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La pauvreté

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Gérard Boismenu
, 
Pascale Dufour
, 
Sylvain Lefèvre

Chapitre 2. Les arêtes du triangle danois

Texte intégral

  • 1 Michel Hastings, « Dieu est-il nordique ? », Revue internationale de politique comparée, vol. 13, (...)

1Pays cité à tout va1, le Danemark est souvent posé comme le modèle de référence pour la restructuration de la protection sociale, car cette dernière, particulièrement développée, est couplée à une grande souplesse dans l’organisation des relations de travail et à des indicateurs sociaux plutôt impressionnants pour la redistribution et l’inclusion sociale. L’évolution du taux de chômage au Danemark témoigne d’une dégradation puis d’une amélioration spectaculaire : de l’ordre de 5 % en 1975, il croît dans les années 1980 pour atteindre un pic à plus de 12 % en 1993, avant de redescendre à 5 % au début des années 2000 (moins de 3 % au début 2008).

  • 2 Jean-Claude Barbier (dir.), Analyse comparative de l’activation de la protection sociale en France (...)
  • 3 Per Kongshøj Madsen, « The Danish model of “flexicurity”: experiences and lessons », European Revi (...)

2Le chômage des jeunes, qui suscite des inquiétudes dans de nombreux pays européens avec un taux autour de 18,5 % en 2005, est deux fois moins important au Danemark (8,6 % en 2005). Pour étayer cette image de « bon élève », soulignons qu’à partir de la seconde moitié des années 1990, le Danemark est devenu le pays de l’Union européenne ayant le taux d’emploi le plus élevé, le taux de pauvreté le plus bas et le niveau d’inégalité des revenus le plus bas2. La croissance de la production intérieure eu égard à la population est estimée à 3,6 % en 2005 et à 2,7 % en 2006, taux qui sont supérieurs à la moyenne des pays de l’UE. Parallèlement, l’évolution positive du chômage depuis 1993 se boucle à des finances publiques saines (augmentation des surplus budgétaires, diminution de la dette publique) et ce, sans augmentation significative de l’inflation3.

graphique 2.1. Taux de chômage, pays européens et Danemark, 1970-2006

graphique 2.1. Taux de chômage, pays européens et Danemark, 1970-2006

Source : Torben M. Andersen, Michael Svarer, Flexicurity – Labour Market Performance in Denmark, University of Aarhus, 2007, p. 2.

  • 4 Katrine Søndergård, « La flexicurité danoise – et tout ce qui l’entoure », Chronique international (...)

3Pour expliquer cette success-story, il est souvent fait référence à la construction d’un « triangle d’or » de la « flexicurité » danoise. On désigne ainsi l’articulation vertueuse de trois éléments : une flexibilité maximale du marché de l’emploi (facilité des licenciements et embauches), une sécurité de revenu prévisible et généreuse qui atténue grandement les risques sociaux (importance des transferts sociaux et services publics assurant l’inclusion sociale) et une politique active du marché du travail (reconversion et formation des travailleurs)4. Après être revenus sur les différentes dimensions de cette configuration, nous explorerons les dynamiques d’inclusion et d’exclusion sur lesquelles elle s’appuie et qu’elle renforce.

Un marché du travail flexible et dynamique, une population très active

  • 5 Per Kongshøj Madsen, « How Can It Possibly Fly? The Paradoxe of a Dynamic Labour Market in a Scand (...)
  • 6 Thomas Bredgaard, Flemming Larsen, « The Transitional Danish Labour Market: Understanding a Best C (...)
  • 7 Helge Albrechtsen, « Do We Need the Unemployed as a Forth Industrial Relations Actor? – The case o (...)

4Le marché du travail danois est particulièrement dynamique et sa main-d’œuvre est la plus mobile d’Europe5. On estime qu’entre 25 et 35 % de la main-d’œuvre y change d’employeur chaque année. Entre un quart et un tiers de la main-d’œuvre connaît d’ailleurs une période de chômage chaque année6. Par exemple, en 1995, on a évalué que 800 000 personnes, soit près du tiers de la population active, ont été au chômage au cours de l’année. Mais 40 % l’ont été moins de 20 % de l’année tandis que 15 % l’ont été pour plus de 80 % de l’année. On remarque d’ailleurs qu’au cours des dernières années, le chômage de longue durée a décru, se stabilisant autour de 20 % du chômage total7. Dans une perspective comparée, l’importance respective du chômage de court et long terme place le Danemark dans une situation intermédiaire. En effet, au sein des pays d’économie libérale de marché, dont nous examinons dans le prochain chapitre le cas britannique, le chômage de court terme domine tandis que celui de long terme n’occupe qu’une portion congrue. À l’opposé, les pays d’économie sociale de marché connaissent un chômage de long terme souvent plus important et problématique, comme en Belgique ou en Allemagne. Dans une configuration différente, les pays d’Europe du Sud sont également aux prises avec un chômage de longue durée très important.

  • 8 Danemark, National Report on Strategies for Social Protection and Social Inclusion, Ministry of So (...)

5Par ailleurs, au Danemark, le taux d’emploi très élevé est relativement bien distribué : il atteint 75,9 % en 2005, avec un taux pour les femmes presque aussi élevé que pour les hommes, sauf pour les catégories d’âge de 50 ans. Notons d’ailleurs qu’au sein de la classe d’âge 55-64 ans, le taux d’emploi est de l’ordre de 50,5 %, alors qu’il n’est que de 42,5 % en moyenne pour l’Europe des 258. Le vieillissement de la population représente à ce titre l’un des grands défis auxquels le Danemark est confronté. On estime en effet que sur 100 personnes actives, les personnes âgées passeront de 22,6 en 2005 à 40 en 2050, ce qui signifie une croissance des dépenses afférentes de 4,8 % du PNB en 2050. La situation conduit à considérer sérieusement le report de l’âge de la retraite aussi bien pour ce qui est de la « retraite précoce » (de 60 à 62 ans), que pour l’âge normal de la retraite (de 65 à 67 ans).

6Pour saisir la structure de ce marché du travail, avec une population très active et mobile, il faut cerner sa régulation par une politique d’activation.

Une activation reposant sur le développement de l’employabilité des travailleurs

  • 9 Christian Albrekt Larsen, « Policy paradigms and cross-national policy (mis)learning from the Dani (...)
  • 10 Flemming Larsen, Mikkel Mailand, « Danish Activation Policy: The Role of the Normative Foundation, (...)

7L’activation danoise est particulière dans le sens où elle articule simultanément un niveau de protection de l’emploi très limité, une flexibilité dans les relations de travail et un processus de prise en charge collective des risques sociaux. Pour comprendre sa genèse, notons qu’au tournant des années 1990, le chômage élevé a été associé principalement à des facteurs structurels. L’introduction de politiques d’activation de la main-d’œuvre se voulait une réponse par laquelle il devenait possible de lier motivation des chômeurs à trouver et à accepter un emploi, et qualification de ceux qui n’étaient pas en mesure de se trouver un emploi par eux-mêmes9. Sans gommer complètement la part de la motivation et de l’incitation des travailleurs à s’insérer sur le marché du travail, la politique met l’accent sur l’offre de travail adaptée aux besoins des entreprises et sur l’augmentation de la qualification des individus. La question est d’autant plus importante que les problèmes sociaux sont alors perçus comme liés à l’intégration sur le marché du travail10. Pour ce qui est des attitudes des personnes, le problème ne résiderait pas tant dans la générosité de la couverture sociale que dans le manque d’attachement au marché du travail. D’où l’élaboration d’un discours sur le contrat moral entre les citoyens et la société (droits et devoirs respectifs) et l’introduction de mesures plus conditionnelles et disciplinaires. Cela éloigne la situation danoise des préceptes conventionnels de l’universalisme à tout crin tout autant que de l’individualisme forcené et du « laisser-faire ».

  • 11 Per Kongshøj Madsen, Danish Labour Market Institutions and Employment Outcomes, Federal Ministry o (...)

8Ces préceptes s’incarnent dans un système d’emploi hybride. D’un côté, les employeurs peuvent ajuster leur besoin de main-d’œuvre par des mises à pied avec un court préavis, si bien que le niveau de flexibilité du marché du travail danois se compare à des marchés du travail libéraux11.

9Mais de l’autre, avec le système de sécurité sociale et les programmes d’activation, le Danemark possède toutes les caractéristiques des États sociaux-démocrates. La spécificité de l’articulation entre la flexibilité et la sécurité est que le second terme est en quelque sorte un préalable au premier : comme le soulignait le premier ministre Rasmussen, le haut niveau de sécurité sociale est une précondition pour un marché du travail flexible.

  • 12 Wim van Oorschot, Peter Abrahamson, « The Dutch and Danish Miracles Revisited: A Critical Discussi (...)

10Cette situation hybride se donne à voir via le principe de l’activation, dans une tension entre universalisme et conditionnalité de l’aide. Ainsi, tous les citoyens ont droit à des prestations de revenu et à des services sociaux. La protection sociale est un droit du citoyen, l’universalisme et l’inclusion sont les principes fondamentaux de l’État social danois. Mais la protection sociale est liée au marché du travail. Tous les bénéficiaires deviennent sujets à un critère d’employabilité et de disponibilité au travail. Pour ce faire, le système assure des filières de formation, de qualification et d’expérience de travail, tout en introduisant une marge de conditionnalité aux droits à la sécurité du revenu. Si les prestations reçues sont généreuses (en comparaison des standards internationaux), cette dialectique des droits et des devoirs met plutôt l’accent sur les seconds12 puisque l’individu se doit d’améliorer ses qualifications en participant aux différentes mesures d’activation.

  • 13 Cathie Jo Martin, « Corporatism in the Post-Industrial Age: Employers and Social Policy in the Lit (...)

11Les mesures se déclinent en quatre grandes catégories : l’emploi subventionné dans le secteur privé, l’emploi temporaire dans le secteur public, la formation (spécifique ou plus générale) et enfin une gamme de programmes assez hétérogènes : assistance en recherche d’emploi, relevé de profils de compétences, construction d’estime de soi, etc. Cette politique d’activation, qui fait écho aux préoccupations gouvernementales et des entreprises, trouve sa motivation dans la volonté de diminuer le taux structurel de chômage, d’accorder toute son importance au « capital humain », d’augmenter l’investissement en capital physique et en R & D, d’enrayer la menace d’une offre de travail insuffisante. On pourrait affirmer que le chômage a poussé les décideurs politiques dans cette direction, alors que c’est davantage l’éventualité d’une pénurie de main-d’œuvre qui a provoqué la participation des employeurs13.

  • 14 Wim van Oorschot, Peter Abrahamson, « The Dutch and Danish Miracles Revisited: A Critical Discussi (...)
  • 15 David Etherington, Martin Jones, « Beyond contradictions of the workfare state? Denmark, welfare-t (...)
  • 16 Cathie Jo Martin, « Corporatism in the Post-Industrial Age: Employers and Social Policy in the Lit (...)
  • 17 Anders Rosdahl, Hanne Weise, « When all must be active – workfare in Denmark », Ivar Lødemel, Heat (...)

12L’objectif de cette politique est d’aider tous les bénéficiaires à accéder à une forme d’insertion dans la société active, même s’il ne s’agit pas d’une intégration dans un emploi standard sur le marché du travail. Il n’est donc pas surprenant que près de 4 % de la main-d’œuvre soit à un moment donné dans un quelconque programme d’activation, voire que près de 11 % le soit pour les plus jeunes 16-24 ans14. Les programmes du marché du travail sont mis en œuvre par le système public d’emploi pour les assurés et par les gouvernements locaux pour les non-assurés. Les Labour Market Councils régionaux prennent en charge l’administration des politiques du marché du travail. Ces structures sont inclusives parce qu’elles ont l’obligation légale d’une représentation égale des syndicats, des autorités locales et des employeurs privés. Elles créent ainsi un espace de négociation entre les intérêts des organisations impliquées dans la politique d’emploi et expriment les géographies des marchés locaux du travail15. Ajoutons que le renforcement des partenariats sociaux sur le plan local assure un certain élément de responsabilité et de démocratie, qui va de pair avec le principe de construction de consensus et de l’économie négociée en tant que solidarité sociale. Il est d’ailleurs intéressant de noter que la réforme instaurant l’activation obligatoire a été essentiellement menée par les partenaires sociaux, avec peu d’intervention gouvernementale16 et qu’elle bénéficie d’un bon appui politique au sein de la population en général, ainsi que des chômeurs à long terme17.

13Comme nous allons le voir maintenant, le soubassement normatif de ces dispositifs socioéconomiques d’activation du marché de l’emploi se retrouve dans le traitement politique de la pauvreté.

Le traitement politique de la pauvreté : l’universalisme et le primat de l’inclusion comme matrice sociale

14À l’évidence, le Danemark est une société qui trouve de grandes vertus à un certain égalitarisme dans la distribution sociale de la richesse. L’idée maîtresse est que tous les citoyens aient accès, indépendamment de leurs revenus, à des services de base de grande qualité (services médicaux, hospitalisation, éducation, garderies, soins aux personnes âgées et aux personnes handicapées). De même, il est considéré normal que la vaste majorité de la population active trouve un emploi ou soit en formation générale ou spécialisée. On le perçoit aisément, ces injonctions normatives s’articulent aux finalités économiques de l’activation, comme pour la formation continue ou encore la possibilité pour les ménages ayant des enfants de concilier vie familiale et vie professionnelle pour les deux parents, grâce aux services de garde par exemple.

  • 18 Danemark, National Report on Strategies for Social Protection and Social Inclusion, op. cit.

15Ces postulats d’inclusion sociale ne semblent pas être de vaines dispositions, car, si on retient la comparaison avec l’Union européenne des 25 en 2003, le taux de pauvreté (60 % de la médiane) est nettement inférieur (10 contre 16 %, soit environ 60 % de moins) à celui des pays européens, et la pauvreté touche beaucoup moins les enfants et les personnes âgées, toute comparaison faite. Toujours dans une perspective européenne, on l’a déjà mentionné, l’inégalité est beaucoup moins prononcée, quelle que soit la méthode de mesure retenue18.

tableau 2.1. Les indicateurs de la cohésion sociale pour l’Union européenne, en %

tableau 2.1. Les indicateurs de la cohésion sociale pour l’Union européenne, en %

A Les personnes ayant un revenu net inférieur à 60 % de la médiane nationale (2001)
B Les personnes ayant un revenu net inférieur à 60 % de la médiane nationale l’année en cours et les 2 ou 3 années précédentes (2001)
C Rapport par quintile des revenus disponibles (2001)
D Rapport de la population des 0-17 vivant dans des ménages où personne ne travaille (2003)
E Rapport de la population des 18-59 ans vivant dans des ménages où personne ne travaille (excluant les ménages d’étudiants de 18-24 ans) (2003)
F Chômeurs de plus d’un an (en % de la population active)
G Proportion des 18-24 ans avec moins d’un niveau secondaire d’éducation qui ne sont pas étudiants à temps plein ou en formation (2003)
Source : John Hills, Inequality and the State, Oxford University Press, 2004, p. 59 (notre traduction).

16Cette caractérisation globale s’inscrit dans la durée, au sens où cela fait partie des données structurelles de l’organisation socioéconomique de cette société. Cela n’empêche pas des variations conjoncturelles, ni n’impose une permanence aux mécanismes de redistribution de la richesse ni aux risques de joindre les rangs des personnes pauvres, mais on ne peut qu’observer une certaine stabilité dans les indices relevant de la distribution de la richesse dans la société et quant à la circulation sociale des personnes.

  • 19 Philippe Egger, Werner Sengenberger (dir.), Decent Work in Denmark: Employment, Social Efficiency (...)
  • 20 Per Kongshøj Madsen, Danish Labour Market Institutions and Employment Outcomes, Bonn, Federal Mini (...)
  • 21 OCDE, Croissance et inégalités : distribution des revenus et pauvreté dans les pays de l’OCDE, oct (...)
  • 22 Ibid.

17L’architecture de ces dispositifs de régulation des inégalités repose sur l’intervention publique via l’instrument fiscal et des dépenses publiques. Ainsi, en 2000, le total des dépenses publiques représentait 54,3 % du PIB. En large partie, les dépenses en protection sociale sont financées par les impôts et non par les contributions sociales des employés et entreprises19. L’impôt sur le revenu est en moyenne plutôt élevé, tout comme l’imposition marginale sur les revenus ordinaires20 : le taux d’imposition est supérieur à 50 %21. Une étude de l’OCDE démontre que, pour le milieu des années 2000, cette fiscalité et les transferts réduisent au Danemark l’inégalité des revenus d’environ 45 %, ce qui est la politique redistributive la plus forte (à côté de la Suède et la Belgique) parmi les 24 pays étudiés, où la baisse est en moyenne d’un tiers22.

  • 23 Philippe Egger, Werner Sengenberger (dir.), Decent Work in Denmark: Employment, Social Efficiency (...)
  • 24 OCDE, Croissance et inégalités : distribution des revenus et pauvreté dans les pays de l’OCDE, op. (...)

18Les prestations sociales et les services sociaux ne sont généralement pas — ou seulement d’une manière limitée — dépendants des revenus précédents ou de l’attachement au marché du travail. Cette intervention a un impact avéré sur l’état de la pauvreté. Par exemple, selon une étude d’Eurostat basée sur les revenus de 1997, la proportion de la population danoise qui recevait un revenu de moins de 60 % de la médiane nationale diminuait de 30 à 11 %, une fois prises en compte les prestations sociales autres que les pensions23. La comparaison avec les États-Unis est frappante, dans la mesure où la réduction des inégalités par l’instrument fiscal et les transferts y est deux fois moins forte que dans le cas danois24.

  • 25 Lise Lotte Hansen, « From Flexicurity to FlexicArity? Gendered Perspectives on the Danish model »,(...)

19Le modèle d’État social danois repose donc sur trois piliers : l’universalisme, l’égalité et la solidarité. L’universalisme fonde l’ensemble de la sécurité du revenu et des services publics, faisant en sorte que tout citoyen est porteur de droits qu’il fait valoir au besoin, indépendamment de sa relation au milieu familial. La structure de financement de cette protection sociale applique le principe de la solidarité, d’où une imposition fiscale très progressive. Le principe d’égalité rend caduque l’introduction de distinctions de catégories et de démarche ciblée25. Mais ce modèle trouve sa justification et sa pertinence dans sa complémentarité institutionnelle avec les processus sociaux de « dialogue social » et la politique active du marché du travail. Nous allons donc voir maintenant comment la régulation du marché du travail, et plus largement l’interventionnisme étatique et les principes d’universalisme et de solidarité, s’articulent à une maîtrise des antagonismes sociaux spécifique.

Régulation du marché du travail et maîtrise des antagonismes sociaux

  • 26 Dans les pays scandinaves, les chômeurs restent membres des syndicats. Corrélativement, les syndic (...)
  • 27 Katrine Søndergård, « La flexicurité danoise – et tout ce qui l’entoure », op. cit.
  • 28 Jean-Claude Barbier, « Apprendre vraiment du Danemark : réflexion sur le “miracle danois” », Centr (...)

20L’élaboration des compromis touchant les règles et le mode d’organisation du marché du travail est fondée sur un partenariat entre acteurs aux intérêts divergents, mais qui s’imposent à eux-mêmes la recherche de compromis plus ou moins stables. On peut parler d’un conflit d’intérêts maîtrisé, comme résultante et non comme point de départ de la mise en relation des grands acteurs collectifs. Ceux-ci se limitent pour l’essentiel à deux grandes organisations : DA (Dansk Arbejdsgiverforening), l’organisation patronale principale fondée en 1898, et LO (Landsorganisationen i Danmark), la Fédération danoise des syndicats, fondée en 1896 et très majoritaire. Il faut noter à ce titre que le taux de syndicalisation des salariés est de 80 % en 2006, c’est-à-dire parmi les densités d’adhésion les plus élevées en Europe26. Les deux tiers des syndiqués sont affiliés à LO. Ce système bipartite sans intervention gouvernementale est d’un grand intérêt pour toutes les parties qui peuvent négocier des accords reflétant leurs besoins respectifs. Par intérêt commun de trouver des compromis, ils s’imposent un dialogue constructif et une relation fondée sur le consensus plus que sur le conflit27. Cela est rendu possible grâce à la confiance entre acteurs, une confiance basée sur le respect des contrats signés, l’application des règles et la participation négociée aux décisions de ressources humaines. Ainsi, à la différence de ce qu’on observera par exemple dans le cas français, il n’y a pas de perception de la « précarité de l’emploi » dans la société danoise. Ce qui domine, c’est bien plus une « confiance sociale » installée depuis longtemps, confiance qui trouve ses racines dans le compromis de septembre 1899 (Septemberforliget) entre partenaires sociaux, sous la forme d’un « consensus conflictuel28 ». Depuis ce compromis fondateur, les deux parties prennent en charge des questions qui sont traitées dans d’autres pays par l’État, comme la durée du temps de travail, la fixation du montant du salaire minimum, ou encore la mise en place d’une juridiction prud’homale privée. Ce dialogue social contribue à perpétuer cette confiance et il devient très difficile pour un gouvernement ou quelque acteur de changer radicalement les postulats qui fondent le compromis social sans reconstruire le consensus. Cela n’exclut cependant pas l’innovation.

  • 29 Torben M. Andersen, Michael Svarer, Flexicurity – Labour Market Performance in Denmark, University (...)
  • 30 Cathie Jo Martin, « Corporatism in the Post-Industrial Age: Employers and Social Policy in the Lit (...)
  • 31 Per Kongshøj Madsen, « The Danish model of “flexicurity”: experiences and lessons », European Revi (...)

21Quelques exemples permettent d’illustrer ce point cardinal de la construction du projet de société. Les partenaires sociaux ont émis, en 1987, une déclaration conjointe indiquant qu’ils prendraient en considération la performance macroéconomique et négocieraient les augmentations de salaire en deçà du niveau international de la croissance des salaires afin d’assurer la compétitivité de l’industrie danoise. Cette déclaration est maintenant à la base des négociations de salaire au Danemark29. Des inflexions politiques sont également à l’œuvre, comme dans la réforme du marché du travail de 1993. À ce titre, le changement de discours sur les politiques d’activation a marqué la volonté de définir un instrument important pour lutter contre le chômage structurel. Parallèlement, le gouvernement social-démocrate cherchait à démontrer sa capacité à briser la courbe du chômage. Les réformes n’ont été possibles que grâce à un large appui public. Mais si la sphère politique a été motrice durant cette séquence, il faut souligner qu’au moment des réformes de 1999, les partenaires sociaux ont dominé le processus puisque la plupart des détails ont été déterminés par les négociations entre DA et LO30. Dernier exemple : en septembre 2003, la tentative du gouvernement conservateur-libéral de diminuer les dépenses des prestations d’assurance-chômage a fait face à un front uni d’opposition des syndicats et des organisations d’employeurs qui l’ont bloquée31.

  • 32 Philippe Egger, Werner Sengenberger (dir.), Decent Work in Denmark: Employment, Social Efficiency (...)
  • 33 Katrine Søndergård, « La flexicurité danoise – et tout ce qui l’entoure », op. cit.

22La régulation des relations industrielles concourt également à la construction des consensus puisqu’elles se caractérisent par un haut niveau de syndicalisation, un processus de décision décentralisé, un rôle de l’État limité à celui de facilitateur et la fréquence de consultations intensives, formelles et informelles32. Si les négociations collectives sont plutôt décentralisées, les accords sont, pour leur part, extensifs et portent sur une multitude de thèmes, tout en assurant une flexibilité et une créativité. L’obligation de paix sociale durant la convention, généralement de 2 ou 3 ans, assure une certaine stabilité. Le taux très élevé de couverture des accords collectifs (85 % en moyenne, soit 100 % dans le secteur public et 77 % dans le secteur privé) établit un cadre général, tout en étant décliné localement pour assurer une grande adaptabilité33. La négociation des salaires suit une démarche de « décentralisation centralisée » : les organisations membres de LO et de DA négocient les salaires minimums au niveau sectoriel et, ce faisant, posent les lignes directrices pour la négociation salariale annuelle au niveau local. La standardisation de l’ajustement des salaires est favorisée par la considération du coût de la main-d’œuvre et du niveau des prix au Danemark et à l’étranger, tel qu’il est établi par le comité tripartite de statistique. Plus récemment, on a aussi substitué aux accords de régulation « fermés » des accords-cadres plus ouverts destinés à être complétés par des négociations locales d’entreprises pour qu’elles puissent les adapter.

23L’évolution va vers des accords toujours plus larges, incluant des thèmes aussi variés que les régimes de pension, les jours de congés payés, les jours payés consacrés aux soins familiaux, le fonds de formation continue, le fonds de congé de maternité, etc. En incorporant des questions sociales dans les conventions collectives, il est possible d’établir des compromis dans une perspective plus large, ce qui contribue à maintenir un équilibre entre flexibilité et sécurité.

24La tradition de la réglementation corporatiste du marché du travail danois a pour origine le compromis de septembre 1899 par lequel les syndicats ont accordé aux employeurs le droit de « disposer des travailleurs » en retour du droit des employés de s’organiser en syndicat. Cet événement a aussi mené à la tradition de laisser aux acteurs du marché du travail le soin de négocier les salaires et les conditions de travail sans l’intervention de l’État ; il en est résulté l’établissement d’un marché du travail volontariste. Les principes reconnus du système de négociations collectives sont : le droit de s’organiser, le droit de l’employeur de gérer et contrôler le travail, le droit de mener des actions et l’obligation de paix sociale qui proscrit l’utilisation de la grève pendant une convention collective. Les politiques du marché du travail sont le résultat du processus de négociations collectives. Elles s’inscrivent dans la loi d’une manière limitée, mais tout de même soumise à un système spécifique d’arbitrage/tribunal industriel. En somme, les acteurs sociaux sont responsables de la majeure partie des normes. C’est ainsi que l’on peut dire que le Danemark combine intimement les régimes de relations industrielles néocorporatiste et pluraliste.

Les revers de l’ambition universaliste

  • 34 Per Kongshøj Madsen, Danish Labour Market Institutions and Employment Outcomes, op. cit.

25Conçu dans une perspective universelle, le jumelage danois de la flexibilité et de la sécurité ne cible pas des groupes désavantagés par le marché du travail ou hors de lui. On ne peut cependant ignorer la différenciation des effets selon les groupes du marché du travail. Ainsi, la flexibilité ne concerne pas toutes les catégories de travailleurs : les salariés peu ou pas qualifiés changent davantage d’emploi durant l’année (30 % de ces salariés le font), alors que le phénomène est beaucoup plus limité pour ceux qui occupent des positions supérieures (16 % des senior managers34). La combinaison d’un marché du travail flexible et d’un large filet de protection social tend à avantager les travailleurs hautement qualifiés, mobiles et flexibles, capables de changer d’emploi et de fonction rapidement. De leur côté, les travailleurs non qualifiés sont plus souvent exposés à des « tests de productivité » par leur employeur et sont davantage exposés à la compétitivité internationale en raison du type d’emploi qu’ils ont tendance à occuper ; ils sont donc davantage susceptibles d’être exclus du marché du travail.

  • 35 Peter Abrahamson, « Welfare Reform: Renewal or Deviation? », National Identity and the Varieties o (...)
  • 36 Wim van Oorschot, Peter Abrahamson, « The Dutch and Danish Miracles Revisited: A Critical Discussi (...)

26Une part de la population potentiellement active est donc progressivement exclue du marché de l’emploi. Elle devient prestataire de transferts (en 2002, le nombre de personnes recevant des prestations sociales était de 800 000, soit 16 % de la population totale), mais également cible des différents processus d’activation que nous avons évoqués. C’est au travers du double traitement de cette catégorie, statistique et sociale, que se jouent en partie l’endroit et l’envers du « miracle danois ». Au lieu d’être étiquetées « chômeurs », ces personnes exclues du marché de l’emploi sont « en congé » ou « en activation ». Pour Abrahamson, si on fusionne ces données, on peut conclure que le taux des personnes en âge de travailler n’occupant pas un emploi ordinaire est, en 2002, de 9,2 %, soit un taux 50 % supérieur à celui du chômage enregistré35. Pour les tenants du modèle danois, ce procédé va au-delà d’un jeu de reclassification et d’étiquetage : ces statuts ne sont pas équivalents au statut de chômeur, eu égard au rapport au marché du travail, à la probabilité de réinsertion professionnelle et d’inclusion sociale. Pour des observateurs davantage critiques, ces mesures d’activation n’éliminent pas le problème de ceux qui circulent d’un programme à l’autre, d’un statut d’assisté à celui de travailleur précaire. Nous aurions là des filières de relégation de la « main-d’œuvre inutile » et un processus de gestion et de circulation d’une population de laissés-pour-compte et non d’autonomie36.

  • 37 Panos Tsakloglou, Fotis Papadopoulos, « Poverty, material deprivation and multi-dimensional disadv (...)
  • 38 Peter Abrahamson, « Welfare Reform: Renewal or Deviation? », op. cit.
  • 39 John Andersen, Jørgen Elm Larsen et Iver Hornemenn Moeller, « The exclusion and marginalisation of (...)
  • 40 Catharina Juul Kristensen, « Toward Two-tier Universalism? A Discussion of the Welfare Principle » (...)
  • 41 Per Kongshøj Madsen, Danish Labour Market Institutions and Employment Outcomes, op. cit.
  • 42 John Andersen, Jørgen Elm Larsen et Iver Hornemenn Moeller, « The exclusion and marginalisation of (...)
  • 43 Helge Albrechtsen, « Do We Need the Unemployed as a Forth Industrial Relations Actor? », op. cit.
  • 44 Henning Jorgensen, « Le rôle des syndicats dans les réformes sociales en Scandinavie dans les anné (...)

27En complément de ce problème transversal, doit être mise en relief la situation critique de la population immigrante. Le solide bilan danois concernant l’exclusion sociale occulte l’écart entre les immigrants et les Danois sur les principaux indicateurs, écart qui est plus important que dans les autres pays37. De façon générale, les immigrants et leurs descendants ont environ un taux de chômage deux fois plus élevé que la population moyenne38. Et, en particulier, la situation des immigrants originaires de pays non occidentaux représente un problème majeur pour le marché du travail danois. De 1980 à 2005, le nombre d’immigrants et de leurs descendants croît de façon importante : leur représentation passe de 3 à 8,4 %. On calcule que 70,9 % de ces immigrants proviennent de pays non occidentaux39. En 2005, le taux d’emploi des immigrants de pays non occidentaux est de 46,1 % contre 60,2 % pour les immigrants venant de pays occidentaux et 74,6 % pour les Danois. Si on fait entrer la variable homme-femme, on constate que les immigrantes venant de pays non occidentaux ont un taux d’emploi de 39,4 % contre 71,5 % pour les Danoises40. Ces immigrants connaissent donc un taux de chômage sans commune mesure, qui est particulièrement élevé pour la première génération, mais qui dure, toutes proportions gardées, pour les immigrants de la deuxième génération. Cela peut s’expliquer par certaines barrières, telles que le niveau inférieur d’éducation, la langue, la discrimination41. Des études ont montré que le chômage chez les immigrants non européens était fonction du niveau de scolarisation, de leur formation professionnelle dans le système danois et du nombre d’années de scolarité dans leur pays d’origine. On peut penser que c’est une question de simple adéquation professionnelle avec les besoins du marché du travail, mais on ne peut pas négliger l’effet de la socialisation au sein de la société danoise et de l’assimilation de l’éthique du travail qui parcourt les institutions danoises42. S’ajoute à cette question l’état de santé de ces populations qui, là encore, confirme leurs « handicaps sociaux ». En somme, on constate une combinaison de déficience de scolarité/formation et de diminution de la demande du travail peu qualifié43. Mais rien ne dit que cela épuise la question comme le suggère la montée en force du parti d’extrême droite danois (Dansk Folkeparti), attisant la stigmatisation des immigrants, notamment de confession musulmane, auxquels est opposée la « fermeture ethnique ». Fort de ces succès électoraux, ce parti est devenu dans les années 2000 la troisième force du parlement et est en poste au sein de la coalition gouvernementale depuis 2001. Parallèlement, les puissantes organisations syndicales ont longtemps entretenu une attitude relativement frileuse à l’égard des travailleurs immigrés44.

28Alors que le vieillissement de la population danoise pourrait conduire à l’intensification du recours à la main-d’œuvre étrangère, on mesure l’ampleur des défis lancés aux valeurs d’universalisme et d’inclusion sociale de ce pays relativement homogène de 5 millions d’habitants.

Notes

1 Michel Hastings, « Dieu est-il nordique ? », Revue internationale de politique comparée, vol. 13, no 3, 2006, p. 377-390.

2 Jean-Claude Barbier (dir.), Analyse comparative de l’activation de la protection sociale en France, Grande-Bretagne, Allemagne et Danemark, dans le cadre des lignes directrices de la stratégie européenne pour l’emploi, DARES, Ministère du Travail, 2006.

3 Per Kongshøj Madsen, « The Danish model of “flexicurity”: experiences and lessons », European Review of Labour and Research, vol. 10, no 2, 2004.

4 Katrine Søndergård, « La flexicurité danoise – et tout ce qui l’entoure », Chronique internationale de l’IRES, no 110, 2008, p. 44-45 ; Per Kongshøj Madsen, « How Can It Possibly Fly ? The Paradoxe of a Dynamic Labour Market in a Scandinavian Welfare State », John L. Campbell, John A. Hall, Ove Kaj Pedersen (dir.), National Identity and the Varieties of Capitalism: The Danish Experience, McGill-Queen’s University Press, 2006.

5 Per Kongshøj Madsen, « How Can It Possibly Fly? The Paradoxe of a Dynamic Labour Market in a Scandinavian Welfare State », op. cit.

6 Thomas Bredgaard, Flemming Larsen, « The Transitional Danish Labour Market: Understanding a Best Case, and Policy Proposals for Solving Some Paradoxes », CARMA, Aalborg University, Research Paper, 2006.

7 Helge Albrechtsen, « Do We Need the Unemployed as a Forth Industrial Relations Actor? – The case of the United Kingdom, the Federal Republic of Germany and the Denmark within Framework of the European Employment Strategy », Jens Lind, Herman Knudsen, Henning Jørgensen (dir.), Labour and Employment Regulation in Europe, Peter Lang, 2004.

8 Danemark, National Report on Strategies for Social Protection and Social Inclusion, Ministry of Social Affairs & Ministry of Interior Affairs and Health, 2006; Per Kongshøj Madsen, « The Danish model of “flexicurity”: experiences and lessons », European Review of Labour and Research, vol. 10, no 2, 2004.

9 Christian Albrekt Larsen, « Policy paradigms and cross-national policy (mis)learning from the Danish employment miracle », Journal of European Public Policy, vol. 9, no 5, 2002; Thomas Bredgaard, Flemming Larsen, Per Kongshøj Madsen, The Flexible Danish Labour Market – A Review, Aalborg University, 2005.

10 Flemming Larsen, Mikkel Mailand, « Danish Activation Policy: The Role of the Normative Foundation, the Institutional Set-up and Other Drivers », Amparo Serran Pascual, Lars Magnusson (dir.), Reshaping Welfare States and Activation Regimes in Europe, Peter Lang, 2007.

11 Per Kongshøj Madsen, Danish Labour Market Institutions and Employment Outcomes, Federal Ministry of Economics and Technology, 2007.

12 Wim van Oorschot, Peter Abrahamson, « The Dutch and Danish Miracles Revisited: A Critical Discussion of Activation Policies in Two Small Welfare States », Social Policy & Administration, vol. 37, no 3, 2003.

13 Cathie Jo Martin, « Corporatism in the Post-Industrial Age: Employers and Social Policy in the Little Land of Denmark », John L. Campbell, John A. Hall, Ove Kaj Pedersen (dir.), National Identity and the Varieties of Capitalism: The Danish Experience, McGill-Queen’s University Press, 2006.

14 Wim van Oorschot, Peter Abrahamson, « The Dutch and Danish Miracles Revisited: A Critical Discussion of Activation Policies in Two Small Welfare States », Social Policy & Administration, vol. 37, no 3, 2003.

15 David Etherington, Martin Jones, « Beyond contradictions of the workfare state? Denmark, welfare-through-work, and the promises of jobrotation », Environment and Planning C: Government and Policy, vol. 22, no 1, 2004, p. 133-143.

16 Cathie Jo Martin, « Corporatism in the Post-Industrial Age: Employers and Social Policy in the Little Land of Denmark », National Identity and the Varieties of Capitalism: The Danish Experience, op. cit.

17 Anders Rosdahl, Hanne Weise, « When all must be active – workfare in Denmark », Ivar Lødemel, Heather Trickey (dir.), « An Offer You Can’t Refuse »: Workfare in International Perspective, Policy Press, 2001.

18 Danemark, National Report on Strategies for Social Protection and Social Inclusion, op. cit.

19 Philippe Egger, Werner Sengenberger (dir.), Decent Work in Denmark: Employment, Social Efficiency and Economic Security, International Labour Office, 2003.

20 Per Kongshøj Madsen, Danish Labour Market Institutions and Employment Outcomes, Bonn, Federal Ministry of Economics and Technology, 2007.

21 OCDE, Croissance et inégalités : distribution des revenus et pauvreté dans les pays de l’OCDE, octobre 2008.

22 Ibid.

23 Philippe Egger, Werner Sengenberger (dir.), Decent Work in Denmark: Employment, Social Efficiency and Economic Security, op. cit.

24 OCDE, Croissance et inégalités : distribution des revenus et pauvreté dans les pays de l’OCDE, op. cit.

25 Lise Lotte Hansen, « From Flexicurity to FlexicArity? Gendered Perspectives on the Danish model », Journal of Social Sciences, vol. 3, no 2, 2007.

26 Dans les pays scandinaves, les chômeurs restent membres des syndicats. Corrélativement, les syndicats développent des initiatives importantes pour les réinsérer, notamment en participant aux politiques d’activation.

27 Katrine Søndergård, « La flexicurité danoise – et tout ce qui l’entoure », op. cit.

28 Jean-Claude Barbier, « Apprendre vraiment du Danemark : réflexion sur le “miracle danois” », Centre d’études de l’emploi, vol. 18, no 2, 2005, p. 3.

29 Torben M. Andersen, Michael Svarer, Flexicurity – Labour Market Performance in Denmark, University of Aarhus, 2007.

30 Cathie Jo Martin, « Corporatism in the Post-Industrial Age: Employers and Social Policy in the Little Land of Denmark », National Identity and the Varieties of Capitalism: The Danish Experience, op. cit.; Henning Jorgensen, « Le rôle des syndicats dans les réformes sociales en Scandinavie dans les années quatre-vingt-dix », Revue française des affaires sociales, no 4, 2003, p. 121-150.

31 Per Kongshøj Madsen, « The Danish model of “flexicurity”: experiences and lessons », European Review of Labour and Research, vol. 10, no 2, 2004; Per Kongshøj Madsen, « How Can It Possibly Fly? The Paradoxe of a Dynamic Labour Market in a Scandinavian Welfare State », National Identity and the Varieties of Capitalism: The Danish Experience, op. cit.

32 Philippe Egger, Werner Sengenberger (dir.), Decent Work in Denmark: Employment, Social Efficiency and Economic Security, op. cit.

33 Katrine Søndergård, « La flexicurité danoise – et tout ce qui l’entoure », op. cit.

34 Per Kongshøj Madsen, Danish Labour Market Institutions and Employment Outcomes, op. cit.

35 Peter Abrahamson, « Welfare Reform: Renewal or Deviation? », National Identity and the Varieties of Capitalism: The Danish Experience, op. cit.

36 Wim van Oorschot, Peter Abrahamson, « The Dutch and Danish Miracles Revisited: A Critical Discussion of Activation Policies in Two Small Welfare States », Social Policy & Administration, vol. 37, no 3, 2003.

37 Panos Tsakloglou, Fotis Papadopoulos, « Poverty, material deprivation and multi-dimensional disadvantage during four life stages: evidence from the ECHP », Matt Barnes et al. (dir.), Poverty and Social Exclusion in Europe, Edward Elgar Pub, 2002.

38 Peter Abrahamson, « Welfare Reform: Renewal or Deviation? », op. cit.

39 John Andersen, Jørgen Elm Larsen et Iver Hornemenn Moeller, « The exclusion and marginalisation of immigrants in the Danish welfare society: Dilemmas and challenges », International Journal of Sociology and Social Policy, vol. 29, nos 5/6, 2009, p. 274-286.

40 Catharina Juul Kristensen, « Toward Two-tier Universalism? A Discussion of the Welfare Principle », Journal of Social Sciences, vol. 3, no 2, 2007.

41 Per Kongshøj Madsen, Danish Labour Market Institutions and Employment Outcomes, op. cit.

42 John Andersen, Jørgen Elm Larsen et Iver Hornemenn Moeller, « The exclusion and marginalisation of immigrants in the Danish welfare society: Dilemmas and challenges », op. cit.

43 Helge Albrechtsen, « Do We Need the Unemployed as a Forth Industrial Relations Actor? », op. cit.

44 Henning Jorgensen, « Le rôle des syndicats dans les réformes sociales en Scandinavie dans les années quatre-vingt-dix », op. cit.

Table des illustrations

Titre graphique 2.1. Taux de chômage, pays européens et Danemark, 1970-2006
Légende Source : Torben M. Andersen, Michael Svarer, Flexicurity – Labour Market Performance in Denmark, University of Aarhus, 2007, p. 2.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/4407/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 66k
Titre tableau 2.1. Les indicateurs de la cohésion sociale pour l’Union européenne, en %
Légende A Les personnes ayant un revenu net inférieur à 60 % de la médiane nationale (2001)B Les personnes ayant un revenu net inférieur à 60 % de la médiane nationale l’année en cours et les 2 ou 3 années précédentes (2001)C Rapport par quintile des revenus disponibles (2001)D Rapport de la population des 0-17 vivant dans des ménages où personne ne travaille (2003)E Rapport de la population des 18-59 ans vivant dans des ménages où personne ne travaille (excluant les ménages d’étudiants de 18-24 ans) (2003)F Chômeurs de plus d’un an (en % de la population active)G Proportion des 18-24 ans avec moins d’un niveau secondaire d’éducation qui ne sont pas étudiants à temps plein ou en formation (2003)Source : John Hills, Inequality and the State, Oxford University Press, 2004, p. 59 (notre traduction).
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/4407/img-2.jpg
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© Presses de l’Université de Montréal, 2011

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