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Qui a peur de l'État ?

 | 
Gordon Smith
, 
Daniel Wolfish

Troisième partie. Le système international et les structures polycentriques de pouvoir

Chapitre 6. L’émergence des institutions parlementaires internationales

De nouveaux réseaux d’influence dans la société mondiale

Robert M. Cutler

Texte intégral

Ce chapitre a été rédigé à partir des travaux présentés non seulement au comité sur les Centres multiples du pouvoir à Victoria (C.-B.), en mai 1999, mais également à la 94e rencontre annuelle de l’Association de science politique des États-Unis à Boston en septembre 1998 et à la 4e conférence de l’Association européenne de sociologie à Amsterdam en août 1999. En plus d’exprimer ma reconnaissance aux membres du comité, particulièrement Gordon Smith et Daniel Wolfish, j’aimerais remercier Karen Shepard, Ivaylo Grouev, Ramine Shaw et la Fondation pour la société mondiale, ainsi que Chadwick Alger, Zachary Irwin, Harold Jacobson, Anthony Judge, Deborah Miller, David O’Brien, MJ. Peterson, Anne-Marie Slaughter, Sidney Tarrow et R.BJ. Walker.

  • 1 George Tsebelis, « The Power of the European Parliament as a Conditional Agenda Setter », American (...)

1La démocratisation et la transnationalisation sont deux tendances fondamentales caractéristiques de l’évolution actuelle des affaires internationales. Elles se trouvent réunies dans ce phénomène négligé que sont les associations parlementaires et interparlementaires internationales, que je regroupe, pour être concis, sous une seule rubrique, celle des institutions parlementaires internationales (IPI). La littérature didactique ne porte guère attention aux IPI. Des recherches récentes confirment la portée du Parlement européen (PE), non seulement pour la vie politique et économique des citoyens des États membres de l’Union européenne, mais aussi pour la conduite des affaires internationales dans l’ensemble de l’Europe1. Pour faire valoir cette constatation, il suffit de se rappeler que le PE a contraint Jacques Santer et la Commission européenne au complet à démissionner en mars 1999. L’attention que porte la Commission européenne aux questions environnementales en tant qu’elles constituent un aspect de la sécurité internationale en Europe centrale et en Europe de l'Est découle d’une volonté qui a d’abord été alimentée par le PE et enchâssée ensuite dans sa législation. Il est évident, pour l’observateur perspicace, que le PE a influé sur des choix importants tout au long du parcours menant au statut actuel de l’Union européenne. C’est même lui qui a établi des jalons importants en cours de route. Par exemple, le Traité de Maastricht a pris forme à partir d’une série de propositions présentées au PE par un groupe de ses membres en 1984.

  • 2 Victor-Yves Ghébali, The Conference of the Inter-Parliamentary Union on European Cooperation and S (...)

2L’importance des IPI est profonde et va croissant. Le PE n’en est que l’exemple le mieux connu. Il y a aujourd’hui plus d’une vingtaine de ces institutions internationales dans le monde, dont la portée et les responsabilités sont variables. Un scepticisme quelconque à l'égard de l’efficacité des IPI n’est plus justifié ; un rejet définitif est indéfendable. Les IPI introduisent des points de vue et des perspectives aux élites nationales de pays en voie de démocratisation et auprès des décideurs dont les régimes s’opposent à la démocratie. Les IPI ont également engendré une nouvelle forme de diplomatie, dite diplomatie parlementaire2, qui représente aujourd’hui, tant d’un point de vue analytique que pratique, un terrain mitoyen important entre le niveau traditionnel de diplomatie où transigent les États et le nouveau niveau de coopération transnationale où se retrouvent les organisations non gouvernementales (ONG) provenant de la base. Les IPI sont donc en train de mettre en place un important mécanisme sociétal de surveillance de la diplomatie traditionnelle par un pouvoir exécutif. Les IPI forgent également des relations transnationales suivies qui restreignent les vieilles politiques de pouvoir où la société civile et les ONG sont peu développées et politiquement contraintes. Ainsi, les IPI préparent-elles le terrain de la coopération interétatique.

3Ce chapitre analyse l’émergence des IPI — type d’institution qui existe depuis un demi-siècle, mais qui a récemment commencé à proliférer. Ce chapitre se sert des IPI pour aborder le caractère du système international émergent et examiner les effets de celui-ci sur les institutions qui elles-mêmes structurent l’ordre international actuel. La première partie de ce chapitre consiste en un bref exposé des raisons pour lesquelles ni « l’opinion publique mondiale » ni la « société civile globale » ne décrit adéquatement l’influence de la société mondiale sur les politiques mondiales. La deuxième partie explique pourquoi et comment l’entrecroisement des concepts de « complexité » et de « société mondiale » caractérise beaucoup mieux le nouvel environnement international. Elle circonscrit aussi, brièvement, ce que cela signifie pour le niveau, l’étendue et l’échelle de l’analyse des affaires internationales. La troisième partie passe en revue les institutions parlementaires et quasi parlementaires de la politique mondiale, en en donnant une définition scientifique, et elle propose une typologie des IPI. La quatrième partie aborde la façon d’évaluer le développement institutionnel des IPI. À cette fin, elle met en rapport deux cadres de référence qui semblent contradictoires (fonctionnel et épigénétique), démontrant du même coup qu’ils se complètent. Elle trace l’évolution du PE en la replaçant dans ce cadre unifié de référence pour en démontrer la justesse. Enfin, la conclusion est une réflexion sur les conséquences des IPI quant à l’évolution et même le façonnement des ordres internationaux à venir.

Ni opinion publique mondiale, ni société civile globale

4Autrefois, deux concepts ont aidé à cerner les effets de la vie sociale transnationale et son action sur les politiques internationales : l’opinion publique mondiale et la société civile globale. Aujourd’hui, ni l’un ni l’autre n’est utile à la conceptualisation théorique ou à l’élaboration des politiques du XXIe siècle.

L’opinion publique mondiale

5Le concept « d’opinion publique mondiale » était un terme informe d’ordre général, à l’aide duquel on a essayé de cerner les effets de l’opinion publique sur la conduite des affaires internationales. Mal défini, il désignait souvent l’opinion exprimée par les gouvernements, capitalistes ou communistes, sans égard pour l’opinion des populations des différents États. Parfois, il désignait l’opinion collective des éditorialistes des grands journaux. Selon certains observateurs, surtout à l’apogée du Mouvement des pays non alignés, les résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies étaient devenues le barème de l’opinion publique mondiale.

6Cette ambiguïté reflète une méconnaissance typique des premières tentatives, au XIXe siècle, pour étudier l’opinion publique. Ces projets ont adopté, comme point de départ, ce qui était alors la source d’expression publique la plus évidente : la presse écrite. Il allait de soi que les journaux reflétaient les opinions des classes et des masses sociales. Cependant, la philosophie dominante sociale et politique de l’époque supposait que c'est l’État qui crée ces classes et ces masses. Du reste, il manquait à ce courant analytique une théorie intégrant, au niveau conceptuel, le système journalistique lui-même.

  • 3 Voir le point de vue, en 1962, de Jürgen Habermas, « On the Concept of Public Opinion », in Haberm (...)

7Le sens à donner au concept d’« opinion publique » dépend aussi bien de la définition de la communauté politique que de la philosophie de la représentation politique3. Une théorie systématique de la presse a enfin émergé, non pas en Europe de l’Ouest mais bien en Europe centrale, où la « question nationale » révélait la faiblesse des distinctions simples, telle la dichotomie, née en France au XIXe siècle, entre le pouvoir et l'opinion. En Europe centrale au XIXe siècle, la mobilisation sociale accélérée, doublée d’une urbanisation rapide et d’un bond du taux d'alphabétisation, a imposé la création de régimes parlementaires et l’extension du suffrage dans une situation où il manquait une « longue durée » avant que les principes républicains et monarchiques n'intensifient leurs contradictions réciproques au plan social. La montée de la question nationale en Europe centrale a rendu incontournable la question des relations entre l’État et la société. En sciences sociales, on a exprimé cette question en termes de l’influence de l’opinion publique à l'égard des politiques gouvernementales.

  • 4 Hanno Hardt, Social Theories of the Press : Early German and American Perspectives, Beverly Hills (...)
  • 5 Ibid., p. 155.

8En guise de réponse, les sociologues allemands ont tenté de créer une science portant sur les journaux et les autres médias journalistiques, dite Zeitungswissenschaft. Le sociologue allemand Max Weber fut le premier à reconnaître que la presse est une composante du système social et à faire la distinction, jusque-là inconnue, entre « l’opinion des journaux » et « l’opinion publique ». Entre 1900 et 1910, allant à l’encontre du point de vue dominant, il a affirmé que l’opinion publique n’est ni fixe ni déterminée d’avance, et que l’étude de sa formation est donc légitime4. De la même façon, la conviction exprimée par Vladimir Lénine que le fait de publier son journal Iskra équivalait à créer une opinion publique, reflète le manque de connaissances de l’époque à l’égard de l’opinion publique. Ce n'est que durant les années 1920 que l’historien Wilhelm Mommsen a pu conclure que la presse de chaque époque ne représente qu'une fraction de l’opinion publique5.

  • 6 Il y a quatre caractéristiques à la rumeur : elle porte sur l’actualité ; elle concerne presque to (...)

9Il n’existe toujours pas de théorie unifiée qui explicite les liens entre la presse et la société. Aujourd’hui, l’essor des communications électroniques en complique l’analyse systématique. La rapidité et la prolifération des messages donnent aujourd’hui à la communication de masse la qualité d’une rumeur6. Les stratégies actuelles de communication risquent de n’être vues que comme de la propagande. L’idée d’une opinion publique mondiale implique des problèmes théoriques et conceptuels si nombreux que, aujourd’hui, on ne l’évoque guère plus. Les références à la « société civile globale » sont le résultat de la disparition de l’opinion publique mondiale.

La société civile globale

  • 7 Par exemple, voir Michael Walzer (dir.), Toward a Global Civil Society, New York, Berghahn Book, 1 (...)

10Le concept de « société civile globale » est également douteux. Pour Hegel, la société civile opérait la médiation entre les relations entretenues par la famille avec l’État et renvoyait dès lors, entre autres, aux échanges économiques et au marché. Étant donné l’historique du concept, il est étonnant que la plupart des références actuelles à la société civile laissent de côté l’activité économique, tant celle des individus que celle des entreprises multinationales7. Cette connotation contemporaine de la « société civile globale » découle de la manière dont on a réintroduit, dans l’analyse des années 1980, l’idée de « société civile » afin de comprendre les transitions politiques des gouvernements autoritaires. Elle renvoyait alors, et sans référence à l’activité économique, au pouvoir politique montant de la libre association des citoyens des États en voie de transformation politique en Amérique du Sud, en Afrique du Sud, en Europe centrale, en Europe méridionale et en Union soviétique.

11Ainsi, la conception générale de la société civile renvoie aujourd’hui à l'ensemble des associations politiques qui s’entremettent entre l’individu et l’État. Par contre, les lacunes manifestes de ce concept incitent à considérer d’autres idées. Le terme « ONG » n’est plus utile parce que de nombreuses ONG dans les pays en transition ont été parrainées par les gouvernements, voire en sont devenues des façades. Le terme « organisation privée volontaire » est devenu monnaie courante, mais c'est souvent des particuliers cherchant à faire avancer leurs projets et intérêts économiques privés qui ont promu ces organisations. Le terme « troisième secteur » est apparu pour désigner un genre d’activité (y compris des organisations criminelles) qui ne tombe sous l’égide ni de l’État ni de l’entreprise privée.

  • 8 Justin Rosenberg, The Empire of Civil Society : A Critique of the Realist Theory of International (...)
  • 9 Daniele Archibugi et David Held (dir.), Cosmopolitan Democracy : An Agenda for a New World order, (...)

12Certains auteurs soutiennent que la définition de la société civile globale devrait inclure l'activité économique, comme ce fut le cas au début8. Us conçoivent la société civile comme une forme sociale englobante qui domine à la fois les États et les individus, mettant l'accent sur l’activité économique transnationale qu’ils considèrent comme la caractéristique principale de cette forme sociale. Or, alors que le premier point de vue sur la société civile ne tient pas compte de l'activité économique transnationale, le second, lui, tend beaucoup trop à négliger et minimiser l’activité politique transnationale. Un point archimédien est nécessaire pour équilibrer ces deux points de vue excessifs. Des réflexions récentes à propos de la démocratie transnationale et les recherches sur ce sujet en soulignent la nécessité9. Une nouvelle approche dite de « société mondiale complexe » répond à ces besoins.

Les institutions parlementaires internationales dans une société mondiale complexe

  • 10 Paul Cilliers, Complexity and Postmodernism : Understanding Complex Systems, Londres, Routledge, 1 (...)

13Le cadre de la société mondiale complexe combine l’approche de la société mondiale et les éléments révélateurs de la science de la complexité. La science de la complexité est une nouvelle façon de saisir les phénomènes physiques, biologiques et sociaux. Un système complexe est un système à composantes multiples qui interagissent et dont le comportement d’ensemble ne peut être déduit du comportement des composantes. La complexité n’est pas la complication ou la surdétermination, elle n’est pas non plus la multiplication de variables explicatives10. La science de la complexité offre une perspective innovatrice pour comprendre l'évolution du système international et les comportements des acteurs à l’intérieur de ce système.

La complexité de la société mondiale et de ses politiques

  • 11 Par exemple, James N. Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier : Exploring Governance in a Tur (...)

14L’émergence aujourd’hui d’une civilisation globale en interconnexion et de centres multiples de pouvoir en politique mondiale témoigne d’une grande complexité. L’évolution récente de la théorie des relations internationales cherche à saisir cette complexité11. Plusieurs travaux récents portant sur la complexité ont touché le domaine de la modélisation à partir des agents de la base, ces recherches s’avérant très éclairantes. Cependant, la complexité n’est pas simplement un ensemble de nouveaux instruments à ajouter aux boîtes à outils théoriques qui existent déjà. Faire appel à sa largeur de vue ne requiert pas de la programmation informatique, ni même de l’analyse quantitative. La complexité, au sens technique, de la politique internationale actuelle a des conséquences pour le niveau, la portée et l’échelle de l’analyse. Le phénomène des IPI démontre comment cette complexité à trois aspects anime l’évolution actuelle en politique internationale.

Le niveau d'analyse

  • 12 Philip E. Tetlock et Aaron Belkin (dir.) Counterfactual Thought Experiments in World Politics : Lo (...)

15La science de la complexité fournit une connaissance juste des niveaux d'analyse du système politique international et de sa reconstruction analytique. Les interrogations portant sur le niveau de l’analyse centrent l’attention sur les facteurs d'émergence. L’émergence est l'évolution d’un nouveau phénomène (qualitatif) dû à l’action réciproque entre un système et son environnement. Les IPI sont un exemple de ces phénomènes émergents. La multiplication des dossiers en politique et sécurité internationales témoigne d’une telle émergence. Le foisonnement de questions sur les aspects déterritorialisés de la politique internationale le fait également. L’émergence soulève des questions portant sur la dépendance d'un système à l’égard de ses composantes et sur l’interdépendance et la spécialisation de ces composantes. On ne peut plus étudier ces composantes en vase clos. Les changements qui touchent à une composante peuvent avoir des conséquences sur d’autres composantes du système, voire sur le comportement du système dans son ensemble. L’intérêt croissant des spécialistes à l’égard des « approches hypothético-déductives » illustre l'importance de cet aspect de la complexité12.

La portée de l’analyse

  • 13 John Holland, Hidden Order : How Adaptation Builds Complexity, New York, Perseus Books, 1996.

16Les questions concernant la portée de l’analyse motivent l’exploration plus profonde d’une catégorie analytique dont la stabilité et le changement sont les concepts clés. Cette catégorie comprend l’adaptation, la formation des modèles schématiques visant à guider l’acteur dans son action et dans l’évolution. À cet égard, elle porte son attention sur les facteurs d’apprentissage, y compris l'apprentissage organisationnel. De plus, elle met l’accent sur certains aspects de l’émergence aussi bien que ne le font les réseaux transnationaux préoccupés par les enjeux non territoriaux, ou sur ses aspects territoriaux, tout aussi importants dans le monde de l’après-guerre froide (telle la naissance des systèmes régionaux des relations internationales). Non seulement les systèmes régionaux sont-ils aujourd’hui plus autonomes et influents par rapport au système politique mondial qu’ils ne l’étaient à l’époque de la guerre froide, mais ils sont plus interreliés entre eux. Ces systèmes incluent non seulement les sous-systèmes régionaux internationaux comme l’Europe ou l’Asie du Sud-Est, mais aussi les sous-systèmes littoraux internationaux tels que le littoral du Pacifique, ou celui de la Baltique ou de la mer Caspienne. La prolifération des IPI régionales est un aspect de ce phénomène. Les aspects territoriaux de la politique mondiale contemporaine imposent de considérer que le système politique mondial et ses composantes sont des systèmes adaptatifs complexes13.

L’échelle de l'analyse

  • 14 Per Bak, How Nature Works : The Science of Self-Organized Complexity, New York, Copernicus, 1996.

17Les questions de l’échelle où se situe l’analyse centrent l’attention sur l’auto-organisation, qui se produit parce qu’en conjoncture complexe, la petite échelle influence le comportement à grande échelle. Les descriptions à échelles multiples s’imposent donc pour comprendre les systèmes complexes. Aussi le degré de complexité que perçoit un observateur dépend-il de l’échelle de description du système. Par exemple, à petite échelle, une réduction de la complexité de l’ensemble exige une corrélation entre les petites et grandes échelles. Cela se produit tous les jours en politique mondiale. Les régions internationales qui s'auto-organisent et se regroupent en nouveaux réseaux multilatéraux en sont un exemple. Ils engendrent notamment des IPI. L’auto-organisation des régions caractérise la transition internationale actuelle et le nouveau système que celle-là est en train d’instaurer. Voilà ce qui permet l’introduction de la notion de complexité, en politique mondiale, dans le contexte de « la criticalité auto-organisée14 ».

Une taxonomie des institutions dans une société mondiale complexe

  • 15 Sidney Tarrow, « Does Internationalization Make Agents Freer — or Weaker ? », communication présen (...)

18J’emploie ici le terme « institution » au sens où Sidney Tarrow l’a défini, pour signifier « des relations établies et routinières entre les États et les acteurs non étatiques dans le système international, dont la compétence dans des domaines d'activité reconnus est régie par des normes et des règlements convenus ». Tarrow constate également une hiérarchie entre les institutions internationales « à commencer par le niveau le plus bas [avec] des contacts intermittents entre les États, suivis de conventions, de traités et de régimes, et chapeautés par des institutions internationales soutenues15 ».

  • 16 Margaret E. Keck et Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders : Advocacy Networks in International (...)

19Dans cette optique, trois catégories d’institutions internationales attirent l’attention — sociétales, exécutives et parlementaires. On peut également inclure, dans la catégorie des institutions sociétales internationales, les réseaux de défense transnationaux16 et les mouvements sociaux transnationaux. Toujours selon cette optique, on peut identifier les organisations internationales traditionnelles, telle l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), comme des institutions internationales exécutives, puisque ce sont les exécutifs des gouvernements nationaux qui en sont les signataires et les membres.

  • 17 De fait, par souci d’exhaustivité, il faudrait inclure une catégorie de plus, celle des « organisa (...)

20La notion d’institution parlementaire internationale en tant que phénomène à analyser va de soi dans ce contexte. En outre, à ces trois catégories d’institutions internationales on peut ajouter des types d'institutions hybrides : parlementaires-sociétales, parlementaires-exécutives et exécutives-sociétales17. La discussion qui suit explicite ces réflexions.

Les types purs

  • 18 Robert Cox et Harold K. Jacobson (dir.), The Anatomy of Influence : Decision-Making in Internation (...)

21Les institutions exécutives internationales. — Les organisations exécutives internationales traditionnelles appartiennent principalement à cette catégorie. Les exécutifs politiques nationaux définissent leur propre représentation nationale et les politiques à adopter. Cox et Jacobson les différencient selon leur admissibilité et leur raison d’être18 — suivant que l’admissibilité est restreinte ou universelle et que les organisations répondent ou non à un but spécifique ou à des fins plus générales.

22Les institutions parlementaires internationales. — Le présent chapitre est consacré à cette catégorie. Sa définition est précisée plus loin.

23Les institutions internationales sociétales. — Les ONG et les réseaux de défense transnationaux sont inclus parmi les institutions à admissibilité restreinte et à but spécifique. Des organisations dont l’admissibilité est restreinte et dont la raison d’être est polyvalente, comprises dans cette catégorie, pourraient exister, mais n’existent pas aujourd'hui. Les problèmes logistiques et politiques auxquels s’est heurtée l’initiative récente des Nations Unies de convoquer une Assemblée des peuples pour le millénaire en une seule rencontre unique et extraordinaire, mettent en évidence les divers aspects discutables de la représentation et de la constitution d’un tel organisme.

Les types hybrides

24Les institutions internationales mixtes exécutives-sociétales. — Il n’existe pas d’organisation universelle de ce type. Des organisations à admissibilité restreinte de ce type pourrait être créées ad hoc, mais, en pratique, elles n'existent qu’indirectement, à travers certaines IPI, pour répondre à des problèmes de représentation.

25 Les institutions parlementaires-exécutives mixtes internationales. — L'organisation universelle d’ordre général incluse dans cette catégorie donnerait lieu à une institution qui réunit l’Assemblée générale des Nations Unies et l’Union interparlementaire (UIP). Des organisations universelles à but spécifique pourraient exister, mais leur fonction est aujourd’hui assumée par une série d’accords de coopération intervenus ces dernières années entre l’UIP et plusieurs organismes spécialisés des Nations Unies. Des organisations dont le nombre d’adhérents est restreint, mais dont la raison d’être est générale, existent en tant que regroupements qui intègrent la participation des IPI. Un exemple d’un tel système est celui qui réunit le Conseil nordique et le Conseil des ministres des pays nordiques, ou celui du Conseil balte, qui réunit l’Assemblée balte et les exécutifs nationaux des États baltes. Les organisations dont l’admissibilité est restreinte et dont la raison d’être est spécifique sont habituellement des composantes d’organisations comme le Conseil balte.

  • 19 Pour la distinction entre « transnational » et « international », voir Samuel P. Huntington, « Tra (...)

26 Les institutions internationales mixtes parlementaires-sociétales. — Techniquement, la composante parlementaire ici doit provenir d’une IPI. En pratique, si les composantes parlementaires sont nationales, alors l’institution parlementaire-sociétale est transnationale plutôt qu’internationale, bien que la composante interparlementaire enchâssée demeure transgouvemementale19.

La définition des IPI : la distribution et les types

27Les approches en études internationales des 50 dernières années sont désormais limitées par les préoccupations relatives à la guerre froide : le bilatéralisme, les négociations tendues et la sécurité nationale territorialisée. Ces approches traditionnelles ne sont pas toujours les véhicules les meilleurs pour traverser le terrain de la politique mondiale de l’après-guerre froide. De nouvelles approches, qui considèrent comme centraux les acteurs non étatiques et les enjeux non traditionnels de la sécurité, ont proliféré. Bien que la distinction entre superpuissances, grandes puissances et puissances régionales n’ait pas disparu, les phénomènes structurant qui existent aux niveaux inférieurs sont devenus des aspects déterminants à examiner dans un système international qui tend aujourd’hui à s’auto-organiser. Les IPI mettent en relief l’importance des régions internationales qui, libérées du conflit entre les deux superpuissances de l’époque de la guerre froide, jouissent aujourd’hui d’une autonomie plus grande.

Définition de l'IPI

28Une définition adaptée aux besoins du moment pourrait considérer une IPI comme :

  • une institution internationale de nature parlementaire, soit législative soit consultative, qui réunit au moins trois États membres ;
  • une institution internationale au sein de laquelle les parlementaires sont soit sélectionnés par leurs législatures nationales selon des critères que ces dernières établissent, soit élus au vote populaire par les électeurs des États membres ;
  • une institution internationale qui est un forum régulier pour des délibérations multilatérales sur une base établie, soit rattachée à une organisation internationale, soit constituant elle-même cette organisation.

29Les IPI ont des origines politiques diverses, et leurs documents fondateurs respectifs délimitent des sphères d’autorité différentes. Par exemple, l’Assemblée parlementaire de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN-AP, jusqu’à tout récemment appelée Assemblée de l’Atlantique Nord, ou AAN), n’avait pas de relations statutaires formelles avec l'OTAN. Elle a été créée pour aider à l’harmonisation des législations entre les États membres et pour faciliter la formation de l’opinion des parlementaires et de leurs constituants. L’OTAN-AP démontre l’autorité souvent limitée des IPI : les documents fondateurs excluent explicitement toute possibilité de supranationalité.

30L’évolution de l’Assemblé balte contraste avec celui de l’ancienne AAN. En 1989, les habitants des Républiques baltes de l’ancienne Union soviétique, inspirés par l’Entente baltique des années 1930, ont établi une organisation sociale transnationale qu’ils ont appelée la Nouvelle Entente baltique. Cet organisme fut représenté par les partis politiques établis dans la région et aussi par les nouveaux partis qui se créaient à cette époque. Lorsque ces partis furent portés au pouvoir ou se trouvèrent dans l’opposition au fur et à mesure que l’Union soviétique s’écroulait, l’organisation sociale de la Nouvelle Entente baltique s’est vue représentée au sein des nouveaux parlements nationaux.

31Avec le temps, les parlements de l’Estonie, de la Lettonie et de la Lituanie ont institutionnalisé une Assemblée balte interparlementaire. Aujourd’hui, cet organisme détient des pouvoirs officiels de recommandation auprès des gouvernements membres sur un certain nombre de sujets. Il lui incombe aussi de déterminer si ces recommandations sont suivies, bien qu’il riait pas le pouvoir d’en exiger la mise en application. Les origines et les responsabilités de l’Assemblée balte ne sont pas uniques : le Parlement centraméricain et le Parlement andin sont des organismes comparables.

La distribution et la typologie des IPI

Distribution

32Plusieurs types de regroupements parlementaires internationaux existent sur la scène internationale. Une gradation du « degré de parlementarisme » de ces organisations est utile à l’analyse de leur champ d’action. En ordre décroissant de « parlementarisme », on discerne les types de regroupements parlementaires internationaux suivants (on parle de regroupements parce qu'ils ne sont pas tous des institutions) :

  1. les groupes parlementaires officieux du Parlement européen associés à différentes orientations politiques ;
  2. les factions dans les assemblées régionales européennes, comme la Coalition Arc-en-ciel et les regroupements encore moins officiels de la gauche et de la droite politiques ;
  3. les regroupements dont les membres ne sont pas exclusivement des parlementaires, par exemple les membres des exécutifs politiques ou des ex-parlementaires, ou les deux (par exemple, le Conseil interaction, le Groupe Bilberberg, la Commission trilatérale) ;
  4. les autres organisations mixtes ayant un caractère historique particulier, comme l’Internationale Socialiste ;
  5. l’Assemblée générale des Nations Unies ;
  6. les autres organisations internationales qui ont des assemblées délibérantes où la représentation ne provient pas des parlements, mais des exécutifs ;
  7. les autres groupes comme le G7, le G10, le G8.
  • 20 Cox et Jacobson (dir.), The Anatomy of Influence.

33La diversité de la liste qui précède reflète les problèmes qui sont inhérents à l’analyse d’un phénomène aussi varié que celui des IPI dans une société mondiale. Il est tout de même utile de distinguer entre les raisons d’être générales ou spécifiques des IPI et entre la condition universelle et la condition restreinte de leur adhésion20. Ce chapitre s’intéresse surtout aux IPI à base régionale, dont la raison d’être est polyvalente, et l’admissibilité, restreinte. Ensuite, on verra comment leur expérience donne des indications quant au développement éventuel d’une participation régionale plus large dans la gouvernance globale. L’Assemblée balte, l’Initiative centre-européenne et l’Organisation de coopération économique de la mer Noire permettent toutes une coopération interparlementaire institutionnalisée régulière. La création et la promotion des IPI sont répandues depuis quelque temps en Asie et en Afrique, où d’ailleurs il en existe déjà plusieurs. Aujourd'hui, on compte plus d’une vingtaine d’IPI dans le monde, dont la moitié n’est née qu’au cours des 12 dernières années.

34Le graphique 6.1 dresse un portrait plus complet en classifiant les formations parlementaires internationales existantes, y compris les IPI. Parmi les formations parlementaires internationales dont l’adhésion est restreinte et dont la raison d’être est polyvalente, le graphique 6.1 fait la distinction entre les bases régionales et linguistiques. La boîte ombrée indique la catégorie qui satisfait à la définition des IPI.

GRAPHIQUE 6.1. Les types des formations parlementaires internationales et la portée de cette étude (boîte ombrée)

GRAPHIQUE 6.1. Les types des formations parlementaires internationales et la portée de cette étude (boîte ombrée)
  • 1 Relevés de fin d'année. Les chiffres de l’an 2000 sont le résultat d'une projection à partir des c (...)

TABLEAU 6.1. Croissance des IPI, 1950-20001

Année

Nombre d’IPI

Nombre d'États adhérents à au moins une IPI

Nombre d'États membres des IPI (adhésions multiples comprises)

1950

1

13

13

1955

4

15

40

1960

6

16

51

1965

7

23

59

1970

9

46

78

1975

11

50

118

1980

12

52

122

1985

12

90

143

1990

15

97

172

1995

22

139

290

2000

23

150

328

35La brièveté de cette analyse, et son importance pour la formation de politiques de gouvernance globale dont rendent compte les conclusions qui suivent, nécessitent l’exclusion des IPI n’ayant pas de base géographique. Cette analyse exclut donc l’Union interparlementaire, l’Association parlementaire du Commonwealth et l’Association internationale des parlementaires de langue française. Pour la même raison, elle omet la nouvelle Organisation islamique interparlementaire (dont le nom officiel est l’Union parlementaire de l’Organisation de la conférence islamique), qui doit encore tenir sa première réunion régulière. L’analyse exclut également les IPI dormantes, par exemple l’Union interparlementaire nordique, formée en 1907, mais inactive depuis 1957. Le tableau 6.1 montre que les IPI sont devenues un appareil fixe en politique internationale. Ce tableau donne aussi le total des pays membres, confirmant ainsi la tendance croissante à la participation.

36Le tableau 6.2 met en évidence la distribution des taux de constitution des IPI selon les régions internationales et les systèmes. Il convient de distinguer trois systèmes internationaux : le système de la guerre froide, de 1947 à 1973 ; le système d’interdépendance multilatérale, de 1974 à 1991 ; et la transition internationale actuelle, qui débute en 1992. Le tableau 6.2 met également en évidence une hausse du nombre des IPI créées sous chacun de ces trois systèmes. On peut remarquer l’accélération du taux de formation des IPI ; il s’en créait une tous les quatre ans et demi pendant la guerre froide ; il s’en crée une tous les trois ans durant la période d’interdépendance multilatérale ; et une par an durant la période de transition internationale. De même, il est clair que pendant la guerre froide, les IPI se formaient principalement dans les régions de l’Atlantique ou en Europe, alors que pendant la période actuelle, la plupart se sont formées en Amérique latine ou en Eurasie.

TABLEAU 6.2. Répartition des IPI par régions internationales et selon les systèmes, 1948-1998

TABLEAU 6.2. Répartition des IPI par régions internationales et selon les systèmes, 1948-1998

37 Typologie. Quatre types d’IPI sont identifiables : le congrès, l’assemblée, le parlement, la législature. Ces types correspondent à des stades de développement institutionnel, et non aux noms particuliers que peuvent porter les IPI individuelles. Les trois transitions entre ces quatres stades de développement institutionnel sont la mise en place, le lancement et l’expansion. Les détails de ces stades de transitions seront abordés après examen de ces différents types.

38 Le congrès. — Lorsque divers parlements nationaux ou leurs membres se rencontrent dans le cadre d’une réunion, on parle alors de congrès. Un congrès ne requiert pas de secrétariat permanent. Pour qu’un congrès passe au prochain stade de développement, il doit franchir l’étape de la mise en place.

39 L’assemblée. — L’assemblée est la prochaine étape de ce développement. Une assemblée n’est pas une simple rencontre, comme l’est un congrès ; elle représente plutôt la reconnaissance mutuelle des participants qui se trouvent dans une situation commune, laquelle les incite à se réunir régulièrement, même si ces réunions n’ont pas de base institutionalisée. Lorsque les participants se réunissent plusieurs fois, ils peuvent prendre des décisions conjointes et même promouvoir une démarche institutionnelle commune. Une assemblée peut fonctionner très bien avec un secrétariat limité ou en maintenant une forme de continuité institutionnelle informelle. En partant de cette base, l’institution naissante peut choisir de passer à l’étape du lancement de son développement. Cependant, une simple série de conférences qui n’a pas établi un secrétariat autonome est moins susceptible d’avoir l’élan et l’énergie nécessaires pour poursuivre son développement.

40 Le parlement. — Dérivé de parler, le mot parlement, au sens étymologique, signifie « lieu de conversation ». Historiquement, un parlement national ne jouissait forcément ni du droit ni de l'obligation ni du pouvoir de proposer des lois, et moins encore d’en discuter ou de les ratifier. Semblablement, le mot douma, en russe, est un terme dérivé d’un verbe qui signifie « penser ». Le fonctionnement régulier d'un parlement jette les fondements de la création éventuelle, et non inévitable, d’une législature. La transition que vit un parlement en devenant une législature se nomme expansion.

41 La législature. — La racine latine du mot législature ne signifie pas « faire » des lois, mais « porter » des lois. La distinction est significative. Le sénat romain légiférait lorsqu’il portait ou plaçait une loi, qu’il avait approuvée, au forum, devant le peuple, pour son approbation. Dans une démocratie représentative moderne, le peuple a délégué cette tâche d’approbation aux exécutifs politiques nationaux. Une IPI de type « législature » délibère selon une autorité juridique ou légale, propose des lois pour l’adoption ou l’approbation par ses États membres et peut participer à l’exécution et au suivi de ces lois, au cas où les États membres adopteraient certaines des lois recommandées.

  • 21 Gabriel A. Almond et G. Bingham Powell Jr., Comparative Politics : A Developmental Approach, Bosto (...)

42La typologie structuro-fonctionnelle des groupes d’intérêts nationaux fournit un schéma simple qui aide à concevoir la progression d’une IPI à ce niveau21. Avant d’en arriver à l'étape du congrès, il n'existe aucun groupe d’intérêts organisé, mais ce que l’on appelle un groupe d'intérêt anomique. Le niveau du congrès est celui d’un groupe d’intérêt non associatif : l’adhésion à une IPI potentielle est restreinte par la géographie (ou par un autre facteur de catégorisation). L’échelon de l’assemblée ressemble à un groupe associatif, une sorte d’organisation volontaire, sociale ou politique, typique des sociétés nationales. Les échelons du parlement et de la législature sont tous les deux des groupes institutionnels ; la différence est que la seconde détient une relative autonomie juridique internationale.

TABLEAU 6.3 Éléments devant servir à une analyse épigénétique de l'évolution des IPI

TABLEAU 6.3 Éléments devant servir à une analyse épigénétique de l'évolution des IPI

Évaluer le développement des IPI

43Il est utile d’élaborer un cadre de travail complet pour évaluer l’essor et le déclin des IPI. Un tel cadre peut permettre de comprendre les modalités changeantes de la gouvernance globale en aidant à cerner ce qui incite certaines IPI à répondre aux exigences que leur impose l’environnement international alors que d’autres n’y répondent pas. Les quatre étapes de développement exposées ci-dessus sont d’inspiration épigénétique, ce qui signifie que cette structure reconnaît que les étapes ultérieures de développement sont régies par l’expérience accumulée aux étapes précédentes.

Deux taxonomies à la recherche d'une typologie

Les taxonomies fonctionnelles et épigénétiques

  • 22 Amitai Etzioni, « The Epigenesis of Political Communities at the International Level », American J (...)

44La typologie à quatre niveaux est centrée non sur les fonctions déjà établies des IPI, mais plutôt sur les nouvelles fonctions qui favorisent le développement ultérieur de l’institution. Elle s’inspire d’un cadre esquissé par Amitai Etzioni, sociologue qui a critiqué la perspective structuro-fonctionnelle répandue chez les spécialistes en sciences sociales il y 30 ans22. Etzioni a adopté ce qu’il appelle une approche épigénétique, par laquelle il traite les institutions, les communautés internationales en particulier, d’une manière organique, presque biologique. (« L’épigenèse » désigne l'émergence à l’existence qui passe par des étapes successives de maturation.) Les concepts clés dont il se sert aident à éclairer les IPI et les autres institutions internationales répertoriées au tableau 6.3.

  • 23 Klaus Huefner et Jens Naumann (dir.), The United Nations System : International Bibliography, Muni (...)
  • 24 Harold K. Jacobson, Networks of Interdependence : International Organizations and the Global Polit (...)

45Par conséquent, cette typologie à quatre niveaux révèle la manière dont les IPI passent d'un stade de leur développement à un autre. On peut l’approfondir en tenant compte (selon le besoin qu'a la complexité de base d’une analyse à échelles multiples) non seulement du récit épigénétique de leur croissance, mais aussi du récit fonctionnel de leur survie. Klaus Hüfner et Jens Naumann ont présenté une taxonomie fonctionnelle des activités des organisations internationales23, que Harold Jacobson a approfondie par la suite24. Cette typologie met l’accent sur la création de structures conçues pour exercer deux types de fonctions — internes et externes. Le tableau 6.4 en résume les distinctions. Le présent chapitre est consacré aux fonctions internes, car c'est le succès de leur performance qui détermine la survie d’une organisation dès le stade initial de son développement.

TABLEAU 6.4. Fonctions internes et externes d'une organisation internationale

Fonctions internes

Fonctions externes

Activités d'information

Interactions avec d'autres organisations

Activités normatives

Adaptation

Activités d'élaboration des règles

Intégration normative

Activités de supervision des règles

Questions culturelles

Activités opérationnelles

46La comparaison des taxonomies épigénétique et fonctionnelle soulève des questions susceptibles de recherche empirique. Elle contribue à l’analyse de données à propos du développement des institutions internationales, et surtout des IPI. Ce chapitre expose un cadre conceptuel qui unifie les deux taxonomies. Cet exercice permet d’analyser les fonctions internes d’une institution internationale et d’expliciter leurs relations avec l’un ou l'autre des stades de développement identifiés dans la taxonomie épigénétique. De plus, il permet de rechercher la corrélation entre les fonctions externes d’une institution internationale et les catégories de situation du pouvoir et de la performance identifiées par la taxonomie épigénétique.

De la taxonomie fonctionnelle à une typologie des IPI

47La taxonomie fonctionnelle distingue entre les fonctions internes et externes. La multiplication des fonctions internes exprime une réponse aux défis de croissance auxquels doit faire face une IPI. Le fait de parvenir à relever ces défis correspond au passage d’un stade d’évolution à un autre. Les IPI établissent des fonctions internes conformément à la séquence suivante :

  • activités d’information ;
  • activités normatives ;
  • activités de création de règles ;
  • activités de supervision de règles ;
  • activités opérationnelles.

48Ainsi, seules les IPI qui exercent les fonctions internes initiales avec succès auront l’occasion d'évoluer vers les subséquentes. Historiquement, les IPI doivent d’abord mettre au point des fonctions internes qui leur permettent de forger des relations institutionnelles stables avec leurs États membres constitutifs. Ensuite, elles peuvent se tourner vers l’environnement externe. La dernière des fonctions énumérées, les activités opérationnelles, suppose une autonomie d’entreprise liée tant à l’environnement physique qu'à l’environnement institutionnel. Au fil de cette séquence idéalisée, les activités opérationnelles contribuent à l'expansion, c’est-à-dire à une évolution qui fait passer l’organisme de fonctions internes à la réalisation de fonctions externes.

De la taxonomie des IPI à une échelle de développement institutionnel

49Le premier stade du développement d’une IPI est l’établissement d’un congrès. La transformation du congrès en assemblée complète le stade de la mise en place. À cette étape, l’IPI se charge d’activités d’information et d’activités normatives, lesquelles sont toutes deux internes. Une fois ces deux activités internes mises en place, l’assemblée peut passer au stade du lancement. Le lancement et l’évolution vers un parlement requièrent la mise sur pied d’activités de création de règles et de supervision de celles-ci. Un parlement peut acquérir une autonomie juridique internationale et évoluer vers une législature en complétant le stade de l’expansion. Au stade de l’expansion, les IPI exercent des activités opérationnelles, particulièrement en ce qui a trait à leur interaction avec d’autres organisations internationales. L’exposé qui suit décrit cette logique dans le détail.

50 La mise en place : du congrès à l’assemblée. — Un congrès n’a pas besoin d’un secrétariat permanent. Cependant, s'il crée un tel secrétariat, les activités initiales de ce dernier sont en général informationnelles et normatives. Les activités informationnelles supposent la diffusion d'information aux États membres et à d'autres organisations internationales. Les activités normatives supposent l’établissement du programme des rencontres, la définition du statut légal du secrétariat en vertu des lois nationales ou internationales, l’établissement de la distribution des contributions budgétaires et la réponse à des questions portant sur l’emploi et la nationalité des employés. L’institutionnalisation des activités normatives par un secrétariat en émergence crée les possibilités d’une plus grande intensification des activités du secrétariat et de l’ensemble de l'IPI. La mise en place s’achève par une régularisation de deux types des fonctions internes : les activités informationnelles et les activités normatives.

51 Le lancement : de l’assemblée au parlement. — Après le stade de la mise en place, une assemblée peut se retrouver devant de nouveaux défis. Son secrétariat nouvellement institutionnalisé peut éprouver le besoin d’entreprendre des activités de création de règles. Cela peut se réduire à l'élaboration de règles permettant d’assurer le déroulement en bonne et due forme des réunions de l’assemblée. Cependant, ces activités de création de règles suffisent à provoquer une évolution qualitative de l'IPI. La création de règles suppose la régularisation des activités normatives qui se sont amorcées au stade de la mise en place et elle en découle. De telles activités ne sont possibles qu'à la suite de l’affirmation de la personnalité juridique de l’IPI en vertu du droit international, de la définition de son statut dans le pays où se trouve son siège social et de la confirmation des documents fondateurs. Une IPI qui entreprend des activités de création de règles entre dans le stade du lancement. Une fois que ces règles sont créées, il devient nécessaire d'administrer et de vérifier leur exécution, autant que d’en évaluer la justesse. Le fait d’administrer, de vérifier et d’évaluer suppose la mise en œuvre d'activités de supervision des règles. Tout comme l’exécution d’activités normatives est nécessaire pour passer du congrès à l'assemblée, les activités de supervision des règles ouvrent la voie à l’établissement d'un parlement.

52 L’expansion : du parlement à la législature. — Quand un parlement entreprend des activités opérationnelles, on peut dire que l’IPI a entamé le stade de transition dit expansion. Les activités opérationnelles des secrétariats des IPI incluent non seulement des activités programmées qui émanent de la création des règles et de leur supervision, mais aussi d’autres projets générés par les délibérations du parlement. Ces activités proviennent souvent des demandes soulevées par l’environnement à la fois interne et externe de l’IPI. Lorsque l'IPI commence à proposer des lois devant être adoptées par les États membres, la transformation en législature est complète.

53Le tableau 6.5 représente ce cadre d’évolution. La typologie est un barème d’évaluation de l’évolution possible des IPI : elle démontre l’utilité d’unifier les deux approches théoriques, l’une du fonctionnalisme et l’autre de l’épigénétique. Le cadre unifié qui intègre ces deux approches l’une avec l’autre indique le chemin vers une taxonomie systématique comparative des stades de développement des IPI. Cet exposé ne sous-entend pas que toutes les IPI disposent des moyens pour devenir une législature ou qu’elles chercheraient à le faire. Quelques-unes, dont l'OTAN-AP, sont limitées par leurs documents fondateurs, qui leur interdisent explicitement d’assumer certaines fonctions internes et externes.

Le Parlement européen : son exemple et sa signification normative

54Le cadre illustré au tableau 6.5 retrace la chronologie du développement institutionnel du Parlement européen. Si l’on s’en sert pour suivre l’épigenèse du Parlement européen, on observe ce qui suit.

55 Précongrès et congrès. — L’étape précongrès de l’évolution du Parlement européen est celle de la première rencontre de l’Assemblée parlementaire de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) au mois de septembre 1952. Le Traité de Rome a établi le statut du Parlement européen à titre de Congrès en mars 1957, après la création de la Communauté économique européenne (CEE).

56 Mise en place de l’assemblée. —À ce stade, les demandes et les appuis émanant de l'environnement du Parlement européen étaient passablement routiniers, le passage au stade de l’assemblée s’effectuant facilement. La rencontre inaugurale, en mars 1957, a rapidement été suivie par des activités informationnelles et normatives, lesquelles ont amorcé l’évolution du stade de la mise en place à celui de l’assemblée. Le Parlement européen, s’étant doté d’un secrétariat et d’une personnalité juridique internationale nominale, a atteint ce niveau en 1958.

TABLEAU 6.5. Échelle de développement de la vie potentielle d’une IPI (lire de bas en haut)

Exerce une autorité législative impérative à l'égard des OIG ou de tout autre membre affilié qui joue un rôle similaire à celui des OIG

[conduit à la] « législature » type de groupe sociétal mondial : autorité institutionnalisée supranationale

Activités opérationnelles

Expansion

Surveillance et vérification à l'endroit des OIG ou de tout autre membre affilié qui joue un rôle similaire à celui des OIG

[conduit au] « parlement » type de groupe sociétal mondial : délibérations institutionnalisées transnationales

Activités de supervision des règles

Lancement 2e étape

Activités de création des règles

Lancement 1re étape

Première réunion officialisée suite à l'implantation d’un secrétariat, préalable à l'acquisition d’une personnalité juridique internationale permettant des initiatives proactives autonomes

[conduit à] « l'assemblée » type de groupe sociétal mondial : associatif

Activités normatives

Mise en place (2e étape)

Activités d'information

Mise en place (1re étape)

Première réunion où se rassemblent les membres afin de créer une IPI ou une organisation qui le devient plus tard affiliée ou non à une OIG

« congrès »
type de groupe sociétal mondial : non associatif

Première réunion préparatoire ou préliminaire qui génère une organisation qui évolue plus tard en IPI, ou fondation d’une OIG avec laquelle une affiliation éventuelle serait possible

précongrès
type de groupe sociétal mondial : anomique

57 Lancement du parlement. — Le PE est vite passé à des activités de création de règles et à la supervision de celles-ci. Cependant, il s’est heurté, par rapport à la seconde, à une résistance importante imposée par d’autres institutions de l’organisation d’intégration régionale. Il a facilement supervisé les règles créées pour gouverner ses propres activités ; toutefois, ce n’est qu'à partir del970 que le PE a réussi à obtenir une consultation régulière avec les États membres sur des questions budgétaires pour l’ensemble de la CEE. Cette performance institutionnelle a connu du succès ; dès lors, un nouvel équilibre s’est installé entre le Parlement européen et les institutions communautaires qui l’entouraient. En fait, c’est l’attente autour de la première vague de l’élargissement de la CEE qui a aidé à briser les liens qui entravaient le développement institutionnel du Parlement européen. En dépit de ce progrès, ce dernier n’a atteint le niveau analytique de parlement que près d’une décennie après sa mise en place. Même si le Traité de Rome prévoyait dès 1957 que le PE surveillerait l’exécutif de l’organisation, cela n’a pu réellement se produire dans les faits qu'après la première élection directe du Parlement européen par les électeurs des États membres en juin 1979. Auparavant, c'étaient les parlements nationaux des États membres qui choisissaient les membres du Parlement européen. La volonté du Parlement européen et sa capacité à surveiller d’autres institutions marquent son arrivée au stade analytique de parlement.

58 L’expansion vers la législature. — Les activités opérationnelles, à ce stade, renvoient non seulement aux relations qu’entretient le Parlement européen avec d’autres organisations qui font partie du système de l’Union européenne (UE), mais aussi à sa participation aux relations internationales de l’UE. Le Parlement européen a commencé à y participer d’une manière pratique après l’élaboration de la Politique étrangère et de sécurité commune de 1983. Cet événement a amorcé l’expansion. Une législature pleinement constituée a émergé de la légitimation de l’autorité du Parlement européen par rapport aux organes de l'UE, après la signature de l’Acte unique européen du Parlement européen en 1986. L’Acte a introduit une coopération législative régulière entre le Parlement européen et le Conseil européen et en a amélioré les procédures.

59C'est le cheminement exploratoire mais dynamique du Parlement européen qui motive les autres IPI à l’imiter ou à tirer des leçons. Dans le monde entier, la création des IPI résulte de besoins politiques et sociaux divers ; les IPI sont régies par diverses délimitations d’une autorité exercée conformément aux stipulations énoncées dans leurs documents fondateurs et à leurs statuts différents en droit international. Ce sont les États qui travaillaient ensemble au sein d’une organisation d’intégration naissante, la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), qui ont introduit et mis en place l’institution qui est devenue le Parlement européen. Les qualités du Parlement européen découlent de son origine comme organisme de la CECA. La capacité du PE de forcer la démission en 1999 de la Commission européenne présidée par Jacques Santer remonte à la volonté des gouvernements nationaux qui avaient établi la CECA de pouvoir liquider l’administration de cette organisation. La CECA, en retour, était unique, parce qu’elle manifestait l’intégration internationale d’un secteur spécifique, ce qui est devenu illégal par la suite, en vertu des règles découlant de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Donc, si le cheminement du Parlement européen vers son état présent résulte de facteurs idiosyncrasiques, son caractère exceptionnel est presque un accident.

60L’expérience du Parlement européen est néanmoins susceptible de servir de modèle d’apprentissage aux IPI en voie de développement. Il est juste d’affirmer que l’expérience du Parlement européen pourra se rapprocher du cheminement de ces IPI, peu importent les tâches ou les obstacles auxquels elles devront faire face. Une telle affirmation n’équivaut pas à conclure que toutes les autres IPI suivront le même chemin que le PE. Si une IPI fait partie d’une organisation régionale d’intégration, son évolution sera influencée par ses relations avec l’exécutif de cette organisation et avec les États membres. La plupart des IPI d’Amérique latine cherchent à offrir un forum de coopération entre les membres des parlements nationaux. Elles font partie des organisations pour l’intégration économique régionale, mais elles n’ont aucun rapport avec les organisations internationales de sécurité telles que l’Organisation des États américains qui, justement en 2000, a créé une IPI associée. Malgré cela, les organisations régionales ont commencé à prendre de l’envergure et à aborder des dossiers dans des domaines tels que le règlement des différends et la diversité biologique.

Conclusion : les IPI et l'ordre international

61Permettez-moi de conclure ce chapitre par une remarque sur l’expression « centres multiples de pouvoir », qui a récemment beaucoup stimulé la réflexion. Le contraire d’un système international centré sur le rôle de l’État pourrait ne pas être un système polycentrique, mais plutôt un système étatique excentrique, au sens littéral du mot. Ce terme décrit adéquatement la situation présente. Les États sont délogés de leur centralité, mais ils conservent une importance considérable. Il est par ailleurs difficile de désigner le système international sauf par référence à ce qui n’est plus. La science de la complexité révèle que les États qui cherchent à s’accrocher au passé, qui refusent de tirer des leçons de leur nouvel environnement et qui persistent à agir en tant qu’institutions au lieu de transformer leur activité diplomatique en forme de réseautage, vivront des passes difficiles.

Les IPI en tant qu'institutions et réseaux

62L'avènement de nouvelles technologies de l’information a beaucoup modifié l’environnement international. Il n’y a pas plus de 20 ans, l’échange d’information exigeait des rencontres face à face pour assurer un suivi. La diffusion de l’information nécessitait souvent un secrétariat et la supervision des actions conjointes menait à l’installation d’un office à part. Aujourd’hui, ces activités peuvent se faire par Internet, où les seules institutions de coordination se limitent aux logiciels utilisés par les participants qui s’échangent l’information et à un réseau de transmission des données. Par conséquent, il est désormais plus problématique de définir les institutions internationales. Aujourd’hui, on peut se demander si une liste de distribution électronique constitue une institution. Après tout, elle suppose une archive stockée physiquement sur un disque dur et un secrétariat nominal composé d’au moins une personne.

63Rien de tout cela ne devrait surprendre, compte tenu des principes de la science de la complexité. De nos jours, l’activité d’une institution internationale officielle est plus susceptible d’être sous-estimée que surestimée. Les méthodes de recherche traditionnelle ne peuvent rendre compte de toutes les transactions et de tous les mouvements entre les participants au sein d'une IPI. Par conséquent, on risque d’attribuer les résultats divergents des politiques étatiques à des intérêts contradictoires, alors qu’en fait, ils peuvent résulter d’une division du travail non détectée, bien que coordonnée.

64Les IPI catalysent les réseaux autogénérés d’ONG ainsi que ceux qui se créent entre les ONG. Non seulement les IPI ont-elles lancé des initiatives qui ont engendré des réseaux d’ONG, mais plus d’une IPI a été lancée par des réseaux d’ONG. Les réseaux d’ONG intègrent de nombreux regroupements parlementaires qui ne sont pas des IPI, qu’il s’agisse de regroupements parlementaires officieux au sein du PE associés à différentes factions, de groupes d’intérêts auxquels participent les parlementaires de plus d'un pays ou encore des groupes de défense transnationaux qui centrent leurs activités sur les IPI. La recherche récente identifie l'Union européenne comme un catalyseur de la formation et du rassemblement des intérêts transnationaux par des institutions au sein de la société mondiale complexe5.

65La conséquence de ce qui précède est que, en soi, la conception institutionnelle ne fournit pas de réponse définitive aux défis, pas plus d'ailleurs que la gouvernance globale ou l’imputabilité ou la gestion des problèmes transnationaux. Cela s’explique par le fait que ce sont les réseaux plutôt que les institutions qu'il faut gérer. On ne doit pas en déduire pour autant qu’il y a lieu de renoncer aux tentatives de conception des institutions internationales, mais plutôt affirmer que leur refonte éventuelle est susceptible de s’imposer plus vite qu’on ne le pense. Dans un tel contexte, plus une institution se comportera comme un réseau, plus elle aura de succès. Par conséquent, il faut envisager l’ordre international non dans une perspective statique de sécurité et de coopération, mais plutôt dans la perspective dynamique d’une sécurité coopérative, qui cherche à prévoir le changement et à le maintenir en toute transparence, de façon à bâtir la confiance et à minimiser les menaces perçues6.

Ce que peuvent faire les IPI

66Les événements du Kosovo et du Timor-Oriental ne sont que les rappels les plus récents que les pays se soucient de ce qui se passe dans leurs régions. De ce fait, il est réaliste, après la guerre froide, de prévoir la participation des organisations d’intégration régionale dans la gouvernance globale. Étant donné les circonstances actuelles, la difficulté serait plutôt de trouver un moyen de lier les préoccupations régionales à une structure globale, car le chapitre 8 de la Charte des Nations Unies est trop rigide pour répondre aux besoins actuels. Quel rôle alors pourraient tenir les IPI dans un système de gouvernance globale qui intègre et qui coordonne les activités des organisations régionales sans pour autant imposer des mandats impératifs ?

Les IPI et le déficit démocratique

67Les IPI peuvent sûrement réduire « le déficit démocratique ». Les organismes représentatifs constituent un forum de contrôle de la responsabilité démocratique. Traditionnellement, ils peuvent s’acquitter de cette tâche au moins de trois façons. Premièrement, ils peuvent solliciter les commentaires des groupes sociaux et des groupes d’intérêts sur des questions à l’étude ; deuxièmement, ils peuvent effectuer des travaux d'enquête ; troisièmement, les représentants peuvent être des décideurs choisis, et éventuellement destitués, par le peuple. Conformément à la typologie du développement élaborée précédemment, les assemblées peuvent effectuer la première de ces tâches, les parlements, les deux premières, et les législatures, les trois.

68Les IPI peuvent faire plus encore. Reprenons la distinction d'Albert Hirschman, devenue classique, entre la sortie, la voix et la loyauté7. Une assemblée peut préconiser des actions qui tendent à promouvoir la confiance régionale, ce qui mène à une sécurité coopérative. De manière spécifique, elle décourage toute sortie. Cette caractéristique est importante également au stade de la mise en place. Un parlement peut inscrire de nouvelles questions au programme d’action international et infléchir la manière dont ce programme est élaboré. Autrement dit, non seulement il décourage la sortie, mais aussi il encourage la voix, ce qui est crucial à l’étape du lancement. Enfin, une législature est capable non seulement d’empêcher que des choses se passent, mais aussi de les motiver. Ainsi, en plus d’encourager la voix, elle engendre aussi la loyauté, ce qui est indispensable à la réussite de l’étape de l'expansion.

Les IPI et la sécurité coopérative

69Les IPI peuvent servir aussi, même à l’étape de l’assemblée, à promouvoir la sécurité coopérative. Les IPI sont reconnues comme des forums utiles à la discussion des questions régionales. Elles aident d’ailleurs à établir des liens entre ces questions régionales et les affaires mondiales, d’une part, et les affaires nationales, d’autre part.

70Là encore, l’exemple de l’Europe est éclairant. Bien avant le PE, vers 1950, les pays du Benelux se sont dotés d’un organe interparlementaire trilatéral pour régler les questions de leur propre organisation d’intégration trilatérale. Le Conseil nordique a joué un rôle important pendant des années, avant que les pays Scandinaves n’entrent dans l’Union européenne ; aujourd’hui, il continue à opérer à son propre niveau régional. Il faut ajouter à ce réseau complexe l’Assemblée préexistante de l’Union européenne occidentale et l’OTAN-AP. Il est donc évident qu’il existe suffisamment de sphères de responsabilités dans cette société mondiale complexe pour justifier une prolifération des organisations d'intégration où les ensembles d'adhérents et les organismes interparlementaires se chevauchent.

71On voit déjà des cas où les IPI coordonnent la consultation et consolident la coopération interrégionale. Un exemple avant-gardiste est celui de la relation solide entre l'Assemblée balte et le Conseil nordique. Ce qui est remarquable dans cette coopération entre IPI, c’est que l’organisation d’intégration régionale est constituée d’une représentation mixte de parlementaires et d’exécutifs, ce qui renforce l’efficacité de la coordination transgouvernementale concernant les questions d’environnement et d’éducation. L’accroissement de l’éducation transnationale stimule des échanges approfondis à tous les échelons de la société, améliore la compréhension mutelle à travers les frontières nationales et permet de composer de manière constructive avec les différences.

L’avenir des IPI

72Il est important que l’émergence d’un réseau mondial d’IPI ne soit pas considérée comme une division géographique du travail, c’est-à-dire qui associe une IPI à une organisation d’intégration régionale spécifique. Cela risquerait d’établir des piliers segmentés encadrant des regroupements régionaux isolés les uns des autres, où l’interaction se déroule au seul niveau des exécutifs qui gèrent les affaires au nom de leurs régions. Quel que soit le concept retenu pour donner forme à la gouvernance globale qui englobe les organisations d’intégration régionale et leurs IPI, celui-ci ne devrait pas diviser le monde en régions, chacune devant être administrée par une seule institution désignée.

73Autrefois, toutes les IPI avaient pour origine la coopération entre les élites nationales, mais cela n’est plus le cas. L’histoire de l’Assemblée balte et du Parlement centraméricain illustre le cas des IPI enracinées dans des mouvements sociaux transnationaux. À l’avenir, les IPI pourront établir la coopération plus facilement avec d’autres IPI et avec d'autres organisations internationales. Dans une société mondiale complexe qui s’organise plus en réseaux qu’en hiérarchies, de nouveaux types d'IPI peuvent cumuler plus de fonctions et motiver la création de nouvelles structures internationales qui pourront médiatiser les relations entre les États membres et elles-mêmes. L’essence du réseautage propre à l’ordre international émergent en catalyse dès aujourd’hui l’évolution.

Notes

1 George Tsebelis, « The Power of the European Parliament as a Conditional Agenda Setter », American Political Science Review, vol. 88, no 1 (1994), p. 28-42 ; George Tsebelis et Amie Kreppel, « The History of Conditional Agenda Setting in European Integration », European Journal of Political Research, vol. 33, no 1 (1998), p. 41-71.

2 Victor-Yves Ghébali, The Conference of the Inter-Parliamentary Union on European Cooperation and Security, 1973-1991 : The Contribution of Parliamentary Diplomacy to East-West Détente, Aldershot, Dartmouth, 1993 ; « Parliamentary Diplomacy », numéro spécial de Romanian Journal of International Affairs, vol. 1, no 3 (1995).

3 Voir le point de vue, en 1962, de Jürgen Habermas, « On the Concept of Public Opinion », in Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere : An Inquiry into a Category of Bourgeois Society (trad. Thomas Burger et Frederick Lawrence), Cambridge (Mass.), MIT Press, 1989, p. 236-250.

4 Hanno Hardt, Social Theories of the Press : Early German and American Perspectives, Beverly Hills (Calif.), Sage, 1979, p. 171-173.

5 Ibid., p. 155.

6 Il y a quatre caractéristiques à la rumeur : elle porte sur l’actualité ; elle concerne presque toujours des événements ou des personnalités ; elle identifie bien un protaprotagoniste ; elle circule dans un environnement où font défaut les règles de preuve. Gordon Allport et Leo Postman, The Psychology of Rumor, New York, Henry Holt & Co., 1947, p. ix-xi.

7 Par exemple, voir Michael Walzer (dir.), Toward a Global Civil Society, New York, Berghahn Book, 1997 ; comparer avec Jean L. Cohen et Andrew Arato, Civil Society and Political Theory, Cambridge (Mass.), MIT Press, 1994.

8 Justin Rosenberg, The Empire of Civil Society : A Critique of the Realist Theory of International Relations, Londres, Verso, 1994. Comparer avec Niklas Luhmann, « Globalization or World Society : How to Conceive of Modem Society ? », International Review of Sociology, vol. 7, no 1 (mars 1997), p. 67-80.

9 Daniele Archibugi et David Held (dir.), Cosmopolitan Democracy : An Agenda for a New World order, Cambridge, Polity Press, 1995 ; Danielle Archibugi, David Held et Martin Köhler (dir.), Reimagining Political Community : Studies in Cosmopolitan Democracy, Stanford (Calif.), StanfordUniversity Press, 1999 ; John S. Dryzek, « Transnational Democracy », Journal of Political Philosophy, vol. 7, no 1 (mars 1999), p. 30-30-51 ; David Held, Democracy and the Global Order : From the Modem State to Cosmopolitan Governance, Stanford (Calif.), Stanford University Press, 1996.

10 Paul Cilliers, Complexity and Postmodernism : Understanding Complex Systems, Londres, Routledge, 1998.

11 Par exemple, James N. Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier : Exploring Governance in a Turbulent World, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.

12 Philip E. Tetlock et Aaron Belkin (dir.) Counterfactual Thought Experiments in World Politics : Logical, Methodological, and Psychological Perspectives, Princeton (NJ), Princeton University Press, 1996.

13 John Holland, Hidden Order : How Adaptation Builds Complexity, New York, Perseus Books, 1996.

14 Per Bak, How Nature Works : The Science of Self-Organized Complexity, New York, Copernicus, 1996.

15 Sidney Tarrow, « Does Internationalization Make Agents Freer — or Weaker ? », communication présentée à l’Association américaine de sociologie, août 1999. Cité avec la permission de l’auteur.

16 Margaret E. Keck et Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders : Advocacy Networks in International Politics, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1998 ; Thomas Risse-Kappen (dir.), Bringing Transnational Relations Back In : Non-State Actors, Domestic Structures and International Institutions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995 ; Peter Waterman, Globalisation, Social Movements and the New Intemationalisms, Londres, Cassell, 1998.

17 De fait, par souci d’exhaustivité, il faudrait inclure une catégorie de plus, celle des « organisations juridiques internationales » ainsi que leurs trois types mixtes à deux ascendants. Toutefois, je ne les discute pas parce qu’aucune d’entre elles ne comprend des IPI ; elles n’ajoutent donc pas aux présentes discussions. (Ici, les types mixtes à trois et à quatre ascendants sont assimilés aux types hybrides des IPI.) Sur la question de la coopération internationale entre les cours de justice, voir entre autres Lawrence R. Helfer et Anne-Marie Slaughter, « Toward a Theory of Effective Supranational Adjudication », Yale Law Journal, vol. 107, no 2 (novembre 1997), p. 273-391 ; et Anne-Marie Slaughter, « ATypology ofTransjudicial Communication », University of Richmond Law Review, vol. 29, no 1 (1995), réimprimé par Thomas M. Franck et Gregory H. Fox (dir.), International Law Decisions in National Courts, Irvington (NY), Transnational Publishers, 1996.

18 Robert Cox et Harold K. Jacobson (dir.), The Anatomy of Influence : Decision-Making in International Organization, New Haven (Conn.), Yale University Press, 1973.

19 Pour la distinction entre « transnational » et « international », voir Samuel P. Huntington, « Transnational Organization in World Politics », World Politics, vol. 25, no 3 (avril 1973), p. 333-368. Pour le transgouvernementalisme, voir Anne-Marie Slaughter, « The Real New World Order », Foreign Affairs, vol. 76, no 5 (septembre-octobre 1997), p. 183-197.

20 Cox et Jacobson (dir.), The Anatomy of Influence.

21 Gabriel A. Almond et G. Bingham Powell Jr., Comparative Politics : A Developmental Approach, Boston, Little, Brown, 1966, p. 75-78.

22 Amitai Etzioni, « The Epigenesis of Political Communities at the International Level », American Journal of Sociology, no 68 (1963), p. 407-421, réimprimé par James N. Rosenau (dir.), International Politics and Foreign Policy, édition révisée, New York, Free Press, 1969, p. 346-358.

23 Klaus Huefner et Jens Naumann (dir.), The United Nations System : International Bibliography, Munich, Verlag Dokumentation, 1976-.... Cette publication a débuté en 1976 et paraît toujours régulièrement.

24 Harold K. Jacobson, Networks of Interdependence : International Organizations and the Global Political System, 2e éd., New York, Alfred A. Knopf, 1984.

Notes de fin

1 Relevés de fin d'année. Les chiffres de l’an 2000 sont le résultat d'une projection à partir des chiffres de 1999.

Table des illustrations

Titre GRAPHIQUE 6.1. Les types des formations parlementaires internationales et la portée de cette étude (boîte ombrée)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/21625/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 43k
Titre TABLEAU 6.2. Répartition des IPI par régions internationales et selon les systèmes, 1948-1998
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/21625/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 154k
Titre TABLEAU 6.3 Éléments devant servir à une analyse épigénétique de l'évolution des IPI
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/21625/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 46k

Auteur

Chercheur boursier à l’Institut des études européennes et russes de l’Université Carleton. Il a également été professeur et chercheur boursier dans d’autres universités importantes aux États-Unis, en France, en Suisse et en Russie. Ses articles ont été publiés dans Global Governance, International Affairs (Londres), International Organization, International Studies Quarterly et World Politics, entre autres. Il contribue aussi bien aux médias écrits qu’électroniques.

© Presses de l’Université de Montréal, 2001

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