1 Ce document a été élaboré à partir de l’expérience personnelle de l’auteur en tant qu’observateur des relations internationales dans l’Arctique, d’entretiens avec des fonctionnaires et d’autres personnes à Ottawa et à l’étranger, et principalement de réflexions sur les problèmes politiques rencontrés. Excellentes introductions aux affaires arctiques, voir Rapport sur le développement humain dans l’Arctique, (Akureyri, Steffanson Arctic Institute, 2004, www.svs.is/AHDR/AHDR%20chapters/English%20version/AHDR_first%2012pages.pdf) et l’Évaluation de l’impact du changement climatique sur l’Arctique (Impacts of a Warming Arctic : ACIA Overview Report, Cambridge University Press, 2004, http://amap.no/acia). Les observations sur la politique canadienne et les relations internationales dans l’Arctique sont tirées de Franklyn Griffiths, « A Northern Foreign Policy » (Wellesley Paper 7, Toronto, Canadian Institute of International Affairs, 1979) et de « Introduction: The Arctic as an International Political Region » dans The Arctic Challenge: Nordic and Canadian Approaches to Security and Cooperation in an Emerging International Region) (Kari Möttölä [dir.], Boulder, Westview Press, 1988, p. 1-14). Nous avons grandement bénéficié de conversations avec des analystes privés ainsi que des fonctionnaires à Ottawa (23 au 25 juin, 21 au 23 juillet, 22 et 23 octobre, et 10 novembre 2008), New York (2 et 3 juin 2008), à Washington (7 au 11 juillet 2008) et à Oslo (6 au 10 octobre 2008). En outre, au cours de l’année dernière, nous avons eu la chance d’assister à une série de conférences sur les affaires de l’Arctique, notamment en Islande (30 janvier 2009) et Berlin (11 au 13 mars 2009). Lors de cette dernière rencontre intitulée « New Chances and New Responsibilities in the Arctic Region » à laquelle nous avons été invité par l’Office des affaires étrangères allemand, nous avons eu l’occasion de vérifier la validité de certaines propositions.
2 Parallèlement au renforcement de la coopération russo-norvégienne dans la région, la collaboration dans la région de Barents s’est accrue avec la création en 1993 de la Région euro-arctique de Barents (BEAR) et plus tard, l’inclusion des comtés septentrionaux de la Suède et de la Finlande ainsi que de républiques de Russie (Karelian et Komi) et de la région de Nenets à l’est de la province Archangel. En outre, la dimension nordique de l’Union européenne a également fait entrer en jeu des intérêts européens. BEAR est l’une des principales institutions faisant l’objet d’une étude dans International Cooperation and Arctic Governance : Regime Effectiveness and Northern Region Building, Olav Schram Stokke et Geir Hønneland (dir.), Londres, Routledge, 2007. Voir aussi Stokke, « Sub-Regional Cooperation and Protection of the Arctic Marine Environment in the Barents Sea », dans Protecting the polar marine environment: law and policy for pollution prevention, Davor Vidas (dir.), Cambridge University Press, 2000, chapitre 6. Pour de plus amples renseignements sur le traité sur les ours polaires, voir Anne Fikkan et al., « Polar Bears : The Importance of Simplicity », dans Polar Politics : Creating International Regimes, Oran R. Young et Gail Osherenko (dir.), Ithaca, Cornell University Press, 1993, p. 96-151.
3 L’expression est de David VanderZwaag, « Land-Based Marine Pollution and the Arctic: Polarities Between Principles and Practice », dans Protecting the Polar Marine Environment: Law and Policy for Pollution Prevention, Davor Vidas (dir.), Cambridge University Press, 2000, p. 197 (traduction libre).
4 Norval Scott, « U. S., Canada to Chart Path for Arctic Future », Globe and Mail, 2 juillet 2008, p. A7.
5 Notre pensée n’est pas très éloignée de celle du professeur Oran Young de l’Université de Californie à Santa Barbara et de l’ambassadeur Hans Corell, ancien conseiller juridique des Nations Unies. Voir Oran R. Young, « Arctic Governance : The Next Phase », document préparé à la demande du Comité permanent des parlementaires de la région de l’Arctique, juin 2002, www.arcticparl.org/_res/site/File/static/conf5_scpar2002. pdf ; Hans Corell, « Reflections on the Possibilities and Limitations of a Binding Legal Regime for the Arctic », allocution à la septième conférence des parlementaires de la région arctique, 3 août 2006, www.havc.se ; Oran Young, « Whither the Arctic ? Conflict or cooperation in the circumpolar North », Polar Record, vol. 45, n° 1, 2009, p. 73-82; et Hans Corell, « Mounting Tensions and Melting Ice: Exploring the Legal and Political Future of the Arctic », allocution lors d’un symposium du Vanderbilt Journal of Transnational Law, 6 février 2009, www.havc.se
6 Ici nous développons « The Long-Term Need for an Arctic Council », une annexe que nous avons fournie au rapport du groupe de travail du Conseil de l’Arctique To Establish an International Arctic Council : A Framework Report, Ottawa, Comité canadien des ressources arctiques, 1991.
7 Les chiffres sont tirés de Oran R. Young et Neils Einarsson, « Introduction : Human Development in the Arctic » dans le Rapport sur le développement humain dans l’Arctique, p. 17-19.
8 Au sujet des identités russes, voir: Franklyn Griffiths, « The Arctic in the Russian Identity », dans The Soviet Maritime Arctic, Lawson W. Brigham (dir.), Londres, Belhaven Press, 1991, p. 83-107. Au sujet de l’identité canadienne, voir Franklyn Griffiths, « The Shipping News: Canada’s Arctic Sovereignty not on Thinning Ice », International Journal, vol. 58, n° 2, 2003, p. 257-282, plus particulièrement 273-275.
9 Gouvernement du Canada, Saisir les avantages globaux : la stratégie commerciale pour assurer la croissance et la prospérité du Canada, Ottawa, Travaux publics Canada, 2008.
10 David L. Downie et Terry Fenge. Northern Lights against POPS: Combating Toxic Threats in the Arctic, Montréal et Kingston, les Presses de l’Université McGill-Queen, 2003.
11 La question est bien traitée par Willy Østreng dans « National Security and the Evolving Issues of Arctic Environment and Cooperation », dans National Security and International Environmental Cooperation in the Arctic – The Case of the Northern Sea Route, Willy Østreng (dir.), Dordrecht, Kluwer Academic Publishers, 1999, chapitre 1.
12 Des observations à cet effet ont été formulées à Reykjavik, le 30 janvier 2009, lors d’une conférence internationale à laquelle nous avons assisté à la suite d’un colloque organisé par l’OTAN et le gouvernement de l’Islande ayant pour thème « Security Prospects in the High North ».
13 Au sujet de Radarsat, voir Paul Taylor, « A Hawkeyed Addition to Canada’s Arctic Arsenal »,Globe and Mail, 10 décembre 2007, p. A7. Au sujet de l’hostilité chinoise et russe à l’égard de la militarisation de l’espace, voir Pavel Podvig et Hui Zhang, Russian and Chinese Responses to U.S. Military Plans in Space, Cambridge, MA, American Academy of Arts and Sciences, 2008.
14 Créé en 1991, le Northern Forum rassemble les gouvernements régionaux et infranationaux des huit pays nordiques ainsi que certains autres. L’adresse du site Web est www.northernforum.org
15 Déclaration d’Ilulissat. Adoptée lors de la Conférence sur l’océan Arctique organisée par le gouvernement du Danemark et à laquelle ont participé les représentants des cinq États bordant l’océan Arctique (Canada, Danemark, Norvège, Fédération de la Russie et États-Unis), à Ilulissat, au Groenland, du 27 au 29 mai 2008, www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf. En ce qui concerne l’exclusion, la Commission européenne a jugé nécessaire en novembre 2008 de déclarer que « l’UE devrait encourager un large dialogue et des solutions négociées et ne pas soutenir des arrangements qui excluent un ou plusieurs États membres arctiques de l’UE ou des pays arctiques de l’AELE appartenant à l’EEE ». Voir Commission des communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen : L’Union européenne et la région arctique, Bruxelles, COM, 2008), p. 763, section 4, http://ec.europa.eu/external_relations/arctic_region/docs/com_08_763_en.pdf
16 Séminaire sur les perspectives en matière de sécurité dans le Grand Nord, organisé par l’OTAN et le gouvernement de l’Islande, « Conclusions du président », 29 janvier 2009. À notre connaissance, la déclaration finale n’a pas encore été publiée. À propos du séminaire, visiter le www.nato.int/docu/update/2009/01-january/e0128a.html.
17 Helge Blakkisrud, « What’s to Be Done with the North? », dans Tackling Space: Federal Politics and the Russian North, Blakissrud et Geir Hønneland (dir.), Lanham, University Press of America, 2006, p. 37-40.
18 Voir, par exemple, Rowan Scarborough, « Russian Flights Smack of Cold War »,Washington Post, 26 juin 2008, p. A1 et Steven Chase, « Ottawa Rebukes Russia for Military Flights in the Arctic », Globe and Mail, 28 février 2009, p. A4. Dans le dernier document, le commandant de NORAD aurait déclaré que « les Russes se sont comportés avec un grand professionnalisme ; ils se sont conformés aux règles internationales en matière de souveraineté sur l’espace aérien et n’ont pénétré dans l’espace aérien intérieur d’aucun des pays ».
19 Geir Hønneland et Jørgen Holten Jørgensen. « The Ups and Downs of Environmental Governance », dans Tackling Space: Federal Politics and the Russian North, Geir Hønneland Blakissrud et Hønneland (dir.), Lanham, University Press of America, 2006, chapitre 7. Voir aussi Jonathan D. Oldfield, Russian Nature: Exploring the Environmental Consequences of Societal Change, Burlington, Ashgate, 2005.
20 Fédération de Russie, Conseil de sécurité, « Press-reliz po Osnovam gosudarst-vennoi politiki Rossiiskoi Federatsii v Arktike na period do 2020 goda i dalneishuyu perspektivy » [Communiqué de presse sur les Principes fondamentaux de la politique de la Fédération de Russie dans l’Arctique pour la période allant jusqu’en 2020 et audelà], Novosti, 27 mars 2009, www.scrf.gov.ru/news/421.html. Une traduction non officielle de la déclaration complète est disponible sur Traduction Google.
21 Sur la question du déversement des déchets nucléaires, voir Olav Stokke Schram, « Radioactive Waste in the Barents and Kara Seas: Russian Implementation of the Global Dumping Regime », dans Protecting the Polar Marine Environment: Law and Policy for Pollution Prevention, Davor Vidas (dir.), Cambridge University Press, 2000, p. 200-220.
22 Communications privées provenant notamment de hauts fonctionnaires des pays de l’Arctique. Voir aussi la discussion instructive dans Elana Wilson Rowe, « Russian Regional Multilateralism: The Case of the Arctic Council », dans The Multilateral Dimension in Russian Foreign Policy, Rowe et Stina Torjesen (dir.), Londres, Routledge, 2009, chapitre 9.
23 Selon la directive présidentielle 66 du 9 janvier 2009 sur la politique des États-Unis dans l’Arctique, « le Conseil de l’Arctique doit demeurer un forum de haut niveau exclusivement chargé des questions relevant de son mandat et ne doit pas se transformer en une organisation internationale formelle d’autant plus si cela se traduit par une contribution financière. Les États-Unis restent toutefois ouverts à des changements dans la structure du Conseil. » Voir Maison-Blanche, Bureau de l’attaché de presse, Directive présidentielle sur la sécurité nationale/NSPD 66 : Politique dans la région arctique, 9 janvier 2009, www.fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd-66.htm
24 Franklyn Griffiths, « Environment in the U. S. Discourse on Security: The Case of the Missing Arctic Waters », dans National Security and International Environmental Cooperation in the Arctic, Willy Østreng (dir.), Dordretch, Kluwer Academic Publishers, 1999, chapitre 5. Pour être juste, en tant que membre du groupe des Cinq qui se considère le moins comme un pays de l’Arctique et le moins préoccupé par les menaces à la souveraineté dans l’Arctique, les États-Unis sont les mieux à même d’adopter la perspective régionale dans leur manière d’agir dans le cadre d’une intendance concertée et d’assurer la possession souveraine.
25 Pour de plus amples renseignements sur le Conseil de l’Arctique, voir www.arctic-council.org. Les écrits sur le Conseil sont de plus en plus abondants. Le meilleur ouvrage est celui de Timo Koivuroa et David L. VanderZwaag, « The Arctic Council at 10 Years : Retrospects and Prospects », UBC Law Review, volume 40, n° 1, 2007, p. 121-194. Au sujet de la construction d’une région et de la mise en place d’une structure administrative, voir Stokke et Hønneland, International Cooperation ans Arctic Governance, et E. C. H. Keskitalo, Negociating the Arctic : Construction of an International Region, Londres, Routledge, 2004.
26 Young, « Whither the Arctic? Conflict or Cooperation ».
27 La distinction entre les objectifs liés aux possessions et ceux liés à l’environnement a été introduite dans Arnold Wolfers, Discord and Collaboration : Essays on International Politics, Baltimore, John Hopkins University Press, 1962, chapitre 5.
28 La Convention OSPAR de 1992 rassemble quinze États européens et la Commission européenne autour d’un objectif commun : protéger le milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est. La Zone maritime d’OSPAR s’étend jusqu’au pôle Nord et couvre une portion des eaux arctiques. Voir www.ospar.org
29 Sur ce point, voir Elena Wilson Rowe. « Artic Unity, Arctic Difference: Mapping the Reach of Northerner Discourses », Polar Record, vol. 43, n° 2, 2007, p. 125-133.
30 Cet accord a été signé le 29 mai 1972 sous l’intitulé « Agreement on Basic Principles of Relations between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics ». Il est disponible dans International Legal Material, vol. 11, 1972, p. 756-760.
31 Communication du MAECI à l’auteur, incluant une mise à jour concernant la participation au Conseil de l’Arctique, 23 décembre 2008. L’adresse du site Web du Conseil de l’Arctique est la suivante : www.arctic.council.org
32 Une proposition visant à accorder à des États non arctiques et à des organisations intergouvernementales « un statut reconnu dans le cadre du système de gouvernance de l’Arctique » a déjà été faite par le professeur Oran Young. Voir Young, « Whither the Arctic? Conflict or Cooperation in the Circumpolar North », p. 80.
33 Comité indépendant sur le Conseil de l’Arctique, To Establish an International Council, p. 32.
34 Voir plus haut note 24.
35 Indépendamment de la position que le président Obama et son administration choisiraient d’adopter, l’opposition de l’administration Bush à l’établissement d’un système de contributions fixes a été exprimée dans un contexte de résistance à un changement du statut et du mandat de « forum » du Conseil. Ce que nous proposons ici, soit l’élargissement du Conseil en vue de l’exercice d’une intendance concertée, ne nécessite pas que l’on modifie son mandat, pas plus que nous ne voulons transformer le Conseil en une organisation internationale officielle. Toutefois, en sollicitant que les États de l’Arctique versent l’équivalent des contributions des autres entités participantes, notre but est de doter le Conseil de nouvelles capacités. Le mieux serait, selon nous, que le groupe des Huit commence par établir des cotisations d’adhésion pour les pays non arctiques en fonction, d’abord, de ce qui doit être fait et de ce que les Huit eux-mêmes sont prêts à payer et comment : selon leur PIB, ce qui bien évidemment entraînerait une forte dépendance à l’égard des États-Unis ; à contributions égales, ce qui probablement permettrait à l’Islande d’établir le taux en fonction de la capacité du pays à payer ; ou selon tout autre système susceptible d’être proposé lors de discussions avec les États observateurs actuels.
36 John Ibbitson, « Ambitious Agenda Awaits New Cabinet », Globe and Mail, 18 décembre 2008, p. A21.
37 Au sujet du charbon noir, voir Martin Mittelstaedt, « The High Cost of Blowing Smoke on the High Seas », Globe and Mail, 1er avril 2009, p. A11, qui fait état d’une proposition conjointe des États-Unis et du Canada à l’Organisation internationale maritime visant à établir des zones de contrôle des émissions au large des côtes est et ouest, mais pas dans l’Amérique du Nord arctique. Pour ce qui est du génie climatique, David G. Victor et al., « The Geoengineering Option », Affaires étrangères, vol 88, n° 2, mars/avril 2009, p. 64-76.
38 Franklyn Griffiths, « Canadian Arctic Sovereignty: Time to Take Yes for an Answer », dans Northern Exposure: People, Powers and Prospects for Canada’s North, Frances Abele, Thomas J. Courchene, F. Leslie Seidle et France St-Hilaire (dir.), Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 2009, www.irpp.org/books/archive/AOTS4/griffiths.pdf
39 La Norvège est le chef de file régional en matière de gestion écosystémique conjointe. Royal Norwegian Ministry of the Environment, Report n° 8 to the Storting (2005-2006): Integrated Management of the Marine Environment of the Barents Sea and the Sea Areas off the Lofoten Islands, Oslo, Publications du gouvernement, 2006.
40 Pavel Podvig et Hui Zhang, Russian and Chinese Responses to U. S. Military Plans in Space.
41 « Depuis ces dernières années, le courant politique dominant tend vers une plus grande indépendance politique », a observé Juliane Henningsen, membre du Parlement du Danemark/Groenland, lors de la Conference of Parlia mentarians of the Arctic Region à New York, le 4 juin 2008, www.arcticparl.org/reports.aspx?id=2966. Pour le moment, cette tendance s’exprime par un mouvement vers l’autonomie.
42 Le récent énoncé politique sur l’Arctique de l’Union européenne propose de « faciliter l’exploration, l’extraction et le transport durables et dans des conditions respectueuses de l’environnement des ressources en hydrocarbures de l’Arctique » dans le contexte « d’accroître la sécurité d’approvisionnement de l’Union européenne », Commission des communautés européennes, Communication, Section 3.1.
43 Actuellement, l’Union européenne s’engage dans la direction opposée. Voir Keith Doucette, « EU Closer to Total Ban on Canadian Seal Products », Globe and Mail, 3 mars 2009, p. A8.
44 Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), communiqué de presse, « Russian Deputy Foreign Minister Discusses European Security Proposal with OSCE States », 18 février 2009, www.osce.org/itm/36321.html
45 Voir ministère norvégien des Affaires étrangères, Stratégie de la Norvège pour le développement du Grand Nord, Oslo, décembre 2006, partie 4.
46 Timo Koivurova et Erik J. Molenaar, « International Governance and Regulation of the Marine Arctic : A Report Prepared for the WWF International Arctic Programme », 20 janvier, Oslo, WWF Arctic Programme, 2009, http://assets.panda.org/downloads/gap_analysis_marine_resources_130109.pdf. Le WWF doit être félicité pour la production de ce rapport, qui constitue une longue liste de priorités en matière de coopération internationale dans l’Arctique sur des questions liées au milieu marin. Toutefois, les auteurs ne définissent pas de critères d’importance, n’examinent pas les rapports entre les diverses enjeux ou encore n’établissent aucune priorité quant aux mesures à mettre en œuvre à l’échelle internationale concernant les lacunes réglementaires qu’ils ont décelées.
47 Un débat sur ces questions est disponible dans Franklyn Griffiths, « Camels in the Arctic ? », The Walrus, novembre 2007, p. 46-61.
48 Griffiths, « Canadian Arctic Sovereignty ».
49 Néanmoins, face à une fanfaronnade russe concernant la création d’une unité de forces spéciales pour l’Arctique, nous répondons sans hésiter que nous ne nous laisserons pas intimider. Steven Chase, « Russia Won’t Bully Canada in Arctic, Cannon Vows », Globe and Mail, 28 mars 2009, p. A4. Intimidés alors que la puissance militaire conventionnelle de la Russie s’est effondrée avec la chute de l’Union soviétique ? Alors que quatre des cinq États côtiers de l’Arctique sont membres de l’OTAN ? Alors que tout acte de coercition à l’égard du Canada dans l’Arctique sera inévitablement perçu comme un acte de coercition contre les États-Unis ?
50 Tom Flanagan, Harper’s Team: Behind the Scenes in the Conservative Rise to Power, Montréal et Kingston, Presses de l’Université McGill-Queen, 2007, p. 245-246.
51 Nous avons eu accès à des versions PowerPoint de la stratégie, mais la plupart des informations généralement disponibles sont accessibles au : Cabinet du premier ministre, « Stratégie pour le Nord », 10 mars 2008, http://pm.gc.ca/fra/media.asp?id=2016
52 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, « Arctic Council Priorities 2006-2008 : Canadian Position Paper 2006-2008 », version du 8 février 2007.
53 Accord entre les Inuits de la région du Nunavut et Sa Majesté la Reine du chef du Canada, Ottawa, Tungavik et ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, 1993, Article 15.4.1, en attente de mise en application.
54 Hon. Lawrence Cannon, « Notes pour une allocution du ministre des Affaires étrangères, l’honorable Lawrence Cannon, sur la politique étrangère du Canada pour l’Arctique », 11 mars 2009, Whitehorse, Yukon, www.international.gc.ca/media/aff/speeches-discours/2009/386933.aspx?lang=fra. M. Cannon a été nommé ministre des Affaires étrangères à la suite de l’élection fédérale de novembre 2008.