionale »3. Non seulement cette déclaration visait à rapprocher les États-Unis de l’ASEAN, composante essentielle du pivot asiatique, mais elle reconnaissait de facto l’effet structurant incontournable que produit l’Association.
9L’ASEAN est une organisation plutôt atypique dans le paysage des institutions internationales, car elle fonctionne de manière informelle. En effet, bien qu’elle ait son siège à Jakarta, elle ne s’incarne dans aucune institution à proprement parler, contrairement à l’Union européenne. Initialement créée pour combattre le communisme, elle repose aujourd’hui sur trois piliers définis comme prioritaires : le pilier économique, le pilier socioculturel et le pilier politique et sécuritaire. Son modèle de coopération est lui aussi tout à fait singulier : une liste d’objectifs (assez généraux et d’application volontaire) permet de « cartographier » les pays qui ont entrepris les réformes adéquates. Ce système reposant sur le processus de public shaming se révèle assez efficace, car les États ne souhaitent pas être connus comme les « mauvais élèves » de la région. L’ASEAN adopte peu de mesures coercitives envers ses membres, le principe de souveraineté primant sur la contrainte institutionnelle multilatérale.
10L’effet structurant de l’ASEAN se traduit aussi par sa capacité à faciliter la résolution des problèmes d’un secteur spécifique (piraterie, par exemple) et à instaurer des mécanismes de consultation régionale (par exemple, pour la négociation d’ententes commerciales). Aux avantages de la centralité se conjuguent toutefois des défis, qui concernent la capacité à préserver les consensus, à mener des actions collectives et à atteindre les objectifs déclarés. C’est ainsi que durant la rencontre ministérielle de l’ASEAN tenue à Phnom Penh en juillet 2012, elle a été incapable de publier un communiqué conjoint sur les revendications territoriales conflictuelles – concernant notamment des territoires maritimes – et sur la manière dont elle envisage de résoudre ces questions dans le cadre régional. Cet incident a eu des répercussions négatives sur sa crédibilité et a amplifié les divisions entre les 10 États membres, notamment en ce qui concerne le rôle de la Chine dans la militarisation de la région4.
11Selon Leonard Sebastian, la centralité de l’ASEAN doit répondre à trois évolutions dans la sphère sécuritaire. La première est l’émergence de la Chine, qui a adhéré au Traité d’amitié et de coopération en 2003. La seconde est le pivot asiatique des États-Unis, qui vise un réengagement dans la région ; nier qu’une telle stratégie est destinée à contrer l’émergence de la Chine indispose certains pays asiatiques, comme les Philippines, qui critiquent à leur tour la militarisation de la région. Enfin, les différends territoriaux en mer de Chine méridionale sont devenus une préoccupation sécuritaire majeure dans la région. « L’ASEAN est donc maintenant confrontée à un dilemme : les États-Unis insistent sur leur intérêt commun avec l’ASEAN pour un accès égal et ouvert à la mer de Chine méridionale, tandis que la Chine refuse catégoriquement de recourir à l’approche multilatérale »5.
12Les analyses critiques de l’ASEAN et de son approche de coopération régionale illustrent le débat entre les réalistes et les constructivistes autour des facteurs qui déterminent les interactions étatiques en Asie du Sud-Est. D’après les constructivistes, la motivation qui sous-tend la coopération entre les pays de l’ASEAN est leur perception de la région en tant que communauté où les États partagent une identité, une culture et des normes. À l’inverse, les réalistes soutiennent que les profonds sentiments d’insécurité résultant du manque de légitimité des États ont constitué un terreau fertile pour l’émergence d’institutions régionales comme l’ASEAN en Asie du Sud-Est, qui sont principalement des coquilles rhétoriques donnant une forme, mais peu de substance aux arrangements nationaux et internationaux. Les réalistes estiment qu’au sein de l’ASEAN, la coopération a été motivée par des considérations fonctionnelles, l’Association ayant pris conscience du fait que son pouvoir de négociation augmente si la région parle d’une seule voix.
Le « modèle ASEAN » ressemble à un construit synthétique et savant qui découle des caractéristiques politiques, stratégiques et culturelles propres aux États membres et de leur expérience pratique dans le traitement des problèmes et des défis affectant la stabilité régionale. Il constitue un cadre sécuritaire qui non seulement empêche les tensions internes de dégénérer en conflits armés, mais qui cherche également à prévenir le déclenchement des conflits intérieurs ainsi qu’à assurer l’isolement des conflits du Sud-Est asiatique face au potentiel d’intervention des grandes puissances6.
13Il arrive parfois que dans l’élaboration de leur politique étrangère, certains pays du Sud-Est asiatique privilégient le bilatéralisme au détriment du multilatéralisme de l’ASEAN. Par exemple, sur l’aspect sécuritaire, le rapprochement du Vietnam avec les États-Unis et avec l’Inde vise à faire contrepoids à son principal rival (la Chine) en mer de Chine méridionale sans toutefois s’attirer les remontrances des autres pays Sud-Est asiatiques. Il en est de même pour les questions économiques, puisque seuls quatre pays de l’Asie du Sud-Est ont signé le Partenariat transpacifique. En somme, l’ASEAN joue un rôle structurant, mais elle ne constitue pas une prison qui limite l’action d’un État et l’empêche de répondre à ses besoins immédiats ou prioritaires.
L’atout majeur de l’ASEAN est sa capacité à influencer la stabilité géopolitique jusqu’à maintenant et dans les années à venir malgré les pressions qu’exercent les grandes puissances pour avoir un accès économique et logistique privilégié à l’Asie du Sud-Est […]. En d’autres termes, l’Asie du Sud-Est est davantage un théâtre potentiel de la rivalité géopolitique7.
14Équilibrisme souhaité ou nécessaire, l’ASEAN doit éviter la satellisation par une puissance. Frédéric Lasserre évoque un ralliement des nations du sud-est asiatique autour des règles établies par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer pour faire contrepoids à l’argument de la Chine selon lequel des « droits historiques » sur la mer de Chine méridionale lui permettent d’y installer des bases militaires8. Dans cette optique, l’ASEAN applique une stratégie de « double appartenance » qui comporte un effort conscient pour intégrer Washington et Beijing dans les institutions régionales. « C’est réalisable tant que les relations sino-américaines restent stables et qu’aucun des deux pays ne choisit d’étendre sa sphère d’influence en Asie-Pacifique »9. Face aux agissements récents de la Chine en mer méridionale et à la remilitarisation de la présence américaine en Australie, il est clair que les deux grandes puissances ne se font pas de quartier et qu’elles entendent maintenir leur présence en Asie du Sud-Est. Aucune d’elles ne laissera le champ libre à l’autre. Il vaut donc mieux miser sur l’équilibre des puissances plutôt que d’encourager une militarisation incontrôlée qui risque à tout moment de déraper et de pousser les pays du Sud-Est asiatique à choisir un camp.
15Plusieurs puissances, mais pas toutes, souhaitent renforcer la centralité de l’Asie du Sud-Est chapeautée par l’ASEAN, compte tenu de leur faiblesse sur le plan militaire. Elles aspirent non seulement à limiter la puissance chinoise par le biais de cette organisation, mais aussi à combler leur propre manque de puissance par le biais d’une coopération plus étroite avec l’ASEAN. Le Japon et l’Inde sont sans doute les puissances asiatiques qui désirent le plus un renforcement du multilatéralisme au sein de l’ASEAN pour pallier leur faiblesse militaire dans la région. L’ASEAN reste le moteur du processus d’intégration régionale auquel le Japon souhaite participer activement depuis que son leadership économique est contesté par la Chine. Quant à l’Inde, sa capacité militaire se limite à l’océan Indien, et elle doit prioritairement conclure des ententes bilatérales avec les pays préoccupés par l’influence de la Chine (États-Unis, Vietnam et Japon) sans pour autant nuire au multilatéralisme de l’ASEAN.
Au-delà de l’ASEAN
16Au cours des 30 dernières années, plusieurs institutions et initiatives multilatérales sont venues consolider l’ASEAN ; c’est le cas, par exemple, du Forum régional de l’ASEAN (ARF, 1994), de l’ASEAN+3 (2001), de la Conférence pour l’interaction et les mesures de confiance en Asie (2002) et du Sommet de l’Asie de l’Est (ASEAN+6, 2005). Au moment de la crise asiatique, il a été question d’instituer un fonds monétaire asiatique, mais c’est seulement en 2014 que la création de la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures allait regrouper 57 pays membres, dont 20 partenaires non asiatiques. Au-delà du contexte limité de l’Asie, des institutions telles que l’APEC (Coopération économique Asie-Pacifique) et l’ASEM (Dialogue Asie-Europe) cherchent à agir comme passerelles d’intégration transcontinentale en rassemblant des États d’Amérique, d’Europe, d’Océanie et d’Asie et en cherchant à approfondir la coopération.
17Il serait donc hasardeux d’attribuer la centralité de l’Asie du Sud-Est exclusivement à l’ASEAN, car les organisations régionales ont certes des effets structurants, mais il faut aussi prendre en considération les acteurs non étatiques, qui tissent des réseaux de plus en plus influents10. Les sociétés civiles, les organisations syndicales, la culture et l’identité régionale sud-est asiatiques forgent elles aussi cette centralité puisqu’elles poussent les gouvernements de la région à entreprendre des réformes pour faciliter la mobilité (toujours problématique) sans trafic humain (encore très présent) ou pour instaurer des normes partagées. Deux types de régionalisme sont en action : « la régionalisation de jure […] relève d’une logique institutionnelle et politique ; et d’autre part une régionalisation de facto […] s’effectue sans cadre institutionnel bien défini »11. Le sentiment d’appartenance régionale peut s’étendre par une alliance d’associations nationales qui luttent pour des buts communs. Ainsi, « la nature de la relation entre la libéralisation et la répartition spatiale des activités économiques […] se traduit par une plus grande spécialisation qui peut impliquer la décentralisation et la centralisation des processus [régionaux] »12. Des groupes de pression ou la société civile peuvent utiliser les organisations régionales pour faire pression sur leur propre gouvernement.
18Contrairement à l’Europe, on ne peut pas dire que le Sud-Est asiatique s’est forgé un sentiment d’appartenance ; cette identité reste encore à construire. Étant donné que la non-ingérence demeure le mode opératoire dans la région, on voit mal comment d’autres organisations régionales pourront façonner un sentiment d’appartenance partagé. Les échanges économiques structurés par l’ASEAN ne développent pas une identité proprement dite ; ce sont d’autres acteurs qui forgent et forgeront ce régionalisme. Les États-nations ne peuvent pas affronter seuls les défis de la gouvernance régionale. « La panacée pour gérer les conséquences d’un monde de plus en plus interdépendant est largement vue comme un processus vertical et horizontal multicouche dans lequel les gouvernements et la société civile interagissent au niveau multilatéral dans une organisation internationale »13. C’est pourquoi les sociétés civiles, la culture ou encore les acteurs non étatiques ont encore un rôle à jouer dans la réponse aux pathologies de la mondialisation (crime financier, migration illégale, insécurité alimentaire et énergétique, communautarisme, pandémies, terrorisme ou crime organisé transnational) et dans l’émergence d’une identité propre à l’Asie du Sud-Est.
Notes de bas de page
1Caballero-Anthony, Mely, « Understanding ASEAN’s Centrality : Bases and Prospects in an Evolving Regional Architecture », The Pacific Review, vol. 27, no 4, 2014, p. 564.
2Association of Southeast Asian Nations, ASEAN Embarks On New Era - ASEAN Charter Fully Ratified. Working Group for an ASEAN Human Rights Mechanism. Section : News and Updates, 2008. <www.aseanhrmech.org/news/asean-charterfully-ratified.html>.
4Caballero-Anthony, 2014, p. 563-584.
5Sebastian, Leonard C., « Indonesia’s Dynamic Equilibrium and ASEAN Centrality », dans Kenkyujo, Bōeichō Bōei (dir.), The NIDS International Symposium, Tokyo, The National Institute for Defense Studies, 2014, p. 14. Notre traduction.
6Batabyal, Anindya, « ASEAN, India and Southeast Asian Security : A Critical Overview », dans Rao, 2011, p. 159. Notre traduction.
7Egbrink, Fenna et Frans-Paul Van der Outten, « ASEAN and Strategic Rivalry among the Great Powers of Asia », Journal of Current Southeast Asian Affairs, no 3, p. 138. Notre traduction.
8Lasserre, Frédéric, « Les frontières et les limites maritimes en mer de Chine méridionale : arguments légaux et dynamiques des revendications », dans Mottet, Éric, Frédéric Lasserre et Barthélémy Courmont (dir.), Géopolitique de la mer de Chine méridionale. Eaux troubles en Asie du Sud-Est, Québec, PUQ, 2017, p. 15-41.
9Ho, Benjamin, « The Future of ASEAN Centrality in the Asia-Pacific Regional Architecture », Yale Journal of International Affairs, vol. 11, 2016, p. 82. Notre traduction.
10He, Kai, « A Strategic Functional Theory of Institutions and Rethinking Asian Regionalism. When Do Institutions Matter ? », Asian Survey, vol. 54, no 6, novembre/décembre 2014, p. 1184-1208.
11Boisseau du Rocher, Sophie et Françoise Nicolas, « Entre Asie orientale et Asie-Pacifique : la centralité de l’ASEAN à l’épreuve de la puissance ? », Revue Interventions économiques [en ligne], no 55, 2016, mis en ligne le 29 juin 2016, consulté le 4 avril 2018.
12Vyrynen, Raimo, « Regionalism : Old and New », International Studies Review, no 5, 2003, p. 36. Notre traduction.
13Ruland, Jurgen, « Southeast Asian Regionalism and Global Governance : “Multilateral Utility” or “Hedging Utility” ? », Contemporary Southeast Asia, vol. 33, no 1, 2011, p. 85. Notre traduction.
Auteurs
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Serge Granger
Professeur agrégé à l’École de politique appliquée de l’Université de Sherbrooke et se spécialise dans les relations sino-indiennes. Il a été professeur invité à l’Université Jawaharlal Nehru de New Delhi en plus d’être chercheur invité à l’Université de Baroda et de Pune.
-
Dominique Caouette
Professeur agrégé au Département de science politique à l’Université de Montréal. Il coordonne le pôle de recherche Études contemporaines et transdisciplinaires sur l’Asie du Sud-Est (ECTASE) ainsi que le Réseau d’études sur les dynamiques transnationales et l’action collective (REDTAC).
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Marges et frontières de la Chine
Éric Mottet, Frédéric Lasserre, Barthélémy Courmont et al. (dir.)
2020
