1Par rapport aux autres configurations sociales dont nous avons parlé, le cas du Québec se distingue par plusieurs aspects. Au sein de la diversité canadienne, c’est le Québec qui présente les différences de loin les plus importantes en termes d’intervention de l’État social1. C’est aussi le Québec qui présente les distances les plus grandes de toutes les provinces canadiennes par rapport aux États-Unis et au modèle libéral d’État social. C’est, la province qui a, a priori, le plus d’affinité avec les modèles européens2. Ce positionnement, dans l’entre-deux, se traduit par un niveau de dépenses publiques plus élevé qu’ailleurs au Canada, des charges sociales relativement importantes et un niveau d’emploi public qui atteste d’une forte présence étatique.

2Cette caractéristique se comprend dans sa perspective historique. La construction d’un État social fort est liée à la volonté d’affirmation nationale qui nécessite un État capable d’initiatives et d’innovations3. Par ailleurs, au Canada, l’intervention publique en matière sociale implique les deux gouvernements (fédéral et provincial). Certaines compétences sont partagées (emploi, famille, logement), d’autres non (éducation, santé). Le Québec est responsable de la gestion des programmes d’assistance sociale, une politique d’aide de dernier recours pour les personnes sans emploi, des programmes d’activation qui les accompagnent et de certaines mesures en direction des familles (soutien du revenu et services), alors que le gouvernement fédéral gère le régime d’assurance-chômage (qui se nomme assurance-emploi), ainsi que des programmes de soutien du revenu en direction des familles4. Les programmes de formation professionnelle sont gérés au sein du programme provincial d’assistance social, ce qui limite singulièrement leur portée5.

3Outre ce partage constitutionnel des champs de compétences des gouvernements, certaines normes codifient l’utilisation que le gouvernement provincial peut faire des transferts fédéraux. Par exemple, l’entente Canada-Québec relative au marché du travail impose des restrictions quant à l’utilisation des sommes qui proviennent du Compte d’assurance-emploi6. Autrement dit, le gouvernement du Québec et les Québécois détiennent une marge de manœuvre importante pour décider du sort collectif des personnes les plus démunies de leur société, mais ils appartiennent à l’ensemble fédéral canadien et ses contraintes.

4Comme en Grande-Bretagne, le travailleur pauvre est une figure courante au sein des personnes pauvres au Québec ; mais à la différence du gouvernement britannique, les gouvernements québécois successifs ont investi activement le champ de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, contribuant à modifier les représentations sociales traditionnelles qui y étaient liées. Pour en arriver là, et en quelque sorte emprunter une voie hors des sentiers battus des régimes libéraux d’État social, la société québécoise a progressivement construit des pratiques d’intervention publique qui font une place croissante aux acteurs sociaux dans les processus politiques.

5Cette société laisse tout de même 10 % de sa population en bas de l’échelle. Comme dans les autres cas analysés, les personnes démunies ont souvent un sexe (les femmes) et une origine (les personnes d’origine immigrante). Plus inclusif que son voisin du Sud et que la plupart des provinces canadiennes, le Québec fait face à des défis semblables.

Une situation fragile

6Entre 1997 et 2005, les Canadiens et les Québécois ont bénéficié d’un taux d’emploi élevé et d’une croissance économique soutenue. L’inflation a été bien maîtrisée tout au long de la période (elle est de 1,6 % en 2007) ; le taux de chômage est en baisse, passant de 11,4 % à 7,2 % en 20077. Par ailleurs, un effort collectif important est consenti en éducation et en santé.

7Par exemple, la province consacre au secteur de l’éducation un peu plus que le Canada (2 119 $ US PPA), ce qui se traduit par une part des dépenses d’éducation dans le PIB plus considérable8.

8Cette embellie économique, qui fait suite à plusieurs années difficiles, n’a toutefois pas profité à tous de manière équivalente. En même temps que certains travailleurs obtenaient des augmentations de salaire (en particulier dans les secteurs d’activité suivants : extraction minière et extraction de pétrole et de gaz, commerce de gros, finances et assurances, soins de santé et assistance sociale9), d’autres connaissaient une précarisation de leurs conditions de travail, le nombre d’emplois atypiques offrant peu ou pas d’avantages sociaux (travail sur appel, à contrat, à temps partiel) augmentant sensiblement.

9Au chapitre de la pauvreté, la situation est paradoxale. La plupart des indicateurs statistiques montrent que la pauvreté mesurée de façon absolue a diminué durant ces années de croissance économique, passant de 12 % en 1996 à 5 % en 200510 au Canada. La situation économique enviable s’est aussi traduite par une embellie du côté du taux des personnes à faible revenu au Canada, le pourcentage passant de 15,7 % de la population à faible revenu après impôt en 1996 à 10,8 % en 2006. Mais, ce qui est plus remarquable encore, c’est l’évolution que le Québec a connue durant cette période.

10Au total, entre 1996 et 2005, le Québec a réussi à rejoindre la moyenne canadienne et l’Ontario au chapitre du taux de faible revenu, mais il a également fourni des efforts supplémentaires entre 2000 et 2005. Comme le souligne Alain Noël11, cette évolution est encore plus claire si on considère la situation des familles avec enfants de moins de 18 ans. Le Québec a dépassé à ce sujet la moyenne canadienne et ontarienne.

11Cependant, le Québec n’est pas aussi prospère que le reste du pays. Par exemple, le PIB au prix du marché par habitant en 2007 y est de 6 739 $ de moins qu’en Ontario, de 4 707 $ de moins qu’en Colombie-Britannique et de 36 009 $ de moins qu’en Alberta12. Depuis 2004, le ralentissement économique est plus sensible au Québec que dans ces autres provinces. Il en va de même pour les indicateurs relatifs à l’emploi. En 2007, le taux d’emploi au Québec est plus faible que dans le reste du Canada (respectivement 71,6 % et 73,6 %, dans la population des 15-64 ans) et le taux de chômage est plus élevé (7,2 % et 6,0 % respectivement)13. Une situation fragile, qui peut rapidement basculer.

12Au-delà de la question de la « quantité » de pauvreté, il est nécessaire de considérer celle de l’aggravation de l’incidence de la pauvreté. Si la proportion de personnes pauvres en chiffre absolu a diminué, celles qui sont en situation de pauvreté sont plus pauvres qu’avant et, surtout, c’est l’écart entre les riches et les pauvres qui s’est accru14. Au Québec, comme au Canada, l’inégalité du revenu familial après impôt croît très fortement depuis les années 1990, en partie à cause d’une accélération de l’inégalité par la distribution primaire des revenus par le marché.

13La croissance de l’inégalité a été telle, que même avec un effet de redistribution très significatif, l’indice d’inégalité en 2004 est le plus élevé depuis au moins 30 ans15. Ainsi, la polarisation des revenus devient de plus en plus grande. En bref, si la société québécoise est collectivement moins pauvre aujourd’hui, « l’ascenseur social »16 ne fonctionne pas à la même vitesse et selon les mêmes principes pour tous.

graphique 5.1. Indices d’inégalité du revenu après impôt – Coefficient de Gini, 1976 à 2004

14Pour comprendre cette situation paradoxale, à la fois en nette progression et peu égalitaire, nous revenons, dans un premier temps, sur les transformations du marché du travail, qui sont une des composantes centrales de la pauvreté au Québec.

Un marché du travail fragilisé

15L’économie québécoise a enregistré une croissance économique annuelle moyenne de 2,7 % entre 1997 et 2004, ce qui a permis une création d’emplois à un taux annuel de 2,1 %17. Le taux de chômage est passé de 9,4 % à 7 % en 2007. Au total, en 2007, le taux d’emploi était de 61,0 %. Cependant, le marché du travail est de plus en plus fragilisé18. Par exemple, la probabilité pour une jeune adulte d’occuper un emploi syndiqué ou couvert par une convention collective a nettement diminué (6/10 pour la cohorte née dans les années 1940 et 4/10 pour la cohorte née dans les années 1970)19. Or, le niveau de revenu est directement lié à la nature de l’emploi, les emplois atypiques étant plus souvent « mal payés » et sans protection pour le travailleur que les emplois à temps plein à durée indéterminée. Il y a un lien direct, mais souvent occulté, entre la nature des emplois et les questions de pauvreté et d’exclusion sociale.

16La déréglementation du marché du travail a entraîné une stagnation des salaires moyens20, une baisse ou au moins une stagnation du salaire minimum (en tenant compte de l’indice des prix à la consommation)21 et une croissance de l’insécurité en emploi.

17L’existence même de « travailleurs pauvres » contredit le discours selon lequel l’emploi est le principal mécanisme de redistribution sociale et elle infirme surtout la croyance que, dans une société basée sur l’économie de marché, la pauvreté ne peut résulter que de l’absence de travail22. Les conséquences de l’existence d’une catégorie de personnes « pauvres qui travaillent » vont bien au-delà des questions de salaire et de revenu. C’est une question d’accès à la pleine citoyenneté et de reconnaissance de la contribution des personnes à la vie collective23.

18Le phénomène des travailleurs pauvres résulte d’un ensemble de décisions politiques et économiques prises au cours des vingt dernières années, qui avaient pour principal objectif de garantir au marché du travail une flexibilité croissante. La déréglementation du marché du travail est un phénomène généralisé dans les économies des pays industrialisés depuis le début des années 1980. Cependant, elle a été plus soutenue en Amérique du Nord qu’en Europe continentale (France). Elle a également été appliquée avec plus de violence qu’en Europe du Nord (Danemark), où flexibilité ne rime pas toujours avec insécurité pour les travailleurs. C’est pourquoi le phénomène des travailleurs pauvres est plus marqué au Québec et en Grande-Bretagne, où l’assouplissement des règles régissant l’emploi s’est directement traduit par un effritement des droits des travailleurs.

19Le phénomène des travailleurs pauvres est complexe. Il comporte, cependant, trois dimensions centrales : l’insuffisance de la rémunération du travail (salaire minimum trop faible) ; l’insuffisance de la quantité de travail (temps partiel, travail à contrat, à la pige, etc.) ; l’insuffisance de la protection sociale liée aux statuts (travailleurs ou chômeurs) ou aux changements de statuts. Au Canada, le premier cri d’alarme a été lancé par le Conseil national du bien-être (CNBE) qui, dans un rapport daté de 1977, maintient qu’une large proportion des personnes pauvres au Canada sont en fait des employés ou des personnes qui travaillent24. Dans la première moitié des années 1990, la proportion d’emplois non standards (c’est-à-dire tous les emplois différents de l’emploi salarié à temps plein permanent) a considérablement progressé puis s’est stabilisée25. Cependant, l’insécurité liée à ces emplois a continué de progresser.

20Statistiquement, « un travailleur à faible revenu » est un individu démontrant un effort de travail considérable durant toute l’année (plus de 910 heures), mais dont le revenu familial se situe sous le seuil de faible revenu26. Selon cette définition, Roy, Fréchet et Savard27 ont déterminé que les travailleurs à faible revenu représentent 31 % de toutes les personnes à faible revenu familial. Par ailleurs, selon une étude menée par le Québec en 2005, les travailleurs indépendants à temps plein travaillant toute l’année (42 %) sont plus susceptibles d’être à faible revenu que les employés se trouvant dans les mêmes conditions (11 %). Le faible revenu est plus fréquent chez les femmes travaillant à temps plein toute l’année (16 %) que chez les hommes (7 %). Les personnes n’ayant pas de diplôme, les immigrants récents, les personnes seules, les mères de familles monoparentales représentent 37 % de tous les travailleurs à temps plein, mais 71 % de tous les travailleurs occupant des emplois rémunérés et à faible revenu28. Au final, les travailleurs pauvres québécois sont surtout des femmes, des jeunes immigrants et des Montréalais appartenant aux minorités visibles. Parmi ces derniers, les personnes de couleur constituent le groupe des travailleurs les plus pauvres29.

21Dans ce contexte, le gouvernement fédéral et celui du Québec ont agi sur deux fronts : les soins palliatifs pour soulager les situations les plus criantes de pauvreté ; des actions plus ciblées en direction de certaines catégories de personnes (enfants, travailleurs à faible revenu avec famille) et le développement d’une vision de long terme devant réduire radicalement la pauvreté. Dans la partie suivante, nous présentons les grandes lignes de l’intervention publique au regard de son impact sur les questions de pauvreté et d’exclusion sociale.

Des mesures et dispositifs de protection sociale qui soulagent

22L’intervention publique a joué un rôle positif et important eu égard à la diminution substantielle de la pauvreté au Québec30. Les gouvernements successifs se sont en effet engagés dans une série de programmes sociaux depuis la fin des années 1990 qui avaient explicitement pour but de réduire le nombre et l’incidence de la pauvreté.

23Comme nous l’avons mentionné, le gouvernement fédéral gère le programme d’assurance-emploi. La refonte de ce programme en 1997 a eu une incidence immédiate sur les provinces et le traitement politique de la pauvreté parce qu’elle a modifié les critères d’admissibilité au programme, excluant une part considérable des chômeurs de la couverture d’assurance31. Avec ces nouvelles règles, en 2007, seul un chômeur sur deux était admissible au programme32. Par un effet quasi mécanique, cette diminution du taux de couverture a directement influencé le nombre de personnes prestataires des programmes provinciaux d’assistance.

24Historiquement, les programmes d’assistance servaient d’aide de dernier recours et s’adressaient surtout aux personnes éloignées ou assez éloignées du marché du travail. Aujourd’hui, le nombre de prestataires de l’aide sociale est fortement lié à la conjoncture économique. Une amélioration de la situation du marché du travail se traduit par une contraction du nombre de prestataires, beaucoup de ces prestataires étant des chômeurs et non des personnes ayant de la difficulté à exercer un emploi. D’ailleurs, sur l’ensemble des provinces du Canada, le pourcentage de la population bénéficiaire de l’aide sociale suit plus ou moins les mêmes cycles, rappelant les cycles économiques de l’économie canadienne. Avec les réformes du système de sécurité sociale canadien au milieu des années 1990, et les nouvelles responsabilités sociales qui incombaient aux provinces par ricochet, les gouvernements provinciaux se sont, eux aussi, penchés sur des restructurations de leurs programmes, modifiant parfois substantiellement le traitement politique de la pauvreté. De fortes variations existent entre les provinces, qui ont été documentées et analysées33.

graphique 5.2. Part relative des bénéficiaires d’aide sociale de la population et taux de chômage, 1968-2003

25Au Québec, les réponses à ce changement structurel d’envergure ont été de plusieurs types : dans un premier temps, restructuration du programme d’assistance sociale, accroissement de la sévérité des mesures envers les personnes en chômage aptes au travail, mais aussi, depuis la fin des années 1990, mise en place d’une politique globale de lutte contre la pauvreté.

Une société mobilisée par des enjeux de pauvreté

26Reconnaissant que la pauvreté mine le potentiel collectif d’une société et coûte cher en programmes sociaux, le Québec s’est fixé des objectifs ambitieux qui ont été partiellement atteints. Ces coûts sont directs — par exemple, le ministère de l’Emploi et de la Solidarité sociale (MESS), le principal ministère responsable de la lutte contre la pauvreté, avait un budget de 4 milliards de dollars en 200734 —, mais les coûts indirects sont également de plus en plus mentionnés (dépenses de soins de santé ; lutte contre le décrochage scolaire, etc.)35.

27Cette vision globale de la pauvreté et de l’exclusion sociale qui semble prévaloir aujourd’hui au Québec36 est le fruit d’un travail de mobilisation effectué au départ au sein des groupes de la société civile autour de l’enjeu de « pauvreté zéro », aujourd’hui devenu celui d’un « Québec sans pauvreté37 ». L’action des groupes et des coalitions a ensuite été relayée par le gouvernement qui en 2002 a adopté une loi-cadre contre la pauvreté et l’exclusion sociale, une première en Amérique du Nord. Lors de son adoption, l’objectif général de la loi était de mettre en mouvement l’ensemble des acteurs du Québec (gouvernement, partenaires socioéconomiques, collectivités régionales et locales, organismes communautaires) pour non seulement diminuer substantiellement la pauvreté à long terme, mais aussi (et surtout, comme nous le verrons plus loin) veiller à ne pas l’aggraver. Cette loi-cadre a été suivie de l’adoption d’un plan d’action gouvernemental en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, Concilier liberté et justice sociale : un défi pour l’avenir (2004), et une réforme substantielle des programmes sociaux touchant directement les personnes en situation de pauvreté (2007 et 2008).

28L’objectif premier de la loi est de guider le gouvernement et l’ensemble de la société québécoise dans la planification et la réalisation de stratégies et d’actions pour combattre la pauvreté, prévenir ses causes, en atténuer les effets sur les individus et les familles, contrer l’exclusion sociale et tendre vers un Québec sans pauvreté (art. 1). Le gouvernement s’était même fixé l’objectif de faire figurer le Québec, au bout de dix ans, parmi les nations industrialisées comptant le moins de personnes pauvres38.

29La démarche du Québec se situait dans un mouvement international, la France ayant également adopté une loi semblable à la même période. Comme la France, le Québec inscrivait la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale de manière formelle et durable dans le temps. Mais il modifiait aussi, et de manière substantielle, l’acception officielle de la pauvreté. Selon le préambule de la loi, la pauvreté et l’exclusion sociale peuvent porter atteinte aux droits et libertés des personnes ainsi qu’à leur dignité, qui sont des fondements de la justice et de la paix. Lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale devient alors un impératif national qui concerne tous les acteurs impliqués, au premier rang desquels se trouvent les personnes en situation de pauvreté.

30Loin d’une définition quantitative de la pauvreté, la loi la définit comme étant « la condition dans laquelle se trouve un être humain qui est privé des ressources, des moyens, des choix et du pouvoir nécessaires pour acquérir et maintenir son autonomie économique et pour favoriser son intégration et son inclusion active dans la société québécoise » (art. 2). À l’égard des personnes et familles en situation de pauvreté, la loi prévoit de promouvoir le respect et la protection de leur dignité et de lutter contre les préjugés à leur égard, d’améliorer leur situation économique et sociale, de réduire les inégalités qui peuvent nuire à la cohésion sociale, de favoriser leur participation à la vie collective et au développement de la société. Enfin, la loi vise à développer et renforcer le sentiment de solidarité dans l’ensemble de la société québécoise afin de lutter collectivement contre la pauvreté et l’exclusion sociale.

31La philosophie générale qui se dégage de la loi marque un tournant dans l’histoire des politiques sociales au Québec. En premier lieu, la loi rompt avec la logique comptable qui fait de la pauvreté une question de seuil. Celle-ci devient une question sociale à part entière qui interpelle la collectivité dans son ensemble et qui questionne l’accès à la citoyenneté, et donc aux droits des personnes démunies. Deuxièmement, elle dépasse une approche technicienne de la pauvreté qui voit dans la mise en place des mesures d’emploi et d’activation la planche de salut des personnes en situation de pauvreté. Elle propose, à l’inverse, de considérer la pauvreté sous ses multiples facettes (logement, revenu, emploi, santé) et prévoit une gamme intégrée d’actions pour prévenir et soutenir les personnes dans leurs parcours de vie. Finalement, la loi rompt, et là de manière radicale, avec l’approche punitive courante en Amérique du Nord, qui fait des personnes pauvres les seules responsables de leur sort et qui pose a priori leur propension à choisir de ne pas travailler, de ne pas s’insérer, bref, d’être pauvres.

32L’adoption de la Loi 112 a soulevé beaucoup d’espoir, tant du côté des acteurs sociaux, que du côté des fonctionnaires aux prises avec la gestion des programmes39.

33Selon l’article 13 de la loi, un plan d’action devait être adopté et publié dans les 60 jours de la mise en vigueur de la loi, soit avant le 5 mai 2003. Celui-ci a finalement été rendu public près de 11 mois plus tard, le 2 avril 2004. Le délai de publication s’explique à la fois par le changement de gouvernement survenu en 2003, mais également par les batailles politiques auxquelles la production du plan a donné lieu40.

34Selon l’article 14 de la loi, ce plan d’action devait fixer des cibles à atteindre, notamment pour améliorer le revenu des prestataires d’aide sociale et des travailleuses et travailleurs en situation de pauvreté. Le plan d’action devait également modifier le programme d’assistance-emploi et abolir les sanctions financières appliquées en cas de partage de logement, introduire le principe d’une prestation minimale non sujette à des réductions, améliorer le niveau permis de possession de biens et d’avoirs liquides, et enfin, exclure du calcul de la prestation pour toute famille ayant un enfant à charge un montant des revenus de pension alimentaire.

35Le plan d’action qui a finalement été adopté prévoit un déploiement de mesures sur cinq ans, fondé sur deux principes : 1) l’emploi est la première solution pour assurer la sécurité économique et l’inclusion sociale des personnes aptes au travail ; et 2) une protection accrue doit être accordée aux personnes qui sont victimes d’incapacités ne leur permettant pas d’accéder à l’emploi41. D’emblée, on peut souligner que cette centralité de l’emploi dans la lutte contre la pauvreté et l’exclusion réduit la portée de la Loi 112, qui faisait de la pauvreté une question plus large que celle de l’accès à l’emploi.

36Néanmoins, afin de reconnaître le principe de prestation minimale prévu par la loi, le plan abolit, dès avril 2005, les mesures coercitives et les pénalités financières pour refus de mesures ou d’emploi. La prestation de base ne peut donc plus faire l’objet d’une réduction, sauf en cas de fraude. Il ne s’agit pas encore d’un barème plancher, qui supposerait la couverture des besoins essentiels (ce que le montant de la prestation de base ne permet pas), mais il s’agit d’un tournant majeur dans l’histoire du traitement politique des personnes prestataires de l’aide sociale. En effet, dans les régimes libéraux de bien-être, dont fait partie le Québec, la logique punitive vis-à-vis des personnes sans emploi a fortement teinté les mesures prises à leur égard, les personnes sans emploi mais en mesure de travailler étant considérées avant tout comme responsables de leur situation et devant faire la preuve de leur volonté « à s’en sortir ».

37De plus, le gouvernement a investi plus de 2,5 milliards de dollars sur cinq ans autant dans des mesures visant à agir en direction des travailleurs à faible revenu et à valoriser le revenu de travail (mesure comme la « prime au travail », prime de participation à des mesures pour les prestataires de l’aide sociale, hausse régulière du salaire minimum) que dans le « soutien aux enfants » (un programme qui remplaçait des programmes existants tout en bonifiant substantiellement l’aide pour les familles à faible revenu) et le « logement social42 ». L’ensemble de ces mesures a joué comme facteur de redistribution au sein de la société québécoise.

38Cependant, le plan ne remplit pas toutes les espérances, certaines mesures étant différées (la gratuité des médicaments pour les prestataires de l’aide sociale), d’autres détournées (l’indexation annuelle des prestations n’est que partielle pour les prestataires aptes au travail). Ces critiques ont été reprises en juin 2004, lors du dépôt par le gouvernement du projet de loi 57 qui proposait une réforme de l’aide sociale d’envergure. Plusieurs mesures de ce projet de loi ont été fortement décriées comme allant à l’encontre de la Loi 112, et comme remettant en question les gains obtenus pour les personnes démunies (réintroduction de la logique punitive, non-respect du principe de la prestation minimale, instauration de pratiques discriminantes)43. L’opposition au projet donnera lieu à des modifications, mais la Loi sur l’aide aux personnes et aux familles adoptée en juin 2005 confirmera la tangente précédente. L’accent est mis sur la valorisation du travail et les efforts d’insertion des personnes, et plusieurs des principes inscrits dans la Loi 112 ne sont toujours pas respectés. Entrée en vigueur le 1^er janvier 2007, la Loi sur l’aide aux personnes et aux familles remplace les programmes d’assistance-emploi en vigueur. Trois programmes sont instaurés : le Programme d’aide sociale ; le Programme de solidarité sociale ; et le Programme solidarité jeunesse44.

39En juillet 2008, le gouvernement du Québec a annoncé une nouvelle orientation politique, le Pacte pour l’emploi45, qui vise à s’attaquer au volant des prestataires « irréductibles », autrement dit ceux qui demeurent prestataires en dépit des bonnes performances de l’économie. Publié conjointement par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité sociale et le ministère de l’Éducation, des Loisirs et des Sports, le projet doit faciliter l’adéquation entre les besoins de main d’œuvre des entreprises et les bassins de main-d’œuvre disponibles. Très clairement, le travail est considéré dans ce pacte comme la base de la prospérité, sur une base individuelle autant que collective. Une première série de mesures vise « la mise en mouvement » rapide des nouveaux prestataires de l’aide sociale et un effort soutenu et ciblé vers les groupes davantage touchés par la pauvreté (comme les familles avec jeunes enfants ou les travailleurs âgés) ou prestataires de plus longue date ; une autre vise l’intégration et le maintien en emploi des personnes handicapées ; une autre, les entreprises (pour les inciter à l’embauche de personnes en situation de pauvreté). Au total, la logique d’intervention conduit essentiellement à « un accompagnement » le plus efficace possible pour répondre aux besoins du marché du travail, dans la continuité des décisions précédentes. On voit même, avec ce nouveau pacte, s’esquisser une approche où la formation professionnelle et la qualification sont reléguées au second plan pour permettre une « mise au travail » immédiate et favoriser le bon fonctionnement du marché.

40Ce n’est pas une tendance très nouvelle, mais plutôt la confirmation d’une évolution. En effet, depuis l’an 2000, les fonds du Québec consacrés à l’aide à l’emploi ont diminué de 16,6 % ; on peut supposer que les mesures les plus onéreuses (subventions à l’embauche et formation, qui sont aussi celles qui réussissent le mieux pour les personnes les plus éloignées du marché du travail) ont été les premières à subir les compressions budgétaires46.

41Comme on le voit, entre 1995 et 2007, le Québec a mis en place une série de mesures qui ont, partiellement, amélioré le sort des personnes les plus démunies. Les effets positifs de l’action publique ont également été servis par la conjoncture économique plutôt favorable. Mais pour bien saisir pourquoi le Québec est à la fois une société très inégalitaire, où les personnes pauvres représentent à peu près de manière constante 10 % de la population, et en même temps LA province où la lutte contre la pauvreté a été la plus poussée, il nous faut retourner aux dimensions politiques qui sous-tendent le traitement de la pauvreté. Au-delà des normes institutionnelles et des politiques, il y a des acteurs en relation.

À la manière du Québec

42Malgré les importants changements que le Québec a connus ces dix dernières années, il reste une société qui articule la quête d’une économie dynamique, un système politique fondé sur la coopération, un État protecteur et un partenariat entre les différentes forces de la société47. Qu’est-ce que cela signifie ? Reprenons brièvement les principaux ingrédients qui caractérisent la manière québécoise de faire de la politique48. Premièrement, il existe, au Québec, une relation État-société qui laisse une place significative à la concertation avec des acteurs collectifs, que l’on nomme parfois les « partenaires sociaux », à savoir les syndicats et les organisations patronales. Historiquement, on peut soutenir l’argument selon lequel le développement de l’État québécois s’est fait en parallèle avec le développement d’« organisations intermédiaires », en particulier les syndicats49. Cette relation se caractérise par deux aspects centraux. Le premier aspect concerne l’idée selon laquelle le Québec est le niveau d’action et de réflexion approprié, indépendamment de la distribution des pouvoirs entre le fédéral et le provincial. Cette constante de l’action politique constitue autant un réflexe pour les syndicats50 qu’un cadre « donné » de travail pour le patronat. Le deuxième aspect concerne les pratiques de concertation sur les relations de travail qui, bien que très décentralisées, sont tout de même soumises à un « regard étatique », qui peut aller jusqu’à des législations spécifiques51. Cette concertation est différente d’une approche de lobbying (même si elle ne l’exclut pas), parce qu’il ne s’agit pas seulement de défendre des intérêts privés auprès de l’État, mais de mettre en place des mécanismes de coordination d’intérêts divergents, mécanismes qui font une place centrale à l’État52. On peut penser, en particulier, à la pratique des sommets socioéconomiques qui, depuis les années 1970, ont réuni le gouvernement et les partenaires sociaux pour décider des grandes orientations en matière de politiques économique et sociale.

43Dans la période plus récente se sont également développés des secteurs de politiques publiques où les partenaires sociaux ont été étroitement associés aux décisions politiques et même, dans certains cas (comme dans le dossier de la formation de la main-d’œuvre), se sont vu confier une partie de la gestion et de la mise en œuvre des programmes, approfondissant l’institutionnalisation des mécanismes de concertation53. Cela dit, outre ces quelques exceptions, on ne trouve pas d’institutions tripartites au Québec, comme en France, où les partenaires sociaux gèrent, par exemple, le régime d’assurance-chômage. D’ailleurs, la concertation patronale-syndicale à l’échelle nationale est peu fréquente54, malgré le très fort taux de syndicalisation au Québec (plus de 40 %) et le regroupement du patronat à travers le Conseil du patronat du Québec (les négociations ont lieu au sein des entreprises pour les conventions collectives, mais davantage sur le mode de la conflictualité). La mise en forme de la concertation sociétale reste ainsi dépendante du bon vouloir des gouvernements en place, et son étendue reste limitée, le Québec demeurant une province canadienne dont beaucoup d’enjeux (notamment économiques) sont discutés et décidés en amont du cadre provincial. Plutôt qu’un modèle de type néocorporatiste, il est juste de parler d’une pratique récurrente de la concertation, non institutionnalisée et donc discrétionnaire, offrant néanmoins des marges de manœuvre concrètes aux partenaires55.

44Le deuxième ingrédient-clef concerne la relation particulière qui s’est développée entre l’État et les organismes communautaires. Notamment, la mise en place progressive des tables de concertation dites sectorielles a permis d’offrir un cadre d’action où la consultation des groupes n’était plus sporadique, mais constituait un véritable travail de concertation avec l’État. Dans les années 1990, ce travail de concertation n’est plus seulement vrai au palier sectoriel. Les groupes communautaires travaillent de plus en plus conjointement sur des dossiers trans-sectoriels ou multisectoriels, par exemple les questions du logement ou de la pauvreté. Le rôle central des acteurs communautaires dans le processus de décision publique constitue aujourd’hui une caractéristique distincte du Québec56, dont le symbole pourrait être l’adoption, en 2001, de la Politique de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire, qui définit leur place en tant que « partenaires » de l’État et leur assure un cadre de financement plus ou moins pérenne. Les travaux de Laforest ont par ailleurs bien montré qu’il ne s’agissait pas seulement de réseaux de politiques publiques, mais bien de « réseaux civiques » qui mettaient en relation de nombreux acteurs de la société civile dans un maillage très complexe, dépassant largement la compartimentation par champs de politiques publiques particuliers57.

45Pour ces acteurs, la relation à l’État du Québec est centrale (c’est lui qui est la cible des demandes et non l’État fédéral), mais l’existence de ces réseaux permet aussi le partage d’informations entre eux (qui ont des niveaux de ressources différents), rend possibles des mobilisations communes sur des sujets transversaux (comme la pauvreté ou la justice sociale) et fournit les ingrédients nécessaires pour que ces acteurs puissent développer, à des moments spécifiques, un rapport de force avec l’État qui compte réellement. En bref, le « partenariat » n’existe pas entre trois partenaires, comme dans la plupart des sociétés dites « néocorporatistes » ou de concertation, mais entre quatre, incluant les groupes communautaires. Dans les années 1990, ces partenaires ne seront plus seulement sollicités à titre de collaborateurs du développement social, mais également pour leur expertise58. La possibilité de ce nouveau statut au sein de l’État a infléchi, sans aucun doute, les stratégies d’action collective au cours des années 1990 et explique, en partie, l’initiative du Collectif de proposer une loi ainsi que son succès.

46La politisation de l’enjeu de la lutte contre la pauvreté et les décisions publiques qui ont suivi n’ont pourtant pas enrayé le phénomène. La société québécoise, par ces compromis sociaux et politiques, s’accommode tout de même de laissés-pour-compte de plus en plus pauvres.

Les laissés-pour-compte

47Le Québec, comme le Canada et la Grande-Bretagne, a hérité d’un passé de régime libéral qui considère que l’État social doit s’occuper, minimalement, des plus démunis et non intervenir comme garant de la solidarité sociale. Cette histoire d’État social charitable s’accompagne d’une représentation sociale tenace de la pauvreté divisée entre bons et mauvais pauvres. Elle traverse toute l’histoire du traitement politique de la pauvreté au Québec59. Ainsi, cette représentation de la pauvreté, qui culpabilise et fait peser la responsabilité de la pauvreté sur les seules épaules des individus, a des répercussions sur la perception qu’ont les Canadiens et les Québécois de l’aide publique qu’on peut leur apporter. Un sondage national effectué en 1994 révèle que 59 % des répondants étaient d’accord pour que l’on réduise les dépenses d’assistance sociale, alors que 36 % seulement s’y opposaient. Les compressions effectuées dans le budget de l’assistance sociale recueillaient le plus d’appuis, suivies de celles qui touchaient l’assurance-chômage60.

48Néanmoins, les représentations sociales de la pauvreté ont changé : en 2009, les représentations culpabilisantes et même suspicieuses par rapport aux prestataires de l’aide sociale sont devenues minoritaires. Aujourd’hui, le gouvernement du Québec aborde la pauvreté comme une notion complexe ayant des effets négatifs sur la croissance économique, des coûts dus à la non-utilisation des ressources humaines, des répercussions négatives sur la cohésion sociale et, enfin, des retombées sur la participation à la vie démocratique et sur l’égalité des chances61. Plusieurs facteurs expliquent cette transformation. On peut raisonnablement penser que la forte mobilisation sociale en faveur de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion porte ses fruits. Aussi, le gouvernement du Québec reconnaît que la pauvreté a des impacts directs sur la santé des populations et donc sur le budget de l’État. Personne, finalement, même en termes comptables, n’a intérêt à ce que les Québécois soient pauvres. En revanche, les inégalités sociales persistantes, voire croissantes, ne sont pas devenues un enjeu de débat public et peu de mesures ont été prises pour en corriger les effets. Le débat public par rapport aux inégalités s’est davantage structuré autour des inégalités de santé des populations (voir les très nombreux rapports gouvernementaux sur cette question, la multiplication des centres de recherche), mais les inégalités socioéconomiques sont rarement questionnées en tant que telles. Pourtant, selon le tableau ci-dessous, les personnes pauvres sont de plus en plus pauvres.

49Comme on le voit, la société québécoise était plus égalitaire au milieu des années 1990 qu’elle ne l’est aujourd’hui, où 20 % des plus riches détiennent quasiment 40 % des revenus disponibles, alors que 20 % des plus démunies n’en détiennent que 5,4 %.

50Certes, les mesures mises en œuvre témoignent d’une prise de conscience que la nature de l’emploi et la qualité de celui-ci sont des facteurs déterminants pour « sortir » de la pauvreté en même temps que de l’aide sociale. Un effort constant a d’ailleurs été noté pour redresser le niveau de revenu des emplois au salaire minimum. Mais ces mesures ne règlent pas tout. Le marché du travail lui-même produit de l’insécurité qui dépasse de loin le contrôle que le travailleur peut avoir sur son parcours de vie. Tout miser sur l’emploi (y compris l’emploi à faible qualification, comme dans le dernier pacte pour l’emploi) pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale, c’est oublier le fait que les individus circulent au sein de structures sociales inégales auxquelles nous pourrions aussi nous attaquer. Un recul sur le front de l’emploi et combien de personnes basculeront à nouveau ?

51Statistiquement, l’action volontariste de l’État en direction des plus démunis, couplée à la forte progression de l’emploi dans la période 1996-2006, a permis de résorber les effectifs de l’aide sociale. Globalement, selon le Rapport annuel de gestion 2005-2006 de la Sécurité du revenu, le taux d’assistance sociale est passé de 11,8 % en 1995-1996 à 7,7 % en 2005-2006. Le nombre d’adultes recevant une aide de dernier recours est même passé deux mois consécutifs sous le seuil de 500 000 personnes, un creux non atteint depuis décembre 1979. Au chapitre du soulagement de la pauvreté, dans l’ensemble le bilan apparaît positif pour les familles avec enfants62, y compris certaines familles de parents seuls (taux d’emploi en hausse et taux de faibles revenus en baisse). Selon une étude citée par Roy, Fréchet et Savard63, les mesures d’aide à la famille sont parmi les principaux facteurs expliquant la baisse des familles monoparentales à l’aide sociale. En revanche, la situation des personnes seules apparaît beaucoup moins enviable ; elles ont moins que les autres profité des nouvelles mesures mises en place et continuent de constituer un groupe particulièrement vulnérable à la pauvreté64. Elles comptent pour presque la moitié des personnes en situation de pauvreté et ont également tendance à être les plus pauvres, parmi les personnes pauvres. Les personnes seules sont soit des hommes d’âge mûr (entre 40 et 55 ans), soit des personnes âgées. Les familles monoparentales — dont la majorité sont dirigées par des femmes —, les ménages qui ont un chef de moins de 25 ans, sont quelques-unes des autres catégories de population ayant plus de probabilité de connaître des épisodes de pauvreté65.

52Enfin, une étude de Picot et Feng Hou66 montre qu’au cours des deux dernières décennies, le taux de faible revenu a baissé chez les Canadiens de naissance et augmenté chez les immigrants, renforçant l’idée d’une répartition inégale de la pauvreté et des risques qui y sont associés. Les femmes immigrantes apparaissent, au sein des nouveaux arrivants, les personnes les plus vulnérables67.

Conclusion

53Le cas du Québec, comme le cas britannique, nous rappelle qu’il ne faut pas confondre « sortir de l’aide sociale » et « sortir de la pauvreté ». Le défi pour beaucoup de travailleurs n’est pas tant de trouver du travail que de décrocher un emploi de qualité, offrant une certaine sécurité (sur le plan financier, de la durée du travail, mais aussi et par ricochet, sur le plan psychologique). Au Québec, avec la hausse du salaire minimum, on a reconnu la nécessité de combattre la pauvreté au travail. Cependant, les autres interventions publiques consistent davantage à rendre disponible la main-d’œuvre pour favoriser le fonctionnement le plus efficace possible du marché du travail. En effet, il ne s’agit plus seulement d’offrir des formations à des travailleurs qualifiés, ou des plans d’accompagnement à des personnes éloignées du marché du travail ; il s’agit de fournir de la main-d’œuvre aux employeurs qui en ont besoin. Cette logique d’intervention est particulièrement claire dans le dernier pacte pour l’emploi (2008).

54Dans ce contexte où « la fourniture de main-d’œuvre » devient l’objectif premier des politiques sociales, ce qu’on risque de voir se développer de plus en plus, ce sont des mesures différenciées envers les plus démunis. N’étant plus seulement des « sans-emploi », mais un bassin de main-d’œuvre qu’il faut mettre en mouvement, la nature de la mise en « mouvement » des prestataires va varier suivant le profil du prestataire. On peut alors facilement imaginer des parcours de vie très distincts suivant les personnes. Aux « irréductibles » chômeurs, le travail avec faible qualification ; aux nouveaux chômeurs, un retour accompagné au travail par le biais d’une formation de court terme ; et aux chômeurs qualifiés, une formation encore plus qualifiante. Finalement, le Québec nous montre que l’action collective et l’action publique, quand elles vont dans le même sens, peuvent modifier les fondements hérités de la pauvreté.

*

55Depuis la Deuxième Guerre mondiale, on peut repérer, de manière grossière, trois séquences dans l’évolution des prérogatives sociales de la plupart des États occidentaux. À une première phase favorable au développement de l’État social aurait succédé au début des années 1980 une séquence marquée, au contraire, sous l’égide d’un tournant néolibéral, par un retrait, voire une volonté de démantèlement, de l’État social. Enfin, depuis la fin des années 1990, une troisième séquence est caractérisée, dans le sillage des réformes initiées par l’administration Clinton et la 3 e voie de Tony Blair, par la promotion d’un État « d’investissement social ». L’« activation » des dépenses sociales y tient une place prépondérante, mettant la formation, la qualification et la mise à l’œuvre de la main-d’œuvre au cœur des dispositifs de lutte contre la pauvreté. Entre la carotte et le bâton, entre le workfare et le welfare, entre la consolidation de dispositifs collectifs assistanciels (notamment pour lutter contre la pauvreté des enfants) et l’accentuation de la responsabilité individuelle, la plupart des politiques sociales des États s’alignent aujourd’hui sur la promotion d’un « juste milieu ». Celui-ci conjuguerait les vertus des effets d’apprentissage croisés et la découverte d’un point d’équilibre entre les différentes contraintes et ambitions des politiques sociales. D’ailleurs, de l’Union européenne à l’OCDE, en passant par les professions de foi des différents pays en matière sociale, les mêmes recettes sont mises en avant, sur le mode de « bonnes pratiques » à adopter et de cibles chiffrées à atteindre. Assisterait-on dans le domaine des politiques sociales à la « fin de l’Histoire » ?

56Le tableau que nous avons dépeint de l’opposition idéale–typique entre les configurations danoise et britannique constitue un démenti net, même si elles sont parfois associées au titre de l’activation de la main-d’œuvre. Mais ce sont également des cas plus hybrides, comme les configurations françaises et québécoises, qui révèlent des différences importantes dans les modalités d’accommodement de la pauvreté.

57Alors, comment instruire le débat récurrent sur la convergence ou la divergence des déclinaisons nationales d’État social ? Dans les deux derniers chapitres, nous abordons de front cette question. En premier lieu, nous montrons comment les termes du débat sont souvent mal posés, notamment lorsqu’ils se focalisent sur la fétichisation d’indicateurs statistiques hégémoniques. En effet, les outils de mesure retenus pour forger le diagnostic sur la situation socioéconomique d’un pays (taux de chômage, taux de croissance du PIB) provoquent d’importants effets de myopie, voire de cécité. Plus encore, loin d’être de simples appendices techniques, leur emploi recoupe des enjeux normatifs. Ils sont actuellement des pierres angulaires du jeu politique car ils sont utilisés comme preuve d’une convergence des politiques sociales, devenue une injonction normative et promue au travers d’accords institutionnels interétatiques mais aussi d’étalonnage des « bonnes pratiques » (benchmarking), comme dans le cas européen. Aussi, l’affichage des « bons indicateurs » permet la qualification ou la disqualification d’un État. On démontre donc comment l’instruction du débat de la convergence/divergence sur la seule foi de ces indicateurs introduit une réponse fortement biaisée.

58Puis, dans le dernier chapitre, nous contribuons à une reformulation du débat en questionnant l’objet de la convergence/divergence. Plutôt que d’évaluer la convergence/divergence des États, des indicateurs ou des outils utilisés, nous préférons nous intéresser à la convergence/divergence des formes de pauvreté et des modalités d’accommodements qui les accompagnent. À ce titre, si la pauvreté et les inégalités existent partout, elles prennent des formes différentes selon les configurations nationales et on n’assiste pas à une convergence de celles-ci. Surtout, la morphologie des formes de pauvreté ne prend sens qu’au regard de son inscription au sein de la pyramide que nous avons circonscrite, constituée des dynamiques en cours sur le marché du travail, de l’architecture des compromis sociaux institutionnalisés, du traitement politique de la pauvreté et des dimensions symboliques attachées à cette question sociale. C’est à travers ce prisme qu’une lecture comparative des fondements nationaux de la pauvreté prend tout son sens.