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La pauvreté

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Gérard Boismenu
, 
Pascale Dufour
, 
Sylvain Lefèvre

Chapitre 6. (Dé)chiffrer la pauvreté : des instruments d’objectivation en débats

Texte intégral

1La mesure statistique de la pauvreté est aujourd’hui au cœur d’un débat complexe. Tout d’abord, c’est le lien entre politique et statistique qui fait problème, avec le danger d’une instrumentalisation de la statistique par le pouvoir. Ensuite, c’est la question de la pertinence des indicateurs utilisés qui est questionnée. À des fins de clarté de la démonstration, nous allons préserver la distinction analytique entre ces deux dimensions du débat et les explorer tour à tour. Mais intrinsèquement, ces deux questions de « l’instrumentation » (la genèse d’indicateurs statistiques) et de « l’instrumentalisation » (leur utilisation stratégique) sont imbriquées. Derrière les controverses techniques, la genèse d’un indicateur statistique est toujours solidaire d’une démarche politique.

La faute aux indicateurs ? Enjeux de la quantification

  • 1 A. Desrosières, La politique des grands nombres, histoire de la raison statistique, La Découverte, (...)
  • 2 Ibid., p. 399. Pour une histoire de la comptabilité nationale en France, avec un accent mis sur l’ (...)
  • 3 Dietrich Rueschemeyer, Theda Skocpol, States, Social Knowledge, and the Origins of Modern Social P (...)

2Dans La politique des grands nombres1, Alain Desrosières démontre ainsi que derrière la dualité des débats sur les indicateurs statistiques (d’un côté sur leur fiabilité, de l’autre sur la définition de ce qu’ils mesurent) s’articulent de manière indissociable leurs fonctions cognitives et pratiques. La proposition théorique de l’auteur est de « penser en même temps que les objets existent bien et que cela n’est qu’une convention ». Substituant ainsi la question de l’objectivation à celle de l’objectivité, il invite à considérer l’ensemble des opérations qui conduisent à représenter un phénomène via la « raison statistique » : cet « espace cognitif d’équivalence et de comparabilité construit à des fins pratiques2 ». Cette imbrication entre fonctions descriptive et performative, comme le suggère la locution « prendre des mesures », se donne à voir dans la genèse d’instruments statistiques liés à celle de formes particulières d’État social. L’étude comparée de l’Allemagne, de la France, de la Grande-Bretagne et des États-Unis, menée par Desrosières, témoigne de la relation entre configuration politico-administrative et type d’enquête valorisée. Loin d’être un outil neutre, la statistique sociale permet la représentation d’un phénomène, sa construction sociale — au sens fort — et sa mise en visibilité. Or, comme le montrent Rueschmeyer et Skocpol dans leur étude de la genèse des politiques sociales3, la création de savoirs sociaux par les institutions étatiques — au premier plan desquelles la statistique — permet la constitution de domaines d’intervention légitimes pour les administrations modernes.

3Dans les premières pages de cet ouvrage, nous avons souligné les débats techniques autour de la définition des seuils de pauvreté, et les conséquences politiques du choix de tel ou tel seuil (par exemple quand la pauvreté semble « doubler » par un simple changement de seuil dans les modalités de calcul). Mais plus fondamentalement, c’est à la fois le fondement artefactuel de tout agrégat statistique et, corrélativement, le pouvoir d’objectivation de l’instrument — au point que la chose semble exister « par elle-même » — qu’il faut avoir à l’esprit. L’institutionnalisation des outils statistiques, sur le mode de la naturalisation, est d’ailleurs liée à l’anamnèse, c’est-à-dire l’oubli des conditions de sa genèse. L’aboutissement d’une construction statistique et administrative est de faire exister des catégories comme « le chômage », « la pauvreté » ou « la croissance » comme des « choses sociales » dont l’existence et la signification semblent aller de soi pour les citoyens et les décideurs publics. Mais cette naturalisation tient à des conditions fragiles et la consécration d’un instrument comme simple « reflet de la réalité » peut vaciller, comme le montrent les controverses actuelles sur le PIB dont la prétention à être l’étalon universel de mesure de la richesse des nations est vivement discutée. Privilégier tel ou tel instrument conduit à dessiner un portrait différent de la réalité socioéconomique, en prenant en compte d’autres dimensions.

  • 4 Emmanuel Didier, En quoi consiste l’Amérique ? Les statistiques, le New Deal et la démocratie, La (...)
  • 5 Lorraine Data, Le grand truquage. Comment le gouvernement manipule les statistiques, La Découverte (...)

4Certaines séquences historiques et certaines configurations politiques peuvent rendre plus aiguë cette recherche d’indicateurs permettant de connaître « véritablement » la société. Ce fut le cas par exemple du gouvernement fédéral américain face à la crise des années 1930, démuni d’outils pouvant mesurer le nombre de chômeurs ou leur répartition sur le territoire. Il dut investir dans des dispositifs statistiques novateurs pour à la fois savoir « en quoi consiste l’Amérique » et pouvoir mettre en place les politiques publiques du New Deal4. Ce fut le cas également en France ces dernières années, alors que la répétition des sondages portant sur le sentiment des ménages français d’une vive dégradation de leur pouvoir d’achat face à une augmentation des prix, régulièrement contredits par les données sur la stabilité de l’indice des prix, amena le gouvernement à incriminer les mesures de l’Insee comme ne reflétant plus « la réalité »5.

5Cette mise en exergue de l’artificialité de la construction de l’agrégat statistique prend une importance spécifique dans la configuration actuelle. Aujourd’hui, l’apparition d’instruments comme « l’empreinte écologique » ou encore « le bilan carbone » suscite le trouble dans l’ordre socioéconomique, en objectivant un phénomène auparavant absent des comptabilités standardisées des États-nations. La prise en compte d’un ensemble d’externalités négatives du développement économique amène donc à réindexer les classements et diagnostics sur la soutenabilité des modèles de croissance. Cette remise en question de la justesse du diagnostic produit par les instruments de mesure jusqu’ici hégémoniques, tel le PIB, invite à reconsidérer en quoi consiste la richesse (et la pauvreté) des nations.

6On le perçoit sans peine, la représentation de « la réalité » via l’objectivation statistique (dire « ce qui compte » et « comment on le compte ») est donc un travail indissociablement politique et scientifique. Dans le domaine des politiques sociales, « prendre des mesures adéquates » concernant la pauvreté et les inégalités sociales recouvre des enjeux cruciaux. D’une part, parce que la séquence historique dans laquelle nous évoluons est propice à la remise en question des instruments d’objectivation du social, dont témoigne le retour en grâce d’instruments alternatifs de mesure de la pauvreté et de la richesse. D’autre part, parce que la quantification du social devient un enjeu politique à l’heure où le benchmarking, c’est-à-dire les pratiques d’étalonnage de performances, devient un art de gouvernement. C’est sur ces deux dimensions que nous allons revenir tour à tour.

Mesure de la pauvreté et pauvreté de la mesure

  • 6 Jean Gadrey, Florence Jany-Catrice, Les nouveaux indicateurs de richesse, La Découverte, 2005, p.  (...)
  • 7 Ibid., p. 7.

7Depuis une vingtaine d’années, un certain nombre d’indicateurs socioéconomiques alternatifs ont été conçus pour contrer l’hégémonie du PIB. Dans un ouvrage de synthèse, Jean Gadrey et Florence Jany-Catrice reviennent sur ces instruments, qu’ils considèrent, à rebours d’une vision purement technicienne, comme « des formes de connaissances qui dépendent de conventions politiques et de systèmes de valeurs6 ». Ils les envisagent comme « des conventions (des cadres cognitifs et éthiques) et des outils de régulation (des cadres institutionnalisés de l’action publique et privée)7 ». En prenant à bras-le-corps à la fois la construction technique des indicateurs et en élucidant les soubassements normatifs structurant tel ou tel instrument, ils ouvrent ces véritables « boîtes noires » de l’environnement politique et scientifique. Dépassant une opposition factice entre « objectivité scientifique » et « normativité politique », ils proposent de rendre transparentes la « discutabilité » (au sens propre) et les implications des modalités de composition des principaux indicateurs statistiques synthétiques, qu’ils soient hégémoniques (PIB, taux de croissance) ou alternatifs (IDH du PNUD, PIB vert, IBED, empreinte écologique, etc.).

8Par rapport aux premiers nommés, les indicateurs alternatifs ont en commun de contester la capacité du PIB à déchiffrer l’état de la pauvreté et de la richesse d’un pays. La critique est double : d’une part, le PIB (et le taux de croissance économique, autre étalon fétiche) ne mesure pas le « progrès social », d’autre part, il est aveugle à un certain nombre d’éléments, et notamment à la question environnementale. Le paradigme spécifique porté par le PIB est le suivant : la croissance économique réglera la question sociale. Or, cette vision conduit à de nombreuses apories. La première est qu’une amélioration du PIB ne dit rien sur « ce qui s’est amélioré » précisément, ni sa répartition (partage de la valeur ajoutée). Second élément, le PIB ne prend pas en compte « les dégâts » de la croissance enregistrée. Gadrey et Jani-Catrice donnent ainsi l’exemple d’une société qui aurait beaucoup d’accidents de la route, et qui serait donc dotée d’un meilleur PIB grâce à l’activité ainsi générée (soins, réparations de voiture, etc.), toute chose égale par ailleurs, qu’une société où les gens conduisent prudemment. Pourtant, il serait absurde de considérer que la première génère un « surplus de bien-être » par rapport à la seconde. La même idée peut être développée à propos des dépenses « défensives » déployées pour réparer les dégâts environnementaux. Se pose alors la question des externalités négatives générées par le modèle économique, mais qui ne sont pas prises en compte dans le calcul de la richesse et de la pauvreté d’une société. Troisième aporie d’une mesure uniquement centrée sur le PIB : l’absence de prise en compte du travail domestique, du bénévolat, bref d’un ensemble de contributions, notamment dans le secteur des soins et de l’entraide (Care), pourtant centrales sur les questions de pauvreté.

9De même, la fétichisation du « chiffre du chômage » subit de multiples remises en question. Comme nous l’avons montré, les formes de l’activité salariée ont profondément changé ces dernières années. Signe de ce décalage entre indicateurs et réalités observées, la persistance du vocable d’« emploi atypique » alors que ce type de contrat constitue aujourd’hui la norme, parmi les contrats le plus souvent proposés. Alors, de quel chômage parle-t-on ? Et quid des travailleurs pauvres ? Quel indicateur statistique mesure aujourd’hui la précarité dans les tableaux d’indicateurs nationaux ? En France, la dissolution d’un organisme comme le Centre d’études sur les revenus et les coûts (CERC), ou encore la difficulté à susciter de la part de l’Insee des statistiques sur le poids des bas salaires ou de la pauvreté, illustrent cette « timidité » des gouvernements à l’endroit des instruments d’objectivation précis de ces phénomènes sociaux.

  • 8 Pour un retour sur l’histoire du BIP 40, voir l’interview d’un de ses promoteurs, dans « Les indic (...)
  • 9 Jean Gadrey, Florence Jany-Catrice, Les nouveaux indicateurs de richesse, La Découverte, 2005, p.  (...)
  • 10 On n’est pas très loin ici du sondage, qui tire sa force politique de son pouvoir de dire de maniè (...)

10Plusieurs instruments alternatifs ont d’ailleurs été développés par des réseaux à la fois universitaires et militants, proches des courants altermondialistes, à l’image du baromètre des inégalités et de la pauvreté, en France, dit le BIP 40 (contraction et détournement, sous forme de clin d’œil, du « PIB » et du « CAC 40 »)8. Créé au début des années 2000, l’objectif de cet indicateur est d’établir de manière globale une mesure synthétisant l’évolution des inégalités et de la pauvreté en France. À ce titre, le BIP 40 agrège différents indicateurs existants, dans les domaines de l’emploi (24 indicateurs concernant notamment le taux de chômage, mais aussi la part des chômeurs de longue durée, la précarité, les conditions de travail, les relations professionnelles, etc.), des revenus (15 indicateurs sur les salaires, la pauvreté, les inégalités et la fiscalité et la consommation), de la santé (5 indicateurs dont l’espérance de vie, mais aussi la différence entre celle des cadres et celle des ouvriers), de l’éducation (5 indicateurs sur l’inégalité des performances scolaires), du logement (5 indicateurs), et enfin de la justice (4 indicateurs, dont la part de la population incarcérée par rapport à la population totale)9. Si la consultation d’un tableau de bord exhaustif, avec une multiplicité d’indicateurs, est évidemment plus précise et plus riche, les initiateurs du projet ont cependant souhaité forger un indicateur global et synthétique, conscients du poids politique du chiffre unique, par rapport à une myriade d’indices. Ils souscrivent ainsi pour partie à la vertu du fétichisme du chiffre, tirant davantage sa force de son pouvoir d’évocation (« il a doublé », « il a perdu un point »…) que de sa précision scientifique10.

  • 11 Lars Osberg, Andrew Sharpe, « New Estimates of the Index of Economic Well-being for Selected OECD (...)
  • 12 Pour une synthèse de ce modèle d’évaluation, voir Jean Gadrey, Florence Jany-Catrice, Les nouveaux (...)

11Au Canada, les travaux d’Osberg et Sharpe11 ont conduit à la formalisation d’un « indice de bien-être économique » qui présente deux particularités intéressantes pour notre propos. Tout d’abord, il prend en considération un certain nombre d’éléments d’habitude « hors cadre » (travail domestique et bénévolat, patrimoine de ressources naturelles par tête), en leur octroyant un équivalent monétaire. De plus, il met l’accent, parmi les différentes dimensions du bien-être économique, sur le degré de sécurité sociale (ou de protection sociale)12. L’insécurité économique est donc évaluée par la mesure des risques objectifs liés au chômage, à la maladie, au veuvage (et à la situation monoparentale) et à la vieillesse, comme on le voit sur la quatrième « branche » de ce schéma.

figure 6.1. L’indice de bien-être économique d’Osberg et Sharpe

figure 6.1. L’indice de bien-être économique d’Osberg et Sharpe

Source: Lars Osberg, Andrew Sharpe, « New Estimates of the Index of Economic Well-being for Selected OECD Countries, 1980-2007 », CSLS Report, décembre 2009, p. 6.

graphique 6.1. Taux de croissance annuels de l’IBEE (Indice de bien-être économique) et du PIB, pays de l’OCDE, 1980-2007

graphique 6.1. Taux de croissance annuels de l’IBEE (Indice de bien-être économique) et du PIB, pays de l’OCDE, 1980-2007

Source: Lars Osberg, Andrew Sharpe, « New Estimates of the Index of Economic Well-being for Selected OECD Countries, 1980-2007 », CSLS Report, décembre 2009, p. 13. Les données proviennent de l’OCDE.

12Mesurer le développement des pays à l’aune de leur BIP ou de cet indice alternatif permet de mettre à jour de manière synthétique certains contrastes, que nous avons rencontrés de manière plus transversale dans les chapitres qui précèdent.

13On mesure à la fois l’écart entre l’accroissement du « bienêtre économique », tel que les auteurs l’entendent, et la croissance économique, au sens généralement entendu via la mesure du BIP. Mais on saisit également de manière directe à quel point les modèles socioéconomiques des pays divergent, par exemple entre d’un côté le Royaume-Uni et de l’autre le Danemark et la France ; si le premier a un taux de croissance du BIP plus important que les seconds sur la période 1980-2007, la croissance de son IBEE est nettement inférieure.

14La même mise en perspective à propos des provinces canadiennes permet de mettre en exergue la spécificité du modèle socioéconomique québécois.

15Une comparaison de ces deux mesures, non plus synchronique, mais diachronique, permet, au-delà d’un simple diagnostic d’« amélioration générale », de mettre en lumière précisément ce qui s’est amélioré, mais aussi ce qui a pâti sur une séquence socioéconomique, telle que celle qu’a connue le Canada depuis le début des années 1980.

16Ces quelques illustrations témoignent du pouvoir herméneutique de ce type d’instruments d’objectivation statistique. Ils témoignent à la fois d’avancées scientifiques et d’angles d’analyse politiques féconds pour mieux déchiffrer en quoi consistent la richesse et la pauvreté des nations. Ces indicateurs sont d’ailleurs de plus en plus utilisés par des organisations comme l’OCDE, la Banque mondiale ou l’ONU. En France, la parution, à l’invitation du président Sarkozy, du « rapport Stiglitz », témoigne du succès nouveau de ce type d’instruments.

  • 13 Joseph Stiglitz, Amartya Sen, Jean-Paul Fitoussi, Rapport de la Commission sur la mesure des perfo (...)

17En février 2008, le président français a demandé à Joseph Stiglitz (président de la commission), Amartya Sen (conseiller) et Jean-Paul Fitoussi (coordinateur), de mettre en place la Commission pour la mesure des performances économiques et du progrès social. Il s’agissait de cerner les limites du PIB comme indicateur, d’identifier les compléments qui devraient lui être apportés et d’évaluer la pertinence d’indicateurs alternatifs. Le rapport, présenté en septembre 2009, se compose de trois parties13. La première revient sur le PIB et ses limites. La deuxième explore l’aspect multidimensionnel d’une mesure de la « qualité de la vie ». La dernière met l’accent sur les questions environnementales et de soutenabilité des modèles de croissance.

graphique 6.2. Taux de croissance annuels de l’IBEE (Indice de bien-être économique) et du BIP, Canada et provinces, 1981-2008

graphique 6.2. Taux de croissance annuels de l’IBEE (Indice de bien-être économique) et du BIP, Canada et provinces, 1981-2008

Source Lars Osberg, Andrew Sharpe, « New Estimates of the Index of Economic Well-being for Canada and the Provinces, 1981-2008 », CSLS Report, décembre 2009, p. 14.

graphique 6.3. L’évolution de l’IBEE et de ses composantes, Canada, 1981 et 2008

graphique 6.3. L’évolution de l’IBEE et de ses composantes, Canada, 1981 et 2008

Source: Lars Osberg, Andrew Sharpe, « New Estimates of the Index of Economic Well-being for Canada and the Provinces, 1981-2008 », CSLS Report, décembre 2009, p. 17.

18La légitimité scientifique de la commission a souvent été soulignée par la participation de cinq prix Nobel d’économie (outre Amartya Sen et Joseph Stiglitz, on retrouvait les professeurs Kenneth Arrow, Daniel Kahneman et James Heckman). On comptait également parmi les collaborateurs du rapport les représentants des principaux instituts statistiques, comme l’Insee en France ou l’OCDE, longtemps hermétiques à toute critique du PIB comme étalon.

  • 14 Voir les analyses du rapport sur le site du FAIR (Forum pour d’autres indicateurs de richesse), et (...)

19Pour les économistes hétérodoxes menant depuis plusieurs décennies la contestation du PIB comme étalon du « bien-être économique », c’est une reconnaissance spectaculaire de leurs thèses14, par des autorités pourtant plus conventionnelles. Ainsi, le rapport reconnaît la cécité que suscite le déchiffrement de l’économie et du social à la seule lumière du PIB et de sa croissance. L’augmentation de la production et des profits financiers n’est pas synonyme d’avancée systématique sur le plan social et sur le plan environnemental. Ces indicateurs hégémoniques ne nous renseignent ni sur le bien-être durable, ni sur les inégalités, ni sur la pression environnementale. A contrario, dans la lignée des travaux que nous avons présentés précédemment (mais dont l’écho politique fut bien moindre), le rapport met l’accent sur la question des inégalités et de l’insécurité économique et sociale ; il évoque la nécessité de mieux valoriser (monétairement ou non) le non-marchand et le non-monétaire, les services publics et leurs contributions, le travail domestique et les loisirs. Il reconnaît aussi l’intérêt du concept de « dépenses défensives ».

  • 15 Soulignons la participation de Robert Putnam parmi les contributeurs au rapport.

20Plus précisément, il appelle à mettre l’accent sur trois axes. Sur le plan économique, il propose d’apporter un ensemble de compléments et de correctifs au PIB. Sur un plan plus large de « bien-être », il valorise une évaluation tant subjective (ressentie par les ménages) qu’objective avec une prise en compte de facteurs multidimensionnels (conditions de vie matérielles, santé, éducation, participation à la vie politique, liens sociaux15, environnement, insécurité économique et physique). Contrairement aux productions statistiques habituelles, le rapport appelle à une mesure de la consommation plutôt que la production, à une prise en compte plus grande du poids du patrimoine, de la question de la répartition des revenus et des richesses, et, enfin, d’une évaluation conséquente du non-marchand pour mieux approcher le « revenu total » (full income) des ménages. Enfin, sur le plan de l’axe sur la soutenabilité du développement, le rapport invite, contrairement à la pratique statistique traditionnelle des comptabilités nationales, à effectuer désormais non seulement des observations, mais des projections systématiques. Puis il émet deux recommandations. La première appelle, afin d’évaluer la soutenabilité, à la formalisation d’un tableau de bord spécifique, permettant de mesurer les variations des « stocks » de ressources nécessaires pour la préservation du bien-être futur (ressources naturelles mais aussi capital humain, social et physique). La seconde exige d’accorder un suivi séparé aux aspects environnementaux de la soutenabilité, ayant notamment trait à des biens publics mondiaux, comme le climat, à travers des indicateurs monétaires, mais aussi physiques.

21Assiste-t-on au sein des réseaux de spécialistes et de gouvernants à un basculement de paradigme ou à un simple ravalement de façade de l’édifice du pouvoir, par le recours aux discours critiques d’un mode de développement socioéconomique soumis à des démentis cinglants en cette fin de décennie ? Le sort qui sera réservé à ce rapport constituera sans doute un indicateur précieux pour l’évaluer. Seule certitude : sa consécration ou son enterrement ne reposera pas seulement sur des critères de validation scientifique. On a en effet démêlé précédemment les intrications complexes entre les dimensions politiques et scientifiques de la statistique. Or, on voudrait démontrer maintenant que les modalités contemporaines de la gouvernance, par la diffusion du recours à une technique comme le benchmarking, accentuent encore davantage la dimension instrumentale de l’objectivation statistique sur les questions de pauvreté et d’inégalités sociales.

L’objectivation statistique du social à l’épreuve du benchmarking politique

22En 2009 est paru en France un ouvrage intitulé Le grand trucage. Comment le gouvernement manipule les statistiques. Sa particularité est d’être signé par un pseudonyme (Lorraine Data), désignant « un collectif de fonctionnaires issus de la statistique et de la recherche publique, dont la plupart sont tenus à l’obligation de réserve ». Loin d’une charge aveugle et générale, sur le mode de la « statistique comme art de mentir avec exactitude », les auteurs reviennent au contraire en détail sur quelques opérations précises permettant de « faire dire » aux statistiques un certain nombre de choses en appui d’une politique donnée. Les quatre techniques principales sont :

  • ne retenir que ce qui arrange (parmi un ensemble d’indicateurs, choisir celui qui sert le mieux le propos ou bien retarder la publication des plus embarrassants) ;
  • utiliser un indicateur « écran » (mettre l’accent sur une moyenne, par exemple, permet de masquer l’ampleur des inégalités) ;
  • changer la façon de compter en gardant apparemment le même indicateur (un classique est l’affectation de demandeurs d’emploi à une nouvelle catégorie, permettant de faire baisser le taux de chômage) ;
  • faire dire à un chiffre ce qu’il ne dit pas (par exemple « en confondant les statistiques relatives à l’activité de la police et de la gendarmerie avec une mesure du niveau effectif de la délinquance16 »).

23Les auteurs reviennent notamment sur l’application de ce type d’opérations dans un certain nombre de débats socioéconomiques récents (pouvoir d’achat, chiffres de l’emploi et du chômage et bien sûr mesure de la pauvreté) et dénoncent ce qu’ils qualifient de « manipulation des chiffres ».

  • 17 Pour des développements sur cette partie, on renvoie à la thèse d’Isabelle Bruno, « Déchiffrer l’“ (...)

24Certes, comme on l’a rappelé, l’intervention du pouvoir politique dans l’administration de la statistique n’est pas un phénomène nouveau. De même, on peut incriminer tel ou tel gouvernement comme plus susceptible de faire usage d’un contrôle « serré » de ces instruments. Mais, plus important, il nous semble que c’est la recomposition des modalités de gouvernement actuelles qui permet de mieux comprendre cette articulation particulière entre politique et statistique. En effet, depuis quelques années, le benchmarking (l’étalonnage des performances) a pris une importance particulière, notamment dans le cadre de la construction européenne17. Issu du management des entreprises privées, le benchmarking est une technique de gestion par objectifs. La quantification systématique des résultats, via des systèmes de tableau de bord et d’indicateurs, sert à rationaliser l’activité, à l’évaluer, mais aussi à susciter une émulation entre les opérateurs, par la publicité des performances de chacun. La coordination du collectif se fait donc sur un mode à la fois coopératif et compétitif, dit de « co-opétition ». La surveillance systématique des performances chiffrées des uns et des autres doit conduire au repérage et à l’adoption des « meilleures pratiques ». Cette technique issue du secteur marchand a été importée par le nouveau management public comme une méthode applicable aux administrations publiques.

  • 18 Conseil européen, « Conclusions de la Présidence », Sommet européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 200 (...)

25Au sein de l’Union européenne, cette technique fut mise en place non seulement sous couvert de « bonne gouvernance », mais également comme stratégie de coordination intergouvernementale à la suite du Sommet de Lisbonne (23-24 mars 2000). Lors de ce sommet, l’Europe communautaire se fixe pour objectif de devenir en l’espace d’une décennie « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale18 ». Or, on touche ici à des domaines où l’UE ne dispose pas de compétences législatives fortes, notamment dans le domaine social et de l’emploi (règle de la subsidiarité).

26La « méthode ouverte de coordination » (MOC) initiée à la suite de ce sommet vise à formaliser une coopération intergouvernementale sur ces sujets sans dessaisir les États de la maîtrise de leurs politiques publiques respectives. Le benchmarking devient la pierre angulaire de cette coordination sur le double mode coopératif et compétitif indiqué précédemment. En effet, par le partage des informations et l’harmonisation des seuils et références nationales, on crée un espace de « commune mesure » permettant à la fois la concertation, mais aussi la comparaison et le classement des « bons » et « mauvais élèves ». Ainsi, comme le note Isabelle Bruno, on passe d’une européanisation par le droit à une européanisation par le chiffre. Celle-ci prend la forme d’étalons à atteindre (par exemple, dans le domaine de l’emploi : un taux d’emploi de 70 % pour la population considérée en âge actif (15-64 ans), 50 % pour les 55-64 ans et 60 % pour les femmes) et d’indicateurs, à l’image des dix-huit indicateurs de pauvreté et d’exclusion sociale retenus par le Conseil européen à l’occasion de la réunion de Laeken en décembre 2001. À l’occasion de la publication régulière des « palmarès » divers, les gouvernements nationaux subissent une pression vis-à-vis de l’opinion publique nationale, par jeu de comparaison avec leurs partenaires-concurrents. De plus, l’octroi de financements est corrélé aux résultats de ces différents palmarès.

  • 19 Luc Boltanski, De la critique. Précis de sociologie de l’émancipation, Gallimard, 2009, p. 208.

27Les opérations de qualification/disqualification régies par la discipline de l’étalonnage des performances font donc peser un poids stratégique sur la production des données statistiques, qui objectivent les « performances » de chacun. Comme l’écrit Boltanski à propos des « épreuves » de réalité qu’instaure le benchmarking, « la description […] assume alors explicitement l’existence [d’une] boucle de rétroaction entre le sujet et l’objet de la connaissance, et les met en œuvre de manière stratégique pour accroître l’efficacité de mesures visant à modifier les contours de la réalité19 ».

  • 20 Cécile Robert, « L’impossible “modèle social européen” », Actes de la recherche en sciences social (...)
  • 21 Delphine Nivière, « Négocier une statistique européenne : le cas de la pauvreté », Genèses, vol. 5 (...)

28La manière dont sont produites les statistiques est donc cruciale. Or, l’UE est dans une situation d’asymétrie d’informations vis-à-vis des données statistiques produites par les administrations nationales (et ce, spécifiquement dans le domaine social, où la DG Emploi a toujours été un service « faible »20). Ainsi, le plus souvent, les données utilisées pour les indicateurs de performance proviennent de l’Office statistique des Communautés européennes (Eurostat). Mais cet organisme n’entreprend pas lui-même de collecte de données ; il recueille et met en commun celles produites par les instituts nationaux. Eurostat détient un rôle clef, à la fois comme architecte du benchmarking, pour traduire les demandes politiques en statistiques et pour mener l’harmonisation des statistiques nationales, et comme interface entre la DG Emploi et les États membres21. Cette tentative de rendre commensurable le social en Europe, c’est-à-dire à la fois quantifiable et comparable, est source de tensions politiques, qui prennent les atours de controverses scientifiques.

  • 22 Cécile Brousse, « Définir et compter les sans-abri en Europe : enjeux et controverses », Genèses, (...)

29Le témoignage d’une administratrice de l’Insee, qui a contribué au sein d’Eurostat à un projet d’indicateur des « sans-abri », rend compte de ces tensions22. Elle montre les multiples controverses qui ont éclaté lors de la tentative de trouver un point d’accord sur la manière de définir et de compter les « sans-abri », à la fois entre secteur caritatif et État, et entre les différents États-membres. Ainsi, il s’est avéré impossible d’arriver à un consensus puisque la diversité des modalités nationales d’appréhension du phénomène interdisait un accord sur l’objet même de la politique. Ainsi, comment évaluer, au-delà d’une collection d’individus et de situations particulières, l’étendue d’un phénomène, dont la dénomination même pose problème ? En effet, dans les pays de langue latine et slave, il n’existe pas de terme désignant de manière globale le phénomène, à la différence du vocable de « Homelessness » ou de « Wohnungslosigkeit ». La diversité culturelle et institutionnelle sédimentée de manière séculaire dans les approches nationales eut raison de la volonté d’une « harmonisation » sur le plan communautaire.

  • 23 Robert Salais, « La politique des indicateurs. Du taux de chômage au taux d’emploi dans la stratég (...)
  • 24 Isabelle Bruno rapporte, à la suite de la publication de chiffres relatifs à l’effort en recherche (...)

30Cette difficulté à opérer une harmonisation systématique laisse donc une marge de manœuvre aux instituts statistiques nationaux. Pour Robert Salais, ceux-ci se trouvent pris au milieu d’un jeu entre plusieurs acteurs, au sein de la stratégie européenne pour l’emploi (SEE) initiée au Sommet de Lisbonne, à travers la MOC. Il pointe un risque de « dérive instrumentale » puisque « l’étalonnage par les indicateurs sert à piloter la SEE et non à évaluer économiquement ses résultats. […] La coopération consiste, pour chaque État membre, à infléchir pour son propre compte les règles d’éligibilité de ses propres mesures, ainsi que leur mise en œuvre par les agences publiques, pour qu’elles entrent dans le cadre des indicateurs européens23. » On observe ainsi un jeu mi-savant mi-politique d’opérations de traduction et de conversion, à travers la quantification et les indicateurs, qui permet, au sein d’un apparent espace de « commune mesure » où chacun semble parler le même langage, la persistance de stratégies et d’héritages institutionnels distincts24.

31Derrière ce brouillage des repères opéré par l’instrumentation et l’instrumentalisation statistique, il est difficile d’apercevoir avec clarté ce qu’il en est de la supposée convergence ou de l’irréductible divergence des modèles socioéconomiques. Notre étude croisée des configurations danoise, britannique, française et québécoise offre plusieurs clefs pour instruire ce débat. Elle nous permet de nous détacher des faux-semblants sur lesquels se porte trop souvent une perspective comparative (indicateurs affichés, mesures et dispositifs annoncés), pour appréhender l’inscription de formes différenciées de la pauvreté dans des architectures sociales et politiques sédimentées. C’est à cette condition qu’on peut restituer le sens des différentes mesures prises au niveau national pour s’accommoder de la pauvreté, comme le dernier chapitre s’y attelle.

Notes

1 A. Desrosières, La politique des grands nombres, histoire de la raison statistique, La Découverte, 1993.

2 Ibid., p. 399. Pour une histoire de la comptabilité nationale en France, avec un accent mis sur l’importance des conventions politiques qui la fondent, voir F. Fourquet, Les comptes de la puissance, Encres, 1980. Pour une histoire mettant davantage l’accent sur les controverses scientifiques, voir A. Vanoli, Une histoire de la comptabilité nationale, La Découverte, 2002.

3 Dietrich Rueschemeyer, Theda Skocpol, States, Social Knowledge, and the Origins of Modern Social Policies, Princeton University Press, Russell Sage Foundation, 1996.

4 Emmanuel Didier, En quoi consiste l’Amérique ? Les statistiques, le New Deal et la démocratie, La Découverte, 2009.

5 Lorraine Data, Le grand truquage. Comment le gouvernement manipule les statistiques, La Découverte, 2009.

6 Jean Gadrey, Florence Jany-Catrice, Les nouveaux indicateurs de richesse, La Découverte, 2005, p. 6.

7 Ibid., p. 7.

8 Pour un retour sur l’histoire du BIP 40, voir l’interview d’un de ses promoteurs, dans « Les indicateurs économiques alternatifs. L’exemple du BIP 40 », Savoir/Agir, Revue trimestrielle de l’association Savoir/agir, vol. 8, juin 2009, p. 43-56.

9 Jean Gadrey, Florence Jany-Catrice, Les nouveaux indicateurs de richesse, La Découverte, 2005, p. 38-41. Voir aussi BIP40, baromètre des inégalités et de la pauvreté, www.bip40.org/.

10 On n’est pas très loin ici du sondage, qui tire sa force politique de son pouvoir de dire de manière synthétique et « scientifique », en quoi consiste « l’opinion publique ». Voir Loïc Blondiaux, « Le chiffre et la croyance. L’importation des sondages d’opinion en France ou les infortunes d’une opinion sans publics », Politix – Revue des sciences sociales du politique, vol. 25, 1994, p. 117-152.

11 Lars Osberg, Andrew Sharpe, « New Estimates of the Index of Economic Well-being for Selected OECD Countries, 1980-2007 », CSLS Report, 2009. Voir aussi CSLS, Centre for the Study of Living Standards, www.csls.ca, 2009.

12 Pour une synthèse de ce modèle d’évaluation, voir Jean Gadrey, Florence Jany-Catrice, Les nouveaux indicateurs de richesse, op. cit. Pour une présentation et une discussion détaillées, voir Lars Osberg, Andrew Sharpe, « Measuring Economic Security in Insecure Times: New Perspectives, New Events, and the Index of Economic Well-being », CSLS Report, 2009.

13 Joseph Stiglitz, Amartya Sen, Jean-Paul Fitoussi, Rapport de la Commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social, Ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi, 2009. www.stiglitz-sen-fitoussi.fr.

14 Voir les analyses du rapport sur le site du FAIR (Forum pour d’autres indicateurs de richesse), et notamment les critiques qu’ils y apportent : Institut pour le développement de l’information économique et sociale, FAIR, www.idies.org/index.php?category/FAIR. Ils critiquent notamment, au sein de ce rapport, la désarticulation des dimensions sociales et environnementales du développement durable, la monétarisation systématique du nonmarchand et du non-monétaire (même pour le valoriser), ainsi que le cloisonnement technocratique de la commission, cénacle d’économistes consacrés, sans échange organisé avec les organisations de la société civile.

15 Soulignons la participation de Robert Putnam parmi les contributeurs au rapport.

16 Lorraine Data, Le grand trucage. Comment le gouvernement manipule les statistiques, La Découverte, p. 14.

17 Pour des développements sur cette partie, on renvoie à la thèse d’Isabelle Bruno, « Déchiffrer l’“Europe compétitive”. Étude du benchmarking comme technique de coordination intergouvernementale dans le cadre de la stratégie de Lisbonne », Thèse de doctorat, Département de science politique, IEP de Paris, 2006.

18 Conseil européen, « Conclusions de la Présidence », Sommet européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000, Nr : 100/1/00, § 5.

19 Luc Boltanski, De la critique. Précis de sociologie de l’émancipation, Gallimard, 2009, p. 208.

20 Cécile Robert, « L’impossible “modèle social européen” », Actes de la recherche en sciences sociales, nos 166-167, mars 2007, p. 94-109.

21 Delphine Nivière, « Négocier une statistique européenne : le cas de la pauvreté », Genèses, vol. 58, mars 2005, p. 28-47.

22 Cécile Brousse, « Définir et compter les sans-abri en Europe : enjeux et controverses », Genèses, vol. 58, mars 2005, p. 48-71.

23 Robert Salais, « La politique des indicateurs. Du taux de chômage au taux d’emploi dans la stratégie européenne pour l’emploi », Bénédicte Zimmermann (dir.), Les sciences sociales à l’épreuve de l’action. Le savant, le politique et l’Europe, Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2004, p. 315.

24 Isabelle Bruno rapporte, à la suite de la publication de chiffres relatifs à l’effort en recherche et développement de 18 pays, l’effort de la Commission européenne pour ménager les susceptibilités de chaque pays : « Ils ont illustré les quinze indicateurs par 39 diagrammes de telle sorte que chaque État membre puisse se vanter de figurer en tête d’un classement », Isabelle Bruno, « Y a-t-il un pilote dans l’Union ? Tableaux de bord, indicateurs, cibles chiffrées : les balises de la décision », Politix – Revue des sciences sociales du politique, vol. 82, no 2, 2008.

Table des illustrations

Titre figure 6.1. L’indice de bien-être économique d’Osberg et Sharpe
Légende Source: Lars Osberg, Andrew Sharpe, « New Estimates of the Index of Economic Well-being for Selected OECD Countries, 1980-2007 », CSLS Report, décembre 2009, p. 6.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/4411/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 171k
Titre graphique 6.1. Taux de croissance annuels de l’IBEE (Indice de bien-être économique) et du PIB, pays de l’OCDE, 1980-2007
Légende Source: Lars Osberg, Andrew Sharpe, « New Estimates of the Index of Economic Well-being for Selected OECD Countries, 1980-2007 », CSLS Report, décembre 2009, p. 13. Les données proviennent de l’OCDE.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/4411/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 97k
Titre graphique 6.2. Taux de croissance annuels de l’IBEE (Indice de bien-être économique) et du BIP, Canada et provinces, 1981-2008
Légende Source Lars Osberg, Andrew Sharpe, « New Estimates of the Index of Economic Well-being for Canada and the Provinces, 1981-2008 », CSLS Report, décembre 2009, p. 14.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/4411/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 100k
Titre graphique 6.3. L’évolution de l’IBEE et de ses composantes, Canada, 1981 et 2008
Légende Source: Lars Osberg, Andrew Sharpe, « New Estimates of the Index of Economic Well-being for Canada and the Provinces, 1981-2008 », CSLS Report, décembre 2009, p. 17.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/4411/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 70k

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