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    Plan détaillé Texte intégral La construction de l’État québécois moderne Quelques facteurs de succès et de résilience Un premier regard sur les nouveaux défis de l’État québécois Notes de bas de page Auteurs

    La Révolution tranquille 60 ans après

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    Chapitre 2. Il y a bien eu une Révolution tranquille : histoire de l’État québécois

    Luc Bernier et Daniel Latouche

    p. 39-58

    Texte intégral La construction de l’État québécois moderne Davantage de ressources financières Une plus grande capacité d’action autonome et redevable Un meilleur contrôle du territoire en vue et de la sécurité des citoyens Un accroissement significatif de la capacité administrative Une capacité de commandement, de réflexion et de coordination s’installe Quelques facteurs de succès et de résilience Un premier regard sur les nouveaux défis de l’État québécois Les capacités financières et de mobilisation des ressources Les capacités d’une action autonome et redevable Les capacités de contrôle et de sécurité du territoire Les capacités administratives (bureaucratiques) Les capacités de commandement, de réflexion et de coordination Les capacités de collaboration et de la (bonne) gouvernance intergouvernementale Notes de bas de page Auteurs

    Texte intégral

    1En 2020, en pleine pandémie de COVID-19, alors que les Québécois espèrent voir quelqu’un gérer la crise, ils s’attendent à ce que ce soit l’État. C’est un réflexe relativement récent dans leur histoire. Ce chapitre présente la trame de recherche d’un travail plus en profondeur sur la constitution d’un nouveau type d’État au Québec, celui d’État-nation non souverain, c’est-à-dire d’un État qui n’est pas un État-nation au sens diplomatique du terme, mais dont le mode opératoire s’apparente à celui d’un État-nation « classique ». Le terme d’État infranational est aussi parfois employé pour désigner un État-nation non souverain. Dans ce cas, on distinguera les États infranationaux de type national, tels le Québec, l’Écosse ou la Wallonie, ou de type régional, comme l’Ontario, la Californie, la Nouvelle-Galles du Sud ou la région Rhône-Alpes. Pour ce dernier groupe, on parle souvent d’États-régions1.

    2Mais alors, comment étudier ces États de type différent, peu importe pour l’instant le qualificatif qui les distingue – infranational, national non souverain, subnational (en anglais), régional ? À ce sujet, notre hypothèse de travail est relativement simple. Un État est un État est un État. Et que fait un État ? Il produit de l’« étaticité », stateness en anglais (Andrews, Pritchett et Woolcock, 20172). Nous faisons donc appel ici non pas tant à une nouvelle approche, encore moins à un nouveau paradigme, qu’à des outils qui ont fait leurs preuves dans le contexte de la sociologie et de la théorie de l’État, soit l’étude des capacités et des capabilités étatiques.

    3Même si les concepts de « capacité » et de « capabilité » sont relativement interchangeables, ils ne recouvrent pas entièrement les mêmes réalités. Dans le cas qui nous occupe, le concept de « capabilité » est habituellement utilisé pour décrire une organisation en action qui résout un problème. On parlera donc des capabilités de l’État pour décrire son habileté à mettre en œuvre et à faire respecter ses politiques sur son territoire en traduisant ses capacités en autant de politiques publiques3. Cette capabilité dépend à la fois des capacités spécifiques, qui varient, d’une part, selon les périodes et les contextes et, d’autre part, selon les modèles managériaux qui ont cours et les présupposés idéologiques qui les sous-tendent.

    4Dans cette optique, le modèle québécois ne serait rien d’autre que la façon dont l’État québécois arrive, grâce à des relations étroites avec la société, à transformer ses capacités en capabilités. Pour l’État québécois, ce qui compte, c’est sa capabilité à affronter certains problèmes (et pas d’autres) à partir des capacités qu’il aura su mobiliser. Cela implique une démarche de recherche qui va au-delà de la simple quantification (en elle-même un exercice semé d’embûches) des capacités étatiques pour se préoccuper aussi des politiques publiques mises en œuvre pour régler ces problèmes.

    La construction de l’État québécois moderne

    5La majorité des définitions que proposent les écrits portant sur le state-building font état, sous une forme ou une autre, des capacités suivantes :

    • la capacité de mobilisation des ressources financières. En anglais, on parle d’extractive capacity (littéralement, « capacité extractive ») pour décrire la possibilité, pour un gouvernement, d’obtenir des ressources de la part de ses citoyens ;

    • la capacité d’une action autonome et redevable par l’élaboration et la mise en œuvre de politiques publiques orientées vers la solution de problèmes ;

    • la capacité de contrôle et de sécurité. C’est sans doute la dimension de la capabilité étatique la plus connue, qui s’exprime le plus souvent par la formule du « monopole des instruments de violence » ;

    • la capacité d’administrer, qui se rapporte aux moyens humains et organisationnels dont dispose l’État pour atteindre ses objectifs au chapitre de la mobilisation, du contrôle et de la coordination, ainsi que de la mise en œuvre des politiques publiques. Nous y incluons une dimension réflexive ;

    • la capacité de commandement et de coordination, qui se réfère aux capacités de direction et de gestion de l’appareil central d’État.

    Davantage de ressources financières

    6De tous les États infranationaux, le Québec est celui qui réussit le mieux à « extraire » des ressources de ses citoyens. Sa performance est d’autant plus honorable qu’un autre État disposant d’une capacité extractive plus établie institutionnellement exploite le même territoire fiscal. Si l’on considère l’ensemble des revenus mobilisés par les trois ordres de gouvernement au Québec, la part que mobilise le gouvernement québécois est la plus élevée. Si l’on additionne la part du gouvernement provincial et celles des administrations locales, l’importance relative du Québec dépasse 50 %. La part de ces revenus par rapport à son PIB est aussi la plus élevée. En 1990-1991, la part des revenus autonomes par rapport au PIB était de 16,7 % au Québec et de 21,3 % en 2015-2016. Par comparaison, les pourcentages ontariens étaient respectivement de 12,9 % et 13,8 %, soit une augmentation d’à peine 7 % pour l’Ontario contre 28 % pour le Québec.

    7Le tableau 2.1 donne un aperçu des revenus provinciaux (y compris les revenus des administrations locales) entre 1961 et 1980. Il montre bien l’augmentation des capacités extractives du gouvernement du Québec. Entre 1961 et 1966, les revenus autonomes du gouvernement du Québec passent de 1194 millions de dollars à 2470 millions, soit une augmentation de 91 % en cinq années. Pour les intervalles suivants, l’augmentation sera respectivement de 86 %, de 112 % et de 60 %. Sur l’ensemble de la période, mais plus particulièrement pour l’intervalle de 1961 à 1966, les revenus autonomes du gouvernement du Québec auront joué un rôle important dans le financement de la Révolution tranquille. Les emprunts y sont aussi pour quelque chose, avec une augmentation de 128 % du service de la dette entre 1961 et 1966 (dernière ligne du tableau 2.1). La proportion des revenus provenant de l’impôt des particuliers dans les revenus autonomes du Québec passe de 5,3 % en 1961 à 16,6 % cinq ans plus tard. Elle atteindra 35 % en 1980.

    tableau 2.1. Revenus des administrations provinciales et locales : le Québec (en milliers de dollars)

    1961 1966 1971 1976 1980
    Transferts fédéraux 209
    (17,5 %a)
    433
    (14,9 %)
    1293
    (21,9 %)
    2221
    (18,6 %)
    3943
    (20,1 %)
    Revenus autonomes 1194
    (82,5 %)
    2470
    (85,1 %)
    4604
    (78,1 %)
    9740
    (81,4 %)
    15 594
    (79,9 %)
    Dont impôt sur le revenu des particuliersb 75 (5,3 %) 410
    (16,6 %)
    1210
    (26,3 %)
    3135
    (32,2 %)
    5501
    (35,2 %)
    Total 1403
    (100 %)
    2903
    (100 %)
    5897
    (100 %)
    11 961
    (100 %)
    19 537
    (100 %)
    Intérêts sur la dette 98 224 531 1087 1940

    a. Pourcentage vertical.
    b. Compris dans les revenus autonomes.
    Source : Bureau de la statistique du Québec, 1982, tableau 20.

    Une plus grande capacité d’action autonome et redevable

    8Pour un gouvernement infranational, la capacité d’action autonome constitue un élément important de ses capabilités. Il ne suffit pas de pouvoir compter sur des ressources financières suffisantes, sous forme de transferts ou de revenus autonomes, pour entretenir un État et son train de vie, encore faut-il pouvoir élaborer et mettre en œuvre des programmes de manière autonome (ce qui n’exclut pas des financements conjoints) qui rendent de véritables services aux citoyens, qui peuvent ainsi se reconnaître dans cet outil collectif qu’est l’État. La question ici n’est pas de savoir si le Québec possède une capacité d’action. Comme toute entité constituante d’une fédération, les fondements institutionnels et financiers de sa capacité d’action existent et font même partie de l’arrangement constitutionnel sur lequel s’appuie l’ensemble de la fédération. La question est plutôt de déterminer si les importantes capacités dont il dispose peuvent effectivement se traduire en autant de capabilités permettant de cerner correctement les problèmes susceptibles de faire l’objet d’une action collective qui ne soit pas simplement symbolique, et qui, de plus, viendra renforcer la redevabilité des actions de l’État québécois et, par conséquent, l’intégrité de ce dernier.

    tableau 2.2. Les champs d’action de l’État québécois à partir de 1960

    • L’éducation : les maternelles, l’éducation permanente, les bourses, l’éducation postsecondaire (cégep), etc.
    • Le secteur financier : la SGF, la Caisse de dépôt, la Société de développement industriel, la Régie des rentes, la Commission des valeurs mobilières, etc.
    • Les allocations familiales
    • La formation de la main-d’œuvre
    • Le logement
    • Les droits de la personne
    • Les questions de travail
    • Les questions autochtones
    • Les ressources naturelles, droits miniers, pêcheries
    • L’agriculture
    • La protection civile
    • La sûreté et la police
    • L’aménagement du territoire
    • Les transports
    • L’assurance automobile
    • La santé
    • Les drogues et les loteries
    • La recherche scientifique et l’innovation
    • Le secteur culturel
    • La langue
    • L’agroalimentaire et l’alimentation
    • Les relations internationales
    • L’immigration
    • Les communications et les télécommunications

    9L’exercice mériterait d’être fait en comparant le « champ des possibles » pour une action étatique québécoise autonome en 1890, soit 25 ans après l’entrée en vigueur du pacte fédéral, en 1960, à la veille de la Révolution tranquille, en 1985, alors que l’effervescence semble vouloir se calmer, et en 20214. De manière générale, il apparaît que la période de 1960 à 1985 a connu une augmentation significative de ce « champ des possibles » pour l’État québécois (voir tableau 2.2).

    10La présence accrue de l’État québécois s’est rarement traduite par des changements dans les équilibres constitutionnels et rares sont les cas où elle a entraîné un retrait du gouvernement central, confirmant ainsi qu’il ne s’agit pas d’un jeu à somme nulle entre les deux ordres de gouvernement. De plus, il est faux de croire que l’État québécois a découvert ces secteurs d’intervention comme par magie ou grâce à une quelconque révélation après le 22 juin 1960. Finalement, les reculs, même s’ils ont été rares, ont quand même été significatifs. Mentionnons le recul en radio-télévision et télécommunications, par exemple.

    Un meilleur contrôle du territoire en vue et de la sécurité des citoyens

    11En tant qu’État infranational, le Québec ne jouit pas d’un monopole des instruments légitimes de violence, un indicateur qui figure dans toutes les listes de capacités étatiques établies que propose la littérature. D’ailleurs, pour Charles Tilly, la guerre constitue la variable clé de la formation des États modernes. Le Québec n’a pas la capacité de déclarer la guerre ni de refuser de participer à une guerre déclarée par le gouvernement central. Il n’a pas non plus les moyens de résister à une attaque venant de l’extérieur ou d’en lancer une. Le référendum canadien de 1942 sur la conscription ne portait pas sur une éventuelle participation du Québec ou des provinces à l’effort de guerre, mais avait pour objet de délier ou non le gouvernement fédéral de sa promesse de ne pas imposer la conscription. De plus, le vote négatif du Québec a été sans portée juridique aucune. Sur ce plan, la Révolution tranquille n’a rien changé. En revanche, le Québec, en 1867 comme en 1960 ou en 1970, a la capacité de demander et d’obtenir de l’aide du gouvernement central pour le défendre contre une agression ou contre toute situation qui menace la « paix, l’ordre et le bon gouvernement ». Cette capacité n’est cependant pas illimitée, comme on a pu le voir lors de la pandémie de 2020. Cinquante ans plus tard, quand on évoque la crise d’Octobre et l’application de la Loi sur les mesures de guerre, il est bon de se rappeler que cette capacité de demander de l’aide peut être fortement encouragée et constitue une arme à double tranchant qui vient confirmer l’extrême dépendance du Québec dans ce domaine.

    12Entre 1867 et 1960, le territoire québécois a connu deux grandes extensions et une perte importante. En 1898, le Québec s’agrandit de quelque 272 000 km2 dans sa partie nord-ouest (frontière avec l’Ontario) et, en 1912, il double de taille en obtenant le territoire de l’Ungava (plus de 350 000 km2). Par contre, en 1927, le Conseil privé de Londres accorde à la colonie de Terre-Neuve 259 000 km2 de plus que le Québec (Ottawa, en fait, était prêt à lui concéder le Labrador). En accordant une concession minière à la compagnie Iron Ore en 1946, le gouvernement Duplessis reconnaissait par le fait même le caractère définitif de cette décision. Le dossier de la souveraineté territoriale était pratiquement clos, sur le plan politique tout au moins. Il sera rouvert une première fois au moment de la signature des accords de la Baie-James et de l’adoption de la Charte de la langue française, au milieu des années 1970, et plus activement lors des péripéties entourant les référendums de 1980 et 1995 ainsi qu’au moment du débat au sujet du droit du Québec à l’autodétermination. La crise d’Oka, en 1990, et le processus de ratification de l’entente du lac Meech suscitèrent aussi un débat d’envergure qui se continue jusqu’à aujourd’hui. S’il est vrai que le Québec de la Révolution tranquille ne fit guère de gains au chapitre de son territoire, il ne subit pas de pertes non plus.

    13Contrairement à une image répandue, le Québec des années 1960 ne fut pas le théâtre de grandes opérations territoriales. Pourtant, l’époque était bien aux « grandes » politiques et aux « grandes » réformes. Rien de plus naturel pour un gouvernement et un premier ministre déclarant que l’heure de la « politique de grandeur » était arrivée pour le Québec. Cela ne semble pas avoir été le cas entre 1960 et 1970. Pour l’essentiel, on choisit de poursuivre avec les tendances amorcées sous le régime duplessiste, soit une centralisation accrue à Québec pour tout ce qui est du secteur social, un plus grand contrôle exercé sur les institutions municipales et la multiplication des programmes de subventions conditionnelles, qui permettent certes d’alléger les fardeaux financiers des municipalités tout en assurant qu’elles demeurent, comme le veut l’expression, « des créatures du gouvernement provincial ». En 1960, au moment où le Parti libéral donne le coup d’envoi de la Révolution tranquille, les municipalités du Québec se distinguent de celles du reste du Canada par l’étendue moindre de leurs champs de compétence, leur dépendance par rapport aux revenus de la taxe foncière et l’absence de subventions inconditionnelles. Dix ans plus tard, ce sera toujours le cas.

    14Malgré certains efforts pour aider les municipalités à se trouver de nouvelles sources de revenus au début des années 1960, la dépendance vis-à-vis des taxes foncières est devenue l’une des caractéristiques du système municipal québécois, une dépendance qui n’a fait qu’encourager l’étalement urbain. Sauf pour les réformes de 1968, qui accordent le droit de vote et de candidature aux locataires et apportent des modifications au régime des élus municipaux, les réformes demeurent rares et sans suite5. C’est le cas de la Loi sur les regroupements volontaires et annexions, qui fait passer le nombre de municipalités de 1672 à 1635 entre 1960 et 1969. Certaines réformes sont souvent montrées du doigt comme constituant les pires échecs de la Révolution tranquille. C’est le cas des lois de 1969 créant les communautés urbaines de Montréal et de Québec et la communauté régionale de l’Outaouais, une décision improvisée prise dans la foulée d’une grève des policiers, dont la principale conséquence est de soustraire les deux principales responsabilités des municipalités, le transport et la police, du contrôle des élus locaux. Il faudra attendre la fin des années 1970 pour que de véritables réformes territoriales se mettent en place : création des MRC, municipalisation des territoires nordiques, création des communautés métropolitaines, des conférences régionales des élus, etc.

    15Seule une étude portant sur l’évolution des instruments de contrôle juridique et policier sur le territoire du Québec depuis 1867 (et même avant), particulièrement pendant les années de la Révolution tranquille, permettrait de répondre à deux questions : le Québec (y compris ses citoyens) est-il mieux protégé aujourd’hui qu’en 1867, en 1930 ou en 1960 ? La Révolution tranquille a-t-elle augmenté la capacité de l’État québécois à assurer une telle protection ? Une telle étude exigerait de scinder les notions de « protection » et de « contrôle » en de multiples composantes – protection des droits individuels et des droits collectifs, institutions et appareils judiciaires (droit, tribunaux), professions juridiques, police, question d’accès, etc. En soi, cette multiplication de portes d’entrée illustre la portée tentaculaire du régime de contrôle et de protection. Les événements qui suivent sont présentés à titre d’exemples de l’accroissement des capacités de contrôle de l’État québécois. Nous avons voulu focaliser l’attention sur la période 1960-1980, ce qui nous amène à suggérer qu’en matière de justice, de police et de sécurité, ces années n’ont peut-être pas connu le même degré d’effervescence qu’en matière de capacités extractives ou de coordination :

    • La professionnalisation de la Sûreté du Québec (la Police provinciale à l’époque) demeure la principale réforme issue directement des changements politiques consécutifs à l’élection de 1960. On revient à un modèle administratif militaire avec une gestion hautement centralisée (l’état-major et le quartier général sont établis à Montréal) ; un véritable Institut de police est établi à Nicolet ; des directions techniques et scientifiques sont créées ; 10 années de scolarité sont désormais exigées des futurs policiers. Certes, plusieurs réformes prennent du temps à se mettre en place : par exemple, la première femme policière n’est embauchée qu’en 1975 et il faudra attendre les Jeux olympiques de 1976 pour que la Sûreté du Québec se dote d’un premier groupe d’intervention tactique.

    • Les grandes réformes du système de justice seront rares durant les années 1960 et sont davantage la conséquence des dysfonctions observées durant le régime duplessiste que d’une quelconque volonté de modernisation. En 1965, le Québec devient la première province à se doter d’un ministère de la Justice distinct de celui de la Sécurité publique.

    • Dans les années 1970, le Québec entreprend plusieurs réformes à caractère social, dont la création d’une division des petites créances et du régime d’aide juridique.

    • L’adoption de la Charte des droits et libertés de la personne en 1976 constitue une avancée importante en matière de protection des droits des citoyens. Jusqu’en 1982, c’est la seule protection de ce type qui existe au Canada.

    • Du côté des tribunaux, il faut attendre les années 1970 pour voir quelques réformes ; il s’agit le plus souvent de la structuration ou de l’officialisation d’une situation déjà existante. C’est le cas du Tribunal des professions, instauré en 1973. D’autres organismes seront aussi créés, souvent sous le nom de « commission », comme la Commission des affaires sociales instituée en 1975, dont les décisions sont finales et sans appel. Le principal ajout sera le Tribunal des droits de la personne, qui voit le jour en 1991, soit 15 ans après l’adoption de la Charte québécoise des droits et libertés de la personne.

    • En 1980, le premier Code civil du Québec est adopté. Il comprend une importante réforme du droit de la famille. En 1994, un nouveau Code civil du Québec entre en vigueur, qui remplace celui de 1980. Par contre, il faudra attendre jusqu’en 2016 pour la réforme du Code de procédure civile.

    16Mentionnons aussi l’émergence d’autres formes de sécurité (et d’insécurité), soit la sécurité culturelle et la sécurité linguistique. En 1961, le gouvernement libéral de Jean Lesage crée l’Office de la langue française. En 1968, le gouvernement unioniste de Jean-Jacques Bertrand crée la Commission d’enquête sur la situation de la langue française et sur les droits linguistiques au Québec (commission Gendron), mais n’attend pas ses conclusions pour faire adopter, en 1969, la Loi pour promouvoir la langue française au Québec (loi 63) qui, malgré son titre, a pour objet principal de permettre l’accès à l’école anglaise aux allophones. Elle sera remplacée par la Loi sur la langue officielle (loi 22) en 1974, que la Charte de la langue française (loi 101), adoptée en 1977, viendra remplacer à son tour.

    Un accroissement significatif de la capacité administrative

    17Comme l’a souligné James Gow (1986), l’un des paradoxes qu’ont fait ressortir les transformations importantes qu’a connues la bureaucratie québécoise dans les années 1960 est l’impossibilité de disposer de chiffres continus et stables sur les effectifs de la fonction publique durant cette décennie. Le remplacement de la Commission du service civil par la Commission de la fonction publique en 1965 met fin à la publication de séries de chiffres par la première depuis 1943. Cela en dit long sur l’importance accordée à la recherche de l’efficacité et de l’efficience dans la gestion des affaires publiques durant cette période.

    18Malgré ces difficultés, il ne fait aucun doute que les effectifs de la fonction publique augmentent alors de manière considérable. On s’accorde pour dire que les effectifs de l’administration québécoise (ministères, régies et entreprises publiques) seraient passés d’environ 36 000 employés en 1960 à 78 000 (comprenant les employés à temps partiel) en 1970. Pratiquement, on peut parler d’un doublement des effectifs, soit d’une croissance annuelle moyenne d’environ 6,5 %. Toutefois, comme le souligne James Gow (1986), l’expansion de la fonction publique ne reflète pas tellement les nouvelles missions de l’État. À l’exception d’Hydro-Québec, qui voit ses effectifs passer de 4875 en 1960 à 14 999 en 1969, tous les ministères et organismes sont en place, sous une forme ou une autre, depuis 50 ans (Gow, 1986). Dans l’ensemble, les nouvelles activités de l’État (et le personnel requis pour les mener à bien) sont réparties entre les ministères et organismes existants ou sont confiées à de nouvelles unités construites à partir d’anciens ministères.

    19Durant les années 1960, la fonction publique connaît une transformation en profondeur sans équivalent dans l’histoire du Québec. En ce sens, l’adoption de la Loi sur la fonction publique en 1965 marque un tournant important. À court terme, il s’agit de débarrasser la gestion des affaires publiques d’un mal endémique : la corruption et le favoritisme. À plus long terme, on veut accélérer le passage vers une administration efficace, compétente, dynamique, capable de s’adapter à de nouvelles conditions et de fournir à la population les services auxquels elle a droit. Cinquante ans plus tard, on reste surpris de l’étendue des changements apportés en quelques années. Ainsi, le niveau de compétence augmente dans tous les corps d’emploi, entraînant une amélioration significative des conditions de travail. La fonction publique devient une carrière et on met de l’ordre dans les emplois publics. Pour le seul corps des fonctionnaires, on passe de quelque 800 classes en 1960 à précisément 57 en 1960. Par ailleurs, la syndicalisation des employés de l’État, entre autres choses, rend possible une gestion du personnel plus transparente. Pour la première fois, des technocrates, hauts fonctionnaires et grands commis de l’État font leur apparition en nombre significatif. Finalement, une école spécialisée est créée, l’École nationale d’administration publique (ENAP). Elle offre ses premiers programmes à l’automne 1970.

    Une capacité de commandement, de réflexion et de coordination s’installe

    20Entre 1960 et 1980, l’État du Québec a considérablement augmenté ses capabilités de commandement. Celle-ci se manifeste de plusieurs façons :

    • La création d’organismes centraux axés sur la planification économique. C’est le cas du Conseil d’orientation économique du Québec (COEQ) constitué en 1961, dont le mandat consiste à préparer un plan de développement économique pour le Québec (en plus de conseiller le gouvernement sur demande ou de sa propre initiative).

    • La transformation, en 1968, du COEQ en un Office de planification et de développement du Québec (OPDQ) et un Conseil de planification et de développement du Québec (CPDQ). Alors que le CPDQ reprend les responsabilités purement consultatives du COEQ, l’OPDQ devient rapidement un élément central de la prise de décision gouvernementale au Québec, surtout en matière d’aménagement du territoire.

    • La mise sur pied du Bureau d’aménagement de l’Est du Québec (BAEQ), une initiative largement décriée pour son côté technocratique, mais qui a constitué, à l’époque, une expérience sans précédent et qui est à l’origine de l’émergence d’une conscience régionale au Québec.

    • La professionnalisation du Conseil des ministres. Jean Lesage transplante à Québec les méthodes de travail et les pratiques qu’il a rencontrées alors qu’il siégeait à Ottawa. C’est le cas des ordres du jour, que tous les ministres reçoivent avant la réunion du Conseil qui se tient à heure et date fixes et à laquelle tous les ministres sont conviés (ce n’était pas le cas auparavant). L’habitude des procès-verbaux s’installe aussi et on n’hésite pas à inviter des experts et des hauts fonctionnaires pour les questionner et recevoir leur avis.

    • À partir de 1967, mais surtout de 1970, le caucus des députés devient un espace de dialogue et de coordination informelle entre le Conseil des ministres et l’ensemble de la coordination.

    • Jean Lesage est aussi le premier à mettre sur pied des comités ministériels afin d’activer l’étude de questions importantes et surtout d’esquisser des pistes de solution pouvant faire l’objet de programmes. Cette pratique a continué à évoluer jusqu’à l’arrivée au pouvoir du PQ en 1976, avec la création des ministères d’État chargés de la coordination de grands secteurs d’activités ministérielles.

    • En 1968, on ajoute au poste de greffier celui de secrétaire général du gouvernement chargé de coordonner tous les conseillers du gouvernement et des comités interministériels.

    • Le Conseil de la trésorerie, dont les activités sont limitées aux questions purement financières, voit son rôle élargi à partir de 1970 pour inclure l’ensemble des politiques et procédures administratives de l’État. Devenu le Conseil du trésor, il s’agit d’un comité permanent du Conseil exécutif. Jusqu’en 1981, sa présidence était assurée par le ministre des Finances. Depuis 1981, c’est le ministre délégué à l’Administration gouvernementale (les appellations varient) qui remplit cette fonction. Cinq ministres y siègent.

    • Le Bureau de la statistique du Québec voit son mandat élargi. Il s’informatise et son modèle intersectoriel de l’économie québécoise lui permet d’évaluer les retombées de milliers de projets d’investissement.

    • À partir de 1965-1966, les sondages, les enquêtes d’opinion et la publicité gouvernementale deviennent des éléments importants de la gestion gouvernementale québécoise.

    Quelques facteurs de succès et de résilience

    21Plusieurs raisons expliquent la résilience du système étatique québécois. L’une d’elles, rarement mentionnée, est le fait que, malgré les nombreuses attaques et corrections qu’il a eu à subir à partir de 1980, l’État-providence québécois n’a jamais cessé d’introduire des innovations. Ainsi, parmi les réformes menées à terme dans les années 1990 en dépit de ralentissements économiques et de capacités financières réduites, on peut mentionner les centres de la petite enfance (CPE) et la réforme des garderies, la rénovation du régime foncier et du cadastre, la Paix des Braves, la Loi sur l’assurance médicaments, la création des commissions scolaires linguistiques et la perception automatique des pensions alimentaires.

    22Ces innovations n’ont certes pas l’ampleur ni le panache des « grands travaux » de la période 1960-1980. Toutefois, on peut penser qu’à partir de la fin des années 1990, l’État québécois occupait l’espace qu’il pouvait occuper et avait rattrapé les retards qui pouvaient l’être. Une deuxième explication se trouve peut-être du côté des tentatives de recentrage, tentatives qui se sont multipliées à compter de 2003 et dont les résultats ont été un affaiblissement de l’État, surtout en ce qui concerne son pouvoir d’innovation et ses capacités d’action, mais sans que soit compromise de manière irréversible sa place stratégique dans la constellation sociétale québécoise. On peut même se demander si le modèle québécois n’en est pas sorti renforcé.

    23Une troisième raison qui explique la résilience de la construction étatique entreprise à partir de 1960 consiste sans aucun doute dans le choix des sociétés d’État pour fonder l’action publique. La création des ministères est toujours un jalon important dans le système de Westminster. Le Québec ne fait pas exception à la règle (ministère de l’Éducation, des Affaires culturelles, de l’Environnement, etc.), mais la création d’organismes autonomes vient témoigner que, derrière la multiplicité et la diversité apparente des objectifs, se trouve souvent « une unité d’intention beaucoup plus clairement énoncée dans les moyens mis en œuvre pour les réaliser que dans les objectifs eux-mêmes » (Simard, 1977, p. 118-119).

    24Si l’on considère le nombre d’organismes créés dans le secteur public, les années 1970 sont révélatrices de l’étendue croissante de l’intervention de l’État. Les grandes réformes et, donc, les organismes les plus visibles ont été mis en place dans les années 1960, mais le nombre d’organismes créés au fil des ans confirme le jugement de Simard. On crée 12 organismes entre 1960 et 1965, 22 de 1966 à 1969, 32 entre 1970 et 1976, encore 32 de 1977 à 1982 et 37 autres de 1982 à 1988, qui sont pourtant les premières années de remise en cause. On a souvent dit que l’arrivée de l’Union nationale au pouvoir en 1966 n’avait pas ralenti la Révolution tranquille. Si l’on se fie à ces chiffres, on constate qu’en effet le mouvement s’est poursuivi. Il existe cependant des limites au nombre de sociétés d’État que l’on peut créer.

    25C’est une erreur de limiter l’utilité des sociétés d’État à leur seul rôle économique ou de les considérer comme un indicateur de la volonté de l’État à intervenir dans tous les secteurs de la vie de la collectivité québécoise. À ce titre, l’image souvent évoquée d’une Hydro-Québec qui serait devenue avec le temps un État dans l’État est peut-être plus appropriée qu’il n’y paraît à première vue. Elle rappelle que s’il est vrai, comme aimait à le souligner Gérard Bergeron, que l’État est une organisation d’organisations, cela signifie nécessairement que la force de l’État dépend en bonne partie de la force des organisations qu’il a la responsabilité d’organiser. En ce sens, Hydro-Québec et l’ensemble des sociétés publiques participent étroitement à la dynamique institutionnelle qui caractérise le Québec comme État-nation non souverain, et ce, depuis 60 ans. Sans sociétés publiques, l’État stratège, que beaucoup appellent de leurs vœux, a-t-il des chances de se concrétiser ?

    26En 1960, l’État du Québec entrait dans la course à la modernité étatique avec plusieurs atouts en main. Nous avons déjà mentionné l’accroissement considérable de ses capacités financières qui, dira-t-on, ne demandaient pas mieux que d’être transformées en autant de capabilités d’action au moyen de politiques publiques. Sur le plan institutionnel et pour ce qui est de l’organisation générale de l’État, la voie était aussi déjà tracée. Il suffisait de l’emprunter. Si la construction de l’État québécois des années 1960 avait été une politique publique, on dirait aujourd’hui que la théorie de la dépendance au sentier est sans doute celle qui l’explique le mieux. Au Québec, le nouveau gouvernement et la première génération d’« entrepreneurs publics » affectés à la tâche avaient en main deux modèles facilement déchiffrables et transférables : l’État canadien et l’Ontario. Si nécessaire, on pouvait aussi emprunter à des initiatives prises dans d’autres provinces canadiennes ou même dans des États américains.

    27Les entrepreneurs publics des années 1960 n’ont pas hésité à emprunter, que ce soit de l’argent ou des idées de réforme, surtout celles qui avaient fait leurs preuves. Ainsi, une des grandes réformes qui a pris valeur de symbole est la vague de nationalisations après l’élection de 1962, qui a suivi les nationalisations de 1944 et qui a donné naissance à Hydro-Québec, dont il est question au chapitre 9. L’Ontario avait fait la même chose en 1907. Sans oublier la Tennessee Valley Authority, dans les années 1930. L’autre grande réussite d’alors sur le plan économique est la création de la Caisse de dépôt et placement du Québec, après des débats homériques avec le gouvernement fédéral. Une des grandes sources d’inspiration en est la Caisse des dépôts et consignations française, créée sous Napoléon Bonaparte. Les réformes en santé au Québec ont eu une dizaine d’années de retard sur la Saskatchewan. La réforme de la Loi sur la fonction publique avait aussi attendu longtemps.

    28Plusieurs des politiques publiques qui concrétisèrent le nouvel État québécois ont été le résultat de commissions d’enquête. Dans les seules années 1960, on compte 27 de ces commissions, soit une moyenne de quatre par année durant le gouvernement libéral, contre 0,4 commission par année durant les années du gouvernement unioniste précédent. Parmi ces commissions, mentionnons :

    • Commission royale d’enquête sur l’enseignement dans la province de Québec (commission Parent), 1963-1966 ;

    • Commission d’enquête sur le commerce du livre dans la province de Québec (commission Bouchard), 1963 ;

    • Commission d’enquête sur l’administration de l’Institut Albert-Prévost (commission Régnier), 1964 ;

    • Commission royale d’enquête sur la fiscalité de la province de Québec (commission Bélanger), 1965 ;

    • Commission royale d’enquête sur la chiropraxie et l’ostéopathie (commission Lacroix), 1965 ;

    • Commission d’enquête sur l’administration de la justice en matière criminelle et pénale au Québec (commission Prévost), 1967-1970 ;

    • Commission d’enquête sur la santé et le bien-être social (commission Castonguay-Nepveu), 1967-1972 ;

    • Commission royale d’enquête sur l’agriculture au Québec (commission April), 1967-1969 ;

    • Commission d’enquête sur l’enseignement des arts au Québec (commission Rioux), 1969.

    29Même si certaines d’entre elles ont porté sur des problèmes très circonscrits, leur rayonnement a souvent largement dépassé ces limites apparentes. C’est le cas de la commission Régnier, qui a soulevé pour la première fois toute la question de la santé mentale au Québec. En plus de contribuer à faire inscrire certains enjeux à l’ordre du jour des débats publics, ces commissions ont aussi favorisé l’émergence d’une approche « scientifique » dans les débats de société ainsi qu’un rôle accru des groupes de pression (Pâquet, 2008). Elles sont à l’origine de la collaboration entre l’État et la société, qui est l’une des dimensions constitutives du modèle québécois. Tout comme les sommets et les forums – et peut-être davantage –, elles ont permis d’assurer la visibilité et la continuité de l’État, confirmant par le fait même que la nouvelle de la mort du modèle québécois est nettement exagérée.

    Un premier regard sur les nouveaux défis de l’État québécois

    30Avec la crise qu’aura provoquée la pandémie de COVID-19 en 2020-2021, l’État québécois a subi un grand test de ses capacités. Penser l’État québécois pour l’après-pandémie va aussi exiger que l’on revisite les travaux sur l’État au Québec. On peut y voir aussi une évaluation de la résilience du modèle québécois.

    Les capacités financières et de mobilisation des ressources

    31À première vue, les capacités financières risquent d’être les grandes perdantes de la pandémie. Ne doit-on pas s’attendre non seulement à une chute brutale et permanente des ressources autonomes du Québec, mais aussi à des difficultés croissantes sur le front des ressources transférées du gouvernement central ? En effet, si l’on se fie aux premiers travaux à ce sujet, il se pourrait bien que le fédéralisme fiscal canadien soit de nouveau à un tournant.

    32Mais ces mêmes travaux laissent entendre que ce n’est pas la première fois que le gouvernement central et les provinces, surtout certaines d’entre elles, se retrouvent dans des situations financières difficiles. C’est le cas pour Terre-Neuve-et-Labrador. Ce le fut pour la Saskatchewan et pour l’Alberta, la seule province canadienne à avoir expérimenté la faillite (en 1936). À chaque occasion, ces situations de crise ont ravivé la flamme pour des mesures draconiennes concernant les finances provinciales : nationalisation de la dette des provinces, limites aux capacités d’emprunt, mise en commun des emprunts, etc. Chaque fois, la discussion au sujet de ces mesures a tourné court. Selon Jonathan Rodden (2006), il ne faut pas y voir un manque de volonté de la part des gouvernements, mais plus simplement le peu d’enthousiasme des marchés financiers à ainsi « perdre » un marché très lucratif, celui des provinces que menace l’insolvabilité. Reste alors la solution d’arrangements financiers ad hoc entre Ottawa ou les provinces ou de transformations à la marge des accords fédéraux-provinciaux. Le fait que la pandémie semble avoir fait voler en éclats la conviction que les capacités d’emprunt du gouvernement fédéral n’étaient pas infinies est venu renforcer l’attrait de cette solution.

    Les capacités d’une action autonome et redevable

    33Les institutions politiques centrales de l’État québécois (Parlement, exécutif, Administration) ont fait l’objet d’une grande attention médiatique depuis le début de la pandémie. Peu a transpiré à propos de changements qui auraient été apportés au fonctionnement de l’exécutif (Conseil des ministres, bureau du premier ministre), sauf les inévitables modifications liées aux mesures sanitaires. De manière générale, la capacité de l’État québécois de mener des actions autonomes n’a pas été réduite comme elle aurait pu l’être à la suite d’une déclaration de situation d’urgence nationale (canadienne) par le Parlement fédéral. Cette possibilité a certes été brièvement évoquée en mars 2020, mais sans que les provinces aient à engager une bataille pour préserver leur marge de manœuvre. Il est rapidement apparu qu’une telle nationalisation de la crise sanitaire serait devenue la source d’une série de problèmes techniques et logistiques insurmontables pour le gouvernement central. La seule possibilité aurait alors été de fédéraliser les capacités bureaucratiques des provinces, une tâche impossible à mener à terme en dehors de structures militaires ou quasi militaires, comme la National Guard aux États-Unis.

    34Si le Québec a pu préserver le large degré d’autonomie qu’il possède dans le cadre fédéral canadien, sa « contre-performance », particulièrement en ce qui concerne les centres hospitaliers de soins de longue durée (CHSLD), risque de venir le hanter au cours des prochaines négociations fédérales-provinciales, que ce soit pour le financement de la santé ou même pour l’ensemble des programmes fédéraux-provinciaux, à mesure que les accords de financement arriveront à échéance.

    35Mais l’autonomie de l’État québécois ne se mesure pas seulement à la marge de manœuvre dont il dispose face à l’État fédéral. Elle dépend aussi de sa capacité à élaborer et à mettre en œuvre des politiques publiques dans des secteurs où son autonomie ne fait aucun doute. À ce titre, il ressort d’un examen même superficiel de l’activité gouvernementale au cours des derniers mois que la pandémie a largement monopolisé les énergies. Alors que la crise sanitaire aurait pu aider à faire avancer certains dossiers, ce ne semble pas avoir été le cas. La lutte contre les changements climatiques en est un bon exemple. Le réveil risque d’être brutal, surtout dans les secteurs qui impliquent une négociation avec l’État fédéral.

    36C’est surtout au chapitre de la redevabilité et de ses corollaires (transparence, communication publique, etc.) que les capacités d’action de l’État québécois et de ses deux principaux acteurs, le gouvernement et le Parlement, ont connu les plus grandes difficultés. Rendre des comptes en situation d’urgence est l’un des talons d’Achille de la démocratie représentative. Ce fut le cas au Québec. Non seulement le débat politique en a souffert, mais le système de partis a, lui aussi, été mis à mal. Cela augure mal des débats où l’urgence est tout aussi réelle, même si elle est plus difficile à percevoir. C’est le cas des changements climatiques.

    Les capacités de contrôle et de sécurité du territoire

    37Alors que la pandémie de la COVID-19 a connu trois vagues (printemps 2021), il apparaît déjà clairement que le Québec devra revoir sa grille d’organisation territoriale et mettre un terme à la cacophonie qui règne dans sa nomenclature régionale (régions sanitaires, administratives, économiques, touristiques, judiciaires). La pandémie a aussi mis en relief les failles dans l’organisation et le déploiement territorial des forces de police, qui peuvent difficilement contrôler les allées et venues sur un aussi grand territoire.

    Les capacités administratives (bureaucratiques)

    38Que ce soient les hôpitaux, les centres locaux de services communautaires (CLSC) et les centres intégrés universitaires de santé et de services sociaux (CIUSSS), les services de protection de l’enfance, les services de santé mentale, les soins à domicile, les garderies, les écoles, les tribunaux ou les services de permis, rares sont les services de l’État québécois qui n’ont pas fait état d’un important manque de personnel. La pénurie généralisée de main-d’œuvre, les limites imposées à l’immigration et les changements démographiques risquent d’aggraver encore cette situation. La pandémie a aussi introduit d’autres tendances sans qu’il soit possible de déterminer s’il s’agit de tendances lourdes ou éphémères, ni si leur combinaison se révélera gagnante ou perdante pour les capacités bureaucratiques de l’État québécois. Nous pouvons mentionner une demande forte pour le télétravail et les difficultés de l’encadrer ; le peu d’attrait de bon nombre de professions liées aux deux principaux secteurs d’activités étatiques au Québec : la santé et l’éducation ; des modèles désuets de gouvernance (absence de cadres supérieurs dans les CLSC) ; les limites de l’intelligence artificielle ; la difficulté de satisfaire aux exigences minimales pour une plus grande conciliation travail-famille ; la persistance de milieux de travail toxiques ; l’éparpillement géographique et la centralisation des centres de décision.

    Les capacités de commandement, de réflexion et de coordination

    39Les capacités de commandement, de réflexion et de coordination auront été mises à rude épreuve au cours de la pandémie et un véritable diagnostic ne pourra être établi tant que la « fin de partie » ne sera pas engagée pour de bon et que des élections générales n’auront pas eu lieu, tant à Ottawa qu’à Québec. Elles avaient déjà été malmenées dans la déferlante du néolibéralisme auparavant. Mais même après que les gagnants et les perdants auront été désignés, du moins par voie électorale, il sera sans doute impossible d’avoir l’heure juste à cet égard.

    40Sauf pour ce qui est de la place de la santé publique et de sa gouvernance, il est peu probable que la pandémie laisse des traces importantes dans les capacités de commandement, de réflexion et de coordination. En cette matière, le gouvernement a relativement bien performé durant les premières phases de la crise sanitaire. Il est difficile de penser que les inévitables discussions sur le trop grand pouvoir du premier ministre, sur le peu de place accordée aux organisations de gestion de crise en dehors des situations de crise, sur la place de la santé publique, sur la coordination interministérielle, sur la communication d’informations essentielles progresseront de manière significative au cours des prochaines années.

    Les capacités de collaboration et de la (bonne) gouvernance intergouvernementale

    41Initialement, nous n’avions pas prévu faire de la gouvernance et de la collaboration intergouvernementale un champ de capacités au même titre que la bureaucratie, les finances, le contrôle ou le commandement. Mais après seulement quelques mois de pandémie, il semble que ce qui apparaissait au début comme une « simple » crise sanitaire mondiale est passé (à la manière d’un virus qui, lui-même, se transforme) du stade de problème pernicieux (« wicked problem ») à celui de problème intergouvernemental complexe (« complex intergovernmental problem ») [Paquet et Schertzer, 2020]. En effet, quand on connaît l’appétit très canadien pour tout ce qui peut, de près ou de loin, ressembler à un conflit fédéral-provincial, il est permis de croire que le principal cadre d’analyse à partir duquel la crise sanitaire et surtout la sortie de crise seront évaluées sera celui de la gouvernance intergouvernementale. Déjà l’OCDE (2020) a fait de la pandémie une question de gouvernance intergouvernementale. Mais, comme il a été dit pour les capacités financières, c’est une chose de proclamer que les débats politiques de l’après-pandémie risquent de prendre une dimension fédérale-provinciale, cela en est une autre de découvrir que ces débats et les conflits qu’ils soulèvent vont permettre l’émergence de solutions radicales.

    Notes de bas de page

    1La distinction est empruntée à Mireille Paquet (2016).

    2Parmi les nombreuses expressions difficiles à traduire (outputs, outcomes, stock-holders, embedded, empowerment), celle de stateness est dans une catégorie à part.

    3Christian Rouillard et ses collègues (2008) définissent la capacité étatique comme « l’habilité stratégique de mobiliser les ressources institutionnelles nécessaires au design et à la conception d’une politique publique en fonction d’enjeux, d’objectifs précédemment déterminés, de même qu’à l’habilité de mettre en œuvre cette politique publique » (p. 5). C’est plutôt le sens que nous donnons à la capabilité.

    4On pourrait envisager des points de rupture plus « chargés » politiquement : 1896, 1959, 2018, chacune de ces dates marquant un point de rupture dans le contrôle des partis politiques sur l’appareil gouvernemental.

    5La création des 17 régions administratives en 1966 peut être considérée comme une initiative importante. Il faudra cependant attendre les années 1970 et même 1980 pour que ces régions deviennent le cadre effectif d’un processus de déconcentration administrative. Ce n’est qu’en 2005, avec la mise sur pied des conférences régionales des élus, que l’on peut parler du début d’un mouvement de décentralisation politique. Sur les régions, voir le chapitre 5 de ce livre.

    Auteurs

    • Luc Bernier

      Professeur titulaire à l’École supérieure d’affaires publiques et internationales de l’Université d’Ottawa depuis 2016. Ses recherches portent sur les réformes administratives, l’innovation et l’entrepreneuriat dans le secteur public, la mise en œuvre des politiques publiques et les sociétés d’État.

    • Daniel Latouche

      Titulaire d’un doctorat en science politique de l’Université de la Colombie-Britannique. Depuis 2000, il est professeur associé à l’INRS-Urbanisation et travaille comme consultant en développement international, avec un intérêt particulier pour les politiques publiques, la décentralisation et les finances des collectivités locales.

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    Le rôle déterminant des pères oblats

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    1La distinction est empruntée à Mireille Paquet (2016).

    2Parmi les nombreuses expressions difficiles à traduire (outputs, outcomes, stock-holders, embedded, empowerment), celle de stateness est dans une catégorie à part.

    3Christian Rouillard et ses collègues (2008) définissent la capacité étatique comme « l’habilité stratégique de mobiliser les ressources institutionnelles nécessaires au design et à la conception d’une politique publique en fonction d’enjeux, d’objectifs précédemment déterminés, de même qu’à l’habilité de mettre en œuvre cette politique publique » (p. 5). C’est plutôt le sens que nous donnons à la capabilité.

    4On pourrait envisager des points de rupture plus « chargés » politiquement : 1896, 1959, 2018, chacune de ces dates marquant un point de rupture dans le contrôle des partis politiques sur l’appareil gouvernemental.

    5La création des 17 régions administratives en 1966 peut être considérée comme une initiative importante. Il faudra cependant attendre les années 1970 et même 1980 pour que ces régions deviennent le cadre effectif d’un processus de déconcentration administrative. Ce n’est qu’en 2005, avec la mise sur pied des conférences régionales des élus, que l’on peut parler du début d’un mouvement de décentralisation politique. Sur les régions, voir le chapitre 5 de ce livre.

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    Bernier, L., & Latouche, D. (2022). Chapitre 2. Il y a bien eu une Révolution tranquille : histoire de l’État québécois. In S. Paquin & X. H. Rioux (éds.), La Révolution tranquille 60 ans après. Montréal: Presses de l’Université de Montréal. https://doi.org/10.4000/14xjy
    Bernier, Luc, et Daniel Latouche. « Chapitre 2. Il y a bien eu une Révolution tranquille : histoire de l’État québécois ». In La Révolution tranquille 60 ans après, édité par Stéphane Paquin et X. Hubert Rioux. Montréal: Presses de l’Université de Montréal, 2022. doi:10.4000/14xjy.
    Bernier, Luc, et Daniel Latouche. « Chapitre 2. Il y a bien eu une Révolution tranquille : histoire de l’État québécois ». La Révolution tranquille 60 ans après, édité par Stéphane Paquin et X. Hubert Rioux, Presses de l’Université de Montréal, 2022, https://doi.org/10.4000/14xjy.

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    Paquin, S., & Rioux, X. H. (éds.). (2022). La Révolution tranquille 60 ans après. Montréal: Presses de l’Université de Montréal. https://doi.org/10.4000/14xvs
    Paquin, Stéphane, et X. Hubert Rioux, éd. La Révolution tranquille 60 ans après. Montréal: Presses de l’Université de Montréal, 2022. doi:10.4000/14xvs.
    Paquin, Stéphane, et X. Hubert Rioux, éditeurs. La Révolution tranquille 60 ans après. Presses de l’Université de Montréal, 2022, https://doi.org/10.4000/14xvs.
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