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Qui a peur de l'État ?

 | 
Gordon Smith
, 
Daniel Wolfish

Deuxième partie. L'État et les structures polycentriques de pouvoir

Chapitre 4. La gouvernance de la politique en l’absence de centre

Vincent Della Salla

Texte intégral

J’aimerais remercier Poland Lai, Philippe Le Prestre, Miriam Smith et les autres membres de l’équipe sur les structures polycentriques de pouvoir (centres multiples de pouvoir) pour leurs commentaires judicieux. Ma gratitude s’adresse également à Gordon Smith, Ronald Crelisten, Robert Wolfe, Robert Cutler, Stephen Clarkson, Julien Bauer et Daniel Wolfish, qui ont participé à la rencontre de mai 1999 où nous avons discuté de ces textes.

1La mondialisation a conduit à un paradoxe de plus en plus évident concernant la politique des démocraties libérales avancées. Bien que l’on convienne des principes et des structures de la démocratie libérale, il existe un malaise grandissant au sujet de ses institutions et de ses processus centraux, ainsi qu’une méfiance de la part de ses principaux participants. Cette insatisfaction se manifeste de diverses façons. Des doutes peuvent être soulevés quant à la capacité de l’État national et de ses acteurs à gérer les relations économiques et sociales dans une société globale émergente, ceux-ci étant accompagnés d’une méfiance profonde à l’égard des ententes conclues par les élites politique, économique ou sociale, particulièrement sur les questions institutionnelles et constitutionnelles. Cela s’est passé alors même qu’il n’existe pas de solutions de rechange sérieuses à la démocratie libérale et au capitalisme de marché et en dépit d’une acceptation sans précédent de ceux-ci.

2Ce chapitre soutient que ce paradoxe reflète les tensions présentes dans une société qui n’a plus d’épicentres politiques. La politique dans les sociétés industrielles avancées a été fondée sur un certain nombre de postulats, à savoir que l’identité nationale et l’État national sont les sources de l’intégration et de la communauté politique, que l’État est le dépositaire de l'autorité politique et de la gouvernance de la vie sociale et économique et que l'autorité légitime dans les démocraties libérales s’exprime par des institutions politiques formelles, particulièrement des assemblées représentatives. Ces prémisses délimitent le cadre de référence central qui génère et détermine les normes et les processus régissant la gouvernance de la société.

3Les objectifs de ce chapitre sont de deux ordres. Son but premier est de discuter des deux fils conducteurs qui se retrouvent dans la littérature didactique qui traite des conséquences politiques et sociales de la mondialisation. Selon l’un, la mondialisation mine l’autorité politique ainsi que la capacité étatique. Les acteurs étatiques doivent rester sensibles non seulement à la façon dont les choix politiques seront reçus par la communauté internationale des investisseurs, mais également à la façon dont les décisions prises hors des frontières nationales engendrent de nouvelles demandes. Cette pression a conduit à une série de caractérisations de l’État ; on dit qu’il rétrécit, qu’il devient compétitif, qu’il se vide de sa substance, qu’il se fragmente, et ainsi de suite, toutes ces descriptions indiquant une capacité limitée de l’État. Les pressions sur l’État national proviennent non seulement des forces extérieures, principalement sous la forme du capital devenu hautement mobile, mais aussi de forces internes comme les gouvernements infranationaux et les mouvements sociaux.

4L’idée de cette érosion du monopole de l’autorité politique étatique a donné lieu à une autre tendance, qui se préoccupe de la notion de gouvernance. L’insistance, dans ce cas, n'est pas mise seulement sur les institutions gouvernantes, mais aussi sur les processus et sur la gamme des acteurs qui interviennent dans la prise de décisions ayant une incidence déterminante sur les biens collectifs. Elle reflète la multiplicité des lieux et des niveaux décisionnels. En outre, ce point de vue affirme qu'un besoin subsiste de maintenir une forme de réglementation de la vie sociale, économique et politique, mais que les domaines et les instruments sous-jacents sont peut-être en mutation.

5Bien que les deux fils conducteurs qui se retrouvent dans la littérature didactique aient ouvert des voies de recherches, particulièrement sur les nouveaux acteurs et les champs où se déroulent la prise de décisions, ils restent limités quant à la compréhension de l’évolution de la politique démocratique à l’époque de la mondialisation. Même s'il peut sembler que l’autorité de l’État s’amenuise dans certains domaines — la politique monétaire par exemple — il demeure cependant manifeste que celui-ci continue d’intervenir dans de nombreux volets de la vie économique et sociale. Ainsi, les poursuites intentées aux États-Unis contre Microsoft et Intel, au nom des lois antitrust, laissent supposer que le retrait de l’État de la vie économique est loin d’être intégral. De plus, le besoin de fournir une infrastructure économique et sociale pour créer un environnement compétitif force l'État à influer sur les résultats définitifs. La littérature sur le déclin de l’État et sur la gouvernance à niveaux multiples n’aborde pas généralement le type de structures étatiques qui pourraient émerger et le type de démocratie que pourrait engendrer la mondialisation dans les États industriels avancés, comme le Canada. Certaines parties de l’État — l’exécutif, par exemple — ont été affirmées par les mêmes pressions qui affaiblissent la capacité d’action générale de l'État. Ce chapitre démontre qu’outre « la perte de substance » de l’État, de son éviscération en quelque sorte, il s’est parallèlement produit un « durcissement » de sa carapace ; le déplacement de l’autorité étatique nationale exige des structures étatiques plus étanches à la pénétration des intérêts et des demandes émanant de la société. En retour, un État affaibli conduit à des affirmations sur la diminution d’une représentation inclusive dans le processus décisionnel et sur un espace réduit pour la discussion sur l'élaboration des politiques.

6Le second objectif de ce chapitre est d’illustrer l’érosion de plusieurs des épicentres politiques dans les sociétés industrielles avancées, amenée par la mondialisation, et les conséquences que ce changement peut avoir sur le type de démocratie qui peut émerger. Ce chapitre défend l'idée qu’une perte de substance ainsi qu’un durcissement de l’État, malgré un environnement de gouvernance à niveaux multiples, risquent d’entraîner l’exclusion et une perméabilité réduite à l’égard des groupes sociaux. Cette notion est étayée par une exposition des retombées de l’intégration européenne — en tant qu’instance où le pouvoir est partagé par des centres multiples — sur l’Italie. Il ne fait aucun doute que les meilleurs exemples des effets d’une intégration économique accrue sont ceux qui se retrouvent dans l’Union européenne. Cette dernière a assumé des pouvoirs dans des secteurs fondamentaux de la vie économique, comme celui, par exemple, des politiques monétaires, et est devenue un centre de gouvernance de la majorité des secteurs de la vie économique et sociale. Alors que bien des ouvrages se sont penchés sur les institutions et les processus qui résultent de l’Union européenne, peu d’attention a été accordée aux répercussions de cette intégration sur les États membres et sur les sociétés nationales. De même, un bon nombre d'écrits ont porté sur les changements politiques survenus en Italie, dont la plupart s’attardent à la transformation de la conjoncture politique nationale. Toutefois, ces changements dans les structures gouvernementales et la gouvernance peuvent résulter en partie des conséquences de l’intégration économique, à savoir l’affaiblissement, voire l’éviscération, de l’État et la transformation des structures de la démocratie libérale.

7Ce chapitre comprend deux parties. La première passe en revue la littérature qui discute du déclin de l’État. Elle relève certaines faiblesses de l’argumentation des défenseurs de deux points de vue opposés, celui qui parle de déclin de l’État et celui qui mise sur la capacité d’adaptation de l’État. Cette partie démontre que les pressions qui s’exercent afin de vider l’État de sa substance et favoriser le déplacement de son autorité entraînent une disparition des épicentres politiques. La seconde partie s’attarde à l’exemple d’une gouvernance politique en l’absence d'un centre, à savoir le cas de l’Italie dans une Europe intégrée.

Des États vidés de leur substance, moins perméables

  • 1 Susan Strange, The Retreat ofthe State : The Diffusion of Power in the World Economy, Cambridge, C (...)
  • 2 Claus Offe, Modernity and the State : East, West, Cambridge (Mass.), MIT Press, 1996, p. vii.

8Il se produit, en ce moment, un foisonnement d’ouvrages concernant la crise de la gouvernance dans les démocraties libérales avancées. D’aucuns prétendent même à l'occasion que ces gouvernements ont peut-être perdu la capacité qu’ils avaient autrefois de décider des issues de leurs actions. Susan Strange insiste sur ce changement : « Aujourd'hui, il semble que les chefs de gouvernement sont probablement les derniers à reconnaître qu’eux et leurs ministres ont perdu l’autorité qu’ils ont déjà eue sur les économies et les sociétés nationales1. » Il y a une impression grandissante que l’architecture politique de l’ère moderne — avec ses fondements dans la démocratie représentative et dans la souveraineté nationale des États nationaux — n’a plus la capacité d’affirmer son autorité pour gouverner les sociétés complexes. Claus Offe insiste sur ce point encore plus fortement que Strange : « Plusieurs de ces agents politiques qui étaient autrefois bien connus des analystes politiques et que ceux-ci tenaient pour acquis semblent avoir perdu tant à l’Ouest qu’à l’Est une bonne part de la preuve de leur capacité d’action2. » Les origines de ces crises se retrouvent souvent dans la fragmentation sociale et dans la force des marchés vues comme modes de régulation dans un monde où le capital est devenu très mobile.

9C’est peut-être sur cet aspect que s’est le plus attardée la littérature récente consacrée aux crises et au déclin de l’État moderne. La préoccupation au sujet du rôle de l’État moderne dans la vie sociale et politique n’est pas nouvelle puisque, depuis longtemps, des observateurs sont aux prises avec la question de son utilité en tant qu’outil conceptuel. Toutefois, le présent débat sur l’État remet en question les éléments constitutifs que sont le territoire, la population et la souveraineté — plutôt que sa pertinence dans la vie sociale et politique.

  • 3 David Easton, A Framework for Political Analysis, Englewood Cliffs (NJ), Prentice-Hall, 1965 ; Ral (...)

10En politique comparée, les discussions sur l’État durant les premières décennies après la Seconde Guerre mondiale étaient centrées sur les intérêts. Le débat portait essentiellement sur deux questions : Est-il vraiment important d’étudier l’État si ce qui compte ce sont les préférences et les intérêts des individus ? Dans l’intérêt de qui l’État gouverne-t-il3 ? Dans l’un et l’autre cas, la notion d’État n’était pas essentielle à la définition des intérêts ou des structures concernés. L’architecture de l’État et ses diverses formes institutionnelles étaient d’une importance secondaire par rapport au rôle qu’il jouait dans l’articulation et la promotion des intérêts. Pour des observateurs comme Ralph Miliband et David Easton, le fait que l’État était très centralisé ou fragmenté, ou fondé sur une forme consensuelle plutôt que sur une forme majoritaire de démocratie libérale, ne changeait ni sa nature ni sa capacité d’agir sur des intérêts ou en faveur de ceux-ci.

11L’ironie de la chose, c’est que l’État était vu comme périphérique par les observateurs au moment même où l’éventail des capacités étatiques était en train de pénétrer de nouveaux domaines de réglementation économique et sociale. Alors que la politique comparée s’attardait à débattre du bien-fondé relatif des approches pluralistes et positivistes, les États du monde industrialisé étaient en train de repousser les frontières de l’accès aux biens collectifs et aux droits sociaux. Ce qui, dans l’État, était considéré comme périphérique par une grande partie de la littérature était en train de subir une transformation importante, compte tenu des attentes sur sa capacité d’influencer les résultats politiques, sociaux et économiques.

  • 4 Peter Evans, Dietrich Reuschemeyer et Theda Skocpol, Bringing the State Bock In, Cambridge, Cambri (...)
  • 5 Linda Weiss, The Myth of the Powerless State, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1998, p. 2.
  • 6 Manual Castells, The Power of Identity, Oxford, Blackwell Publishers, 1997, chap. 5.

12Les positions ont commencé à s’inverser durant les années 1970, lorsque les chercheurs ont observé une crise de l’État à mesure qu’ils avançaient dans leur questionnement sur la capacité de celui-ci et sur son autorité politique, et cela au moment précis où l’âge d’or du capitalisme de l’après-guerre commençait à décliner. L’État a cessé d’être périphérique et a été ramené en plein centre uniquement pour que soit à nouveau posée la question de sa pertinence4. Toutefois, les défis auxquels celui-ci doit faire face ne découlent pas des cadres conceptuels qui choisissent de minimiser l’importance des structures, mais plutôt des changements politiques et économiques qui remettent en question ses caractéristiques essentielles. Comme l’affirme Linda Weiss, « l’État est en train d’être tué moins par l’émergence de nouvelles perspectives que par des tendances dites nouvelles à l’échelle mondiale5 ». Ces prétendus développements tombent sous le parapluie de la mondialisation, comprise principalement comme étant le dépassement des frontières nationales conçu en tant que moyen d’affirmation de la souveraineté et de définition des limites territoriales6.

  • 7 Peter Evans, « The Eclipse of the State ? Reflection on the Stateness in an Era of Globalization » (...)
  • 8 Bob Jessop, « Towards a Schumpeterian Workfare State ? », Studies in Political Economy, vol. 40 (p (...)

13Un courant d’idées centre son argumentation sur la diffusion, la désintégration, le déclin ou la disparition éventuelle de l’autorité politique de l’État national. Le monopole de l’État sur l’autorité publique à l’époque moderne est en train d'être « éclipsé » par « une foi politique ravigorée en l’efficacité des marchés, combinée à une redécouverte de la société civile7 ». Cela a conduit certains auteurs, comme Susan Strange, Bob Jessop, R.A.W. Rhodes et James Rosenau, à souligner comment l’autorité de l’État, dans certaines de ses manifestations, s’est désintégrée « vers le haut », « latéralement » ou « vers le bas », au profit d’autres institutions publiques ou privées8. Les sources de ce déclin ne tiennent pas simplement à la vitesse et à la mobilité du capital, mais aussi à bon nombre de facteurs sociaux et économiques qui ont bouleversé l’ajustement de l'autorité étatique aux frontières territoriales et affaibli le sentiment d’identité des individus avec leurs communautés politiques.

  • 9 John Freeman (dir.)., Democracy and Markets : The Politics of Mixed Economies, Ithaca (NY), Cornel (...)

14Il ne manque pas de documentation à l’appui de l’argument affirmant un déclin de l’État. Le pouvoir de prise de décisions collectives peut être attribué à différents secteurs qui, il y a quelques dizaines d’années, n’auraient pas mérité d’être considérés comme des rivaux de l’État. À titre d’exemple, des États européens très centralisés comme la France et l’Italie ont créé des niveaux de gouvernements infranationaux durant les années 1970 et 1980 ; parallèlement, ils ont transféré une bonne partie de leur autorité à l’Union européenne. Les gouvernements membres de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) ont cédé des responsabilités à des niveaux « inférieurs » durant les années 1990. À mesure que les gouvernements nationaux ont dû composer avec des demandes croissantes, ils ont insisté pour obtenir des pouvoirs constitutionnels et juridictionnels accrus. De surcroît, ce n'est pas uniquement les structures constitutionnelles comme les gouvernements régionaux qui ont commencé à assumer nombre des pouvoirs normalement dévolus à l’État national. Au cours des dernières décennies, on a vu émerger de nouvelles structures, qui chevauchent les frontières du privé et du public et font intervenir des participants comme les ONG, lesquels sont non constitutionnellement reconnus, mais assument une part plus grande de la prestation des biens et des services publics9.

  • 10 Gary Marks (dir.), Govemance in the European Union, Londres, Sage, 1996.

15La montée graduelle des structures supranationales s’est accélérée durant les années 1990, avec des résultats inégaux dans différentes parties du monde industrialisé. Cette période a vu également l’Union européenne constituer un marché unique pour la plupart des biens et services, enchâsser la notion d’une citoyenneté européenne dans son processus constitutionnel et créer une monnaie unique en vue d’un marché financier commun. Les supranationalites et les intergouvernementalistes peuvent s’opposer sur la nature de l’Union européenne, mais il n'en demeure pas moins que l’autorité dans bien des domaines publics, comme l’agriculture et la politique monétaire, est de plus en plus confiée à des structures qui rivalisent avec l’État. Il faut admettre que la récente évolution de l’Union européenne a été une réponse à la reconnaissance du fait que les limites territoriales de l’État étaient incompatibles avec une économie globale interdépendante10. Des arguments semblables au sujet de la création d’une autorité continentale comme façon de relever les défis globaux ont été formulés en faveur de l’Accord de libre-échange de l’Amérique du Nord (ALENA).

  • 11 Une bonne indication de l’importance des maisons de courtage est le fait que les fonctionnaires du (...)
  • 12 Pour une discussion sur le rôle des agences de courtage, voir Timothy J. Sinclair, « Passing Judge (...)

16Ce ne sont pas seulement les structures politiques supranationales formelles comme l’Union européenne qui sont en train de déplacer l’autorité étatique. L’importance des évaluations par les agences de courtage comme Standard et Poor’s et Moody’s dans le contexte des débats concernant la politique budgétaire montre que des forces sociales agissant au-delà des frontières nationales sont en train de restreindre les limites territoriales de l’action étatique11. Avec la mobilité accrue du capital et la création de nouveaux instruments pour trouver de nouvelles façons d’utiliser celui-ci, le rôle de ces agences s’est amplifié compte tenu de l’évaluation des risques12.

  • 13 Robert Boyer et Daniel Drache, « Introduction » in Robert Boyer et Daniel Drache (dir.), States Ag (...)

17Leur influence sur le marché des obligations et sur le coût éventuel du financement de la dette et des dépenses publiques fait en sorte que les décisions des autorités monétaires tiennent compte de considérations qui ne se limitent pas seulement aux demandes des citoyens. Comme l’affirment Robert Boyer et Daniel Drache : « Des marchés financiers puissants contrôlent de nombreux aspects des dépenses publiques, voire tous, et par conséquent sont capables de fixer de grands objectifs concernant les politiques de l’emploi, du bien-être social, de la fiscalité, etc.13 ». Ils précisent d’ailleurs comment la mobilité du capital influe sur les décisions prises au nom du bien public. Ce ne sont pas seulement les marchés financiers qui sont en train de remplacer l’autorité des gouvernements nationaux, mais encore les mouvements sociaux qui travaillent latéralement, de part et d’autres des frontières, et assument des responsabilités accrues en matière décisionnelle dans des domaines comme l’environnement, les droits civiques et humains, l’aide alimentaire (en cas de famine) et le développement international.

  • 14 Strange, « The Defective State », p. 56.

18L’autorité politique de l’État ne glisse pas seulement « vers le haut, latéralement et vers le bas ». Dans certains cas, elle a disparu14. L’autorité politique est souvent reconstituée comme une autorité privée, avec le marché comme régulateur de la vie sociale et économique, sans aucun égard pour des objectifs politiques précis comme ceux de l’emploi ou de l’environnement. Alors que bien des formes de privatisation dans les pays de l’OCDE ont engendré des agences réglementaires indépendantes, particulièrement dans le cas des services d’utilité publique qui relevaient auparavant de l’État, d’autres formes ont donné lieu à une autorité publique moins clairement définie. Par exemple, dans le domaine des télécommunications, les États ont tenté de conserver une fonction réglementaire, particulièrement auprès des entreprises qu’ils ont vendues au secteur privé. Cependant, les changements techniques et l’ébranlement des structures des entreprises qui ont entraîné des alliances commerciales et des fusions compliquent cet exercice. La montée d’Internet comme mode de communication et centre d’activité économique souligne la difficulté de localiser l’autorité publique et étatique, quel que soit le régime de télécommunications qui puisse être établi.

19Les défenseurs de la thèse du déclin de l’État prennent bien soin de préciser que la disparition de l'État n’est pas imminente et que celui-ci demeure une source significative, sinon première, d’autorité politique. Bien des chercheurs se demandent si l’État, confronté à la remise en cause de son monopole d’autorité, est désormais désuet. En reconnaissant les limites de la capacité de l’État à agir efficacement, ils commencent à s’interroger sur la légitimité de celui-ci. Les partisans de cette approche ont sans doute raison d’attirer l’attention sur cette tendance ; en revanche, ce qui est moins clair, c’est ce que signifie cette situation pour l’importance continue de l'État. À quel moment celui-ci devient-il désuet ? Jusqu’où l'autorité politique doit-elle s’amoindrir avant que les doutes au sujet de sa légitimité ne commencent à prendre consistance et à envisager un remplacement éventuel ? Est-il possible que ces tendances aboutissent finalement à la constitution d'un nouvel État, qui retiendra les ingrédients essentiels d’une autorité politique ultime gouvernant une population à l’intérieur d’un territoire défini ? Certains se demandent désormais si tel est l’avenir de l’Union européenne. Ainsi, le déplacement « vers le bas » de l’autorité étatique peut entraîner la création d’un État qui est actuellement une unité infranationale, comme dans le cas de la séparation du Québec.

  • 15 Paul Hirst, From Statism to Pluralism, Londres, UCL Press, 1997.
  • 16 Paul Hirst et Grahame Thompson, Globalization in Question : The International Economy and the Poss (...)
  • 17 Paul Hirst, Associative Democracy, Amherst, University of Massachusetts Press, 1994.
  • 18 Paul Hirst, From Statism to Pluralism, p. 29.

20Paul Hirst fait un exposé intéressant et convaincant sur la remise en cause de l’autorité de l’État15. Sa position est intéressante en ce qu’il doute sérieusement de la validité des nombreux arguments avancés au sujet de la mondialisation ; elle est convaincante en ceci qu’il ne s'en tient pas à un simple déterminisme économique, comme le font les défenseurs de la mondialisation, tels que Kenichi Ohmae et Richard O’Brien16. Hirst fait remarquer qu’il y a plusieurs forces dans la société qui ont remis en cause, que ce soit à gauche ou à droite, un État interventionniste. À ses yeux, il ne faut pas hésiter à faire appel à d'autres formes de pouvoir, parallèles à celle de l’État et du marché, en vue d’assurer des formes participatives de gouvernance17. Les associations qui s’autogouvernent, administrées en grande partie à l’échelon local par des citoyens qui choisissent volontairement d’y souscrire, remplaceront l'État de l’après-guerre et son accent sur l’universalité. Ainsi, l'assurance-maladie ne sera plus confiée à une administration nationale des soins de santé offrant un menu fixe de services à l’échelle du pays. Les décisions seront plutôt régies et prises par des organismes indépendants auxquels participeront directement des citoyens engagés qui feront des choix, par exemple, entre hôpitaux et soins à domicile. Hirst soutient que l’évolution récente de la société civile rendra intenable un État universel, monolithique, qui fournit un ensemble standardisé de biens et de services émanant du centre18.

  • 19 Ibid., p. 32-40.

21Par contre, Hirst ne considère pas que l’État risque de disparaître dans un avenir proche ; il ne s'attend pas non plus à ce qu’il soit remplacé comme source première de gouvernance. En fait, l’État conservera un nombre de tâches essentielles, y compris celle de percevoir les impôts pour payer les services rendus par les associations. Les contribuables, selon Hirst, auront le droit de choisir un certain nombre d’associations auxquelles l’État accordera une part des recettes fiscales. L’État fera office d’intermédiaire, canalisant les deniers publics aux associations choisies par ceux-ci, mais son rôle dans la prestation de la plupart des services s’arrêtera là19.

22Hirst présente une argumentation convaincante qui illustre quelques-unes des manières selon lesquelles l’autorité étatique s’est déplacée, de même que certaines des conséquences à long terme qui peuvent résulter de ce déplacement. Cependant, comme plusieurs des tenants de la thèse du déclin de l’État, il ne s’interroge pas sur ce qui adviendra lorsque l’État aura perdu à ce point ses responsabilités que sa légitimité sera remise en cause. Ainsi, un État percepteur d’impôts mais non responsable de la prestation des services, aura de la difficulté soit à s’en tenir à son rôle, soit à conserver sa légitimité à titre de percepteur. Hirst oublie que la perception des impôts, tout comme le droit de faire la guerre, est un des fondements de l'État moderne. Alors qu’il peut y avoir une pluralité d’autorités et de formes de gouvernance en émergence, plus ouvertes à la participation, les citoyens peuvent ne pas considérer toutes les structures de pouvoir comme étant égales. Si l’État doit continuer de percevoir les impôts, deux conséquences se profilent à l’horizon. Ou bien les citoyens le verront comme revêtu d’une plus grande autorité du fait qu’il tient les cordons de la bourse. Ou bien ils s’interrogeront sur sa légitimité du fait qu’il ne sera pas perçu comme fournissant les services que les citoyens considèrent comme importants. L’argument de Hirst révèle la tension que perçoivent les tenants de la thèse du déclin en ce qu’ils postulent ce déclin en indiquant les sources de l’érosion étatique, mais qu’ils affirment parallèlement que l’État va demeurer un lieu de gouvernance central. À tout le moins, il présente le type de démocratie — la démocratie associative — qui pourrait émerger d’une politique qui s'établit en l’absence d’un centre.

  • 20 Robert Wade et Suzanne Berger, National Diversity and Global Capitalism, Ithaca (NY), Cornell Univ (...)

23Il n’y a pas que les réalistes qui se retrouvent dans le champ des relations internationales pour affirmer que les rapports sur le déclin de l’État national sont largement exagérés. On rencontre une gamme de chercheurs qui ne contestent pas les opinions concernant les défis que doit relever l’État, mais soutiennent que ces arguments ne tracent qu’un portrait partiel de la situation et ignorent l’adaptabilité des structures politiques. Par exemple, l’une des hypothèses en faveur des arguments sur la mondialisation veut que, non seulement un ordre économique global soit en train d’émerger, mais qu'il signifie par la même occasion la disparition éventuelle de la diversité des approches nationales dans la gestion de l’économie. Le volume paru sous la direction de Robert Wade et Suzanne Berger aborde la question du maintien de la diversité des modèles économiques nationaux face au capitalisme mondial20. La convergence des points de vue qu’on y retrouve ne concerne pas uniquement les politiques fiscales, monétaires et sociales, mais aussi les procédés de production. Ces auteurs étudient une grande variété de cas, depuis la convergence des politiques monétaires entre la France et l’Allemagne jusqu'à l’adoption des procédés de production et de travail que le Japon a rendu célèbres. Les collaborateurs de ce livre soulignent que, malgré la convergence relative, il est trop tôt pour parler de la fin de la diversité nationale, ce qui suppose que, s’il y a encore de la place pour rendre compte des différences nationales, il faut admettre que les gouvernements conservent encore l’autorité pour prendre des décisions qui conduiront à différentes façons de gouverner la vie sociale et économique.

24Rares sont ceux qui seraient prêts à affirmer qu’il n’y a pas eu d’atténuation des différences au niveau des choix politiques des pays industrialisés au cours des deux dernières décennies. D’ailleurs, bien des choses dans ce qui se passe sont le résultat d’un choix délibéré de coordonner des politiques ou dans certains cas, comme l’Union européenne et l’ALENA, de contraintes structurelles découlant des choix faits par d’autres États. La question conceptuelle qui se pose est de savoir quel degré de coordination et de décisions concertées entre États membres est nécessaire avant que la convergence ne se produise, avec la perte d’autorité étatique correspondante ? La convergence des politiques peut être fascinante en soi, mais elle renseigne très peu sur ce qui est en train d’arriver à l’État. Une réduction de la diversité peut résulter tout aussi bien de l’affaiblissement de l’autorité étatique que d’un État rehaussé qui conclut des accords avec d’autres États membres.

  • 21 John Ikenberry, « The Irony of State Strength : Comparative Responses to the Oil Shocks in the 197 (...)
  • 22 Weiss, The Myth of the Powerless State, p. 4.

25Il n’en demeure pas moins que la convergence des politiques peut être un véhicule utile pour étudier la capacité étatique. Une grande part de l’argumentation sur le déclin étatique présume que dès qu’une autorité autre que l'État assume une responsabilité dans la gouvernance, la capacité étatique générale diminue. La définition de la capacité étatique et de ses limites n’est pas chose facile. John Ikenberry soutient qu’il est question de « l’aptitude différentielle des États d’affirmer leur contrôle sur les résultats des politiques21 ». Cependant, comme Linda Weiss le souligne, il est impossible de parler de la « capacité généralisée de l’État » — il faut se contenter d’aborder les capacités dans des secteurs spécifiques22. Il est difficile de cerner les limites des résultats politiques sur lesquels l'État est censé affirmer son contrôle. En faisant appel à une définition large de la capacité de l’État, tout argument concernant ce déclin qui insiste sur la perte d’autorité dans un domaine va conduire à des questions portant sur le déclin de l’État en général. De plus, l’hypothèse risque d’ignorer la possibilité que l’État puisse exercer une plus grande maîtrise sur certaines situations politiques après avoir cédé une partie de son emprise dans d’autres secteurs. Il s’agit là d’une conception d’un État plus petit, plus réduit, qui exerce en définitive une autorité plus grande que celui qui essaie de tout faire sans avoir la capacité d’y parvenir. Par exemple, lorsqu’un État remet au secteur privé ses équipements industriels et la prestation des services connexes, il cesse d’être un employeur important. Toutefois, comme il n’a plus à négocier avec sa main-d’œuvre à titre d’employeur, il lui est plus facile d’influencer les résultats dans des domaines comme le marché du travail et les dépenses publiques.

  • 23 Michael Mann, « Has Globalization Ended the Rise and Rise of the Nation-State ? », Review of Inter (...)

26L’affirmation de Weiss, à savoir qu’il est dénué de sens de parler d’une capacité généralisée de l’État, souligne un des problèmes associés à bon nombre des arguments concernant le déclin de l’État : alors que les États sont peut-être en train céder leur pouvoir dans certains domaines, ils peuvent avoir accru leur capacité dans d’autres. Ainsi, ce sont essentiellement les mêmes techniques informatiques qui augmentent la mobilité du capital et qui permettent aux autorités politiques d’exercer une surveillance et un contrôle plus étroit des individus. Les États-Unis ont vu, pendant la période même du retrait de l’État de la réglementation économique, leur population carcérale atteindre un niveau record et l’industrie des prisons devenir une activité économique majeure. L’avènement d’une économie sans argent rend accessible des données sur les comportements, les choix et les préférences des individus, ce qui pourrait faciliter la perception fiscale par les États. De plus, alors que les États se retirent de certains volets de la vie économique, ils subissent des pressions pour pénétrer plus loin dans d’autres domaines de la vie sociale, particulièrement ceux qui étaient jugés de l’ordre de la sphère personnelle jusqu’à la période de l’après-guerre23. C'est notamment le cas avec la montée des méthodes artificielles de procréation, qui est en train de forcer les États à prendre des décisions sur des questions telles que la maternité par substitution et, sans doute, dans un avenir pas trop éloigné, la composition génétique.

  • 24 Jane Franklin (dir.), The Politics of Risk Society, Cambridge, Polity Press, 1998.

27Il peut également y avoir de la pression sur la capacité de l’État de s’étendre de plus en plus vers des secteurs qu’on pourrait qualifier de « société à risque24 ». Par exemple, la conscience grandissante des risques pour la santé que représentent certaines habitudes alimentaires, certains produits et certaines habitudes de vie a forcé bien des États à assumer désormais des responsabilités plus grandes à cet égard en faisant en sorte, à tout le moins, d’informer leurs citoyens des risques encourus. Alors que les gouvernements des pays industrialisés ont restructuré leurs systèmes de santé, conduisant plusieurs observateurs à spéculer sur une réduction de capacité de ceux-ci, les États ont subi de fortes pressions pour répondre à des inquiétudes très répandues relativement aux sources et aux causes des maladies. Ce n'est pas seulement le VIH/SIDA qui a généré un intérêt grandissant et des demandes faites aux gouvernements, mais aussi une gamme d’enjeux médicaux qui vont du contrôle des dons de sang aux dangers potentiels des lignes hydroélectriques. Dans certains cas, l’État doit assumer une partie de la société à risque. Par exemple, tous les niveaux de gouvernement en Europe de l’Ouest et en Amérique du Nord se sont engagés dans la légalisation du jeu, allant même jusqu’à instaurer des loteries et des casinos.

  • 25 Weiss, The Myth of the Powerless State, p. 4.

28Les limites de la capacité généralisée de l’État sont mises en doute lorsque l’on constate que l’État peu à peu rehausse sa capacité d’influencer les décisions dans un nombre croissant de domaines. La question est alors de savoir si le déplacement de l’autorité de l’État dans la gestion de l’économie constitue un changement d’une importance telle que l'on peut commencer à croire que l’État est en déclin. Weiss soutient que cela ne s’est pas produit et que la capacité de l’État a été incorrectement confondue avec l'intervention économique. Elle ne nie pas que l'État puisse être tronqué à cause de l'interdépendance économique, mais elle y voit non pas son affaiblissement mais une perte d’efficacité de certains de ses instruments politiques, particulièrement en ce qui a trait aux politiques fiscales et monétaires, qui ont été limitées par la mobilité du capital. Cependant, un portrait différent se dessine lorsque l’accent est mis sur la capacité de transformation de l’État, c’est-à-dire son aptitude « à s’adapter à des chocs et à des pressions externes en formulant des moyens toujours renouvelés de gouverner le processus du changement industriel25 ».

  • 26 Ibid., p. 22-23.
  • 27 Ibid., chap. 4.

29Weiss part du principe que le rôle de l’État doit être évalué de façon relative, et non pas absolue. Les critères sont la capacité de l’État à réagir et à s’adapter aux changements économiques et à aider à atteindre et à perpétuer les « buts du régime26 ». Ces buts sont historiquement déterminés et se reflètent dans l'architecture institutionnelle. Par exemple, des États libéraux comme le Royaume-Uni et les États-Unis ont été conçus pour atteindre des objectifs tels que la protection des droits à la propriété, qui appelaient une intervention limitée de l’État. La capacité étatique de créer de nouveaux moyens de gouverner le changement dépend de son aptitude à coordonner des ressources productives, à être sélectif et à appliquer les règles et les modalités de comportement, ce qui ne signifie pas nécessairement une intervention étatique directe dans la réglementation de l’économie ; en fait, Weiss critique la gouvernance économique de la Suède, parce qu’elle n’a pas mis l'accent sur les éléments de la capacité de transformation, alors que l’État était interventionniste. Se fondant sur l’exemple des États de l’Asie de l’Est, elle soutient que l’on peut démontrer que la capacité des États à influencer les finalités dans des domaines spécifiques importants demeure. De plus, au contraire de certains arguments provenant du camp de la mondialisation — à savoir que l'État est un obstacle au développement économique — elle affirme que la capacité de l’État à réagir au changement économique et sa capacité de transformation peuvent stimuler la croissance économique27.

  • 28 Charles Beard, An Economic Interpretation of the Constitution of the United States, New York, Macm (...)

30Bien que l’argumentation de Weiss suggère des limites à la conception absolue du déclin de l’État, l’hypothèse concernant l’adaptation de l’État pose un certain nombre de problèmes. Même si la conception de l’autorité étatique absolue est une perspective limitée, pour des raisons conceptuelles et méthodologiques, il pourrait être aussi dangereux de glisser dans le relativisme en proclamant que les États s’adaptent maintenant à des conditions internes et externes changeantes. L’hypothèse tente d’éviter le relativisme en fixant des points de référence qui peuvent servir à jalonner les changements. Cependant, cette méthode soulève aussi des problèmes. Ainsi, Weiss fonde ces points de référence sur les buts et objectifs des régimes. Sa façon de voir suppose une approche « big bang » de la formation des régimes, c’est-à-dire un moment de création originelle soudaine lorsque les intérêts, les institutions et les forces sociales se sont cristallisés autour d’une série d’objectifs clairement définis. Elle ne prend pas en compte la possibilité que les objectifs d'un régime ne sont jamais parfaitement clairs et sont souvent articulés de façon différente par différents participants politiques et sociaux. Par exemple, les chercheurs qui étudient la Constitution américaine continuent de discuter au sujet des intentions de ses concepteurs, le débat se poursuivant sur l’interprétation de Charles Beard, qui a considéré la Constitution comme le produit d’une classe commerciale émergente28. De plus, les régimes sont vraisemblablement le produit d’une évolution graduelle plutôt que d’un « big bang », selon des objectifs qui changent avec le temps et sous l’effet de transformations sociales, économiques et politiques. Les points de référence de l’adaptabilité des États, dès lors, peuvent être interprétés d’une manière très relative. La description des buts du régime à un moment donné peut refléter ce à quoi il réagit à ce moment-là.

  • 29 Andrew Gamble, The Free State and the Strong Economy, Basingstoke, Macmillan, 1994.

31Un problème plus général, en ce qui a trait à l’adaptabilité, est de savoir si le déplacement de l’autorité politique dans des secteurs décisionnels clés, particulièrement dans celui des politiques macroéconomiques, est compensé par le rehaussement du rôle étatique dans d’autres domaines. Le fait d’assumer de nouveaux pouvoirs et responsabilités peut ne pas être simplement adaptatif, mais être aussi un effet du déclin. Pour que le rôle de l’État se transforme, particulièrement pour que son autorité aille vers les marchés et les institutions extra-constitutionnelles, des forces sociales doivent être désarmées ou rendues silencieuses. Des étapes particulières de la libéralisation économique pourront exiger que les structures de l’État soient en mesure d’affronter la résistance populaire et qu’elles puissent composer avec certaines des conséquences de l’insistance sur la compétitivité29.

32Les tenants de la résistance de l’État ont raison de noter que l’autorité étatique s'est accrue parce que sa capacité à appliquer les lois et les sanctions est désormais plus grande. Par exemple, certaines juridictions ont sanctionné depuis le milieu des années 1980 des lois qui limitent le pouvoir des syndicats ouvriers à mener des actions industrielles. On pourrait y voir la preuve d’un État qui s’adapte aux circonstances changeantes et compense l’autorité qu’il est en train de perdre au profit des marchés en affirmant son contrôle sur une autre partie de la société civile. Des arguments semblables peuvent être invoqués au sujet de la façon dont bien des États ont trouvé plus facile de ne pas tenir compte des pressions exercées par des groupes sociaux comme le mouvement féministe ou les groupes environnementaux. Toutefois, l'isolement de l’État par rapport aux mouvements populaires peut ne pas signifier un éventuel gain de capacité. Pour que l’autorité de l’État soit déplacée — pour que l’État soit vidé de sa substance — il faut qu’il devienne plus difficile pour de larges secteurs de la société, particulièrement ceux qui souffriront de la libéralisation économique, d’accéder aux structures de l’État afin de résister au changement ou d’intervenir sur ses conséquences.

33La réforme des programmes de soutien du revenu illustre parfaitement la preuve contradictoire du retrait et de l’avancement de l’État. Communément appelés « travail obligatoire », plusieurs changements récents ont vu l’État réduire son financement de l’aide sociale pour l’associer à la modification du comportement des individus, allant de l’obligation de travailler à celle de s’abstenir de consommer de l’alcool. Ainsi, la Loi sur le travail de l’Ontario de 1997 énonce une série d'actions obligatoires comme conditions d'admissibilité à l’aide sociale. De plus, cette loi donne aux agents d’enquête des pouvoirs policiers qui ne laissent aucune partie de la vie des prestataires à l’abri de l’intrusion des fonctionnaires fermement décidés à dépister les cas de fraude. Les droits d’appel sont suspendus, comme Test l’obligation pour les employeurs de prestataires de l’assurance sociale d’adhérer à certaines conditions d’emploi. L’État semble en voie de renforcer ses mécanismes de surveillance et de contrôle, et il est difficile de parler du retrait de l'État alors qu’il peut maintenant recueillir de l’information sur les habitudes de consommation d’alcool et sur les partenaires sexuels de certains de ses citoyens. Cependant, ces actions visent à changer la perception de l’aide sociale comme un droit social protégé par l’État. Elles préconisent l'action individuelle plutôt qu’une responsabilité collective endossée par l’État. L’intrusion est sélective, elle cible certains groupes précis, et elle s’inscrit dans un processus plus vaste axé sur un changement du rôle de l'État auquel il incombe de fournir un revenu d’appoint aux particuliers.

34Ce qui semble être de la « résilience » et de l'adaptation est peut-être une redéfinition de l’État où celui-ci joue un rôle de plus en plus marginal dans la vie sociale et économique. Pour que s’opère « l’évidement » de l’État, celui-ci doit devenir moins accommodant et moins accessible à un grand nombre de groupes sociaux et politiques qui résisteront vraisemblablement à la libéralisation économique. De plus, en transférant ses pouvoirs à des agences transnationales, l’État doit prouver qu’il est capable d’assurer l’exécution des accords qu’il signe avec ses nouveaux partenaires. Comme nous le verrons plus loin, ce changement signifie souvent une concentration du pouvoir décisionnel dans des structures et des processus plus étanches aux groupes de la société qui pourraient privilégier des façons différentes de réguler la vie sociale et politique. Cette volonté se manifeste d’une multitude de façons, depuis le renforcement du pouvoir exécutif au détriment des législatures jusqu’à l’adjudication de marchés à des consultants externes pour l’élaboration des politiques.

Vers une gouvernance à niveaux multiples

  • 30 James Rosenau et Ernst Czempiel (dir.), Governance Without Government : Order and Change in World (...)
  • 31 Programme des Nations Unies pour le développement, Reconceptualising Governance, document de discu (...)
  • 32 Gerry Stoker, « Governance as Theory : Five Propositions », International Social Science Journal, (...)

35Les arguments en faveur d’un déclin de l’État sont liés à un second thème de la littérature didactique — un intérêt croissant pour le fait de gouverner sans gouvernement, c’est-à-dire la gouvernance30. Les éléments constitutifs de cette argumentation se retrouvent dans la recherche consacrée aux structures et aux comportements des entreprises, aux relations internationales et aux politiques en matière de développement international31. Il n’est pas étonnant que ces recherches aient donné lieu à une foule d’interprétations de ce qui constitue la gouvernance. Tout le monde s'entend pour dire qu’un style de gouvernement qui brouille les frontières entre l’autorité publique et privée est en train d’émerger. Aussi, ces interprétations mettent-elles l’accent sur les façons d’instituer l’ordre et de structurer l'action collective des structures gouvernementales sans que celles-ci reposent sur l’autorité et, en fin de compte, sur les sanctions32.

  • 33 Sous-comité des sous-ministres adjoints sur la mondialisation : défis et possibilités, Canada 2005 (...)
  • 34 Ibid.

36L’argumentation sur la gouvernance suppose un déplacement — non exclusivement dû à la mondialisation — de l’autorité politique de l'État moderne. Son monopole est maintenant contesté sur plusieurs fronts : par d’autres niveaux de gouvernement officiels, par des éléments de la société civile (particulièrement les marchés) et par les organismes réglementaires qui peuvent être créés ou reconnus par l’État, mais qui n’en font pas partie. Prenons le cas d’une partie de Canada 2005, qui porte sur la gouvernance, sous-titrée « La mondialisation et la fin de l’État omniprésent », où l’on lit : « Au cours des dernières années, la plupart des pays industrialisés, y compris le Canada, ont été témoins d’un déplacement radical du pouvoir au détriment des administrations centrales. En effet, l’autorité autrefois incontestée des États ou des gouvernements centraux se trouve confrontée à la montée des intervenants non gouvernementaux et à l’établissement d’organisations et d’ententes internationales qui cherchent à imputer à tous les États-nations une part de responsabilité à l’égard de certaines normes de comportement33. » La gouvernance suppose donc que de multiples centres décisionnels régissent l’action collective, puisque le monopole dont jouissait autrefois l’État n’a été assumé par aucun autre centre unique. Canada 2005 présuppose l’existence d’un monde polycentrique quand il énonce que le pouvoir est plus diffus et que « l’Administration n’est plus considérée comme la seule ni même la principale institution gouvernementale34 ».

  • 35 Robert Dahl, Who Governs ? Democratie Power in an American City, New Haven (Conn.), Yale Universit (...)

37L’idée que le pouvoir est diffus dans les sociétés industrielles n’est pas nouvelle, et le volet de la littérature consacrée à la gouvernance à niveaux multiples peut être simplement vu comme une interprétation différente du pluralisme à la Madison. Les théoriciens du pluralisme, comme Dahl et Polsby, ont pris part, durant les années 1950 et 1960, à des débats épiques sur la diffusion du pouvoir comme élément essentiel de la démocratie libérale35. Cependant, il est aujourd’hui question du rôle des organisations internationales et des acteurs non gouvernementaux. Les premiers débats pluralistes peuvent avoir reconnu la diffusion du pouvoir social, mais ils voyaient l’autorité politique comme reposant finalement dans des institutions politiques et constitutionnelles officielles. Les décisions au sujet de l’action collective demeuraient confinées à l'État, une grande partie des recherches cherchant à voir comment le pouvoir diffus s’exerçait à l’intérieur des institutions en place pour influencer les comportements politiques.

  • 36 Bob Jessop, « The Rise of Governance and the Risks of Failure : The Case of Economic Development » (...)
  • 37 Renate Mayntz, « Governing Failures and the Problem of Governability : Some Comments on a Theoreti (...)

38En comparaison, la littérature sur la gouvernance, en proclamant le déclin de l’État et le déplacement de l’autorité vers des centres multiples de pouvoir, est moins préoccupée par les structures. Elle s’intéresse plutôt aux relations, aux procédés, aux réseaux et à l’organisation de l’action collective. La gouvernance ne concerne pas les structures, mais la pratique36. Ce n'est pas que les arguments sur la gouvernance n’identifient pas les structures intervenant dans la prise de décisions, mais plus exactement qu’ils explorent le réseau complexe des relations et les processus qui les définissent, lesquels se forgent en parallèle avec la diffusion du pouvoir. La gouvernance, alors, s’intéresse à la flexibilité qui souvent échappe aux structures gouvernementales officielles et cherche donc à dépasser les dichotomies qui ont défini la politique moderne : public-privé, Étatsociété, États-marchés37.

  • 38 Andrew Dunsire, « Modes of Governance », in Jan Kooiman (dir.), Modem Governance, p. 22-23.

39C’est de là que vient un des grands problèmes auxquels doivent faire face les responsables de l’élaboration des politiques et les chercheurs qui s'intéressent à la gouvernance à niveaux multiples. Le retrait des institutions gouvernementales soulève le problème de la part à faire entre la flexibilité dont s’assortit la diffusion du pouvoir et le besoin d'ordre et des structures nécessaires pour assurer la transparence et l’imputabilité. Les institutions officielles sont dotées de centres reconnaissables ; les réseaux souples, informels, ou du moins extra-constitutionnels, font qu’il est difficile de remonter à l’origine des décisions qui affectent la vie des gens38. Très souvent, la responsabilité retourne en dernier ressort au centre le plus facilement identifiable — l’État. Par exemple, les citoyens se tournent encore vers l'État pour s’occuper des retombées de la mondialisation, comme le chômage et le développement régional, même si l’autorité peut se trouver ailleurs. Cependant, l’État n’a pas l’autorité de répondre comme il le faisait auparavant, précisément parce que les pressions de la mondialisation l’ont affaibli.

  • 39 Antje Weiner et Vincent Délia Sala, « Constitution-Making and Citizenship Practice : Bridging the (...)
  • 40 David Held, « Democracy : From City-States to a Cosmopolitan Order ? », Political Studies, vol. 40 (...)

40Comment alors procurer une forme de constitutionalisme aux centres multiples de pouvoir qui préserve la fidélité aux valeurs et aux processus de la démocratie libérale de l’après-guerre ? Il ne suffit pas simplement d’éviter les vices procéduraux associés aux « lacunes de la démocratie » dans des entités politiques comme l’Union européenne. Plus encore, il faut de nouvelles formes d’organisation et d’autorité politiques dans un contexte désormais miné par l’émergence de structures polycentriques de pouvoir39. David Held fait remarquer avec justesse que la question est de savoir si l’organisation politique sera façonnée par une constitution formelle et explicite ou par un modèle qui pourrait, en principe, être ouvert et contestable, ou si la politique sera assujettie à une constitution non écrite, encore plus difficile à invoquer comme une défense face à des régimes de pouvoir qui n’ont pas de comptes à rendre40. La constitution non écrite peut évoquer non seulement le type britannique, mais également les lois et les procédures qui donnent forme aux centres d’autorité multiples, y compris ce que l’on pourrait appeler la « constitution économique » — c’est-à-dire les règles de gouvernance économique qui peuvent ne pas être inscrites dans un texte constitutionnel.

  • 41 Comme le banquier et commerçant italien Enrico Cuccia est réputé l’avoir affirmé : « Nous soupeson (...)

41Les constitutions définissent et nomment les noyaux de l’autorité politique ; elles stipulent les règles et définissent les centres dans toutes les formes de gouvernance. Le défi est de tenter d’arriver à ce type de définition lorsque l’autorité est en train d’être déplacée, devient diffuse et n'est située dans aucun centre. Le cas des banques centrales indépendantes est un exemple probant. L’une des conditions d’admissibilité des États dans le système monétaire de l'Union européenne était que le pays en question devait avoir une banque centrale indépendante. Une telle banque, en effet, était perçue comme offrant une protection plus solide contre une politique monétaire faible et contre l’inflation, et constituait donc un premier pas vers la création d’une Banque européenne centrale contrôlant l’euro-dollar et la politique monétaire de l’Union européenne. Toute tentative pour rendre les banques centrales responsables devant les institutions démocratiques libérales, au sens classique du terme, particulièrement devant les assemblées élues, devait leur laisser tout sauf leur indépendance. La politique monétaire s’est déplacée vers un autre niveau, avec l’engagement qu’elle ne sera ni ouverte ni accessible aux groupes sociaux. Ce cas soulève une question plus générale sur la gouvernance en l’absence d’un centre identifiable : comment définir les conditions d’appartenance et d’accès à ces différents niveaux, et qui le fera ? Par exemple, il suffit d’une somme relativement modique pour que n’importe qui accède aux marchés en achetant quelques actions ou obligations émises par une entreprise. Théoriquement, l’acheteur devient alors un « intéressé », mais ce statut ne lui garantit pas une appartenance égale à celle des autres intéressés ou actionnaires41. De plus, cela en dit peu sur l’accès à ce niveau décisionnel par d’autres personnes ou groupes impliqués mais non nommés, comme les collectivités ou les employeurs locaux ou éloignés, qui sont eux aussi concernés par ces actions.

42La littérature sur la gouvernance a servi alors à souligner l’érosion des institutions officielles, particulièrement de l’État, et à mettre en évidence les nouveaux processus qui reflètent la diffusion de l’autorité politique. Cependant, cette littérature doit parer à deux difficultés. Premièrement, comment constitutionnaliser — c’est-à-dire donner une reconnaissance officielle, légale — à des processus dont la force réside dans la flexibilité et l’informel ? De surcroît, comment garantir la participation à des réseaux qui souvent sont basés sur une connaissance technique, comme dans le cas des marchés financiers ? Deuxièmement, l’argumentation sur la gouvernance n’a pas pris en compte l’importance continue de l’État. Parce qu’il est difficile de constitutionnaliser la diffusion de l’autorité de l’État, celui-ci demeure le seul centre identifiable auquel tous les groupes politiques et sociaux peuvent participer. Ajoutons que l’État doit créer les conditions de la diffusion et réagir à ses conséquences. Malgré le fait qu’il se « vide de sa substance », l’État doit aussi prendre des décisions efficaces, favorables à la création du contexte économique et social de la mondialisation. Le paradoxe qui en résulte est que l’État peut sembler plus efficace au moment même où il perd de son autorité. La littérature sur la gouvernance doit donc aborder la question de l’État dans un monde caractérisé par des politiques où il y a absence de centre, ce paradoxe pouvant entraîner un questionnement sur les processus qui transforment actuellement l’État.

La gouvernance politique en l’absence d’un centre : le cas de l’Italie dans l’Union européenne

43L’Italie fait partie des membres fondateurs de la Communauté économique européenne ; son gouvernement et sa population demeurent de fervents défenseurs d’une plus grande intégration économique et politique dans l’Union européenne (UE). L’adoption d’une devise unique, l’euro, n’a pas déclenché en Italie d’inquiétudes au sujet d’une éventuelle perte de souveraineté, ni entamé le niveau d’appui à l’égard de l’UE, en dépit du fait que peu d’États membres ont eu à imposer un niveau d’austérité fiscale aussi rigoureux que celui auquel les gouvernements italiens ont été contraints durant les années 1990. Beaucoup d’encre a coulé au sujet des mesures budgétaires que les gouvernements de l'UE ont dû adopter pour atteindre les « critères de convergence » stipulés dans le Traité de Maastricht. Mais qu’en est-il des conséquences de la diffusion de l’autorité politique et de la gouvernance à niveaux multiples ? Comme nous le verrons d’abord, le nouvel ordre a « vidé de sa substance » l’autorité de l’État italien dans la gestion de l’économie, engendrant, comme nous le verrons ensuite, un nouveau type d’État et de gouvernance démocratique.

La gouvernance de l'économie : « vider l'État de sa substance »

44Les chefs des États membres de l’Union européenne, au nombre de 12 lors de la signature du Traité de Maastricht sur l’Union européenne en décembre 1991, sont convenus de mettre en œuvre un plan en trois étapes pour créer une monnaie unique avant la fin de la décennie. Le Traité énonçait les modalités et les critères de la création d’une monnaie unique. Ainsi, les États membres dont les économies auraient suffisamment convergé seraient admis dans l’union économique et monétaire. L’admission était conditionnelle à certains critères de convergence : un taux d’inflation égal à 1,5 % de la moyenne des trois économies les plus performantes ; des taux d’intérêt à long terme situés à 2 % de la moyenne des pays les plus performants ; un ratio dette-PNB (produit national brut) de 60 %, et un ratio déficit-PNB de 3 %.

  • 42 Kenneth Dyson et Kevin Featherstone, « Italy and EMU as a “Vincolo Esterno” : Empowering the Techn (...)

45Ces critères semblaient inaccessibles pour l’Italie, dont le déficit budgétaire excédait le PNB de 10 % et dont la dette publique dépassait les 110 %. Certains auraient pu affirmer que seule une contrainte externe permettrait au gouvernement italien de mettre au pas les forces sociales et politiques internes qui avaient le plus à perdre face aux pressions de la mondialisation42. Quels qu’aient été les motifs du gouvernement, il demeure que Maastricht a rapidement affecté la gestion de l’économie de l’Italie. La crise monétaire qui a frappé le mécanisme des taux de change européens (MTC) durant l’été 1992, juste avant le référendum français sur l’adhésion à Maastricht, a expulsé la lire italienne du mécanisme. La dévaluation de la lire qui s’ensuivit a engendré une période d’exportation retentissante qui a duré toute la première moitié de la décennie. Celle-ci avait provoqué la crainte d’une inflation galopante qui aurait des conséquences sur les politiques monétaires, fiscales et budgétaires. Dès l’automne 1992, on considérait que la gestion de l’économie exigeait des mesures draconiennes pour assurer la maîtrise des finances publiques et de l’inflation. On craignait non seulement que l’Italie ne compte pas parmi les premiers à être intégrés dans le système de devise unique, mais que le pays, n’ayant pu satisfaire aux critères de convergence, subisse un dommage irréparable sur les marchés financiers internationaux.

  • 43 Marino Regini et Ida Regalia, « Italia anni’90 : Rinasce la concertazione », IRES Lombardia, Colla (...)

46Deux réponses à l’égard des politiques ont transformé la gestion de l’économie italienne. Premièrement, une série d'ententes sur la réduction des salaires — l’une informelle, en 1992, et une autre de quatre ans, conclue en juillet 1993 — a institué en Italie la première politique sur les revenus de l’après-guerre, basée sur la concertation entre les employeurs, les syndicats ouvriers et le gouvernement43, à un moment où les modèles classiques de la concertation, particulièrement dans les pays Scandinaves, commençaient à s’effilocher. De plus, la base conventionnelle pour justifier la réduction des salaires reposait sur les syndicats ouvriers qui devaient consentir à des concessions salariales en échange de promesses de sécurité d'emploi faites par les employeurs et d’un engagement du gouvernement à stimuler l'emploi et à privilégier une politique sociale. Un des traits qui caractérisent la constitution économique non écrite de l’Union européenne est qu'un tel échange n'est pas négociable, puisque les politiques gouvernementales visent avant tout à maîtriser l'inflation, ce qui signifie que les employeurs ne peuvent garantir l’emploi dans une économie concurrentielle mondiale. La concertation ne mettait nullement en cause le besoin de maîtriser l'inflation, objectif premier des politiques ; mais les travailleurs avaient eu leur mot à dire sur la définition des cibles pour maîtriser l’inflation. Finalement, dans le cas des politiques sur les revenus et, plus tard, de la réforme de l’État-providence et des marchés de l'emploi, des décisions clés ont été prises non pas aux confins des structures constitutionnelles, mais dans une nouvelle arène de négociation qui n’avait pas d’autre base officielle que l’entente intervenue entre les partenaires sociaux et le gouvernement.

  • 44 Franco Reviglio, Corne siamo entrati in Europa, Milan, UTET, 1998.
  • 45 Camera dei Deputati,.XIII Legislatura, Atti Parlamentari, Documento di programmazione economico e (...)
  • 46 Vincent Della Sala, « Hollowing Out and Hardening the State : European Integration and the Italian (...)
  • 47 Camera dei Deputati. XIII Legislatura, Atti Parlamentari, Documento di programmazione economico e (...)

47La seconde grande initiative en matière de politiques survenue après Maastricht a touché les politiques budgétaires. Depuis septembre 1992, on a observé non seulement une réduction du déficit et de la dette, mais aussi un bouleversement dans la façon dont le gouvernement dépense44. Il en est résulté une transformation du rôle de l’État dans la gouvernance de l’économie. Quelles que soient les mesures adoptées, les changements qui ont touché les finances publiques italiennes de 1992 à 1998 sont impressionnants. Les gouvernements ont introduit des changements qui équivalent à quelque 400 milliards de dollars canadiens, dont les deux tiers sont attribuables à la compression des dépenses et le reste à des hausses d’impôts45. Ces mesures ont eu pour effet immédiat d’assurer l’entrée de l’Italie dans le système de devise unique en mai 1998. De 1992 à 1998, trois budgets ont été présentés par des gouvernements administrés par des techniciens (Giuliano Amato en 1992, Carlo Azeglio Ciampi en 1993 et Lamberto Dini en 1996) — c’est-à-dire par des gouvernements formés de représentants non élus, choisis pour leur expertise technique plutôt qu’en fonction de critères de représentativité. Ce changement est le fait non seulement d’une crise politique, mais aussi du sentiment croissant que la gouvernance était un exercice technique, et non politique. D’ailleurs, Ciampi et Dini ont tous deux fait leurs premières armes à la banque centrale d’Italie. Il y a également eu une tendance à isoler le processus budgétaire des demandes sociales46. Ainsi, le budget a été simplifié et le nombre de postes budgétaires est passé de 5000 à 50047. Il est désormais beaucoup plus difficile pour les groupes sociaux de faire pression sur les législateurs en ce qui a trait à des postes budgétaires précis, puisqu’ils se disputent des ressources amaigries.

  • 48 Ibid., p. 77.

48De façon plus remarquable encore, l’effort déployé en Italie pour satisfaire aux critères de convergence en matière de finances publiques a engendré une évacuation de l’autorité étatique dans bon nombre de domaines des politiques macroéconomiques et sociales. Premièrement, une série de changements structurels ont transformé le financement de quelques secteurs clés — tant du point de vue des montants d’argent qui leur sont consacrés que du point de vue de la visibilité politique — des politiques sociales comme les régimes de retraite et les soins de santé. Le cas des soins de santé est un bon exemple de « transfert » du pouvoir décisionnel aux administrations régionales. L’octroi de subventions globales plutôt que conditionnelles a déplacé le pouvoir décisionnel au niveau régional, par exemple quand il s’agit de choisir entre des lits d’hôpitaux et des espaces de garderie pour les enfants. À cela s'ajoute le fait que les régions sont encouragées à préconiser de nouvelles ententes entre les fournisseurs de services de santé des secteurs publics et privés et à avoir des clients (non pas des citoyens ou des patients) qui paient une plus grande partie des soins de santé par le biais d’un ticket modérateur48.

49Les politiques sur le développement régional illustrent également la nature changeante des dépenses publiques italiennes comme étant à la fois cause et effet de la multiplication des centres de pouvoir. La disparité régionale des revenus et de la croissance économique entre le nord et le sud de l’Italie caractérise l’économie politique italienne depuis l’unification, en 1860. L’expérience de l’après-guerre n’a pas atténué les différences, en dépit de dépenses massives depuis la fin des années 1950 jusqu'à tardivement dans les années 1980. Ces dépenses ont pris la forme de subventions, d’investissements par des entreprises régies par l’État comme des aciéries, de grands projets d'infrastructure et d’emploi dans le secteur public. Ces investissements n’ont pas réussi à combler l’écart des revenus entre les deux régions, le chômage structurel — avec des taux moyens de plus de 20 % au sud — n’ayant guère montré de signes de ralentissement avant les années 1990. L’État a aussi procédé à des payements de transfert aux individus à titre de programmes de soutien du revenu. Mais ces deux approches sont devenues intenables au sein d’une Europe plus intégrée. À cause des règles de la compétition en vigueur dans l’Union européenne, il est difficile pour les États de verser des subventions directes, même au titre du développement régional, puisque ces mesures sont dictées presque exclusivement par l’UE. L’effort de maîtrise des finances publiques a signifié que les gouvernements ont sabré dans les programmes qui transféraient de l’argent aux particuliers et à l’emploi dans le secteur public.

  • 49 Camera dei Deputati, XIII Legislatura, Servizio Studi, Documentazione e ricerca, Ipatti territoria (...)

50Cependant, le sort des régions du sud ne pouvait pas être négligé. Les politiques récentes ont misé sur des processus que connaissent bien les auteurs qui traitent de la gouvernance. Ces politiques visent la création de réseaux locaux dans certains domaines précis, réseaux qui réunissent des représentants des syndicats ouvriers, des banques locales, des autorités politiques locales et des organisations non gouvernementales ainsi que des commerçants. L’État intervient uniquement à titre de facilitateur, alors que les acteurs des secteurs privés et les partenaires sociaux assument une responsabilité plus grande à l’égard du développement économique. L'un des principaux rôles du gouvernement est d’agir comme conseiller technique pour préparer les demandes de fonds régionaux de l’UE49.

  • 50 Ministero del Tesoro, Le Commissioni di Studi del Ministero del Tesoro, Pensioni, privatizzazioni (...)
  • 51 Camera dei Deputati, XIII Legislatura, Atti Parlamentari, Relazione sulle operazioni di cessione d (...)
  • 52 Simone Bemporad et Oscar Giannino, « Storia di un’illusione italiana : corne e perche banche e azi (...)
  • 53 Giulio Amato et al, Regulazione e garanzia del pluralismo : le autorita’amministrative indipendent (...)

51La privatisation fait aussi ressortir le rôle changeant de l'État italien dans la vie économique et sociale. Bien qu’il y ait une tendance à sous-estimer l’étendue de la privatisation en Italie dans les années 1980, le discours sur la façon de gérer les biens de l’État a nettement évolué durant les années199050. La privatisation à l’époque des critères de convergence de l’UE a provoqué un changement qui ne se limite pas à la taille des entreprises cédées au secteur privé. On commence à entendre, de toutes parts, des arguments en faveur de la vente des biens de l’État à titre de stratégie de promotion de la compétitivité et de l’entrepreneuriat. Des banques, des sociétés d’assurance et Telecom Italie ont été vendus durant la dernière décennie51. D’autres plans plus ambitieux de vente du secteur de l’Électricité et de parties du secteur de l’énergie ont été retardés ; cependant, cela n’a pas empêché l’Italie de se classer en tête des pays de l’OCDE du point de vue des sommes recueillies par la vente d’entreprises publiques52. La vente de propriétés de l’État a souligné le problème de la réglementation de ces entreprises autrefois sous le contrôle direct du gouvernement. Des autorités indépendantes, inspirées du modèle des agences de réglementation américaines, ont été créées dans un grand nombre d’industries privées, de sorte que le rôle direct de l’État est maintenant limité53. Le gouvernement joue dorénavant un rôle effacé, s’assurant que les règles qui stimulent la concurrence et la compétitivité sont mises en vigueur. Les objectifs qui ont pu caractériser la propriété étatique, comme le développement régional ou l’emploi, ne font pas partie aujourd’hui des obligations de la firme privatisée.

52Les politiques budgétaires et la privatisation ne sont que deux exemples d’une série de mesures politiques qui ont contribué à évacuer l’autorité de l’État italien dans un éventail de domaines des politiques macroéconomiques et sociales. Elles reflètent la diffusion du pouvoir politique dans plusieurs directions. Dans certains cas, celui-ci relève de centres identifiables, souvent non accessibles à des groupes sociaux, comme la politique monétaire, qui a été déplacée « vers le haut » à l’UE et à la Banque européenne centrale, et les responsabilités en soins de santé et en politique sociale qui ont été « cédées » aux gouvernements régionaux et locaux. Dans d’autres cas, l’autorité a été cédée à des organismes réglementaires indépendants pour régir une gamme d’activités qui vont de la protection de la vie privée à la presse et aux télécommunications. L’autorité s’est aussi infiltrée dans de nouvelles relations entre les partenaires sociaux qui assument une responsabilité plus grande en matière de développement économique et régional. Le paradoxe est que ce déplacement de l’autorité étatique a exigé un État qui agit avec autorité et efficacité. Ce paradoxe soulève des interrogations sur le type d’État et de démocratie que peut engendrer la multiplication des centres de pouvoir.

La gouvernance démocratique dans la nouvelle Europe : le durcissement de l'État

53On a écrit bien des choses sur l’incidence de l’intégration européenne sur les politiques macroéconomiques et sociales. Comme le montre le cas de l’Italie, elle a provoqué un « évidement » de l’État puisque son autorité s’est déplacée vers des niveaux européens ou régionaux ou vers des marchés ou de nouveaux organismes qui ne peuvent être classés facilement dans le secteur public ou dans le secteur privé. Peu de chercheurs se sont penchés sur les effets de cet évidement sur la gouvernance démocratique. La situation devient plus claire lorsqu’on l’envisage dans la perspective du changement institutionnel et constitutionnel au niveau national (italien) au sein d’une Europe intégrée.

  • 54 Par exemple voir Censis, Inventare una societa neo-competitiva, Milan, Franco Angeli, 1994.
  • 55 Ce cas n’est pas particulier à l’Italie si l’on songe à la popularité croissante pour « celui qui (...)

54Il existe une opinion voulant que l’union économique et monétaire ait diminué la portée de la politique constitutionnelle en Europe. À l’instar des arguments sur le déclin de l’idéologie des années 1960, la mondialisation et l’intégration européenne ont laissé croire que les principes et les structures des économies de marché n’engendrent pas de défis. Les seules questions à résoudre seraient donc d’ordre technique et concerneraient les façons de libérer les forces du marché et de savoir qui est le plus apte à administrer les politiques sur lesquelles il y a entente54. La popularité des gouvernements technocratiques récents montre que beaucoup d’Italiens estiment que le gouvernement a mieux fait d’échapper au pouvoir des élus et de confier certaines tâches à des techniciens experts55.

  • 56 Sergio Fabbrini, Quale democrazia ?, Rome, Laterza, 1994.

55La conviction qu'il n'y a pas de grandes différences entre les participants politiques à la vie économique et sociale et que l’électorat politique nuit à la gestion de ces enjeux a influencé la politique constitutionnelle et la nature de l’État italien. Chercheurs et élus conviennent que l’Italie s’est dotée d’une forme de démocratie consensuelle dans les années qui ont suivi la guerre56. La constitution de 1948, rédigée par une assemblée constituante désireuse d’éviter un retour à la dictature et consciente de la division idéologique dans la société italienne, n'a pas concentré trop de pouvoir dans les mains de l’exécutif. Il n’y avait pas d’épicentre unique dans l’architecture constitutionnelle et politique de l’Italie, qui avait de nombreux points d’entrée pour articuler, traiter et négocier des demandes politiques.

  • 57 Reviglio, Corne siamo entrati in Europa, p. 13.
  • 58 Bruno Dente, « Politica, istituzioni e deficit pubblico », Stato e mercato, no 33 (décembre 1991), (...)

56Par conséquent, l'Italie a acquis un modèle de démocratie consensuelle qui privilégie l'accès facile aux processus décisionnels par une vaste gamme de participants sociaux et politiques, souvent au détriment de l’efficacité de la prise de décisions. C'est ici que le débat sur la réforme institutionnelle a été affecté par l’intégration européenne et par le besoin d'effectuer des changements fondamentaux pour satisfaire aux critères de convergence de l'eurodollar57. L’architecture institutionnelle de l’Italie semble désormais trop perméable. Il en résulte des arguments issus de l'ensemble du spectre politique qui poussent à une concentration du pouvoir de décision dans les mains de l’exécutif et à une limitation de l’accès aux centres décisionnels58. Ce réalignement s’est amorcé sans changement constitutionnel officiel. Par exemple, dans le processus budgétaire, un superministère combine désormais les ministères du Trésor et des Finances, fusion qui avait été proposée à l’origine par le gouvernement Amato en 1992, puis finalement rejetée ; cependant, quand Romano Prodi a nommé un superministre de l’Économie en 1996, on y a vu un pas important vers la maîtrise des finances publiques.

  • 59 Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, « Progetto di legge costituzionale approva (...)

57L’intégration européenne a favorisé une concentration du pouvoir pour une prise décisionnelle, de façon à produire des politiques de stimulation de la compétitivité. Les institutions dont le but premier est d’augmenter l’accès aux processus décisionnels semblent entraver le besoin d’effectuer des choix difficiles qui exigent des sacrifices. Cette perception a provoqué maints efforts de concentration des processus décisionnels macroéconomiques, comme les changements aux procédures parlementaires pour l’approbation du budget. Ceux-ci n’ont pas été suffisants pour refouler la pression pour une réforme fondamentale des structures gouvernementales. Un comité spécial des deux chambres sur la réforme constitutionnelle s’était entendu en 1998 pour un régime semi-présidentiel semblable à celui en vigueur en France (Cinquième République)59, la responsabilité en matière de direction politique et d’élaboration des politiques devant incomber à l’exécutif. L’objectif était de déplacer l’équilibre du pouvoir en l’éloignant des institutions, tel le Parlement, plus ouvertes aux demandes populaires. Les changements apportés au système électoral pour le mener plus avant vers une majorité ont été rejetés par les plus petits partis. Les seules propositions sérieusement envisagées par le comité des deux chambres furent celles qui prévoyaient des modalités facilitant la réduction du nombre de partis.

  • 60 Par exemple, voir Alberto Clo, ministre de l’Industrie, devant un comité parlementaire à la Camera (...)

58L’intégration européenne a intensifié la pression pour quelque chose d’autre qu'une réforme institutionnelle qui donnerait plus de pouvoir aux gouvernements régionaux. Au début des années 1990, le fédéralisme était une question marginale dans le débat sur le changement constitutionnel ; au milieu de la décennie, il était bien intégré à la discussion. Le nouvel accent mis sur la compétitivité a rendu de vastes secteurs du monde des affaires italien, particulièrement les petites et moyennes entreprises, conscients du fait que la structure de l’État peut influer sur la manière dont ils font concurrence à leurs homologues européens60. La fiscalité et la prestation de services sont désormais plus importantes ; les chiffres sur les revenus perçus par l’État central ou les transferts qu’il distribue ne sont plus de simples détails administratifs, mais véritablement des dépenses et des recettes. Pour les riches régions du nord de l’Italie, qui s’efforcent de forger des liens avec les régions par-delà les Alpes et dont les marchés cibles se trouvent hors des frontières de l’Italie, la logique économique justifiant le transfert fiscal de ressources vers le sud est maintenant plus faible. L'intégration économique touche différentes régions de façon variée ; on voit apparaître des demandes politiques conflictuelles difficilement conciliables. Le fait de devoir choisir quelles régions seront bénéficiaires et quelles régions seront perdantes, comme ce fut le cas pour les décisions budgétaires des années 1990, va sévèrement ébranler la nature consensuelle de la démocratie libérale italienne.

  • 61 Camera dei Deputati, XIII Legislatura, Atti Parlamentari, Documento di programmazione economico e (...)

59Les critères de convergence de Maastricht dans le cas de l’Union européenne ont également exacerbé la pression pour la cession de pouvoir aux régions. Les gouvernements centraux de l’Union européenne ont notamment réduit les déficits publics en transférant des décisions au niveau infranational, sans nécessairement augmenter le pouvoir de celui-ci dans des domaines comme la fiscalité. En Italie, les gouvernements régionaux ont dû prendre des décisions ayant des répercussions sur les politiques — par exemple sur la prestation des services de santé — et qui se sont avérées impopulaires ; mais ils ne contrôlaient pas la source des revenus. Il n’est donc pas étonnant que les demandes pour une autorité décisionnelle plus forte se soient faites plus insistantes au fur et à mesure que les régions ont vu leurs responsabilités s'alourdir, alors qu'elles devaient faire face à des demandes qu’elles n’avaient pas les moyens de satisfaire. Cependant, le déplacement des pouvoirs n’augmente pas pour autant l’accès populaire à la prise de décision. Comme on l’a vu dans le cas des soins de santé, un transfert vers le bas peut amener l'autorité à s’investir en dehors du secteur public ou à disparaître complètement. Il n’est pas certain qu’un particulier trouvera plus facile d’avoir accès à un service de santé géré par des intérêts privés plutôt qu’à un État qui est perméable. La raison, en partie, du déplacement des pouvoirs vers le niveau régional est qu’il crée un environnement compétitif entre les régions qui cherchent à atténuer les frontières de l’autorité politique61.

  • 62 Stephen Gill, « The Emerging World Order and European Change : The Political Economy of European U (...)

60Alors que le débat sur le renforcement de l'exécutif et le déplacement des pouvoirs vers les régions a été vaste, il en est résulté peu de propositions concrètes sur la façon de constitutionnaliser l’affaiblissement de l'État et la diffusion de l’autorité politique. Si la réforme constitutionnelle est demeurée élusive en dépit de l’importance du sujet dans le programme d’action politique, il demeure que les structures de base et la localisation du pouvoir politique ont changé. La création d’une Banque centrale européenne, qui actionnera la plupart des leviers des politiques monétaires, soulève des questions sur la transparence et l’imputabilité qui ne seront peut-être pas concrétisées par des changements constitutionnels officiels transférant des pouvoirs aux gouvernements régionaux. Cependant, il s’agit là simplement de la plus récente étape d’un processus que Stephen Gill appelle le « nouveau constitutionnalisme », dans lequel la plupart des domaines de prises de décisions collectives sont pris en charge par des structures non constitutionnelles62. Ces structures comprennent des banques centrales indépendantes, des agences de courtage, des organismes indépendants et autoréglementés, et des organisations non gouvernementales. À mesure que la capacité et l’autorité de l’État se sont amenuisées dans plusieurs domaines de la vie économique et sociale, il s’est produit un accroissement correspondant du pouvoir des structures qui n’apparaît pas dans les constitutions formelles.

Conclusion

61Rares sont ceux qui ne reconnaissent pas que les structures et les processus qui définissaient la politique à l’époque moderne sont remis en cause à bien des égards, ce qui a donné lieu à un paradoxe politique. D’une part, l’autorité étatique s’est diffusée dans de nombreuses directions, de sorte qu’il est difficile pour l’État d’agir avec autorité, puisque sa position de monopole est contestée par un grand nombre de centres. D’autre part, l’État demeure le point central d’expression des demandes politiques et sociales, particulièrement pour un nombre croissant de groupes sociaux qui sont touchés par ces mêmes processus qui sont en train de vider l’État de sa substance. Ces groupes trouvent de plus en plus difficile de pénétrer les structures étatiques et de participer aux processus décisionnels. Il reste alors à se demander quelle sorte d’État et quelle sorte de démocratie pourront émerger, compte tenu des multiples centres de pouvoir ou, plus précisément, d’une politique qui se construit en l’absence de centre.

62La littérature sur la gouvernance, d’ordinaire, considère favorablement l'affaissement de l’autorité étatique, laissant entendre que la gouvernance à niveaux multiples donne accès à davantage de points d’entrée pour les demandes politiques. Le brouillage des dichotomies peut en effet donner aux particuliers et aux groupes un accès plus grand aux processus décisionnels. Cependant, nombre des nouveaux centres de pouvoir sont à l’abri des demandes de transparence, d’imputabilité et d’accès. L’exemple de l’affaiblissement de l'État italien dans une Europe intégrée permet de voir que la nature compétitive des structures multiples entrave le maintien d’un modèle consensuel de démocratie. Les ressources qui autrefois étaient destinées à des échanges et à la mobilisation du consentement ont disparu. L’absence d’un épicentre politique clairement identifié présente une stratégie de sortie pour de nombreuses forces sociales, mais signifie également que de nombreux groupes sociaux, qui ne peuvent se prévaloir de cette option, font face à un État qui limite leur accès et qui est moins capable de répondre à leurs demandes.

63L’expérience italienne donne au Canada l’occasion de tirer quelques leçons. D’abord, l’évacuation de l’autorité politique de l’État soulève des questions sur la continuité de sa légitimité politique. On peut se demander dans quelle mesure les citoyens du Québec ou d'ailleurs continueraient à appuyer un État dont la capacité semble se résumer à l’intrusion et à la répression, alors que leurs dirigeants politiques reconnaissent que l’État est incapable de fournir des biens collectifs tels que les soins de santé et le développement régional. Ensuite, ce fait étant lié à celui de la légitimité, les structures polycentriques du pouvoir vont conduire à un questionnement sur l’imputabilité, la transparence et l’accessibilité aux décisions qui affectent la vie des citoyens. Les Canadiens se font dire que ce sont les pressions des marchés financiers internationaux qui ont conduit à des mesures comme les réductions touchant les soins de santé et l’enseignement, mais ils n’ont aucun moyen de rendre ces marchés responsables. Essayer de créer des structures continentales pour parer à cette asymétrie entre l’origine des décisions et la compétence politique aura un effet limité si ces structures ne sont pas facilement accessibles à ceux qu’elles gouvernent.

64Enfin, l’expérience européenne a souligné le besoin de repenser les principes de gouvernance et les sortes d’institutions qui réalisent le mieux les objectifs démocratiques. Le déplacement de l’autorité politique vers de nombreux points, mettant ainsi fin au monopole de l’État, a soulevé le problème de la création d’institutions et de procédures qui vont assurer la transparence, l’imputabilité et l’accès pour les citoyens. Ce sont là des questions que les Canadiens doivent se poser, car un plus grand nombre de décisions se sont déplacées vers le niveau continental, vers les provinces et vers les marchés financiers.

65Le défi de l’avenir sera de savoir comment en arriver à une politique en l'absence d’un centre qui admette la flexibilité et l'innovation, mais qui garantisse également l’accès et l’imputabilité. À cet égard, on pourrait envisager une adaptation des structures et des processus démocratiques, basés sur des institutions officielles, et des dichotomies du public et du privé, des États et des marchés. D’où le besoin de créer une nouvelle architecture politique et constitutionnelle pour soutenir une politique sans centre précis. L’absence d’un centre précis conduira-t-elle uniquement à la confusion, à l’exclusion générale de la participation à l’autorité politique et à l’accessibilité pour quelques privilégiés ? Le cas européen ne laisse pas beaucoup d’espoir.

Notes

1 Susan Strange, The Retreat ofthe State : The Diffusion of Power in the World Economy, Cambridge, Cambridge University Press, 1996, p. 3.

2 Claus Offe, Modernity and the State : East, West, Cambridge (Mass.), MIT Press, 1996, p. vii.

3 David Easton, A Framework for Political Analysis, Englewood Cliffs (NJ), Prentice-Hall, 1965 ; Ralph Miliband, The State in Capitalist Society, Londres, Weidenfeld, 1969.

4 Peter Evans, Dietrich Reuschemeyer et Theda Skocpol, Bringing the State Bock In, Cambridge, Cambridge University Press, 1985.

5 Linda Weiss, The Myth of the Powerless State, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1998, p. 2.

6 Manual Castells, The Power of Identity, Oxford, Blackwell Publishers, 1997, chap. 5.

7 Peter Evans, « The Eclipse of the State ? Reflection on the Stateness in an Era of Globalization », World Politics, vol. 50, no 1 (octobre 1997), p. 62-63.

8 Bob Jessop, « Towards a Schumpeterian Workfare State ? », Studies in Political Economy, vol. 40 (printemps 1993), p. 7-39 ; R.A.W. Rhodes, « The Hollowing Out of the British State », Political Quarterly, vol. 65, no 2 (avril 1994), p. 138-151 ; James Rosenau, « The Future of Politics », communication présentée à la conférence The Global Century, Vancouver, 4-7 novembre 1998 ; Susan Strange, « The Defective State », Daedulus, vol. 124, no 2 (printemps 1995), p. 55-75.

9 John Freeman (dir.)., Democracy and Markets : The Politics of Mixed Economies, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1989.

10 Gary Marks (dir.), Govemance in the European Union, Londres, Sage, 1996.

11 Une bonne indication de l’importance des maisons de courtage est le fait que les fonctionnaires du ministère des Finances du Canada ont tenté de s’assurer que certaines parties de la dette publique soient évaluées à la baisse afin de pouvoir ainsi neutraliser l’opposition du public aux compressions budgétaires. Voir Linda McQuaig, Shooting the Hippo : Death by Deficit and Other Canadian Myths, Toronto, Viking, 1995.

12 Pour une discussion sur le rôle des agences de courtage, voir Timothy J. Sinclair, « Passing Judgement ; Credit Rating Processes as Regulatory Mechanisms of Governance in the Emerging World Order », Review of International Political Economy, vol. 1, no 1 (printemps 1994), p. 133-159.

13 Robert Boyer et Daniel Drache, « Introduction » in Robert Boyer et Daniel Drache (dir.), States AgainstMarkets : The Limits of Globalization, Londres, Routledge, 1996, p. 2-3.

14 Strange, « The Defective State », p. 56.

15 Paul Hirst, From Statism to Pluralism, Londres, UCL Press, 1997.

16 Paul Hirst et Grahame Thompson, Globalization in Question : The International Economy and the Possibilities of Governance, Cambridge, Polity Press, 1996 ; Kenichi Ohmae, The End of the Nation State ; The Rise of Régional Economies, New York, Free Press, 1995 ; Richard O’Brien, Global Financial Integration : The End of Geography, Londres, Royal Institute of International Affaire, 1992.

17 Paul Hirst, Associative Democracy, Amherst, University of Massachusetts Press, 1994.

18 Paul Hirst, From Statism to Pluralism, p. 29.

19 Ibid., p. 32-40.

20 Robert Wade et Suzanne Berger, National Diversity and Global Capitalism, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1996.

21 John Ikenberry, « The Irony of State Strength : Comparative Responses to the Oil Shocks in the 1970s », International Organization, vol. 40, no 1 (hiver 1986), p. 106.

22 Weiss, The Myth of the Powerless State, p. 4.

23 Michael Mann, « Has Globalization Ended the Rise and Rise of the Nation-State ? », Review of International Political Economy, vol. 4, no 3 (automne 1997), p. 472-496.

24 Jane Franklin (dir.), The Politics of Risk Society, Cambridge, Polity Press, 1998.

25 Weiss, The Myth of the Powerless State, p. 4.

26 Ibid., p. 22-23.

27 Ibid., chap. 4.

28 Charles Beard, An Economic Interpretation of the Constitution of the United States, New York, Macmillan, 1935.

29 Andrew Gamble, The Free State and the Strong Economy, Basingstoke, Macmillan, 1994.

30 James Rosenau et Ernst Czempiel (dir.), Governance Without Government : Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.

31 Programme des Nations Unies pour le développement, Reconceptualising Governance, document de discussion no 2, New York, PNUD, 1997 ; Morten Balling et al. (dir.), Corporate Governance, Financial Markets and Global Convergence, Dordecht, Kluwer, 1998.

32 Gerry Stoker, « Governance as Theory : Five Propositions », International Social Science Journal, no 155 (mars 1998), p. 17-18.

33 Sous-comité des sous-ministres adjoints sur la mondialisation : défis et possibilités, Canada 2005 : La mondialisation, défis et possibilités, Ottawa, 25 février 1997), chap. 11, p. 1.

34 Ibid.

35 Robert Dahl, Who Governs ? Democratie Power in an American City, New Haven (Conn.), Yale University Press, 1961 ; Nelson Polsby, Community Power and Political Theory, New Haven (Conn.), Yale University Press, 1963.

36 Bob Jessop, « The Rise of Governance and the Risks of Failure : The Case of Economic Development », International Social Science Journal, no 155 (mars 1998), p. 29-32.

37 Renate Mayntz, « Governing Failures and the Problem of Governability : Some Comments on a Theoretical Framework », in Jan Kooiman (dir.), Modem Governance, Londres, Sage, 1993, p. 10-11.

38 Andrew Dunsire, « Modes of Governance », in Jan Kooiman (dir.), Modem Governance, p. 22-23.

39 Antje Weiner et Vincent Délia Sala, « Constitution-Making and Citizenship Practice : Bridging the Democracy Gap in the EU ? », Journal of Common Market Studies, vol. 35, no 4 (décembre 1997), p. 595-614.

40 David Held, « Democracy : From City-States to a Cosmopolitan Order ? », Political Studies, vol. 40, numéro spécial (1992), p. 37.

41 Comme le banquier et commerçant italien Enrico Cuccia est réputé l’avoir affirmé : « Nous soupesons les parts, nous ne les comptons pas. »

42 Kenneth Dyson et Kevin Featherstone, « Italy and EMU as a “Vincolo Esterno” : Empowering the Technocrats, Transforming the State », South European Politics and Society, vol. 1, no 2 (automne 1996), p. 279-299.

43 Marino Regini et Ida Regalia, « Italia anni’90 : Rinasce la concertazione », IRES Lombardia, Collana discussioni (janvier 1996), p. 1-19.

44 Franco Reviglio, Corne siamo entrati in Europa, Milan, UTET, 1998.

45 Camera dei Deputati,.XIII Legislatura, Atti Parlamentari, Documento di programmazione economico e finanziaria, 1999-2001, doc. LVII, no 3, 18 avril 1998.

46 Vincent Della Sala, « Hollowing Out and Hardening the State : European Integration and the Italian Economy », in Martin Bull et Martin Rhodes (dir.), Crisis and Transition in Italian Politics, Londres, Frank Cass, 1997.

47 Camera dei Deputati. XIII Legislatura, Atti Parlamentari, Documento di programmazione economico e finanziaria, 1999-2001, doc. LVII, no 2,31 mai 1997, p. 69.

48 Ibid., p. 77.

49 Camera dei Deputati, XIII Legislatura, Servizio Studi, Documentazione e ricerca, Ipatti territoriali, Rome, juin 1998.

50 Ministero del Tesoro, Le Commissioni di Studi del Ministero del Tesoro, Pensioni, privatizzazioni e spesa pubblica, Rome, Istituto Poligrafico dello Stato, 1993 ; Sabino Cassese, « Deregulation and Privatization in Italy », in M. Moran et T. Presser (dir.), Privatization and Regulatory Change in Europe, Buckingham, Open University Press, 1994.

51 Camera dei Deputati, XIII Legislatura, Atti Parlamentari, Relazione sulle operazioni di cessione delle partecipazioni in societa controllate direttamento o indirettamento dallo stato, Rome, 6 août 1998.

52 Simone Bemporad et Oscar Giannino, « Storia di un’illusione italiana : corne e perche banche e aziende rimangono di stato », Liberal, 16 juillet 1998, p. 11-15.

53 Giulio Amato et al, Regulazione e garanzia del pluralismo : le autorita’amministrative indipendenti, Milan, Giuffre, 1997.

54 Par exemple voir Censis, Inventare una societa neo-competitiva, Milan, Franco Angeli, 1994.

55 Ce cas n’est pas particulier à l’Italie si l’on songe à la popularité croissante pour « celui qui vient de l’extérieur » dans plusieurs démocraties industrielles ou aux programmes d’action politique qui mettent l’accent sur « le sens commun ».

56 Sergio Fabbrini, Quale democrazia ?, Rome, Laterza, 1994.

57 Reviglio, Corne siamo entrati in Europa, p. 13.

58 Bruno Dente, « Politica, istituzioni e deficit pubblico », Stato e mercato, no 33 (décembre 1991), p. 339-370.

59 Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, « Progetto di legge costituzionale approvato il 30 giugno 1997 », Atto Camera 3931 - Atto Senato 2583.

60 Par exemple, voir Alberto Clo, ministre de l’Industrie, devant un comité parlementaire à la Camera dei Deputati, XII Legislatura, Atti Parlamentari, Decima Commissione, 9 février 1995, p. 206-208.

61 Camera dei Deputati, XIII Legislatura, Atti Parlamentari, Documento di programmazione economico e finanziaria, 1999-2001, doc. LVII, no 3, 18 avril 1998.

62 Stephen Gill, « The Emerging World Order and European Change : The Political Economy of European Union », in Ralph Miliband et Leo Panitch (dir.), Socialist Register, Londres, Merlin Press, 1992.

Auteur

Professeur agrégé de science politique et directeur du Centre sur la politique et la société européenne à l’Université Carleton. Son enseignement et ses intérêts de recherche sont axés sur l’économie politique comparative et sur les politiques européennes. Il a publié des ouvrages sur l’impact de l’intégration et de la mondialisation, sur les structures nationales des États, sur l’intégration européenne, sur la citoyenneté et le constitutionnalisme.

© Presses de l’Université de Montréal, 2001

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