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Qui a peur de l'État ?

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Gordon Smith
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Daniel Wolfish

Troisième partie. Le système international et les structures polycentriques de pouvoir

Chapitre 7. Les secrétariats de conventions internationales et le rôle du Canada dans la future gouvernance environnementale

Philippe Le Prestre

Texte intégral

1Avec l’arrivée de l’interdépendance, la multiplication des interconnexions globales et la signature de conventions environnementales à l’échelle du globe, les armées 1990 ont vu émerger de nouvelles organisations environnementales internationales. Chaque grand accord environnemental international prévoit, aujourd'hui, la création d’un secrétariat pour superviser l’exécution de l’entente. Le rôle et l’importance de ces secrétariats de conventions ne sont toutefois ni bien définis, ni bien compris.

2Même si les secrétariats de conventions ne sont pas un phénomène nouveau, leur récente prolifération soulève des questions sur les modalités de la gouvernance globale et sur les facteurs qui déterminent l’efficacité des régimes environnementaux internationaux. En quoi ces secrétariats sont-ils différents de leurs prototypes plus anciens, d’une part, et des grandes organisations intergouvemementales (OIG) traditionnelles, d’autre part ? Sont-ils mieux outillés que les autres OIG pour promouvoir la coopération internationale sur les enjeux environnementaux et atteindre les objectifs des conventions internationales qu’elles desservent ? Le Canada devrait-il encourager l’émergence d’une structure de gouvernance internationale centrée sur ces conventions ? Le cas échéant, dans quelles conditions devrait-il le faire ? Ce chapitre décrit plusieurs dimensions du système de gouvernance et des secrétariats de conventions, cerne les principaux enjeux et tendances et s’arrête sur leur importance pour les politiques publiques internationales du Canada.

  • 1 Lawrence Susskind, Environmental Diplomacy : Negotiating More Effective Global Agreements, New Yor (...)
  • 2 Par exemple, voir Peter M. Haas, Robert O. Keohane et Marc A. Levy (dir.), Institutions for the Ea (...)
  • 3 Susskind, Environmental Diplomacy ; Edith Brown Weiss, « The Five International Treaties : A Livin (...)

3Bien que les secrétariats de conventions existent depuis longtemps, les juristes et les politicologues ont eu tendance à n’en pas tenir compte dans leurs études sur la coopération internationale. Une analyse biaisée du système existant résulte souvent d’un amalgame courant entre les OIG traditionnelles et les véritables secrétariats de conventions ; ce problème a surgi notamment en raison du mandat très vaste du secrétariat de l’ONU. Toutefois, de nombreux traités ont créé des secrétariats chargés de coordonner les activités des gouvernements et de faciliter la réalisation des obligations découlant de ces traités. Ces secrétariats ont tendance à être relativement petits et à jouer un rôle passif1. C’est ainsi qu’à l’exception des travaux d’Oran Young et de Konrad von Moltke, la plupart des études institutionnelles en relations internationales ont négligé l’apport des secrétariats de conventions à l’efficacité des traités2. Les principaux ouvrages de politique internationale et de droit de l’environnement les abordent peu. Lawrence Susskind et Edith Brown Weiss, par exemple, ne consacrent que quelques pages aux caractéristiques et à l’importance des secrétariats3. Les études détaillées sur les secrétariats de conventions ont tendance à se concentrer sur celui des Nations Unies, le plus gros et le mieux connu, dont la nature est très différente de celle des secrétariats de conventions environnementales qui sont apparus au cours des dix dernières années.

  • 4 Susskind, Environmental Diplomacy ; Rosemary Sandford, « International Environmental Treaty Secret (...)
  • 5 Par exemple, Young et von Moltke, « International Secretariats ».

4La documentation sur les secrétariats de conventions aborde principalement deux questions. En examinant comment les secrétariats influencent la création de traités et comment ce rôle peut être renforcé, certains auteurs soulèvent la question de la formation des régimes4. D’autres se préoccupent davantage de comprendre comment les secrétariats de conventions contribuent à la mise en œuvre et à l’efficacité des régimes5. Ces approches considèrent les secrétariats comme un nouveau type d’organisation internationale qui peut jouer un rôle vital dans la promotion de la coopération interétatique. Toutefois, elles présument l’existence d’un arbitrage entre l’efficacité des secrétariats de conventions et l’autonomie de l’État. Rien n'est cependant moins sûr.

  • 6 Rosemary Sandford, « Secretariats as Catalysts : A Comparative Study of the Influence of Global En (...)
  • 7 Weiss, « The Five International Treaties ».

5Rosemary Sandford a été la première à entreprendre une analyse des secrétariats environnementaux, portant son attention sur la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières des déchets dangereux et leur élimination, sur la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES ou Convention de Washington), sur le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, sur la Convention de Ramsar relative aux zones humides, et sur la Convention pour la protection du patrimoine mondial6. L’étude de Weiss, qui recouvre en partie celle de Sandford, fournit des données sur les secrétariats associés à la Convention de Washington, à l’Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT), à la Convention de Londres sur les déchargements en haute mer, au Protocole de Montréal sur la couche d’ozone et à la Convention sur la protection du patrimoine mondial7. Ni l’une ni l’autre de ces études n’aborde les secrétariats des trois conventions de Rio.

6Ce chapitre comble en partie cette lacune en examinant les trois conventions qui ont résulté de la conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement tenue à Rio de Janeiro en 1992, à savoir la Convention sur la diversité biologique (CDB), la Convention sur la lutte contre la désertification (CCD), et la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), auxquelles s’ajoute le Protocole de Montréal sur l'appauvrissement de la couche d’ozone de 1987.

7Ce sont là les quatre principales conventions mondiales sur l'environnement. Ce chapitre fera référence, au besoin, à d’autres conventions et secrétariats environnementaux. Les études actuellement disponibles présument souvent que, même si le contexte international est en évolution, les OIG et les secrétariats de conventions seront en mesure de continuer à exercer leurs rôles traditionnels et peut-être même de les renforcer, comblant ainsi les espoirs des fédéralistes mondiaux. Elles supposent non seulement que les tendances vers un rôle croissant des grandes organisations intergouvemementales traditionnelles perdureront, mais aussi qu'émergeront de nouvelles occasions de consolidation de ce rôle. Cette analyse est incorrecte. Les OIG pourront profiter de la situation, mais pourront aussi souffrir de cette évolution. À mesure que la situation politique internationale change, ce qui semblait important dans l'ancien contexte peut sembler moins crucial avec l’apparition de nouvelles préoccupations. Il se peut, au contraire, que les secrétariats représentent une adaptation des États à la complexité et à la turbulence de la politique internationale.

  • 8 L’Organisation maritime internationale, qui agit comme secrétariat pour la Convention de Londres d (...)

8Certains secrétariats de conventions, comme l’Organisation maritime internationale, ont récemment reformulé leurs fonctions et leurs responsabilités8. D’autres, comme la CCD et la Convention sur les polluants organiques persistants, sont en train de définir et de négocier leurs mandats respectifs. Ainsi, le moment est bien choisi de réfléchir sur les caractéristiques et les facteurs qui façonnent les secrétariats de conventions et les systèmes de gouvernance des conventions. Quel rôle jouent-ils dans la coopération environnementale internationale et dans la poursuite des intérêts étatiques ? À cette fin, ce chapitre examine d’abord l’émergence des secrétariats environnementaux, puis leurs fonctions et, dans une troisième partie, leur rôle potentiel dans une gouvernance environnementale globale.

L’émergence des secrétariats environnementaux

9Le terme secrétariat est ambigu. Il renvoie traditionnellement à la structure, au corps administratif, au personnel et aux bureaux d’une institution internationale dirigée par un secrétaire exécutif. Les exemples vont du vaste secrétariat des Nations Unies à l’appui administratif limité, aux programmes pour les mers régionales ou aux conventions sur les pêcheries. Un second sens fait référence au système de gouvernance des conventions et aux organes statutaires engendrés par un accord international, y compris le secrétariat proprement dit, la conférence des parties (CDP) et ses comités subsidiaires.

10Ces deux sens sont employés indifféremment dans les ouvrages didactiques, ce qui provoque une certaine confusion sur les pouvoirs respectifs du secrétariat et du système de gouvernance. Les analyses se limitent souvent au secrétariat administratif, auquel elles attribuent les propriétés du système de gouvernance et les fonctions qu’il remplit. Or il importe de faire la distinction entre le secrétariat de convention et un plus vaste système de gouvernance, car il est possible qu’un secrétariat soit faible au plan institutionnel, mais que le système de gouvernance, en revanche, ait une influence importante.

11Les deux premières parties de ce chapitre sont consacrées à l’organe administratif, c’est-à-dire le secrétariat de convention, tandis que la troisième porte sur le système de gouvernance. Les principales conclusions se rapportent davantage au système de gouvernance qu’au secrétariat. Cependant, l’efficacité du secrétariat et celle du système de gouvernance étant en fin de compte liées, la section suivante esquisse l'histoire des secrétariats, c’est-à-dire leur contexte juridique, leur taille, leur statut et leur emplacement.

Historique

  • 9 Young et von Moltke, « International Secretariats ».

12Les secrétariats de conventions sur l'environnement sont apparus au début des années 1970 et ont proliféré depuis. De nombreux régimes environnementaux internationaux ont maintenant un secrétariat, qu’il ait été prévu par le traité ou qu’il ait évolué à partir d’un besoin de coordination administrative (voir tableau 7.1). Les quatre conventions mondiales abordées dans ce chapitre, ainsi que la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières des déchets dangereux (1989), la Convention sur la conservation et la gestion des stocks de poissons chevauchants et grands migrateurs (1995), et le Programme pour les mers régionales, contiennent tous des clauses spécifiques à la création d’un secrétariat. Toutefois, le Traité sur l’Antarctique de 1959 et l’Accord international sur les bois tropicaux de 1983 n’en font pas mention9.

  • 10 Sandford, « International Environmental Treaty Secretariats ».

13À l’exception notable de la Convention de Washington, les récents accords contiennent des instructions plus détaillées sur l’établissement des secrétariats10. Ils énumèrent les responsabilités des secrétariats et leur assignent des fonctions qui leur permettent parfois d’assumer un rôle actif. Trois facteurs ont influencé leur importance croissante.

  • 1 Exclut l'Accord régional européen sur la pollution atmosphérique (LRTAP) et les programmes pour le (...)

TABLEAU 7.1. Principaux secrétariats environnementaux1

  • 2 Depuis 1992, la Convention sur la protection du patrimoine mondial à une entrée budgétaire distinc (...)

Convention

Signature/ratification

Emplacement

Organisation hôte

Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières des déchets dangereux et leur élimination

1989/1992

Bonn

PNUE

Convention sur la diversité biologique (CDB)

1992/1993

Montréal

PNUE

Convention sur le commerce international des espèces de la faune et de la flore sauvages menacées d’extinction (CITES)

1973/1975

Gland

UICN (jusqu’en 1984)
PNUE (depuis 1984)

Convention sur les espèces migratrices (CEM)

1979/1983

Bonn

PNUE

Convention sur la lutte contre la désertification (CCD)

1994/1996

Bonn

ONU

Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone

1987

Nairobi

PNUE

Fonds du Protocole de Montréal

1991

Montréal

PNUE

Convention de Ramsar relative aux zones humides

1971/1975

Gland

UICN

Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC)

1992/1994

Bonn

ONU

Convention sur la protection du patrimoine mondial

1972/1975

Paris

UNESCO2

  • 11 P.M. Dupuy, Droit international public, Paris, Dalloz, 1992, p. 893-896.
  • 12 Susskind, Environmental Diplomacy.

14Premièrement, la nature du problème environnemental mondial a influencé la structure et le rôle des secrétariats. Le système de gouvernance des conventions est la réponse de l’ONU au réseau complexe d’accords signés par des États qui éprouvent des difficultés liées à la mise en œuvre et à la vérification de ces accords. Dans certains cas, les États ont négocié des mécanismes précis pour affronter ces problèmes d’application et de conformité. Ces procédures permettent à la fois de lutter contre la non-conformité, par exemple en finançant une aide technique et des programmes de formation, et à résoudre les questions de non-conformité en recourant à des mécanismes souples qui encouragent la sanction plutôt que la réparation juridique11. Certains secrétariats ont donc assumé un rôle de médiation et de négociation qui engage une variété d’acteurs autres que les États12. Les secrétariats doivent répondre aux demandes diverses d’acteurs qui jouent désormais un rôle légitime dans le maintien et l’évolution du régime.

  • 13 Sandford, «International Environmental Treaty Secretariats».

15Deuxièmement, de nouveaux modes de négociation ont joué sur l’influence et la capacité des secrétariats. L’utilisation du modèle convention-cadre-protocole et l’incorporation de mécanismes financiers dans les traités ont accru l’importance du fonctionnement et du rôle des secrétariats13.

16Troisièmement, la préférence des États pour une forme décentralisée de gouvernance internationale rehausse le rôle des secrétariats de conventions et du système de gouvernance dans leur ensemble. S’il est difficile de fournir une preuve incontestable du désir des États de reprendre le contrôle du programme d’action international, le rôle accordé aux conférences des parties (CDP) témoigne de leur souci de maîtriser le rythme des changements politiques.

Le contexte juridique

  • 14 Alexandre Kiss, « Les traités-cadres : une technique juridique caractéristique du droit internatio (...)

17Tous les traités-cadres établissent une CDP qui se réunit périodiquement et qui fournit un forum où sont négociés et élaborés de façon continue les principes, les normes, les procédures décisionnelles et la mise en œuvre de la convention14. Les CDP sont l’organe directeur des quatre conventions mondiales et leur rôle est semblable dans chaque cas :

  • elles surveillent le fonctionnement du secrétariat de la convention ;
  • elles adoptent les procédures qui gèrent l’échange d’information déterminé par la convention ;
  • elles évaluent l’information scientifique que leur transmettent les organismes subsidiaires ;
  • elles veillent à la cohérence des politiques adoptées ;
  • elles négocient les protocoles, les amendements et les appendices de la convention ;
  • elles créent des organismes subsidiaires ;
  • elles surveillent la mise en œuvre de la convention15.
  • 16 Thomas Gehring, « International Environmental Regimes : Dynamic Sectoral Legal Systems », Yearbook (...)

18Les CDP décident de la fréquence des rencontres, et les décisions y sont ordinairement adoptées par consensus16.

  • 17 Ceci est peut-être dû à l’aspect non controversé de la mise en oeuvre de la convention ou à l’abse (...)

19Tous les secrétariats de conventions sont régis par les CDR mais leur relation avec les États varie considérablement. Certains secrétariats, comme celui de la Convention de Ramsar relative aux zones humides, jouissent d’une grande autonomie parce que leurs CDP ne se réunissent pas souvent17. Dans d’autres cas, comme la CITES, les CDP jouent un rôle de direction actif vis-à-vis du secrétariat ainsi que dans l’évolution et la mise en œuvre de la convention.

20Par leur rattachement administratif à l’ONU, les secrétariats des quatre conventions mondiales bénéficient du statut juridique de cette organisation. Reste à savoir jusqu’à quel point elles peuvent s’en prévaloir. Par exemple, en conformité avec les ententes spécifiques qui les lient aux Nations Unies, les secrétariats peuvent-ils revendiquer le droit de négocier et de signer des traités, d’être partie à un différend juridique interne ou d'entretenir des relations diplomatiques avec des États ?

Taille, statut et emplacement

21Les secrétariats de conventions sont ordinairement petits. Leurs budgets ont considérablement augmenté après la Conférence de Rio en 1992, mais ils demeurent minuscules comparés aux budgets des OIG traditionnelles. De plus, ils font très souvent appel à des employés provisoires et à des consultants externes. Par exemple, le plus grand secrétariat de convention, celui de la CCNUCC, employait environ 150 personnes au début de 1999, mais son personnel régulier était relativement réduit.

22Depuis le début des années 1970, la relation administrative que les secrétariats entretiennent avec les organisations hôtes (voir tableau 7.2) a beaucoup varié et peut constituer une source importante de tensions. On distingue six modèles.

  • 18 Young et von Moltke, « International Secretariats ».

23 1. — Le secrétariat peut être indépendant. Par exemple, la Convention internationale de 1946 concernant la chasse à la baleine établit une commission autorisée à choisir son propre secrétariat et son propre personnel18. Le secrétariat de l’OIBT est indépendant de toute autre organisation internationale.

24 2. — Il peut être rattaché de façon souple au secrétariat de l’ONU. Les secrétariats de la CCNUCC et de la CCD sont rattachés directement au secrétariat de l’ONU à New York. Des ententes particulières leur confèrent un statut quasi indépendant, même s’ils utilisent des ressources du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) à des fins administratives.

  • 19 Entente administrative entre le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) et le secr (...)
  • 20 Ibid., note 41, par. 22.

253. — Il peut être l’hôte d’une institution du système de l’ONU. Il incombe au PNUE de fournir des services de secrétariat à la Convention de Bâle, à la CDB, à celle de Washington et au Protocole de Montréal. En vertu de l’article 24 de la CDB, la première conférence des parties (CDP-1) a désigné le PNUE comme administrateur de son secrétariat. En 1998, les deux organismes ont négocié une entente qui tentait de mieux encadrer leurs relations19. Ainsi, le directeur exécutif du PNUE nomme le secrétaire exécutif du secrétariat de la CDB, sur recommandation du bureau de la CDP. Même si le budget du secrétariat est approuvé par la CDP et provient des contributions des parties, les services financiers et les services d’appui général du secrétariat sont fournis par le bureau de Nairobi du PNUE ou tout autre organe des Nations Unies, au besoin, avec l’approbation du directeur exécutif du PNUE et la pleine coopération du secrétaire exécutif de la convention20. Le secrétaire exécutif doit obtenir l’accord du PNUE avant de procéder aux dépenses proposées et à l’engagement de personnel.

26 4. — Il peut être l’hôte d’une ONG. La Convention de Ramsar relative aux zones humides stipule que l’Union mondiale pour la nature (UICN) fournira les services administratifs à la convention. La convention de Washington a aussi été administrée par l’UICN jusqu’en 1984. Il est vrai que celle-ci est d’un genre particulier, puisque ses membres comprennent à la fois des ONG et des agences gouvernementales.

  • 21 Young et von Moltke, « International Secretariats ».
  • 22 Ibid.
  • 23 Entrevue le 14 juillet 1998. Cette attitude s’est aussi manifestée quelques années plus tard lorsq (...)

275. — Il peut être enchâssé dans un autre organisme, c’est-à-dire que les fonctions de secrétariat sont assumées par une OIG existante ; le secrétariat n’a donc ni statut juridique autonome ni budget indépendant. Par exemple, le secrétariat de la Convention de Genève sur la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance (1979) est assuré par la Commission économique pour l’Europe de l’ONU21 ; 6. — Les fonctions de secrétariat peuvent être assumées en rotation par les services gouvernementaux réguliers des parties ; le cas échéant, le secrétariat n’a pas de service public international, de budget ou de statut juridique particulier22. Ces arrangements peuvent résulter de plusieurs facteurs : d’abord le fait d’accepter de lier le secrétariat à une organisation qui lui fournit une assistance technique ; ensuite, l’engagement historique de certaines de ces organisations dans la formation du régime ; et, enfin, les leçons apprises par les CDP et leur désir de réduire les incertitudes et de contrôler les initiatives des OIG. Aux dernières étapes de la négociation de la CDB, les discussions sur le rôle respectif de la CDP et du PNUE ont revêtu une importance majeure. Le rôle accordé à la CDP reflète la méfiance des parties à l’égard du directeur exécutif du PNUE, le refus d’accorder un pouvoir de contrôle significatif à une organisation dont le mandat n’englobe pas le développement durable et le souci des parties de contrôler la direction qu’allait prendre la CDB23.

TABLEAU 7.2. Modalités administratives des quatre conventions mondiales

Convention sur la diversité biologique (CDB)

Convention sur la lutte contre la désertification(CCD)

Protocole de Montréal (ozone)

CCNUCC (changements climatiques)

Structure

Secrétariat ; CDP ; OSASTT ; mécanisme financier

Secrétariat ; CDP ; CST

Rencontre des parties (RDP) ; comités scientifiques et techniques

Secrétariat ; CDP ; OSAST ; organe de mise en œuvre ; mécanisme financier

Budget

• Préparé par le secrétariat
• Approuvé d’abord par le PNUE et ensuite soumis à la CDP
• Administré par le Fonds pour l'environnement mondial du PNUE, qui est responsable du mécanisme intérimaire de financement

• Préparé par le secrétariat et approuvé à l'unanimité par la CDP
• Fonds (généraux supplémentaires, spéciaux) établis par le secrétaire général des Nations Unies, qui les approuve
• CDP approuve l'échelle des contributions
• Fonds administrés par le secrétariat
• CDP peut abolir n'importe quel fonds

• Budget d'exploitation préparé par le secrétariat, approuvé par le directeur exécutif du PNUE et ensuite par la CDP
• Fonds créé en 1991, en accord avec les règles financières de l'ONU et en suivant les procédures d'opération du Fonds de l'ONU pour l'environnement

• Préparé par le secrétariat et approuvé par la CDP
• LONU s'assure que les obligations contractuelles sont respectées
• Le secrétariat est exempté des restrictions budgétaires imposées à l'ONU pour les dépenses d'exploitation
• Le Fonds est aussi exempté de l'obligation de maintenir une réserve pour les opérations quotidiennes

Personnel

Recruté conjointement par le PNUE et le secrétariat

Recruté par le secrétariat ; actuellement fourni par l'ONU

Personnel du PNUE

Le secrétariat a une complète autorité sur le recrutement, les promotions, la description des tâches et la discipline

Secrétaire exécutif et cadres

Secrétaire exécutif nommé par le PNUE après consultation des parties ; les Nations Unies doivent approuver la nomination des cadres

Secrétaire exécutif nommé par le secrétaire général de l’ONU

Désigné par le PNUE

Secrétaire exécutif nommé par la CDP ; il choisit les cadres

Rencontre des parties (RDP) ; OSASTT : Organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques (CDB) ; OSAST : Organe subsidiaire pour la science et la technologie (CCD).

28L’emplacement du secrétariat joue aussi sur sa relation avec son organisation hôte, l’empêchant d’acquérir trop d’autonomie s’il se trouve dans le même édifice et s’il dépend administrativement de l’organisation parente. Certains secrétariats, comme ceux associés à la Convention de Ramsar et à la Convention sur le patrimoine mondial, partagent des bureaux avec leurs hôtes ; d’autres se trouvent dans une autre ville. Par exemple, les secrétariats de la CCD, de la CCNUCC et de la Convention sur les espèces migratrices sont à Bonn, alors que Montréal accueille le secrétariat de la CDB et celui du Fonds du Protocole de Montréal.

  • 24 Rapport de la première session de la CD-CDP, Rome (29 septembre-10 octobre 1997), ICCD/CoP(l)/llAd (...)

29Il est devenu de plus en plus courant de situer les secrétariats loin de leur organisation hôte, phénomène partiellement dû au fait que villes et gouvernements rivalisent pour les accueillir en raison des retombées économiques des réunions qu’ils génèrent, de leurs liens avec la communauté locale, de leur capacité d’attirer d’autres organisations du réseau et du prestige qu’ils apportent. Bien des gouvernements de pays industrialisés n’hésitent pas à consacrer d'importantes ressources, à long terme, à l’appui d’un secrétariat. Certains veulent aussi éviter que le secrétariat ne soit « capturé » par son hôte. Par exemple, la CDP de la CCD a explicitement décidé qu’afin d’assurer son autonomie administrative et financière, le secrétariat ne devait pas être lié à une structure ou à un programme particulier de l’ONU24.

Les fonctions des secrétariats

Pratiques courantes et espoirs futurs

30Cette partie expose d’abord les grandes lignes des fonctions actuelles et éventuelles des secrétariats des conventions sur l’environnement et, en second lieu, les facteurs susceptibles de façonner leur évolution future.

31Les conventions environnementales, que leur portée soit limitée ou mondiale, spécifient le mandat des secrétariats qu’elles mettent en place. Ce mandat ne peut être modifié que par la CDP. Certains secrétariats se limitent à servir les CDP alors que d’autres surveillent et font la promotion de la mise en oeuvre de la convention (voir tableau 7.3). Leur domaine d’activité peut aussi être limité (par exemple, protéger la couche d’ozone ou certains habitats) ou s’étendre et toucher à bien des secteurs sensibles (désertification, diversité biologique).

32Les secrétariats étant petits, leur influence et leurs ambitions sont limitées. Ils peuvent cependant exercer diverses fonctions, selon la nature de l’enjeu, les dispositions de la convention et les pratiques qui ont évolué avec le temps. Les signataires peuvent débattre continuellement de ces fonctions. Par exemple, parce qu’un secrétariat distinct a été créé pour le Fonds sur le Protocole de Montréal, les fonctions du secrétariat principal sont restreintes. À l’opposé, les secrétariats de la CCD et de la CCNUCC ont assumé de très amples responsabilités. Enfin, le secrétariat de la CDB en est encore à définir son rôle de façon à pouvoir établir une adéquation qui corresponde à la portée de la convention.

  • 25 Sandford, «International Environmental Treaty Secretariat ».

33Contrairement aux OIG traditionnelles, les secrétariats sont d’abord des organisations de services qui n’ont pas de pouvoirs réglementaires ou décisionnels précis. Tous exécutent des tâches centrales comme organiser et préparer les réunions de la CDP et de ses organes subsidiaires, rédiger des rapports sur la mise en œuvre de la convention, coordonner des activités avec les ONG et les OIG pertinentes et recueillir et analyser l’information demandée par les parties25. Les tâches supplémentaires qui leur sont confiées varient selon les dispositions des traités, leurs mandats et l'existence de protocoles réglementaires précis.

  • 26 Ibid.
  • 27 Weiss, «The Five International Treaties».

34De plus, les secrétariats ont assumé de nouvelles tâches. Par exemple, lors d’entrevues avec le personnel du secrétariat sur l'ozone, certains ont identifié les tâches supplémentaires suivantes : la formation, la promotion du traité auprès de ceux qui ne font pas partie de la CDP les relations publiques et l’assistance technique aux pays en développement26. Avec le temps, les secrétariats de la Convention de Washington, de l’OIBT et de la Convention sur le patrimoine mondial ont acquis de nouvelles fonctions, notamment en administration de projets spéciaux et en formation. Ils sont ainsi devenus plus puissants bien que leur personnel demeure peu nombreux27.

  • 28 Young et Konrad von Moltke, « International Secretariats ».
  • 29 Andreas Obser, « Institutional Choice in International Secretariats : Nested Governance Arrangemen (...)

35Certains observateurs ont affirmé que les secrétariats doivent être forts et autonomes, puisque, selon eux, le suivi efficace de la mise en œuvre des conventions exige la capacité de recueillir et de vérifier les données fournies par les parties, d’évaluer la mise en œuvre, de s'engager dans le renforcement des capacités, d’assurer un appui financier et de promouvoir l’adaptation et le développement du régime28. Ces tâches, toutefois, demeurent fortement controversées. D’autres observateurs confieraient aux secrétariats les tâches de collecte et d’évaluation de l’information scientifique et technique, ce qui suppose une diversification des sources d’information et peut conduire à la légitimation de pratiques et d'idées précises29.

  • 30 ICCD/CoP(2)/6 (15 septembre 1998).

36Suivant ce raisonnement, le secrétariat de la CCD a proposé une série de tâches qui lui accorderait un rôle central dans un système coordonné de gouvernance touchant les questions de désertification et qui pourrait le transformer en une organisation quasi opérationnelle. Il propose de devenir un centre d’expertise et d’évaluation scientifique et technique, à travers la prestation d’une expertise juridique, la coordination des analyses et des évaluations des programmes nationaux et la création d’un mécanisme d’échange d’information. Inspiré du modèle de la recherche universitaire, le secrétariat chercherait alors à devenir une sorte de centre d’excellence, même si son rôle combinait l’avancement des connaissances de base et la promotion de politiques spécifiques30. Le secrétariat de la CCD se perçoit comme « garant de la mise en œuvre avisée de la Convention », rôle qui suppose des activités visant à faire connaître la Convention, à diffuser de l’information sur sa mise en oeuvre nationale, à en évaluer les impacts et à s'assurer que les connaissances disponibles sur les risques écologiques liés à la désertification et à la sécheresse sont propagées en temps et lieu. Ces activités de sensibilisation, dans ce cas, cibleraient non seulement les décideurs gouvernementaux, mais aussi le grand public.

TABLEAU 7.3. Mandats officiels et fonctions de quatre secrétariats

CBD

CCD

Protocole de Montréal

CCNUCC

Base : article 24

Base : article 23

Base : article 12 (et article 7 de la Convention de Vienne)

Base : article 8

• Organiser et gérer les rencontres de la CDP
• Exercer les fonctions fixées pour elle par tout protocole

• Organiser et gérer les rencontres de la CDP
• Compiler et transmettre des rapports

• Organiser et gérer les rencontres de la CDP et les RDP
• Recevoir et diffuser les données recueillies (article 7)

• S'occupe d'organiser et de gérer les rencontres de la CDP
• Compiler et transmettre les rapports

• Préparer les rapports sur l'exécution de ses fonctions

• Faciliter l'aide aux parties pour la compilation et la communication de l'information requise

• Préparer et distribuer les rapports basés sur l'information reçue (articles 7 et 9)

• Faciliter l'aide aux parties dans la compilation et la communication de l'information requise

• Se coordonner avec les autres OIC

• Se coordonner avec les autres OIG

• Informer les parties des demandes d'aide technique reçues (article 10)

• Préparer ses rapports d'activités

• Remplir d'autres fonctions choisies par la CDP

• Conclure les ententes administratives et contractuelles requises pour remplir ses fonctions, avec l’assistance de la CDP

• Encourager les non-parties à agir en accord avec les clauses du Protocole

• Se coordonner avec les autres OIG

• Préparer des rapports sur l'exécution de ses fonctions

• Fournir de l'information aux non-parties observatrices

• Conclure les ententes administratives et contractuelles requises pour remplir ses fonctions, avec l'assistance de la CDP

• Exécuter d’autres fonctions administratives fixées par la CDP

• Remplir d’autres fonctions décidées par la CDP

• Exécuter les autres fonctions de secrétariat spécifiées dans la convention et dans tout protocole, et autres fonctions spécifiées par la CDP

  • 31 C’est le cas tout particulièrement des pays africains, que la convention identifie de façon spécia (...)
  • 32 Entrevues, avril 1999.

37Le Groupe des 77 est officiellement favorable à une définition aussi large des tâches du secrétariat de la CCD, car il y voit un moyen de mobiliser des ressources et des connaissances nouvelles31. En revanche, pour les pays de l’OCDE, ces tâches dépassent le mandat de la Convention. Ils sont d’avis que l’expansion des fonctions du secrétariat ferait double emploi avec les activités et les missions d’autres organismes. Ils craignent aussi un transfert graduel de pouvoir de la CDP vers le secrétariat, qui, à leurs yeux, doit demeurer une organisation de services et ne pas devenir une source d’expertise indépendante qui résumerait les connaissances disponibles ou ferait la promotion d’une méthodologie particulière32.

38On pourrait, naturellement, voir dans les organes scientifiques subsidiaires une façon de répondre à ces préoccupations tout en assurant cette fonction. Là encore, l’évolution suivie dépendra de la nature du problème et de la structure de gouvernance en place. Il peut être beaucoup plus facile de développer ce rôle par rapport à un nouvel enjeu (comme l’ozone ou les changements climatiques), où les connaissances sont limitées et éparses et où aucune autre institution nationale ou internationale ne revendique un rôle semblable. Cela s’avérera beaucoup plus difficile si les gouvernements comptent déjà sur des institutions bien établies comme source d’expertise et d’exécution de programmes. De plus, si certaines thématiques se prêtent plus facilement à l’émergence d’indicateurs et à l’édification de connaissances « objectives », ce n’est pas le cas d'autres domaines, ce qui rend alors cette connaissance plus délicate à gérer sur le plan politique.

  • 33 Young et von Moltke, « International Secretariats ».
  • 34 Tel qu’illustré par l’hésitation à utiliser le Conseil international des unions scientifiques (CIU (...)

39Young et von Moltke rappellent que « l’information scientifique est rarement accessible sous une forme qui se prête directement à une application politique. Les questions que posent les chercheurs scientifiques et les décideurs politiques sont rarement les mêmes. L’interprétation de l’information scientifique, souvent incomplète, contradictoire ou indéterminée, est ainsi une tâche cruciale, mais qui est nécessairement colorée par la culture tant de la science que de la politique publique. Aucune règle internationale commune ne régit les évaluations scientifiques33 ». Puisque, par conséquent, les pays hésitent à confier la fonction d’évaluation à des organismes scientifiques indépendants34, Young et von Moltke considèrent que les secrétariats pourraient jouer « un rôle crucial dans l’organisation de l’évaluation scientifique en délimitant les questions, en choisissant les participants et en fournissant des services de secrétariat à un processus qui demeure fondamentalement indéterminé ».

  • 35 Selon l’article 25 de la CCD, « le Comité de la science et de la technologie prend, sous le contrô (...)

40Pourtant, un secrétariat pourrait, par là même, être soupçonné de promouvoir soit les positions d’une des parties, soit les siennes. Une autre option serait de créer des organes scientifiques subsidiaires plus proactifs qui seraient desservis par les secrétariats — c’est-à-dire de renforcer le système de gouvernance de la convention et non le secrétariat. Bien sûr, cela suppose que ces organes soient composés d’experts nationaux, alors que souvent la plupart des participants dépendent de facto de l’expertise d’une ou deux délégations. Cependant, si les secrétariats se dotent de centres d’échange d'information scientifique et technique efficaces, ce problème de dépendance pourra être contourné. Faire appel à des experts externes, à condition, bien sûr, que ces sources soient diversifiées, pourrait aussi permettre d’éviter la sclérose intellectuelle qui accompagne souvent le développement d’une expertise interne. D'après l’article 25 de la CCD35, les organes scientifiques subsidiaires pourraient eux-mêmes aider à forger des réseaux d’experts et des commissions qui confirmeraient la crédibilité de l’information fournie par le secrétariat.

Quels facteurs vont influencer la définition des tâches des secrétariats ?

  • 36 Weiss, « The Five International Treaties ».

41Weiss identifie trois sources d’influence des secrétariats. En premier lieu, le personnel des secrétariats est probablement le seul à posséder une vue d’ensemble et à être en mesure de savoir si les États et les autres acteurs respectent leurs engagements. Ensuite, le personnel sait quelles sortes de problèmes ont surgi au niveau national. Enfin, il communique officiellement non seulement avec les responsables gouvernementaux, mais encore avec une large gamme d’acteurs — secteur privé, ONG et particuliers — en quête d’information et de conseils ou qui possèdent des connaissances qui leur permettent de participer au processus de mise en œuvre de la convention36.

42Les rôles que les secrétariats pourront revendiquer dépendront de quatre facteurs importants qui touchent aux ressources dont ils doivent disposer et aux obstacles qu’ils doivent surmonter. Premièrement, la définition de leur rôle affronte des défis administratifs majeurs, en commençant par la qualité du personnel. Bien évidemment, un personnel qualifié, impartial et capable de réagir rapidement aura une plus grande crédibilité, et donc une plus grande légitimité. Bâtir une telle crédibilité prend du temps. Les exigences d’un contrat annuel qui sont imposées au personnel du secrétariat, ou les conditions professionnelles relativement peu intéressantes qui lui sont offertes dans certains cas, nuisent à ce processus. On peut malheureusement observer, notamment au sein de la Convention de Washington et de la Convention sur le patrimoine mondial, une tendance croissante à offrir des contrats à court terme (de un à six mois), qui reflète sans doute les incertitudes budgétaires et les contraintes de financement du système onusien, ainsi que des relations parfois difficiles avec les organisations hôtes.

  • 37 Susskind, Environmental Diplomacy, no 59.

43Le problème du sous-financement chronique est souvent mentionné, mais son importance n’est pas claire, puisqu’il reflète aussi des désaccords quant au rôle de l’organisation. Demander, comme le font certains, que leurs budgets proviennent en partie des Nations Unies pour éviter que les secrétariats ne soient « perçus comme étant étroitement redevables aux parties qui paient la facture37 » revient à postuler que seules les organisations financièrement indépendantes peuvent être en mesure de veiller au bien commun. En revanche, dépendre du budget de l’ONU signifie, dans bien des cas, dépendance envers une agence spécifique de l’ONU, ce qui ne constitue pas une garantie d’ouverture ou de clairvoyance. De plus, les secrétariats ne peuvent pas espérer aller plus loin que leurs membres les plus progressistes. Enfin, le fait de dépendre financièrement des États ne signifie pas que les secrétariats ne dépendent que d’eux pour toutes les ressources dont ils ont besoin. Des dépendances multiples créent une marge de manœuvre.

  • 38 Selon certains rapports, l’expérience du secrétariat de la CDB a incité les parties à lier le secr (...)

44Deuxièmement, la relation avec l’organisation hôte peut poser de plus grandes difficultés. Le défi est de regrouper les capacités administratives de façon à promouvoir la cohérence des procédures et à éviter le gaspillage des ressources tout en empêchant l’organisation hôte d’influencer les politiques. Dans certains cas, de telles disputes ont paralysé un secrétariat ou l’ont empêché de remplir son mandat. Les liens avec le PNUE, par exemple, ont enclenché des conflits importants avec plusieurs secrétariats qu’il abrite. Cette expérience a ensuite eu un impact sur les modèles subséquents38.

45Troisièmement, depuis l’étude classique de Cox et Jacobson, on sait que les dirigeants exercent une influence clé sur l’efficacité d’une organisation. L’attitude des gouvernements envers un secrétariat et les rôles qu'il remplit dépendent souvent de l’opinion qu’ils ont des capacités administratives et diplomatiques du secrétaire exécutif. Ce facteur semble être très significatif dans le cas des secrétariats de conventions mondiales. Au minimum, le secrétaire exécutif devrait avoir le pouvoir de parler au nom du régime.

  • 39 M. J. Peterson, « Organising for Effective Environmental Cooperation », Global Governance, no 4 (1 (...)
  • 40 Young et von Moltke, « International Secretariats ».

46Le leadership devrait être entrepreneurial, structurel ou intellectuel. Le secrétaire exécutif doit empêcher qu’une coalition d’États ou de parties prenantes ne prenne le contrôle du secrétariat. Il doit protéger « le mandat du secrétariat contre sa cannibalisation par des intérêts nationaux [...] [et] se bâtir une clientèle ou coalition de soutien parmi les parties, car ce sont elles qui, en fin de compte, détiennent le pouvoir de nomination et de décision sur les enjeux substantiels du régime ». Il doit posséder des compétences administratives supérieures, car la direction d’une organisation axée sur une mission exige des compétences différentes de celles exigées pour diriger une organisation qui s'occupe essentiellement de gérer des programmes. L’efficacité du directeur exécutif résidera aussi dans sa capacité de construire des ponts entre les participants, de cimenter un réseau autour des enjeux de la convention et de faire progresser le régime, tout en restant sensible à la diversité des points de vue des parties concernant la nature, l'étendue et l’évolution du régime39. « Cette tâche délicate exige la création de solides relations de confiance informelles avec certains membres sans mettre en danger l’impartialité d’ensemble du secrétariat et l’attention aux enjeux concrets susceptibles de définir la nature de la relation entre le secrétaire exécutif et les membres du régime40. » Quatrièmement, la question de la légitimité, liée à la précédente, se pose. D’une certaine manière, les secrétariats peuvent espérer se doter d’une légitimité qui dépasse celle de tout autre acteur dans un domaine d’action donné. Un des fondements de cette légitimité réside dans les normes qui sont au cœur des structures de gouvernance. La façon dont ces normes sont identifiées, interprétées, exécutées et préconisées constitue la clé du succès des secrétariats et des systèmes de gouvernance des conventions.

  • 41 Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood : the Report of the Commission on Global (...)

47« Les institutions qui manquent de légitimité sont rarement efficaces à long terme41 ». En relations internationales, les constructivistes ont redonné vie à ce concept (emboîtant ainsi le pas aux avocats et praticiens) et ont insisté sur sa relation avec l’efficacité d’une norme ou d’une institution. Sur quoi s’appuie cette légitimité ? Comment construire un entendement intersubjectif concerté de la légitimité institutionnelle des secrétariats parmi les agents qui composent les réseaux dont les systèmes de gouvernance des conventions peuvent eux-mêmes aider le développement ?

  • 42 Par exemple, la participation à travers un nombre d’adhérents quasi universel et une structure adm (...)

48Les secrétariats doivent être perçus par les autres acteurs comme fonctionnant selon les principes qu’ils affirment pour justifier leur rôle et selon des procédures largement reconnues comme justes. La légitimité dépend de la capacité qu’ont les secrétariats de fournir une bonne gouvernance respectant les principes de transparence, de responsabilité et de participation42. Les régimes ne seront pas efficaces si la société civile n'y joue pas un rôle marqué, ce qui s'accomplit, notamment, à travers la transparence. Comparé aux secrétariats, le fonctionnement des OIG et des ONG souffre d'un certain manque de légitimité procédurale, car ces organisations présentent parfois un déficit démocratique net par rapport à certains États. La participation ria d’ailleurs pas à être définie de la même façon pour tous les secrétariats. C'est par leur capacité à rassembler l’expertise pertinente et à clarifier les enjeux (plutôt qu’à les imposer) que les secrétariats exercent leur influence. De plus, les secrétariats sont des institutions de mission, et non principalement des gestionnaires d’intérêts.

Les secrétariats et la gouvernance environnementale mondiale

49Cette section propose essentiellement des pistes de recherche pour évaluer le degré auquel les secrétariats et le système de gouvernance des conventions pourraient devenir des composantes clés d’un système de gouvernance mondiale de l’environnement et précise pourquoi, par conséquent, ils devraient à la fois être étudiés attentivement et appuyés prudemment. Dans un système international anarchique, où les acteurs se sont multipliés et revendiquent un rôle légitime dans la définition et la résolution des problèmes collectifs, et où l’information ne connaît pas de frontières (même si elle provient d’un État particulier), les systèmes de gouvernance des conventions peuvent être bien adaptés à la poursuite d’objectifs limités, mais essentiels, aux côtés des OIG traditionnelles. À cette fin, examinons d’abord les avantages que les systèmes de gouvernance des conventions pourraient offrir aux États membres et aux régimes.

Les avantages des secrétariats pour les États membres

  • 43 Je remercie Jutta Brunnée de m’avoir signalé ce point.

50Ce sont les systèmes de gouvernance des conventions (SGC), plutôt que les secrétariats, qui sont le plus susceptibles d’acquérir une importance croissante, car ils aident les États à maintenir leur influence, reflètent les nouvelles caractéristiques du système international et coordonnent l’action collective dans un domaine donné à travers des réseaux spécifiques. Les systèmes de gouvernance des conventions mondiales se concentrent sur un domaine d’action précis, et sont responsables et souples — trois caractéristiques que les États tiennent en haute estime. En effet, ils visent l’action, la mise en œuvre d’une convention plus que la gestion d’une organisation ; ils sont responsables vis-à-vis des États à travers les CDP, et parce que ceux-ci ne poursuivent pas des intérêts multiples dans l’organisation ; ils peuvent modifier rapidement leur mission, leurs tâches et leurs priorités. Les CDP sont les forums où se négocie la mise en œuvre ; elles apportent une reconnaissance et une formalisation rapides aux nouveaux développements dans le domaine et représentent des instruments nouveaux et plus efficaces pour faire avancer les objectifs de la convention. Ce sont des organes potentiellement plus souples et plus puissants que le conseil d’administration d’une OIG traditionnelle. Ce pouvoir ne repose pas toujours sur des bases juridiques claires. En pratique, les États se considèrent souvent comme liés par les décisions des CDP même quand ces décisions changent leurs obligations originelles43.

  • 44 Le mot « gouvernance » désigne ici la capacité de coordonner des activités interdépendantes et d’i (...)
  • 45 Sous-comité des sous-ministres adjoints sur la mondialisation : défis et possibilités, Canada 2005 (...)
  • 46 Voir le Report of the UN Secretary-General’s Task Force on Environment and Human Settlements, juin (...)
  • 47 En faveur du Conseil de Tutelle, voir Commission de gouvernance globale, Notre voisinage global. P (...)

51Certains fonctionnaires nationaux peuvent encore croire qu’une autorité centrale est préférable à la structure de gouvernance actuelle44 ou à la fragmentation qu’amènerait, selon eux, une expansion des secrétariats. Le rapport Canada 2005, par exemple, craint « la prolifération d’ententes internationales distinctes portant sur une question en particulier, ce qui donne lieu à un manque d’efficacité au niveau organisationnel ainsi qu’à un manque possible de coordination45 ». Ces craintes expriment des préoccupations liées au gaspillage des ressources, aux positions contradictoires mises de l’avant par les gouvernements dans des cadres de négociation différents et à la compétition entre organisations. Une cohérence et une coordination plus grandes supposent, pour ceux qui prônent la centralisation, une répartition des tâches et des responsabilités dans des domaines variés sous une autorité de coordination centrale. Pour certains, cette autorité devrait être le PNUE46. D’autres préféreraient un nouveau Conseil de tutelle de la terre ou une Organisation mondiale de l’environnement47. Le directeur exécutif de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a explicitement proposé cette solution en mars 1999, afin de réconcilier les objectifs commerciaux et environnementaux. Les auteurs du chapitre « Durabilité de l’environnement » du rapport Canada 2005 font un commentaire semblable :

  • 48 Sous-comité des SMA, Canada 2005, chap. 13.

En outre, à l’échelle internationale, les institutions qui s’occupent d’environnement ont perdu le contact avec les institutions économiques ainsi qu’avec des faits nouveaux comme le libre-échange mondial et la mondialisation en général. Bien que des progrès aient été réalisés en vue de trouver des solutions à certains problèmes d’environnement, l’établissement de normes environnementales internationales qui permettraient de relever les défis en matière de gouvernance posés par les règles commerciales internationales et les pressions concurrentielles suscite de plus en plus d’intérêt. La création d’un organisme multilatéral unique qui s’occuperait des questions internationales reliées à l’environnement et au développement durable [...] pourrait permettre éventuellement de regrouper une partie de ces activités et faciliter l’accès des entreprises canadiennes aux marchés48.

52Si on laisse de côté le lien vague fait ici entre une organisation mondiale de l’environnement et la compétitivité des entreprises canadiennes, comment un pays tel que le Canada peut-il espérer mieux promouvoir ses intérêts au sein d’un organisme aussi polyvalent et peu maniable et éviter d'être dans la seule position d'accepter les politiques qui s’offrent à lui ? Canada 2005 continue d'ailleurs sur une note presque contradictoire :

Si le Canada ne prend pas l’initiative de créer des politiques, il devra par défaut subir les politiques des autres et s’adapter aux conséquences de décisions prises ailleurs. La meilleure stratégie est donc celle de la proactivité, où le Canada tente d’exercer une influence maximale dans l’arène internationale. Une telle stratégie proactive s’impose aussi bien pour des raisons environnementales (pour assurer que les mesures internationales qui en sont issues correspondent à nos besoins écologiques) que pour des raisons économiques (pour faire en sorte que les démarches adoptées au niveau international ne nuisent pas à nos intérêts économiques et commerciaux).

53L’influence du Canada sera peut-être beaucoup plus modeste au sein d’une organisation mondiale de l’environnement qu’au sein de secrétariats individuels. Il est vrai que la première faciliterait les liens entre les enjeux, ce qui pourrait conduire à des négociations fructueuses dans certains domaines ; mais cela pourrait autant favoriser que faire obstacle aux préférences canadiennes. De plus, rien ne permet de croire qu’une telle organisation posséderait une capacité d’adaptation supérieure ou serait capable d’éviter les problèmes des grandes organisations de ce genre (et celle-ci serait, en fait, encore plus grande) : une légitimité incertaine, le gaspillage de ressources, la paralysie interne, l’incohérence des activités et la compétition avec d’autres institutions. Comme le souligne le chapitre « La gouvernance » dans Canada 2005 :

Pour le Canada, la clé d’une influence internationale optimale réside dans l’orientation de tous les efforts vers des alliances fondées sur les questions revêtant une importance aux yeux des intéressés. Dans un tel contexte, les partenaires varieront en fonction des enjeux. Le Canada devra donc cerner ses avantages comparatifs à certains égards et décider à quelles organisations et coalitions internationales il doit donner priorité pour chaque question. Il lui faudra également œuvrer pour que des réformes aient lieu au sein des institutions internationales visées, de façon à accroître leur efficacité, tant au point de vue de la rentabilité que de l’influence [...]. On a taxé d’inefficace le réseau des organisations internationales en raison de sa complexité et des chevauchements qu’on y trouve. Toutefois, ces chevauchements pourraient en fait comporter des avantages pour le Canada : ils permettent, entre autres, une souplesse dans les réactions aux changements politiques et aux problèmes touchant la composition de ces organisations.

  • 49 Matthias Finger et Ludivine Tamiotti, « Comprehensive Governance in Biodiversity Protection », com (...)

54Dans ce contexte, il peut être plus avantageux pour le Canada d’atteindre une plus grande cohérence à travers les systèmes de gouvernance des conventions et un système de gouvernance mondiale bâti autour de domaines d’action précis « composé d’acteurs collectifs à divers niveaux qui se partagent une même autorité, et reliés par divers types de réseaux49 ».

  • 50 On retrouve la même confusion dans les publications universitaires où les chercheurs semblent part (...)

55L’accent mis ici sur le système de gouvernance des conventions est important. Le débat, comme on l’a vu plus haut dans le cas du secrétariat de la CCD, oppose ceux qui aimeraient que les secrétariats veillent à la mise en œuvre et à l’efficacité des conventions et ceux qui aimeraient que les secrétariats soient avant tout des organisations de services. Là encore, il existe une confusion entre le secrétariat et le système de gouvernance. Pour les représentants des gouvernements, le secrétariat n’est que cela : un personnel qui a pour tâche de mettre en œuvre les décisions des CDP. Ainsi, comme dans le cas de la CCD, ils ont hésité à leur confier un rôle qu’ils estiment être du ressort de la CDP ou de ses organes subsidiaires. Cependant, le fait de s’opposer à ce qu’un secrétariat donné remplisse un certain rôle ne signifie pas opposition à ce rôle lui-même. Les parties peuvent s’opposer à un secrétariat fort, mais non pas à un système de gouvernance fort50.

56Dans d’autres cas, cependant, l’opposition à un système de gouvernance des conventions et à un secrétariat fort, ainsi qu’à certaines de leurs fonctions, peut venir de la crainte qu’ils ne se substituent à d’autres organisations (nationales et internationales) qui exercent déjà ces fonctions. Par exemple, les agences nationales d’aide au développement pourraient être beaucoup plus favorables aux secrétariats, dont les fonctions seraient limitées aux services de bases, qu’à d’autres types d’organisation. En fait, les organismes scientifiques nationaux se plaignent souvent du manque de connaissances scientifiques des secrétariats ; par conséquent, ils demeurent toutefois réticents à leur laisser la tâche de coordonner le processus de construction d’un consensus scientifique, tâche que des organes scientifiques et techniques subsidiaires (où siègent les représentants des États) pourraient remplir.

Les avantages du système de gouvernance des conventions pour le régime

57Abstraction faite des fonctions de service qui définissent leurs tâches centrales, les secrétariats et les systèmes de gouvernance des conventions ont une contribution particulière à faire dans des domaines qui sont souvent négligés, mais qui peuvent s’avérer cruciaux pour l’efficacité des ententes environnementales internationales.

L’information et le renforcement des capacités

58Les secrétariats sont au centre du système de communication sur les questions liées aux régimes ; c’est là leur fonction de coordination fondamentale. En ce sens, ils peuvent forger et entretenir des réseaux qui pourraient éventuellement définir la structure de gouvernance d’un domaine donné (voir ci-dessous). Les secrétariats ne remplaceront pas les agences existantes, mais les compléteront. Ainsi, leurs activités de renforcement des capacités devraient se limiter à encourager les initiatives similaires entreprises par les OIG traditionnelles et les agences nationales. Toutefois, les secrétariats pourraient utilement développer un ensemble de connaissances cohérentes qui harmoniserait les diverses façons dont les agences nationales et internationales existantes abordent un problème donné et les solutions qu'elles préconisent. Ils pourraient également identifier les présupposés, les forces, les faiblesses et les différences entre ces agences, de façon à permettre aux pays récipiendaires de faire des choix informés. Cette fonction serait donc très différente de la mode actuelle, privilégiée également par les États et les OIG, qui consiste à tirer des « leçons » à partir de cas largement disparates et à les transformer en nouvelles idées reçues.

Réduire les pressions compétitives entre les organisations de l'ONU

  • 51 Young et von Moltke, « International Secretariats ».

59Ce concept peut sembler paradoxal, puisque les secrétariats ont eux-mêmes été victimes de telles pressions, mais cette fonction découle du rôle de création de réseaux centrés sur les enjeux (voir ci-dessous). Les pressions compétitives ont, par le passé, encouragé les dédoublements à mesure que les organisations tentaient de s’emparer de nouveaux domaines, limité la coordination ou étouffé un rôle dirigeant potentiel, comme le PNUE en fit l’expérience lorsqu’il tenta de coordonner les activités environnementales d’autres organismes ou alors qu’il essaie, à l’heure actuelle, d’assumer un tel rôle. Comme le soulignent Young et von Moltke, « la tendance qu’on retrouve dans le système de l’ONU de fonctionner de façon compétitive nuit, en fait, aux efforts visant à accroître l’efficacité des interactions entre les organisations internationales [...]. Un objectif plus positif pourrait être d’intégrer les activités des diverses agences d’un même domaine, de façon à ce qu’elles puissent se renforcer réciproquement plutôt que de se nuire les unes aux autres51 ». Les réseaux centrés sur les enjeux peuvent être les instruments d’une telle intégration.

Relier le local et le mondial

  • 52 La Commission de coopération environnementale de l’ALENA illustre une telle tendance.

60La capacité qu’ont les régimes de gérer les problèmes d’environnement, comme l’observe Oran Young, dépend largement de la convergence entre les attentes qui proviennent d’en haut — les traités — et celles qui montent d’en bas — les pratiques locales. Les secrétariats peuvent être mieux placés que les organisations pour remplir cette fonction, parce que ce lien est légitime, comme l’est la participation des autres parties prenantes. Le système de gouvernance de la CCD a été créé précisément pour remplir cette tâche. De plus, les États cherchent parfois à engager d’autres participants dans le processus de gouvernance52. Il ne faudrait pas confondre ici influence et contrôle. Le fait que les États conservent le pouvoir d’empêcher l’imposition d’une décision qu’ils n’ont pas adoptée collectivement va de soi, puisque ce sont eux qui, en ultime instance, sont responsables de sa mise en œuvre. Il n’est pas nécessaire que le lien entre le local et le mondial se fasse aux dépens de l’État.

Médiation entre les gouvernements

  • 53 Susskind, Environmental Diplomacy ; Weiss, « The Five International Treaties ».
  • 54 Susskind, Environmental Diplomacy, p. 59.

61Puisque les secrétariats travaillent directement avec des agences nationales, les fonctionnaires nationaux qui recherchent leur aide peuvent convaincre le personnel du secrétariat de lancer des idées et de tester leur acceptabilité auprès d’autres gouvernements53. Susskind insiste sur ce rôle potentiel de médiateur ou de facilitateur dans le contexte de la gestion des conflits environnementaux et de la résolution des différends54, mais cette idée semble être mieux adaptée au système de gouvernance des conventions ; elle suppose aussi que le secrétariat a réussi à se forger une légitimité et une crédibilité solides.

Apprentissage

  • 55 Ceci reflète la perspective générale d’Ernst Haas sur l’apprentissage organisationnel. Voir Ernst (...)

62L’efficacité d’un régime suppose la capacité d’adapter les institutions, les règles et les procédures à des équilibres de pouvoir, des intérêts et des besoins nouveaux. Les difficultés éprouvées par les OIG traditionnelles ont été attribuées de façon variable aux structures d’intérêts qui dominent leur fonctionnement (une coalition d’États et d’autres participants intéressés), à leur dimension et à leur fonctionnement, à l’idéologie qu’incarnent ces organisations et à leur personnel ou à l’expertise de ce dernier. Les systèmes de gouvernance des conventions, en revanche, peuvent être conçus comme des mécanismes d’apprentissage plus ouverts à l’acquisition d’un nouveau savoir consensuel conduisant à l’adoption de nouvelles valeurs et à une redéfinitions des problèmes55.

  • Ils sont davantage capables de corriger leurs erreurs — c’est-à-dire d’améliorer leur performance à la lumière des objectifs de la convention.
  • Le personnel des secrétariats est typiquement peu nombreux.
  • Le système de gouvernance et les secrétariats des conventions se consacrent à la coordination d’activités axées plus sur la mission que sur la gestion.
  • Ils peuvent facilement modifier leur structure en créant des comités ou des organes subsidiaires afin d’intégrer de nouvelles connaissances dans leurs opérations en vue de répondre plus rapidement à des demandes et à de l’information nouvelle.
  • Ils peuvent jouer avec de nouvelles formes de gouvernance.

Réseaux de gouvernance basés sur les enjeux

63Dans un monde interdépendant et turbulent, les systèmes de gouvernance des conventions et leurs secrétariats peuvent donc constituer l’autorité décentralisée idéale pour au moins six raisons.

  • Ils reflètent la véritable distribution du pouvoir concernant un enjeu et permettent ainsi de combler le fossé entre la structure des institutions et la véritable distribution du pouvoir56.
  • Ils peuvent être le lien tout indiqué pour réaliser des ententes limitées (et ainsi plus acceptables) entre les États modernes et postmodernes.
  • Ils peuvent accommoder une multitude d’acteurs.
  • Ils peuvent fournir une façon d’expérimenter toute une gamme de processus collectifs de façon à améliorer l’efficacité du régime57.
  • Ils peuvent fournir un moyen de tester de nouveaux arrangements institutionnels ou de nouvelles valeurs, et par là, de contribuer à l’évolution du régime. Les comités techniques du Protocole de Montréal sont un bon exemple d’un processus de coopération avec l’industrie ayant contribué à promouvoir l’acceptation de mesures volontaires de réduction des gaz qui appauvrissent la couche d’ozone et à orienter l’évolution du régime.
  • Ils peuvent encourager la formation de coalitions d’États qui partagent une même perspective et faire avancer un enjeu particulier au moyen de la négociation de protocoles.

64Plusieurs de ces caractéristiques reflètent la capacité qu’ont les secrétariats et les systèmes de gouvernance des conventions d'être les pivots d’un réseau étendu qui intègre les parties, les ONG et le secteur privé. Une coordination efficace ne dépend pas nécessairement d’un centre ou d’un organe d’exécution. Les systèmes complexes, par exemple, ont des rétroactions positives qui renforcent les comportements où chacun y trouve son avantage. La prolifération des systèmes de gouvernance des conventions ne conduit pas à l’inefficacité, à condition qu'ils soient en mesure de partager leur expérience et leur expertise. De tels systèmes, dans le domaine environnemental, ont déjà forgé ce type de lien.

  • 58 Obser, « Institutional Choice in International Secretariats ».

65Il existe, bien sûr, d’autres façons d'aborder les questions de gouvernance internationale de l’environnement dans une perspective décentralisée. Par exemple, on pourrait établir une division des tâches entre les agences actuelles de l’ONU, auxquelles les secrétariats seraient subordonnés. Ces agences, plutôt que les systèmes de gouvernance des conventions, deviendraient les unités de gouvernance principales. On pourrait ensuite créer des groupes de travail interagences selon une division des tâches particulière entre les agences, chacune étant responsable d’un volet spécifique du régime. Par exemple, il existe un réseau souple d’OIG coordonné par le Forum international sur les forêts et le Groupe de travail interagences sur les forêts, qui regroupe l’Organisation pour l’alimentation et l’agriculture, le Groupe de travail intergouvememental sur les forêts, l’OIBT, le secrétariat de la CBD, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le PNUE et la Banque mondiale, chacun jouant un rôle de chef de file dans divers aspects du régime — plans nationaux, causes de la déforestation, usages traditionnels, évaluation, commerce, institutions et instruments58. Ce modèle répond, toutefois, au besoin de coordination des activités des agences internationales dans un secteur donné : il n’a pas le mandat que possèdent les secrétariats de répondre aux besoins des parties à une convention ou de promouvoir les objectifs et la mise en œuvre du régime. Ce modèle pourrait être plus pertinent pour la phase qui précède la signature d’une convention et la création d’un secrétariat.

  • 59 Philippe Le Prestre, John R. Reid et E. Thomas Morehouse (dir.), Protecting the Ozone Layer : Less (...)

66En tant qu’acteurs clefs centrés sur des réseaux spécifiques à un domaine d’action donné, les secrétariats et les systèmes de gouvernance des conventions, en collaboration avec d’autres acteurs du réseau, peuvent faire bien plus que tenter de concilier des intérêts divergents. Ils peuvent aider à partager des connaissances, à promouvoir les normes, les idées et les interprétations, et à façonner la compréhension internationale d’un enjeu qui conduira à des changements de comportements. Les systèmes de gouvernance des conventions peuvent jouer un rôle crucial dans la structuration de coalitions des plaideurs, dans l’identification et l’habilitation des acteurs et dans l’édification d’une communauté d’idées qui conduira à des changements de politiques. L’expérience du Protocole de Montréal illustre bien cette dynamique59.

  • 60 Wolfgang Reinicke, Global Public Policy : Governing without Government, Washington (DC), Brookings (...)
  • 61 Rosenau et Czempiel (dir.), Governance without Government.

67Wolfgang Reinicke, entre autres, croit à l’importance des réseaux d’action mondiaux sur les politiques d’intérêt public, qui peuvent fonctionner comme des instruments de gouvernance, tout en contribuant au développement d’une communauté internationale60. Une réponse possible à la mondialisation pourrait être de « sortir les politiques publiques de leur contexte territorial », c’est-à-dire de séparer la gouvernance de la structure de gouvernement. D’autres auteurs, comme Rosenau et Czempiel, ont émis des idées semblables61. Reinicke pense que ces développements caractériseront des domaines d'action précis, à travers la coopération avec des OIG et des éléments de la société civile, y compris le monde des affaires. Son raisonnement se fonde sur les capacités d’adaptation supérieures de ces deux groupes (qui résulte de leur dynamisme et de leur capacité à répondre à l’évolution des connaissances). Les secrétariats semblent mieux adaptés à ce rôle que ne le sont les OIG traditionnelles et pourraient même constituer le cœur de tels réseaux d’action politique. Le fait de rendre certains secteurs de la société responsables de certains aspects des politiques à l’échelle du globe encouragerait le sens des responsabilités, accroîtrait la légitimité de ces réseaux et garantirait la représentation de tous les intérêts. Au lieu de s’opposer (comme c’est le cas, par exemple, pour les ONG et la Banque mondiale), les OIG et les ONG deviendraient partenaires. Ces réseaux d'action, dont feraient aussi partie les agences gouvernementales, encourageraient le partage des connaissances et l’ouverture au changement. La structure de l’UICN et de l’Organisation internationale du travail fournit déjà un exemple de cette façon de penser.

68Dans un système turbulent et interdépendant, de tels réseaux pourraient redonner aux États le sentiment qu’ils contrôlent la dynamique politique internationale. Les secrétariats sont particulièrement bien adaptés à soutenir ces réseaux, car ils sont de taille modeste et axés sur une mission précise et limitée, davantage que ne le sont les OIG traditionnelles qui ont pour tâche de s’assurer que des engagements sont respectés et des principes mis en œuvre dans divers domaines. À travers la société, ils peuvent effectuer de la coordination au lieu de mener des recherches et d'entreprendre des actions sur le terrain. Ils peuvent encourager des changements au sein des OIG traditionnelles et dans les agences gouvernementales, promouvoir la participation et encourager la transparence.

69La concrétisation de ce modèle doit cependant être élaborée davantage. Selon quels critères, par exemple, une organisation devient-elle membre du réseau, et qui en décide ? Comment peut-on s’assurer que ces membres seront imputables et comment éviter la création de « complexes », comme on les a appelés dans d’autres contextes, c’est-à-dire d’un ensemble d'organisations qui ne cherchent à défendre que leurs intérêts mutuels ? Une ONG peut-elle être à la fois à l’intérieur — c’est-à-dire participer à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques et des programmes — et à l’extérieur — c’est-à-dire exercer une fonction de surveillance ? Comment les États pourront-ils isoler du réseau d’influence les organisations qu’ils n’estiment pas légitimes ? Et quel est l’impact démocratique de l’institutionnalisation de facto des communautés épistémiques ?

  • 62 Steven Weber, « Institutions and Change » in Michael W. Doyle et G. John Ikenberry (dir.), New Thi (...)

70La capacité d’apprentissage et de changement de tels réseaux nécessite davantage de recherche. Les approches constructivistes peuvent expliquer l'émergence et le maintien de normes et de réseaux spécifiques à certains domaines bien mieux qu'elles ne peuvent expliquer le changement62. Si la perception d’un manque de légitimité est une condition générale du changement dans une approche constructiviste, les réseaux d’action dans un domaine donné seraient-ils mieux préparés à faire face à ces normes en mutation ? Composés d’une variété de parties prenantes et caractérisés par la transparence et un accès facile, ils pourraient, en effet, évoluer rapidement dès que certains participants les perçoivent comme illégitimes.

Conclusion

71Plutôt que d’étudier uniquement les secrétariats, il semble plus utile de s’attarder sur l’unité de gouvernance qu’ils servent et représentent — c’est-à-dire non seulement sur le personnel qui administre la convention, mais aussi sur le mode général de gouvernance de la convention, y compris la CDP, ses organes subsidiaires et le secrétariat. C’est ce système, et les réseaux qui lui sont associés, qu’il faut étudier. Cependant, les chercheurs qui s’intéressent à la mise en œuvre et à l’efficacité des régimes environnementaux ont eu tendance à ignorer les systèmes de gouvernance des conventions en général, et les secrétariats en particulier. Il n’existe pas de réflexion sur la nature, les origines et les impacts de leurs rôles, bien que le contexte de leur action change rapidement.

72Puisque les secrétariats des conventions mondiales viennent à peine d’être instaurés, on doit s’attendre à ce que leur rôle évolue avec la pratique et avec la signature de protocoles. Cependant, les suggestions visant à étendre leur rôle s’inscrivent toutes dans une même logique — le désir de bâtir des institutions internationales fortes, ayant un pouvoir indépendant capable de pousser les États vers la résolution des problèmes d’environnement. Il faut, toutefois, se garder de projeter sur le rôle des secrétariats des idées préconçues, alors que ceux-ci visent essentiellement à renforcer le rôle supranational des OIG afin de faire évoluer le système international dans le sens d’une plus grande intégration. Rosemary Sandford, Laurence Susskind et d’autres auteurs, par exemple, se demandent comment les secrétariats pourraient devenir des OIG traditionnelles encore plus activistes, ce qui exigerait qu’ils prennent davantage leur distance par rapport aux États.

73Cette approche est anachronique et fait fausse route. Les secrétariats environnementaux internationaux sont apparus au moment où il existait une hostilité gouvernementale prononcée à l'endroit des OIG, du moins de la part des pays développés. Ce n'est pas une coïncidence. La question n'est pas de savoir si les secrétariats devront ou pourront répondre aux espoirs d’intégration internationale. Ils ne le feront pas. Les gouvernements sont fatigués des faits accomplis. Le PNUE est sorti plus faible et non renforcé de sa propre période militante des années 1980. La question qui se pose est plutôt de déterminer jusqu’à quel point les SGC pourraient devenir l’embryon d’une nouvelle forme de gouvernance qui donnerait aux États le sentiment qu’ils maintiennent leur contrôle, tout en permettant aux autres parties prenantes de détenir un rôle important dans la gouvernance et l'évolution des régimes et en concentrant les énergies sur les objectifs de la convention.

74Les secrétariats reflètent le désir des États de reprendre le contrôle du rôle et des fonctions des OIG. Néanmoins, ils sont plus que cela, en ce sens qu’ils ont été conçus comme des organisations axées sur une mission et plus sensibles aux besoins des États et aux exigences des régimes. Une approche courante, soutenue par les perspectives actuelles sur la gouvernance, consiste à s’imaginer que des normes et des structures globales — un nouveau système d’autorité — pourraient éventuellement remplacer le système étatique et le faire passer d’une situation d’anarchie à un système de gouvernance organisée. Ce chapitre a suggéré qu’une telle évolution n’a pas à se faire aux dépens des États, lesquels demeurent des joueurs clefs dans le développement de nouveaux modes de gouvernance. Les secrétariats représentent un complément aux OIG traditionnelles et peuvent, dans certaines circonstances, être mieux adaptés que ces dernières à la poursuite d’objectifs environnementaux spécifiques dans un nouveau contexte international caractérisé par trois facteurs : le besoin d’inclure de multiples parties prenantes dans la gouvernance, des enjeux qui se chevauchent et les efforts des États pour reconquérir une partie de leur autonomie.

  • 63 Young et von Moltke, « International Secretariats ». Esty, Greening the GATT : Trade, Environment, (...)

75Pourtant, dans la pratique, les positions officielles des États à l'égard des secrétariats demeurent ambiguës, en bonne partie parce qu’ils craignent un retour au vieux modèle. Les secrétariats et les systèmes de gouvernance des conventions pourraient, toutefois, devenir les moteurs d’un nouveau modèle de gouvernance décentralisée s’ils sont maintenus à l’intérieur d’un mandat qui les oriente vers une mission. Si, comme le prétendent Young et von Moltke, « ce n’est pas trop osé de dire que l’efficacité du secrétariat est une condition nécessaire à l’efficacité du régime63 », alors les États ne peuvent les ignorer.

76Ce sont les ententes ou les processus internationaux qui, de plus en plus, dictent le programme d’action environnementale du Canada. Les secrétariats incarnent cette tendance. Or la direction que prennent les tendances n’est pas inévitable. On peut choisir des stratégies pour y résister, pour les favoriser ou pour les façonner de manière à maintenir ou à renforcer les prérequis fondamentaux d’une action étatique efficace, tout en facilitant l’action collective internationale.

Notes

1 Lawrence Susskind, Environmental Diplomacy : Negotiating More Effective Global Agreements, New York, Oxford University Press, 1994.

2 Par exemple, voir Peter M. Haas, Robert O. Keohane et Marc A. Levy (dir.), Institutions for the Earth : Sources of Effective International Environmental Action, Boston, MIT Press, 1993 ; Patricia W. Birnie et Alan E. Boyle, International Law and the Environment, Oxford, Oxford University Press, 1992 ; Oran Young et Konrad von Moltke, « International Secretariats », document d’information pour l’atelier au Rockefeller Brothers Conference Center, Pocantico (NY), 15-18 juin 1995.

3 Susskind, Environmental Diplomacy ; Edith Brown Weiss, « The Five International Treaties : A Living History », in Edith Brown Weiss et Harold K. Jacobson (dir.), Engaging Countries : Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge (Mass.), MIT Press, 1998, p. 89-172.

4 Susskind, Environmental Diplomacy ; Rosemary Sandford, « International Environmental Treaty Secretariats : Stage-Hands or Actors ? », in Helge Ole Bergesen et Georg Parmann (dir.), Green Globe Yearbook of International Cooperation on Environment and Development 1994, Londres, Oxford University Press, 1994, p. 17-29.

5 Par exemple, Young et von Moltke, « International Secretariats ».

6 Rosemary Sandford, « Secretariats as Catalysts : A Comparative Study of the Influence of Global Environmental Treaty Secretariats on Treaty Implementation », thèse de doctorat inédite, M.I.T., 1998.

7 Weiss, « The Five International Treaties ».

8 L’Organisation maritime internationale, qui agit comme secrétariat pour la Convention de Londres de 1972, a demandé de l’aide en vue de définir le rôle du secrétariat lors de la rencontre consultative de ses membres en 1993, en focalisant son attention sur ses rôles de facilitateur et de défenseur de la conformité aux normes, de pourvoyeur d’aide aux parties et de gestionnaire des fonds. Voir Weiss, « The Five International Treaties ».

9 Young et von Moltke, « International Secretariats ».

10 Sandford, « International Environmental Treaty Secretariats ».

11 P.M. Dupuy, Droit international public, Paris, Dalloz, 1992, p. 893-896.

12 Susskind, Environmental Diplomacy.

13 Sandford, «International Environmental Treaty Secretariats».

14 Alexandre Kiss, « Les traités-cadres : une technique juridique caractéristique du droit international de l’environnement », Annuaire français de droit international, no 39 (1993).

15 Sur la résolution des disputes par la CDP, voir Winfried Lang, « Diplomacy and Environmental Law Making : Some Observations », Yearbook of International Environmental Law, no 3 (1992), p. 108-162.

16 Thomas Gehring, « International Environmental Regimes : Dynamic Sectoral Legal Systems », Yearbook of International Environmental Law, vol. 1, no 35-56 (1990), p. 37.

17 Ceci est peut-être dû à l’aspect non controversé de la mise en oeuvre de la convention ou à l’absence de perspective d’extension de la portée de la convention.

18 Young et von Moltke, « International Secretariats ».

19 Entente administrative entre le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) et le secrétariat de la Convention sur la diversité biologique (CDB), signée le 3 avril 1998 (PNUE/CDB/CDP/4/24).

20 Ibid., note 41, par. 22.

21 Young et von Moltke, « International Secretariats ».

22 Ibid.

23 Entrevue le 14 juillet 1998. Cette attitude s’est aussi manifestée quelques années plus tard lorsque le bureau de la CDP a affirmé son rôle dans le choix du directeur exécutif de la convention.

24 Rapport de la première session de la CD-CDP, Rome (29 septembre-10 octobre 1997), ICCD/CoP(l)/llAdd.l, Decision3/CoP./par.4-5.

25 Sandford, «International Environmental Treaty Secretariat ».

26 Ibid.

27 Weiss, «The Five International Treaties».

28 Young et Konrad von Moltke, « International Secretariats ».

29 Andreas Obser, « Institutional Choice in International Secretariats : Nested Governance Arrangements in the Administration of Global Change », communication présentée au congrès annuel de l’Association des études internationales, Washington (DC), 1999.

30 ICCD/CoP(2)/6 (15 septembre 1998).

31 C’est le cas tout particulièrement des pays africains, que la convention identifie de façon spéciale et qui ont placé un des leurs à la tête du secrétariat.

32 Entrevues, avril 1999.

33 Young et von Moltke, « International Secretariats ».

34 Tel qu’illustré par l’hésitation à utiliser le Conseil international des unions scientifiques (CIUS) et les organes qui lui sont rattachés, par la création du Groupe d’experts intergouvememental sur l’évolution du climat et par le Groupe consultatif pour la science et la technologie du Fonds pour l’environnement mondial (voir ibid.).

35 Selon l’article 25 de la CCD, « le Comité de la science et de la technologie prend, sous le contrôle de la Conférence des Parties, des dispositions pour que soient entrepris un recensement et une évaluation des réseaux, institutions, organismes et organes existants, disposés à constituer les unités d’un réseau. Ce réseau concourt à la mise en œuvre de la Convention ».

36 Weiss, « The Five International Treaties ».

37 Susskind, Environmental Diplomacy, no 59.

38 Selon certains rapports, l’expérience du secrétariat de la CDB a incité les parties à lier le secrétariat de la CCD directement au secrétariat de l’ONU à New York plutôt qu’au PNUE ou à la FAO (entrevues, avril 1999).

39 M. J. Peterson, « Organising for Effective Environmental Cooperation », Global Governance, no 4 (1998), p. 415-438.

40 Young et von Moltke, « International Secretariats ».

41 Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood : the Report of the Commission on Global Governance, New York, Oxford University Press, 1995, p. 66.

42 Par exemple, la participation à travers un nombre d’adhérents quasi universel et une structure administrative qui, à travers les CDR reflète la pré-éminence des États, à travers des organes et comités subsidiaires qui donnent accès à d’autres parties prenantes et à travers des ateliers et des dialogues avec les parties intéressées ; la transparence à travers des procédures spécifiques, comme la documentation, la communication électronique et l’accès au personnel ; la responsabilité à travers la CDP et son bureau.

43 Je remercie Jutta Brunnée de m’avoir signalé ce point.

44 Le mot « gouvernance » désigne ici la capacité de coordonner des activités interdépendantes et d’induire le changement sans l’autorité de l’exiger. Cette perspective s’inspire des définitions de B. Jessop, « The Rise of Governance and the Risks of Failure : The Case of Economic Development », I.S.S.J., no 155 (1998), et Ernst-Otto Czempiel, « Governance and Democratization », in James N. Rosenau et Ernst-Otto Czempiel (dir.), Governance without Government : Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, p. 250-271.

45 Sous-comité des sous-ministres adjoints sur la mondialisation : défis et possibilités, Canada 2005 : ébauche de rapport provisoire sur la mondialisation : défis et possibilités (Ottawa, 25 février 1997), chap. 13, « Durabilité de l’environnement ».

46 Voir le Report of the UN Secretary-General’s Task Force on Environment and Human Settlements, juin 1998 (A/53/463, 6 octobre 1998).

47 En faveur du Conseil de Tutelle, voir Commission de gouvernance globale, Notre voisinage global. Pour une organisation mondiale de l’environnement, voir Daniel

48 Sous-comité des SMA, Canada 2005, chap. 13.

49 Matthias Finger et Ludivine Tamiotti, « Comprehensive Governance in Biodiversity Protection », communication présentée au Congrès annuel de l’Association des études internationales, Washington (DC), 1999.

50 On retrouve la même confusion dans les publications universitaires où les chercheurs semblent partager aussi une vision de la fonction des secrétariats qui englobe parfois les organes subsidiaires, voire même la CDP Ainsi, même si un comité de mise en oeuvre n’est pas considéré par les parties comme faisant partie du secrétariat (et à juste titre), les chercheurs ont tendance à attribuer aux secrétariats des fonctions qui appartiennent en propre aux comités ou aux organes subsidiaires des CDP.

51 Young et von Moltke, « International Secretariats ».

52 La Commission de coopération environnementale de l’ALENA illustre une telle tendance.

53 Susskind, Environmental Diplomacy ; Weiss, « The Five International Treaties ».

54 Susskind, Environmental Diplomacy, p. 59.

55 Ceci reflète la perspective générale d’Ernst Haas sur l’apprentissage organisationnel. Voir Ernst Haas, When Knowledge Is Power : Three Models of Change in International Organizations, Berkeley, University of California Press, 1990.

56 Peter Padbury, « L’avenir du système des Nations Unies : options, questions de politiques et manques de données », Réseau de recherche sur les défis et les possibilités de la mondialisation rapport de recherche II, Ottawa, Secrétariat de la recherche sur les politiques, 1998.

57 Il s’agit là d’une autre préoccupation soulevée dans Padbury, « L’avenir du système des Nations Unies ».

58 Obser, « Institutional Choice in International Secretariats ».

59 Philippe Le Prestre, John R. Reid et E. Thomas Morehouse (dir.), Protecting the Ozone Layer : Lessons, Models, and Prospects, Boston, Kluwer, 1998.

60 Wolfgang Reinicke, Global Public Policy : Governing without Government, Washington (DC), Brookings Institution, 1998, p. 40.

61 Rosenau et Czempiel (dir.), Governance without Government.

62 Steven Weber, « Institutions and Change » in Michael W. Doyle et G. John Ikenberry (dir.), New Thinking in International Relations Theory, Boulder (Col.), Westview, 1997, p. 229-265.

63 Young et von Moltke, « International Secretariats ». Esty, Greening the GATT : Trade, Environment, and the Future, Washington, (DC), Institute for Environmental Economics, 1994 ; Julie Ayling, « Serving Many Voices : Progressing Calls for an International Environmental Organization », Journal of Environmental Law, no 9 (1997), p. 343-370.

Notes de fin

1 Exclut l'Accord régional européen sur la pollution atmosphérique (LRTAP) et les programmes pour les mers régionales.

2 Depuis 1992, la Convention sur la protection du patrimoine mondial à une entrée budgétaire distincte dans le budget général de l’UNESCO.

Auteur

Professeur au département de science politique et à l’Institut des sciences de l’environnement de l’Université du Québec à Montréal (UQAM), à titre de spécialiste en politiques environnementales internationales et d’analyste de la politique étrangère ; il dirige l’Observatoire d’écopolitique internationale. De 1995 à 1999, il a présidé la section « Études Environementales » de l’Association des Études Internationales. Le Prestre est l’auteur d’Écopolitique internationale (1997) et du livre The World Bank and the Environmental Challenge (1989). Il a également dirigé Protecting the Ozone Layer (1998), ainsi que Role Quests in the Post-Cold War Era (1997).

© Presses de l’Université de Montréal, 2001

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