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Qui a peur de l'État ?

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Gordon Smith
, 
Daniel Wolfish

Chapitre 9. Conclusion : conséquences sur la gouvernance et les politiques

Gordon Smith et Daniel Wolfish

Texte intégral

Nous aimerions remercier Mike Schacter qui, au nom de l’Institut sur la gouvernance, a fourni un rapport sommaire de l’atelier « Tendances, Centres multiples de pouvoir », tenu à Victoria (Colombie-Britannique), en mai 1999. Ce rapport a alimenté ce chapitre. Nous remercions également Michael Carley et Michelle Wingelman pour leur inlassable soutien et le temps qu’ils ont consacré à la préparation de ce chapitre.

  • 1 Sous-comité des sous-ministres adjoints sur les défis et les possibilités de la mondialisation, Ca (...)

1Dans Canada 2005, le Sous-comité des sous-ministres adjoints sur les défis et les possibilités de la mondialisation affirme : « Au cours des dernières années, la plupart des pays industrialisés, y compris le Canada, ont été témoins d’un déplacement radical du pouvoir au détriment des administrations centrales. En effet, l’autorité auparavant incontestée des États ou des gouvernements centraux se trouve confrontée à la montée des intervenants non gouvernementaux et à l’établissement d’organisations et d’ententes internationales qui cherchent à imputer à tous les États-nations une part de responsabilité à l’égard de certaines normes de comportement1 ». L’hypothèse derrière cet énoncé veut que des changements fondamentaux dans la localisation sociale et institutionnelle du pouvoir décisionnel surviennent et que nous ne vivons plus dans un monde où l’État est la seule source d’autorité qui réglemente la vie sociale, économique et politique. Le sous-comité des SMA croit qu’un profond virage s’effectue aujourd’hui, non seulement au niveau de ceux qui actuellement prennent ou influencent les décisions, mais encore sur le fait de savoir qui est un acteur légitime dans le processus d’élaboration des politiques.

2La raison d’être de ce volume est d’évaluer la validité de l’énoncé précédent. Alors que dans une large mesure, les auteurs qui y ont contribué conviennent que l’État et les centres d’autorité décisionnelle peuvent être en train de changer, la teneur de leurs commentaires laisse entendre que les conclusions du sous-comité des SMA sont exagérées. En effet, la conjoncture de gouvernance et d’élaboration des politiques actuelle offre à l’État de nouvelles occasions d’assumer un rôle actif et d’exercer son autorité. Alors que l’État conserve un rôle d’autorité, il faut songer que tout gouvernement est responsable de veiller à la sécurité de ses citoyens et d’exercer une gouvernance imputable et démocratique.

  • 2 James Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier : Exploring Governance in a Turbulent World, Ca (...)

3Les arguments contenus dans ce volume alimentent le débat actuel sur la gouvernance et sur le rôle de l’État. Premièrement, les auteurs discutent de la nature de l’autorité de l’État. Ils cherchent à savoir si l’État est l’agent approprié et possède l’autorité pour régler les différends, distribuer les ressources et fixer les politiques au nom des citoyens : ils sont souvent en désaccord les uns avec les autres à cet égard. Cette démarche amène les auteurs à se demander si l’État détient le monopole de l’autorité ou s’il partage l’autorité avec des organisations politiques non gouvernementales ou des entreprises et d’autres mécanismes régulateurs, comme le marché. Deuxièmement, la question de la nature de l’autorité de l’État est à la fois liée et distincte de la capacité gouvernementale, c’est-à-dire de la capacité des gouvernements à régler des questions et à résoudre des problèmes importants. À mesure que les gens critiquent la performance de l’État et à mesure que celui-ci se déleste de certaines de ses activités, son autorité peut s’éroder2. Finalement, à mesure que les gouvernements découvrent de nouvelles façons d’opérer efficacement dans un monde polycentrique, les questions sur la responsabilité de l’État, sur l’imputabilité politique et sur la gouvernance démocratique sont soulevées. Au moment où les gouvernements multiplient les consultations publiques, certains auteurs de cet ouvrage se demandent dans quelle mesure le gouvernement s’est acquitté de sa responsabilité de protéger le bien public et jusqu’à quel point il est de fait accessible et imputable. Ce chapitre examine ce monde de structures polycentriques de pouvoir, leurs effets sur le rôle de l’État, les défis que cela pose aux politiques sociales et à la démocratie, la gestion des questions transnationales, les implications pour ceux qui élaborent les politiques et les sphères potentielles de recherches futures.

Les centres multiples de pouvoir : le triomphe de l’ambiguïté et la primauté de la loi

  • 3 Timothy Sinclair, « Bond-Rating Agencies and Coordination in the Global Political Economy », in Cl (...)
  • 4 Thomas Weiss et Leon Gordenker (dir.), NGOs, the UN, and Global Governance, Boulder (Co.), Lynne R (...)

4Il n’y a aucun doute que « la politique comme d’habitude » d’aujourd’hui n’est pas « la politique comme d’habitude » d’autrefois. Même la plus sommaire des analyses révèle que le nombre de joueurs qui interagissent avec les gouvernements dans le processus d’élaboration des politiques a augmenté. Des entreprises multinationales puissantes peuvent aujourd’hui mobiliser davantage de ressources pour atteindre leurs buts que ne le peuvent certains gouvernements nationaux. Certains de ces acteurs du secteur privé, comme les agences de courtage, exercent tant d’influence sur les politiques gouvernementales qu’ils touchent la vie quotidienne des Canadiens3. De plus, beaucoup plus d’ONG interagissent maintenant avec les gouvernements, les organisations internationales et les entreprises multinationales au niveau de la négociation et de l’élaboration des programmes d’action, de la mise en oeuvre de solutions et dans l’obtention de la légitimité4. En outre, les gouvernements centraux, y compris celui du Canada, ont dévolu plus de responsabilités aux gouvernements infranationaux alors même qu’ils négociaient des traités internationaux obligeant ces mêmes gouvernements infranationaux à adhérer à des politiques et à des plans d’action particuliers. En somme, la prolifération des acteurs politiques agissant à l’échelle nationale et internationale est aujourd’hui la norme.

5Ces acteurs politiques se côtoient régulièrement ; ils forment fréquemment des coalitions temporaires, lorsqu’ils poursuivent des buts communs, et s’affrontent lorsque leurs buts se heurtent. Les participants à ces relations agissent souvent en fonction de règles, de normes et de traditions différentes. Nous vivons dans un monde polycentrique dans lequel le pouvoir, l’autorité et l’influence émanent non seulement des gouvernements, mais aussi d’autres sources, par exemple, les acteurs du secteur privé et de la société civile. Quelques-uns des collaborateurs de cet ouvrage laissent entendre qu’il est rarement simple de discerner quelles règles et pratiques sont les plus légitimes et qui a l’autorité pour fixer les règles, et en ultime instance de savoir d’où émanent en tout premier lieu la légitimité et l’autorité. Alors que ce dernier commentaire peut sembler quelque peu exagéré, des normes, des règles et des standards variables sont invoqués dans différentes situations, selon les acteurs en cause et selon les circonstances dans lesquelles ils agissent. Aujourd’hui, plusieurs lois et normes implicites et explicites façonnent nos comportements et sont établies à travers des consensus intersubjectifs — c’est-à-dire à travers une compréhension tacite issue d’interactions continuelles.

  • 5 Robert Wolfe, chapitre 8 de ce volume ; et Virginia Haufler, « Crossing the Boundary between Publi (...)
  • 6 Nous aimerions remercier Mark Schacter de cette idée. Il l’a développée dans son rapport sur l’ate (...)

6Robert Wolfe note au chapitre 8 que les États peuvent bâtir un régime international, ou un système de gouvernance dans des domaines spécifiques, en se fondant sur les normes et les pratiques précédemment établies par des acteurs non étatiques, et qu’ils peuvent utiliser des agences du secteur privé pour implanter certaines des fonctions du régime lui-même. De façon semblable, les acteurs du secteur privé peuvent également construire des régimes indépendants tout autant que jouer un rôle relativement égal à celui des États à l’intérieur d’un régime de « parenté mixte5 ». Du reste, l’absence d’une organisation réglementaire hiérarchique forte ou d’un régime pour contrôler les États et les entreprises par le haut ne signifie pas une absence d’institutions de réglementation des comportements. Cela veut plutôt dire qu’il faut prendre en compte les ententes informelles. L’ambiguïté est souvent la règle6.

7On pourrait soutenir que cette ambiguïté mine la primauté de la loi, ou qu’elle existe en l’absence de celle-ci. Il est tentant d’atténuer cette ambiguïté en imposant des règles harmonisées à tous les acteurs. Wolfe affirme qu’une telle mesure est vouée à l’échec. L’élaboration d’un ensemble de règles harmonisées destinées à exercer un pouvoir coercitif sur une large gamme d’acteurs étatiques et non étatiques pourrait résulter en quelque chose qui paraisse satisfaisant sur papier, mais qui en fait ne serait pas réalisable. En l’absence d’un consensus de fond, aucun degré de précision juridique ne va amener de la clarté. En cas de consensus, il naît des règles, informelles ou formelles, qui peuvent en retour mouler les comportements et engendrer une convergence des attentes. Ainsi, créer une primauté de la loi, qu’elle soit internationale ou nationale, présuppose une compréhension des ordres normatifs multiples qui affectent les particuliers, les organisations, les États, les ONG et les entreprises, et exige une évaluation visant à déterminer quel ordre normatif est susceptible d’avoir la plus grande influence. Cette évolution n’exige pas l’harmonisation, affirme Wolfe.

L’État comme cheville ouvrière

  • 7 Voir sous-comité des SMA, Canada 2005, chap. 11, « Gouvernance », p. 3.

8Le fait que plus d’acteurs participent désormais au processus d’élaboration des politiques ne signifie pas nécessairement que l’État est devenu désuet ou que son pouvoir et son autorité ont été éclipsés. Au contraire, les travaux présentés dans ce volume indiquent tous que, loin de conduire à la fin de l’État, la prolifération d’acteurs nouveaux l’a renforcé. Une croyance commune relevée dans le présent volume, et qu’il faut remettre en question, a trait au transfert « en amont » des pouvoirs et des compétences favorisant les organisations supranationales ainsi que l’établissement de règles et de normes au même échelon7. Le Canada est partie prenante d’un nombre croissant d’organisations internationales et de conventions qui le contraignent à respecter des obligations, des règles et des normes internationales. Cependant, Clarkson, Le Prestre et Wolfe conseillent de ne pas exagérer la perte d’autorité du gouvernement fédéral.

9En analysant les diverses sources d’autorité, Wolfe (chapitre 8) introduit le sophisme d’un montant fixe de pouvoir pour démontrer que la perte d’autorité d’Ottawa est surfaite. Les personnes qui véhiculent cette fausseté partent du principe qu’il existe une source limitée de pouvoir, de souveraineté et d’autorité, et que ceux-ci peuvent être divisés et attribués à divers niveaux du système politique et à différents acteurs politiques. Il s’ensuit que, lorsque la juridiction ou l’autorité est donnée à un niveau, il faut qu’il y ait abandon à un autre niveau. En revanche, si l’on conçoit que cette conception erronée découle d’une perspective stato-centrique, alors on constate que la juridiction n’est pas nécessairement une juste mesure d’appréciation. L’autorité peut provenir de multiples sources. Au-delà d’une vision stato-centrique, affirme Wolfe, on voit que le pouvoir et l’autorité peuvent surgir dès que des gens se réunissent pour une raison quelconque.

10Adoptant une perspective internationale, Le Prestre (chapitre 7) remarque que, depuis la Conférence des Nations Unies sur l’environnement à Rio de Janeiro en 1992, les États ont tenté de reprendre le contrôle du programme d’action international et de la gestion des affaires transnationales des organisations intergouvemementales (OIG) en prônant le système de gouvernance par conventions. Les conventions-cadres émanant de ce type de système de gouvernance appellent la création d’une conférence des parties (CDP) qui fournit un forum où les États membres négocient continuellement et conviennent des normes, des principes et des procédures décisionnelles et d’exécution de la convention. C’est à travers la CDP, assure-t-il, que les États régissent le rythme du changement des politiques et du programme d’action et qu’ils discutent de la prise d’actions collectives dans des domaines où les enjeux sont hautement contestés comme dans celui de la protection de l’environnement.

11Le commentaire de Clarkson (chapitre 5) sur les engagements commerciaux du Canada en Amérique du Nord souligne à quel point il est difficile de savoir dans quelle mesure l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) a restreint la souveraineté du Canada. L’ALENA s’est accompagné d’un virage dans la philosophie de gestion tant de la part des élus que de celle des bureaucrates qui élaborent les politiques, passant d’un activisme caractérisé par « plus c’est gros, mieux c’est » à un type de gouvernement plus désengagé et plus limité. Ce profond changement philosophique complique la tâche de déterminer si la réduction des pratiques d’intervention par le gouvernement fédéral et par les gouvernements provinciaux résulte d’une érosion du pouvoir de l’État ou de leur propre conversion au néolibéralisme. De plus, l’ALENA, contrairement à l’Union européenne, ne jouit pas d’institutions continentales de gouvernance susceptibles de rétablir la balance du pouvoir entre les gouvernements canadien et américain. Le pouvoir judiciaire n’a pas été « transféré vers le haut » au niveau continental. En dépit des dispositions sur la création de comités de négociation spéciaux, bi-et tri-nationaux, pour régler les différends entre le Canada, les États-Unis et le Mexique, les trois États ont résisté à l’harmonisation de leurs lois sur des procédures aussi communes que l’anti-dumping et les tarifs douaniers compensatoires. Même si les trois États sont convenus de céder la révision des règles sur le commerce à ce régime trilatéral, ils ont concédé peu de souveraineté, parce qu’ils n’ont pas créé d’institutions supranationales permanentes. L’échec des mécanismes de l’ALENA quant à la résolution rapide des différends a, en fin de compte, forcé les gouvernements membres à régler leurs conflits à travers des négociations politiques selon l’ancienne façon, prétend Clarkson.

12Non seulement l’État retient un pouvoir considérable de gouvernance, mais il remplit aussi un rôle unique dans le processus de gouvernance.

13L’État occupe, selon Julien Bauer et Philippe Le Prestre au chapitre 2, une place particulière en tant qu’intermédiaire ou comme pivot entre les OIG, les gouvernements infranationaux, le secteur privé et la société en général. En tant qu’intermédiaires, les États se réservent une marge de manœuvre et un pouvoir de décision réels pour agir en tant que médiateurs dans les conflits qui émergent entre ces différents acteurs. Au niveau international, l’État met en contact les acteurs externes et les acteurs internes et il construit un espace pour qu’ils fassent connaître leurs intérêts et leurs points de vue. L’État est le seul acteur qui possède une connaissance générale des problèmes et des intérêts de tous les participants et qui est capable d’identifier, de négocier et d’appliquer des solutions qui peuvent être acceptables pour tous. La diffusion du pouvoir accroît la capacité de l’État à servir d’intermédiaire entre les acteurs internes et externes, comme on le constate dans les trois domaines d’action politique suivants : les changements climatiques, les mines terrestres et le commerce.

14Pour illustrer ce point, songeons d’abord aux négociations internationales qui ont résulté du protocole de Kyoto de 1996 pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre. On peut identifier une multitude d’acteurs qui ont un intérêt réel dans ces négociations. Bien des ONG environnementales ont cherché à obtenir des réductions importantes des émissions et d’autres mécanismes de protection de l’environnement. Elles ont cherché à influencer autant les gouvernements nationaux que les organisations internationales et les secrétariats. Les entreprises multinationales du secteur énergétique ont également été des participantes clés, puisqu’elles craignaient des pertes de revenus ou des réglementations sévères qui ne pourraient être respectées facilement ou qui forceraient une répartition significative des ressources. Les gouvernements infranationaux, comme celui de l’Alberta au Canada, dépendent du prix élevé du pétrole pour la santé économique de leurs régions et pour les revenus dont ils se servent pour financer les programmes sociaux et d’autres services gouvernementaux. En même temps, plusieurs pays ont participé aux négociations avec des intérêts divergents, alors que le secrétariat de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques avait un mandat précis à réaliser. Cet exemple montre que l’État est le seul acteur qui possède une connaissance générale des problèmes et qui prend en compte l’intérêt de tous les participants relevant de sa compétence. Il est de la responsabilité de l’État d’identifier, de négocier et d’appliquer une solution que peuvent accepter tous les participants ou une majorité d’entre eux. Ensuite, comme le soutient Le Prestre dans le chapitre 7, le système de gouvernance par conventions renforce le rôle de l’État comme principal acteur international dans la négociation et l’application des traités.

  • 8 Voir Ramesh Thakur et William Maley, « The Ottawa Convention on Landmines », Global Governance, vo (...)

15De surcroît, la prolifération des ONG et des groupes de citoyens offrent aussi des occasions pour les puissances moyennes comme le Canada de trouver de nouveaux partenaires afin de poursuivre leurs politiques internationales : à cet effet, la campagne menée par Ottawa pour interdire les mines terrestres en est un exemple probant8. La Campagne internationale pour interdire les mines (CIIM) s’est avérée un instrument efficace pour le Canada, qui lui a permis de sensibiliser ses citoyens, les bureaucrates et les élus du monde entier, particulièrement en Europe et aux États-Unis, à la question des mines antipersonnel. Elle a mobilisé l’opinion publique et a forgé des coalitions politiques à l’échelle nationale et internationale. Elle a sollicité les officiels et les élus afin d’obtenir des fonds, de saisir des occasions de fixer le programme d’action et de participer aux négociations internationales à titre d’observateur au sein des délégations nationales. En outre, cette initiative en politique étrangère a également été poursuivie à travers des contacts étatiques directs et avec les organisations internationales. Le partenariat avec la CIIM s’est avéré pour le Canada le moyen idéal de poursuivre un objectif international, qui aurait malheureusement échoué si le Canada n’avait sollicité que les gouvernements étrangers. Le partenariat avec la CIIM, pourrait-on affirmer, a renforcé le Canada.

16Enfin, sur la question du commerce, Stephen Clarkson (chapitre 5) affirme que le gouvernement fédéral canadien demeurera vraisemblablement l’intermédiaire clé. En effet, ni les provinces ni le monde des affaires ne peuvent eux-mêmes entreprendre un processus de résolution de différends, puisque cette fonction relève de la discrétion du gouvernement fédéral. Étant donné que les mécanismes de résolution des différends de l’ALENA demeurent problématiques, Clarkson soutient qu’Ottawa peut refuser les demandes des provinces pour former un comité de négociation sur les questions en litige. À son avis, le gouvernement fédéral est libre de choisir comment régler un différend commercial : il peut s’adresser à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ou il peut avoir recours au mécanisme de résolution des différends de l’ALENA, mais il peut aussi décider de résoudre un désaccord qui soulève de grandes tensions par le biais de la négociation politique et sacrifier un intérêt local pour bénéficier d’un autre avantage.

17Les exemples concernant les changements climatiques, les mines antipersonnel et le commerce révèlent non seulement que l’État a conservé un pouvoir important, mais aussi que son rôle en tant qu’intermédiaire ou noyau entre les centres multiples de pouvoir l’a renforcé.

  • 9 Dans sa discussion sur la capacité de transformation des États, Della Sala fait allusion à Linda W (...)

18En introduisant la notion de capacité de transformation de l’État, Vincent Della Sala (chapitre 4) approfondit le commentaire de Bauer et de Le Prestre au sujet de l’État en tant qu’intermédiaire principal. Della Sala remarque qu’il ne faut pas confondre capacité de l’État et intervention de l’État en matière d’économie, erreur fréquente s’il en est. En fait, les pays industriels avancés privilégient la protection des droits privés, ce qui a pour effet de limiter l’intervention de l’État dans l’économie. La capacité de transformation d’un État renvoie à sa capacité de s’adapter aux chocs externes et aux pressions, en créant des nouveaux moyens pour gérer les changements industriel et technologique9. Cette capacité de création de nouveaux moyens pour « gérer le changement » dépend de la mesure dans laquelle il parvient à coordonner les ressources de production, à être sélectif et à appliquer les règles et les modalités de comportements tout en atteignant les buts du régime. Dans cette perspective, le succès des États à stimuler la croissance économique à l’époque de la mondialisation est une mesure de leur capacité de transformation.

19En plus de dépeindre l’État comme un intermédiaire vital qui opère dans un espace politique entre les autres centres de pouvoir, les travaux présentés dans ce volume incitent à voir l’État non comme un acteur unitaire, mais comme une unité complexe capable de poursuivre simultanément des intérêts variés. L’État se compose d’un ensemble d’institutions qui interagissent avec d’autres acteurs à l’échelle internationale et nationale dans la gouvernance et le processus d’élaboration des politiques.

  • 10 Margaret Keck et Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders : Advocacy Networks in International Po (...)

20En insistant sur ce point, Ronald Crelinsten (chapitre 3) souligne que les décideurs étatiques du judiciaire, de la bureaucratie, de l’exécutif et de la législature interagissent avec des acteurs sociaux et du secteur privé d’une manière fluide aux niveaux local, national et international ; ce comportement, il va sans dire, n’est coordonné d’aucune façon. Ce complexe mouvement de va-et-vient, explique-t-il, conduit à une circonvolution en forme de boucles rétroactives et donc à des contradictions, des ambiguïtés et des incertitudes qui contribuent à gommer la distinction entre les affaires intérieures et étrangères. Cette affirmation rejoint la caractérisation par Margaret Keck et Kathryn Sikkink de l’État constitué « de composantes en réseau » qui « amènent aux relations internationales des identités et des buts qui ne sont pas simplement dérivés de leur position structurelle dans le monde des États - et qui peuvent même être constitués par des relations avec les citoyens des autres États10 ».

21La discussion de Robert Cutler sur les institutions parlementaires internationales (IPI) au chapitre 6 rappelle à nouveau que les États ne sont pas des acteurs unitaires. Les IPI représentent, d’un point de vue analytique et pratique, un précieux terrain mitoyen, soutient-il, entre le niveau traditionnel de diplomatie interétatique et le nouveau niveau de coopération transnationale entre les ONG de la base. En établissant la distinction entre les branches législative et exécutive du gouvernement, Cutler souligne que les IPI peuvent également surveiller la diplomatie traditionnelle basée sur l’exécutif et la gouvernance générale basée sur l’exécutif.

Abdiquer la responsabilité sociale et l’érosion de la démocratie

22Alors que l’on pourrait prétendre que les rapports sur l’érosion de l’autorité de l’État sont exagérés, cela ne veut pas dire que la gouvernance dans les sociétés industrielles avancées n’a pas subi de changements importants. Si l’on jette un coup d’œil critique sur le transfert de l’autorité et des responsabilités vers les OGI, les gouvernements infranationaux, le secteur privé et la société en général, on en arrive à la conclusion, selon certains auteurs, que les démocraties se dérobent à leurs responsabilités dans le domaine social et font en sorte que leurs institutions soient moins ouvertes aux groupes qui peuvent préférer des façons alternatives de réglementer la vie sociale, politique, et économique.

  • 11 Julien Bauer et Philippe Le Prestre présentent cette argumentation de manière plus générale dans l (...)

23Certains auteurs vont même jusqu’à soutenir que l’évolution de la philosophie de gestion par les bureaucrates et par les dirigeants élus a conduit au délestage des fonctions gouvernementales vers les acteurs non gouvernementaux, ce qui signifie qu’ils se dérobent à leurs responsabilités. Stephen Clarkson (chapitre 5) fait remarquer que la transition des idéaux sociaux-démocrates de Lester B. Pearson et de Pierre E. Trudeau vers une orientation néolibérale de Brian Mulroney et de Jean Chrétien a stimulé l’essor de centres multiples de pouvoir11. L’orientation de la politique néolibérale peut être identifiée, affirme-t-il, au transfert des fonctions étatiques « vers le bas », c’est-à-dire à des niveaux infragouvernementaux, et au « transfert vers le haut », c’est-à-dire vers l’autorité des structures internationales, et, en même temps, à un « délestage » des fonctions gouvernementales vers la société et le secteur privé, selon l’optique de plus en plus accentuée des « impératifs » du marché.

  • 12 Voir en particulier Ronald Crelinsten, chapitre 3 de cet ouvrage.
  • 13 Pour cet argument, voir en particulier Crelinsten (chapitre 3) et Della Sala (chapitre 4) de cet o (...)

24Il y a lieu de s’inquiéter particulièrement, soutiennent deux des auteurs, de la manière dont le néolibéralisme a incité les gouvernements à privatiser et à abandonner certaines fonctions gouvernementales12. D’abord, comme l’affirme Ronald Crelinsten (chapitre 3), la tension entre les politiques fiscales et économiques, d’une part, et les buts sociaux, d’autre part, rend problématique la coordination des politiques gouvernementales dans les domaines sociaux et économiques13. Les buts sociaux peuvent être subordonnés aux impératifs économiques. Crelinsten se demande si le programme de politiques sociales des gouvernements d’aujourd’hui n’est pas largement déterminé par des considérations économiques. Vincent Della Sala (chapitre 4) postule que les puissants marchés financiers évaluent bien des aspects des dépenses étatiques, sinon tous, et sont dès lors capables de déterminer de larges plans des politiques concernant l’emploi, les politiques d’aide sociale et la fiscalité. Deuxièmement, le néolibéralisme a contribué à réduire la dimension du gouvernement et a incité à léguer au secteur privé la sous-traitance des services et des responsabilités gouvernementaux. Cela a produit une situation, selon Crelinsten, telle que les services gouvernementaux deviennent des marchandises et sont commercialisés comme des produits à consommer non par les citoyens, mais par des clients ou des consommateurs.

25Troisièmement, Della Sala affirme qu’une résultante du triomphe du néolibéralisme, le marché, avec tous ses caprices, réglemente de plus en plus la vie sociale et économique. L’effet des agences de courtage comme Moody’s et Standard and Poor’s sur les marchés obligataires et le coût du financement des dépenses publiques font en sorte que les décisions du ministère fédéral des Finances sont prises en fonction de facteurs qui dépassent les demandes du public. Bien entendu, le marché inspire les réglementations sans prendre en considération les biens sociaux et publics comme le taux d’emploi élevé, la protection de l’environnement, la prévention du crime ou le soulagement de la pauvreté. Dans chacune de ces situations, Crelinsten et Della Sala soutiennent que le bien public finit par être subordonné soit aux demandes du marché soit au souci de rentabilité des fournisseurs de services. Le rôle de l’État, notent-ils, en tant que protecteur des droits du citoyen et la notion de bien public passent à travers les mailles du filet.

  • 14 Voir Della Sala, chapitre 4 de ce volume ; et Andrew Gamble, The Free State and Strong Economy, Ba (...)

26Comme l’État assume moins de responsabilités, Della Sala affirme qu’il « se vide de sa substance ». À mesure que l’État « s’éviscère », il devient aussi moins accessible aux citoyens parce que les gouvernements tentent de rendre plus difficile pour de larges segments de la société, particulièrement ceux affectés par la libéralisation économique, l’accès aux structures étatiques pour résister au changement14. Par exemple, un gouvernement est moins susceptible d’écouter la réaction de ses citoyens aux décisions qui ont de lourdes conséquences sur les dépenses publiques à mesure qu’il devient de plus en plus captif des demandes et des attentes des marchés internationaux financiers.

27Même dans les cas où l’État cède de son pouvoir et de ses responsabilités aux niveaux subalternes du gouvernement ou aux ONG, des inquiétudes subsistent quant au manque d’accès et d’imputabilité. Les points de vue conventionnels sur le transfert vers des niveaux subalternes de gouvernement ou vers des entités en dehors du gouvernement, telles les ONG, se résume à la conviction que l’accès aux citoyens sera d’autant plus grand que la prestation des services se fera plus près des gens. Bien que cela soit vrai dans bien des cas, il ne faut pas y voir un acquis. Un résultat non prévisible du transfert vers le bas pourrait être que les sources d’autorité et de responsabilité se diffusent à un point tel que les citoyens ne savent plus où s’adresser pour obtenir la rectification d’une situation ou pour communiquer leurs désirs et leurs idées. De plus, les ONG n’adoptent pas nécessairement des structures de gouvernance démocratique pour leurs propres organisations.

  • 15 Voir le site Internet du Secrétariat national sur les changements climatiques : <http://www.nccp.ca/htmLf/indexf.html>

28On ne devrait pas exagérer l’argument voulant que le gouvernement devienne de plus en plus étanche aux citoyens puisque le gouvernement fédéral canadien effectue de plus en plus souvent de vastes consultations exhaustives. Par exemple, il a instauré un processus de consultation complexe par l’entremise du Secrétariat national sur les changements climatiques pour discuter des façons dont le Canada peut satisfaire ses obligations internationales de réduire les émissions de gaz à effet de serre15. Les gouvernements canadiens, de concert avec d’autres participants, sont occupés à examiner les options possibles pour implanter les protocoles de Kyoto, avec tous les coûts et bénéfices que cela comporte. Le but du processus de consultation est d’assurer que les Canadiens aient la possibilité de participer à l’élaboration de la stratégie nationale d’implantation. Les groupes organisés d’intéressés, dits « tables de concertation », constituent le moyen de recueillir cet apport. Différentes tables de concertation sont chargées de consulter un large groupe de Canadiens qui s’intéressent à la question sectorielle ou au dossier porté par la table. Les membres de ces tables sont choisis en fonction des postes qu’ils occupent au sein de la communauté plus large intéressée par ce secteur ou cette question. Elles incluent entre autres des représentants du gouvernement, de l’industrie et des ONG environnementales.

29L’État « vidé de sa substance » engendre un paradoxe. D’une part, l’État, du point de vue des citoyens, demeure le centre le plus visible dans un monde polycentrique. D’autre part, la diffusion du pouvoir et de l’autorité à travers de multiples centres signifient la réduction du nombre de domaines dans lesquels la responsabilité et l’imputabilité de l’État peuvent être établies sans équivoque. Alors que les citoyens continueront de se tourner vers l’État, espérant qu’il prendra ses responsabilités et qu’il sera imputable sur une variété de questions économiques, sociales et politiques, celui-ci va être de plus en plus dans une situation telle qu’il n’aura plus l’autorité pour répondre à ces demandes.

30Clarkson (chapitre 5) rappelle que « l’éviscération de l’État » n’est pas inévitable. Il soutient que, tout comme la prédominance du néolibéralisme a produit un monde polycentrique de pouvoir, l’ascendance d’une philosophie alternative pourrait inverser la tendance. Il fait valoir que le néolibéralisme ne répond pas aux besoins sociaux auxquels les gouvernements pourraient à nouveau se sentir contraints de répondre. Étant donné l’incapacité du modèle néolibéral de répondre à certaines préoccupations, le pendule peut être prêt à un retour en arrière vers un État moins hésitant à exercer son pouvoir de réglementation du marché et à fournir directement à la société les services qu’elle désire. En effet, une part considérable d’autorité et de légitimité s’étant déplacée ailleurs, le gouvernement fédéral peut tenter de se réaffirmer par des moyens auxquels il avait précédemment renoncés et reprendre une partie de l’autorité et de la légitimité qu’il a cédées. Par conséquent, la possibilité d’un nouveau changement subsiste.

Gérer des questions transnationales à l’ère de l’interconnectivité mondiale

  • 16 David Held, Democracy and the Global Order : From the Modem State to Cosmopolitan Governance, Stan (...)

31De nos jours, les questions de démocratie et d’imputabilité ne sont plus limitées aux politiques nationales ; elles peuvent également pénétrer l’arène internationale. David Held a observé que l’interconnectivité régionale et mondiale met en cause l’orientation traditionnelle nationale de la démocratie. Les processus de gouvernance échappent fréquemment à la portée de l’État-nation. Sous aucun prétexte les communautés nationales ne prennent des décisions ou ne déterminent des politiques exclusivement pour elles-mêmes ; les gouvernements ne déterminent pas seuls ce qui est approprié pour leurs citoyens. L’idée de consentement que véhiculent les élections et la conviction que la circonscription pertinente de l’accord volontaire est l’État deviennent problématiques dès que la question de l’interconnectivité régionale et mondiale est abordée et que la nature de la communauté pertinente est contestée16. Qui plus est, certaines OGI et ONG traditionnelles souffrent d’un manque de démocratie procédurale et de transparence, ce qui a pour résultat qu’elles sont perçues comme beaucoup moins légitimes que certains États individuels. Dans le cas des dossiers transnationaux et mondiaux, comme les pluies acides et les changements climatiques, des questions surgissent : le consentement de qui requiert-on, et quelle participation peut-on justifier dans les décisions touchant la gestion de ces dossiers ?

32Cutler et Le Prestre abordent la question de l’imputabilité à une époque d’interconnectivité régionale et mondiale. Cutler (chapitre 6) affirme que les IPI comme celles du Parlement européen aident à la démocratisation des relations transnationales. Les IPI sont des institutions internationales de nature parlementaire, législative ou consultative, qui se réunissent régulièrement et dont les membres sont soit choisis par leurs législatures nationales, soit élus directement par les citoyens des États membres. En tant que tels les IPI contrastent avec les OGI traditionnelles, qui intègrent des exécutifs politiques nationaux pour déterminer la représentation nationale et les politiques. Cutler soutient que les IPI établissent des relations transnationales qui restreignent les anciennes pratiques politiques de la force et favorisent l’imputabilité à la société et l’interaction avec les ONG. Les IPI tendent également à ne pas être constituées en fonction de champs spécifiques, mais traitent plutôt d’un éventail de questions transnationales qui sont soulevées entre les États membres.

33La solution de Le Prestre, au chapitre 7, contraste avec celle avancée par Cutler. Il affirme que les États démocratiques doivent reprendre aux OGI traditionnelles le contrôle du programme d’action mondial et de la gestion des problèmes transnationaux de façon à garantir l’imputabilité. Pour ce faire, les États devront promouvoir un système de gouvernance par conventions. Les conventions, contrairement aux OGI et aux IPI traditionnelles, portent sur des dossiers précis. De plus, les secrétariats de conventions sont axés sur une mission et doivent rendre compte à une conférence des parties constituée des États signataires. Il n’incombe pas aux secrétariats de gérer un dossier précis ; ils sont d’abord et avant tout des organismes de services qui n’ont pas de pouvoir réglementaire ou décisionnel direct. Le système de gouvernance des conventions peut, selon Le Prestre, avoir un avantage s’il lui est permis de s’ouvrir non seulement aux États membres, mais aussi aux ONG et à des réseaux individuels de chercheurs. En bref, le système de gouvernance des conventions est un moyen centré, imputable et souple, de gérer des questions transnationales.

Conséquences pour les décideurs et orientations futures de la recherche17

  • 17 Nous aimerions remercier Mark Schacter d’avoir donné son avis et ses éclaircissements sur les cons (...)

34Même si les États-nations font moins actuellement parce qu’ils ont cédé des pouvoirs et des fonctions à d’autres niveaux de gouvernements, aux organisations internationales et aux ONG, ils demeurent le point vers lequel se tournent les citoyens pour obtenir réparation ou offrir leurs services. La multiplication des ententes qui font intervenir soit la sous-traitance de la prestation de services à des agents hors de la fonction publique, soit des partenariats de prestation de services entre différents niveaux de gouvernements, peut compliquer l’imputabilité et porter à confusion. Par conséquent, les gouvernements nationaux doivent apprendre comment répondre aux attentes des citoyens même dans les domaines sur lesquels ils n’exercent plus un contrôle direct. Les gouvernements doivent apprendre à gérer leurs relations avec les citoyens dans un environnement où l’imputabilité concernant l’élaboration et la prestation des programmes publics est de plus en plus partagée par une multiplicité d’acteurs.

35Les champs d’action politique ne se prêtent pas tous à un engagement des citoyens. Par exemple, les banques centrales indépendantes ont été créées afin de les isoler de l’opinion publique et des pressions politiques lorsqu’elles établissent des politiques monétaires. En revanche, l’élaboration des politiques dans des domaines comme la santé et l’enseignement est une tout autre affaire. Crelinsten (chapitre 3) affirme que, dans un monde de contraintes internationales resserrées, il y a risque que les consultations publiques exacerbent, et non atténuent, le cynisme quant à la capacité de réponse des institutions politiques parce qu’il pourrait s’avérer difficile de concilier les obligations internationales et les demandes du public en cas de divergence. Il serait utile d’analyser comment différents champs des politiques se prêtent à l’engagement des citoyens et conviennent à différents modèles de participation citoyenne.

36À l’heure actuelle, le Canada vit une profonde réflexion sur « qui fait quoi », du point de vue des responsabilités les plus appropriées pour les gouvernements municipaux, provinciaux et fédéral. L’émergence de structures polycentriques de pouvoir donne son plein relief à ce débat. Les gouvernements à tous les niveaux doivent apprendre à mieux conceptualiser leurs propres rôles et responsabilités, à communiquer cette vision aux autres niveaux de gouvernement et à réconcilier les points de vue divergents sur les rôles et les responsabilités de chacun quand les visions diffèrent entre les niveaux de gouvernement. Les gouvernements se trouvent en terrain incertain quand ils cherchent à refiler des domaines entiers de responsabilité à d’autres centres de pouvoir.

37Le monde polycentrique signifie que l’interconnectivité et l’ambiguïté sont omniprésentes. La réalité du monde polycentrique est que de moins en moins de relations se prêtent à une codification officielle dans les lois ou à un enchâssement dans des contrats. Traditionnellement, les gouvernements sont très mal à l’aise d’avoir à composer avec ce genre d’ambiguïté. Ils devront se doter des moyens pour gérer cette ambiguïté et créer des systèmes et des règles qui aident différents types de participants à comprendre les normes des uns et des autres et à prévoir leurs comportements respectifs.

Notes

1 Sous-comité des sous-ministres adjoints sur les défis et les possibilités de la mondialisation, Canada 2005 : rapport intérimaire, la mondialisation : défis et possibilités (25 février 1997), chap. 11, « Gouvernance ».

2 James Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier : Exploring Governance in a Turbulent World, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 62.

3 Timothy Sinclair, « Bond-Rating Agencies and Coordination in the Global Political Economy », in Claire Cutler (dir.), Private Authorityand International Affairs, Albany, State University of New York Press, 1999, p. 153-168.

4 Thomas Weiss et Leon Gordenker (dir.), NGOs, the UN, and Global Governance, Boulder (Co.), Lynne Rienner Publishers, 1996 ; et P.J. Simmons, « Learning to Live with NGOs », Foreign Policy (automne 1998), p. 21-33.

5 Robert Wolfe, chapitre 8 de ce volume ; et Virginia Haufler, « Crossing the Boundary between Public and Private : International Regimes and Non-State Actors », in Volker Rittberger (dir.), Regime Theory and International Relations, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1993, p. 94-95.

6 Nous aimerions remercier Mark Schacter de cette idée. Il l’a développée dans son rapport sur l’atelier « Tendances : Centres multiples de pouvoir » préparé en mai 1999.

7 Voir sous-comité des SMA, Canada 2005, chap. 11, « Gouvernance », p. 3.

8 Voir Ramesh Thakur et William Maley, « The Ottawa Convention on Landmines », Global Governance, vol. 5, no 3 (juillet-septembre 1999), p. 280-285.

9 Dans sa discussion sur la capacité de transformation des États, Della Sala fait allusion à Linda Weiss, The Myth of the Powerless State, Ithaca (NY), Comell University Press, 1998, chap. 4.

10 Margaret Keck et Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders : Advocacy Networks in International Politics, Ithaca (NY), Comell University Press, 1998.

11 Julien Bauer et Philippe Le Prestre présentent cette argumentation de manière plus générale dans le chapitre 2 de cet ouvrage.

12 Voir en particulier Ronald Crelinsten, chapitre 3 de cet ouvrage.

13 Pour cet argument, voir en particulier Crelinsten (chapitre 3) et Della Sala (chapitre 4) de cet ouvrage.

14 Voir Della Sala, chapitre 4 de ce volume ; et Andrew Gamble, The Free State and Strong Economy, Basingstoke, Macmillan, 1994.

15 Voir le site Internet du Secrétariat national sur les changements climatiques : <http://www.nccp.ca/htmLf/indexf.html>

16 David Held, Democracy and the Global Order : From the Modem State to Cosmopolitan Governance, Stanford (Calif.), Stanford University Press, 1995, p. 16-28.

17 Nous aimerions remercier Mark Schacter d’avoir donné son avis et ses éclaircissements sur les conséquences pour les recherches futures.

Auteurs

Gordon Smith a passé la plus grande partie de sa carrière au service du gouvernement canadien, où il occupait, en fin de carrière, le poste de sous-ministre aux Affaires extérieures, et où il assumait aussi le rôle de représentant personnel du premier ministre aux Sommets du G7/G8. Depuis, G. Smith est devenu directeur du Centre des Études Globales de l’Université de Victoria. Il est également président du Centre de recherches sur le développement international (CRDI) et du Réseau international sur le bambou et le rotin (INBAR). Il a rédigé récemment un rapport intitulé Les États altérés : mondialisation, souveraineté et gouvernance. Il possède un doctorat en sciences politiques du Massachusetts Institute of Technology (MIT).

Daniel Wolfish a des intérêts de recherche qui comprennent la gouvernance globale et la sécurité internationale. Jusqu’à récemment, il était coordonnateur de programme au Centre pour les études globales à l’Université de Victoria. Il est maintenant associé au Secrétariat à la recherche sur les politiques où il travaille sur des sujets consacrés aux frontières canado-américaines. Il est également codirecteur de Horizons, le magazine de recherche sur les politiques, publié par le Secrétariat à la recherche sur les politiques.

© Presses de l’Université de Montréal, 2001

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