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Qui a peur de l'État ?

 | 
Gordon Smith
, 
Daniel Wolfish

Première partie. Les structures polycentriques de pouvoir

Chapitre 3. Élaborer des politiques dans un monde polycentrique

L’impact de la mondialisaton, de la privatisation et de la décentralisation sur la gouvernance démocratique

Ronald D. Crelinstein

Texte intégral

Les défis de la recherche sur les politiques : la complexité et l'éclatement des distinctions

  • 1 Jocelyne Bourgon, « Édifier une solide capacité dans le domaine des politiques publiques », allocu (...)
  • 2 Ibid., p. 3-4.

1Lors de la conférence « Créer des liens » tenue à Ottawa en octobre 1998 et consacrée à la recherche sur les politiques, Jocelyne Bourgon, greffière du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, a cerné les défis auxquels étaient confrontés les chercheurs en politiques dans la fonction publique. Selon elle, les questions de politique sont devenues de plus en plus complexes parce qu’elles sont désormais plus globales et supposent, pour atteindre les résultats souhaités, des actions simultanées et coordonnées aux niveaux international, national et local ; de plus, ces questions, ayant un caractère plus horizontal, requièrent une « approche pangouvernementale1 ». Le processus d’élaboration des politiques est également devenu plus complexe, exigeant désormais de la part « des différents paliers de gouvernement une démarche parfaitement intégrée » ainsi que « des délais plus longs, une approche multidisciplinaire, une concertation interministérielle et intergouvemementale et de solides alliances avec d’autres partenaires de la société ». Ces partenaires incluent non seulement tous les intervenants dans le secteur des politiques et un réseau complexe de forums internationaux, mais également les particuliers qui s’attendent de plus en plus à jouer un rôle dans le processus d’élaboration et de mise en œuvre des politiques2.

2Ce chapitre, qui examine l’impact de la mondialisation, de la décentralisation et de la privatisation sur la capacité des États à exercer leurs fonctions de politiques à travers une vaste gamme de domaines (en mettant un accent prononcé sur les questions de sécurité, de droits de la personne, de justice pénale et de rapport entre les politiques économiques et sociales), est centré principalement sur le thème de la gouvernance. Ce faisant, il explore la mesure dans laquelle celle-ci peut adhérer aux principes démocratiques dans un monde de structures polycentriques de pouvoir, là où l’État n’est qu’une voix parmi plusieurs, et où les régimes et la distribution du pouvoir ont changé du tout au tout. C’est une chose de surveiller le gouvernement ; c’en est une autre de maintenir une surveillance sur une multiplicité d’acteurs, dont certains peuvent défendre des valeurs forcément différentes et poursuivre des buts qui ne concordent pas nécessairement avec ceux du gouvernement au pouvoir, même lorsque ces acteurs sont eux-mêmes partenaires dans le processus de la gouvernance. La question reste également ouverte de savoir si le transfert de responsabilités à des centres de décisions et d’interventions autres que les organismes gouvernementaux signifie l’abandon par l’État de son pouvoir d’influencer l’issue finale d’un processus.

  • 3 Parler de recherche « multidisciplinaire » ou « interdisciplinaire » peut induire en erreur. « Mul (...)

3Afin d'expliquer la dynamique sous-jacente de la gouvernance polycentrique, j’aborderai deux types de littérature. L’un porte sur la nature de l'État à l’époque de l’après-guerre froide, l’autre a trait à la nature de l’élaboration des politiques et au processus de leur mise en œuvre. Le premier s’inspire principalement de la théorie des relations internationales ; le second, de l'analyse des politiques et des études de la gestion publique. Les efforts déployés pour cerner le phénomène de la mondialisation rapprochent ces deux littératures. La recherche universitaire la plus pertinente sur les structures polycentriques de pouvoir a clairement commencé à transcender les frontières disciplinaires ; en effet, la recherche transdisciplinaire devient rapidement la norme3. En traversant les frontières qui séparent ces deux littératures et les disciplines qui les alimentent, j’espère pouvoir exposer les questions heuristiques de recherche sur la gouvernance démocratique dans un monde changeant.

4Le thème central de ce chapitre est celui de l’élaboration des politiques dans un monde polycentrique caractérisé par deux courants idéologiques dominants. Le premier découle du néolibéralisme et de ses impératifs économiques et peut être dit « de marchéisation » ou « de marchandisation ». Dans ce contexte, les services gouvernementaux deviennent des « marchandises » et sont présentés comme des produits consommés non pas par les citoyens, mais par des clients ou des acheteurs. La littérature découlant des études sur les politiques dans un monde globalisé souligne cette tendance par rapport à une foule de domaines ciblés, depuis la justice criminelle au bien-être social. On retrouve cette même tendance dans la théorie des relations internationales, ainsi que dans les études consacrées au développement, à l’impact du néolibéralisme sur les pays du tiers monde et à la littérature sur l’économie politique.

  • 4 Ole Waever a inventé ce terme. Voir par exemple Ole Waever « Securitization and Desecuritization » (...)
  • 5 Voir par exemple Ronald D. Crelinsten, « The Discourse and Practice of CounterTerrorism in Liberal (...)

5Le second courant idéologique peut être dit « de sécuritisation4 ». Il redéfinit l’ensemble du domaine des politiques à travers un éventail de problèmes de sécurité. Des vastes enjeux qui vont de la migration à la dégradation environnementale, au crime organisé et au trafic de la drogue font désormais partie du mandat des services de sécurité en quête de nouveaux ennemis depuis la fin de la guerre froide. Les distinctions entre sécurité interne et externe, la paix et la guerre, la police et l’armée, la criminalité et la guerre volent en éclats. La théorie des relations internationales, qui étudie l’impact de la mondialisation sur le système international étatique, a traité de cette tendance, à l’instar d’ailleurs d’un volet important de la littérature sur la sécurité internationale et les services policiers internationaux, mon travail personnel sur le contre-terrorisme5 s’inscrivant dans la même veine.

6Ces deux courants laissent entrevoir des luttes sur le sens, les valeurs, les normes et les pratiques. Leur prédominance reflète en partie l'exercice du pouvoir de l’État — non pas le pouvoir « dur » de la domination militaire et de la répression policière, mais le pouvoir « mou » de l’exhortation, de la consultation, des partenariats et de la restructuration. Je soutiens ici qu’au moins dans certains domaines des politiques, l’État n’est peut-être pas réellement en perte d’autonomie ni de pouvoir, mais est plutôt en train de redéfinir la gouvernance en détournant les questions de légitimité, de responsabilité publique et d’imputabilité, tout en maintenant sa maîtrise sur les alliances et les partenariats florissants avec le secteur privé et la société en général. Dans d’autres domaines, l’État est sans doute occupé à céder son autonomie sur le plan supranational, mais c’est afin de mieux maintenir sa légitimité et sa maîtrise sur le plan national. La marchéisation, ou marchandisation, et la sécuritisation peuvent aider les États à atteindre ces buts complexes, soit directement soit indirectement. Dans ce texte, j’ai l’intention de centrer ma discussion sur les possibilités — ou l’absence de possibilités — d’atteindre l’imputabilité, l’ouverture et la légitimité dans l’exercice de ces nouvelles formes de pouvoir et de gouvernance.

  • 6 « Les débats qui opposent ceux qui font valoir que la politique internationale est un jeu à somme (...)

7Dans la première partie de ce chapitre, je sonde quelques-unes des opinions courantes sur le rôle de l’État et sur sa place dans la structure mondiale. Ce faisant, mon but est de décrire quelques-uns des modèles conceptuels avancés par les chercheurs pour tenter de caractériser comment l’État s’agence dans un monde polycentrique. Comme de tels débats ont secoué de nombreux courants de pensée, je n’ai pas l’intention d’entrer dans les détails6. Je tenterai plutôt d'en extraire une série de concepts et de modèles qui caractérisent la pensée courante et de les exposer d’une manière cohérente. Dans la deuxième partie, j’aborderai la littérature consacrée à l’élaboration des politiques et à la gouvernance démocratique. Finalement, je proposerai un programme de recherches qui tient compte des deux littératures dont nous avons parlé auparavant.

L’état de l’État7

  • 7 Sous-titre inspiré par Susan Strange, The Retreat of the State : The Diffusion of Power in the Wor (...)
  • 8 Stephen D. Krasner, « Regimes and the Limits of Realism : Regimes as Autonomous Variables », in Kr (...)
  • 9 Mark W. Zacher, « The Decaying Pillars of the Westphalian Temple : Implications for International (...)
  • 10 Voir S. Strange, The Retreat of the State.
  • 11 Yale H. Ferguson et Richard W. Mansbach, Polities : Authority, Identities, and Change, Columbia, U (...)

8La primauté des considérations économiques dans un grand nombre de questions politiques, telle que la reflète le thème de la marchandisation-marchéisation, est reconnue par une large part de la littérature qui traite de l’émergence d’une économie mondiale limitant la capacité des États à contrôler les flots transnationaux de production et d’échange. Un bon nombre de métaphores et de modèles ont été avancés pour décrire la position de l’État dans ce monde. Stephen Krasner a proposé la métaphore des plaques tectoniques, l’opposant à la conception du « jeu de billard » de la pensée réaliste traditionnelle. Cette dernière image présente l’État comme un acteur unitaire qui, sur la scène mondiale, se heurte à d’autres acteurs unitaires, ceux-ci formant ensuite des alliances ou des régimes de coopération à l’intérieur des régimes internationaux. À l’opposé, le modèle des plaques tectoniques dépeint les régimes internationaux comme mus par les intérêts propres à chacun des États. Avec le temps, ces régimes prennent vie de leur propre chef—jusqu’à ce que la disparité entre les intérêts particuliers et l’exercice du pouvoir, d’une part, et la persistance du régime d’autre part, provoquent un réajustement (un « tremblement de terre »). « Une plaque peut être vue comme la distribution du pouvoir entre les États, l’autre, comme des régimes ayant des comportements connexes et des résultats correspondants8. » Mark Zacher évoque la « transformation fondamentale d'un système d’États hautement autonomes [boules de billards] en un autre système au sein duquel les États sont progressivement enchevêtrés dans un réseau d’interdépendances et de régimes9 ». Le terme « enchevêtré » suggère que les États font partie d’ensembles plus vastes, que ceux-ci soient perçus comme des réseaux ou comme des toiles. Alors que les États constituent un type d’entité à l’intérieur de ces réseaux, d’autres existent parallèlement : sociétés transnationales, organisations intergouvemementales, organisations non gouvernementales et une légion d’acteurs transnationaux qui vont des terroristes internationaux, aux mafias et aux cartels privés10. Alors que la pensée réaliste traditionnelle conçoit l’État comme unitaire, plusieurs de ces autres modèles dépeignent l’État comme étant poreux et faisant partie d’une série d’entités qui s’emboîtent — ce que Yale Ferguson et Richard Mansbach, par exemple, désignent par le terme « nidification11 ».

  • 12 Peter B. Evans, Dletrich Rueschemeyer et Theda Skocpol (dir.), Bringing the State Back In, New Yor (...)
  • 13 McNeill, « Territorial States Buried Too Soon ».
  • 14 Ibid., p. 271. Robert Keohane et Joseph Nye, dans une discussion récente sur la révolution de l’in (...)
  • 15 James N. Rosenau, Turbulence in World Politics : A Theory of Change and Continuity, Princeton (NJ) (...)

9Un volet important du débat sur la nature de l’État et sur sa place dans l’ordre mondial a été exprimé selon le modèle du « soit l’un, soit l’autre » : l’État soit se retire, se fane ou se vide de sa substance, soit demeure au centre de l’ordre mondial, ses intérêts étant prioritaires dans la détermination des résultats. Plusieurs ouvrages ont été consacrés à cette problématique : citons, parmi ceux-ci, Bringing the State Back In et Bringing Transnational Relations Back In12. Dans sa recension de l’ouvrage de Ferguson et Mansbach, intitulé Polities, William McNeill a très bien saisi l’essence de ce débat13 ; dans cette étude (« Territorial States Buried Too Soon » [Les États territoriaux ont été enterrés trop tôt]) McNeill reproche aux auteurs d'avoir négligé l’importance de la force militaire et de la primauté des États14. Aux fins du présent chapitre, j’adopte le modèle « fragmégratif » de James Rosenau, qui rejette cette polarisation des opinions où l’on présente un monde centré sur l’État existant à côté d’un autre monde qui serait polycentrique. Cette bifurcation signale que parallèlement au monde traditionnel centré sur l’État, un monde polycentrique a surgi qui suppose une gamme très vaste d’acteurs issus des niveaux local, régional, national, international et global, dans lequel de façon croissante des individus compétents, organisés, mobilisés et mobiles interviennent à plusieurs niveaux simultanément et d’une façon transnationale. Cette structure globale bifurquée introduit de la turbulence et de la complexité dans la politique mondiale15.

  • 16 Margaret E. Kecket Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders : Advocacy Networks in International (...)
  • 17 Arjun Appadurai, Modernity at Large : Cultural Dimensions of Globalization, Minneapolis, Universit (...)

10Un élément marquant qui caractérise le modèle de Rosenau est le fait que le monde traditionnellement vu comme étant celui des États n’est pas remplacé par un nouveau monde aux centres multiples de pouvoir, mais plutôt que le premier coexiste et interagit avec ce monde polycentrique. Les acteurs étatiques jouent dans les deux mondes, effectuant un aller-retour entre réunions et sommets internationaux et conférences régionales. De même, les acteurs non étatiques interagissent de plus en plus avec le monde centré sur l’État en participant aux événements multilatéraux comme les conférences organisées par les Nations Unies, mais en participant également aux consultations publiques et aux assemblées municipales et en exerçant des pressions par le biais de ce que Margaret Keck et Kathryn Sikkink nomment « des réseaux d’affirmation transnationaux16 ». L’impact de ces acteurs non étatiques sur les politiques gouvernementales est canalisé en partie par les médias, alors qu’un autre est le produit indirect de la migration et de l’émergence des communautés en diaspora17. Ces tendances électroniques et migratoires donnent lieu à la proclamation et à la diffusion d’une série de normes et de principes nouveaux, autres que les notions réalistes de sécurité nationale et internationale — par exemple, la promotion des droits de la personne, la protection de l’environnement, la sécurité humaine et la gouvernance globale.

  • 18 James N. Rosenau, « The Future of Politics », présentation à l’Académie mondiale des arts et des s (...)
  • 19 Ibid., p. 8-9.
  • 20 James N. Rosenau et Mary Durfee, Thinking Theory Thoroughly : Coherent Approaches to an Incoherent (...)
  • 21 Rosenau, « The Future of Politics », p. 3. Stephen Clarkson dénonce également l’utilisation des ex (...)

11Ce mouvement complexe d’aller-retour entre des mondes tournés soit vers l’État, soit vers le polycentrisme, engendre « une disposition complexe et sans fin de boucles de rétroaction18 », contradictions, ambiguïtés et incertitudes étant désormais la norme : « Bien que les territoires et les frontières demeurent importants, l’attachement à leur égard faiblit. Les affaires intérieures et extérieures restent perçues comme des domaines distincts, mais la frontière qui les sépare est franchie de plus en plus fréquemment. Le système international, bien que moins directif, demeure encore puissant. Les États évoluent, mais ne sont pas encore en voie de disparition. La souveraineté étatique s’est érodée, mais elle est encore vigoureusement défendue. Les gouvernements sont plus faibles, mais ils disposent encore de ressources considérables et restent capables de jouer de leur influence pour faire bouger les choses dans la direction où ils l'entendent [...]. On confie de plus en plus de missions aux Nations Unies, mais sans fournir les fonds nécessaires à leur exécution [...]. Les citoyens sont à la fois plus cyniques et plus actifs. Les frontières repoussent toujours les indésirables, mais elles sont également de plus en plus poreuses19. » Or, le modèle de Rosenau s’articule justement autour de ces contradictions et du jeu parallèle de processus conflictuels. Le terme « fragmintégratif » — c’est-à-dire l’opération simultanée de fragmentation et d’intégration — est une tentative de cerner cette caractéristique en un seul mot. Rosenau n’est certainement pas le seul chercheur à décrire et à tenter de systématiser les bouleversements de la politique mondiale depuis la fin de la guerre froide. Il insiste, cependant, sur le fait qu’apposer le préfixe « post » ou « après » à un terme — comme dans « après-guerre froide » ou « postmodernisme », ou même le terme qu'il utilisait lui-même au début, « postinternational20 » — projette des éléments du passé dans le présent et ne reflète pas l’émergence d’une époque réellement nouvelle. « L’époque émergente est marquée par une accélération des processus par lesquels les espaces globaux prennent place localement alors que les répercussions locales se déplacent à l’échelle globale21. »

Les régimes internationaux

  • 22 Voir surtout Philippe Le Prestre (chapitre 7) et Robert Wolfe (chapitre 8) dans le présent volume.
  • 23 Susan Strange, « Cave ! hic dragones : A Critique of Regime Analysis », in Krasner (dir.), Interna (...)
  • 24 Ibid.

12Bien que les autres chapitres s’attardent davantage aux régimes22, toute discussion sur le rôle des États dans un monde polycentrique se doit également d'aborder le sujet. Une part du débat sur la théorie des régimes a engendré des modèles utiles qui viennent compléter ceux évoqués plus haut. L’alternative à la théorie des régimes que propose Susan Strange consiste « à tenter de dessiner une carte de l’entrecroisement et du chevauchement des marchandages » — marchandages qui sont établis entre partenaires dont les types de pouvoir et la vulnérabilité aux risques varient, tous ces partenaires n’ayant pas, d’ailleurs, le statut d’État. Cette cartographie des négociations, argumente-t-elle, « va [...] révéler les racines intérieures des ententes internationales23 ». Selon Strange, nous sommes en présence d'une façon de conceptualiser où on finit par se poser, par exemple, les questions suivantes : qui obtient quoi, quelles valeurs sont en jeu « sur les plans de l’ordre et de la stabilité, de la richesse et de l’efficacité, de la justice et de la liberté ; de même que leurs contraires — l'insécurité et le risque, la pauvreté et les matières résiduelles, les inégalités et les contraintes24 ».

  • 25 Dans un ouvrage plus récent, Mark Zacher utilise l’expression « réseaux d’ententes » (« cobwebs of (...)

13En dépit de sa critique de la théorie des régimes, la notion d'une cartographie des marchandages entrecroisés et se chevauchant comme trame de fond des régimes internationaux proposée par Strange est un moyen utile de parvenir au noyau complexe des régimes internationaux dans lesquels les États sont enchevêtrés (pour reprendre le terme de Zacher) avec d’autres acteurs25. La critique de Strange sur la théorie des régimes, qu’elle juge trop statique et trop centrée sur l’État ainsi que trop axée sur les États-Unis, pourrait être abordée en tenant compte, dans 1’étude des régimes, des acteurs transnationaux qu’elle identifie et en essayant de déchiffrer les marchandages clés de ces régimes. Ce qu’elle qualifie de « nouveau réalisme », où l’attention est centrée sur le pouvoir des marchés et des acteurs transnationaux, tels les cartels, les compagnies d’assurance et les comptables, pourrait être acceptable dans une approche plus complexe pour l’analyse des régimes, comme celle du modèle « fragmintégratif » de Rosenau. Il faudrait alors concevoir une analyse des régimes applicable à plusieurs niveaux : l’international, le transnational, le national, et même l’infranational. Un projet de recherche clé consisterait alors à tracer la carte du marchandage à chacun des niveaux d’analyse, voire même entre ces niveaux.

  • 26 Le Sous-comité des sous-ministres adjoints sur la mondialisation et les possibilités, ébauche de r (...)
  • 27 Janice Thomson, « Explaining the Regulation of Transnational Practices : A StateBuilding Approach  (...)

14Prenons, par exemple, la problématique du maintien des standards nationaux en contexte de décentralisation. La dévolution du pouvoir des gouvernements centraux vers les gouvernements régionaux et locaux — au Canada, d’Ottawa vers les provinces et les municipalités — peut exposer ces gouvernements infranationaux aux normes internationales. Si cette tentative peut dans un premier temps engendrer « une série de standards disparates, certains conformes aux engagements internationaux et d’autres pas26 », elle peut également sur une plus longue période aider à mettre en place un modèle plus homogène. Ironiquement, cela ne résulterait d’aucune pression exercée par le gouvernement fédéral, mais d’une pression indépendante exercée sur les gouvernements individuels infranationaux du fait des régimes internationaux. Janice Thomson appelle ce phénomène « convergence » plutôt que « harmonisation27 ». Bien sûr, si la politique fédérale est déjà alignée sur les normes internationales, alors la pression fédérale pourrait simplement s'ajouter comme une voix additionnelle qui coïncide avec celle de l'international. Un projet de recherche pourrait être élaboré pour tenter d’appliquer la théorie des régimes au niveau infranational, avec des études de cas pour voir, par exemple, si les initiatives politiques provinciales sont parfois influencées par les normes internationales.

  • 28 Martha Finnemore, National Interests in International Society, Ithaca (NY), Cornell University Pre (...)

15L’idée que les dirigeants politiques puissent être socialisés par des normes internationales ou même nationales peut expliquer pourquoi les chefs nouvellement élus de partis aux idées plus radicales, comme le Parti Refah (maintenant défunt) en Turquie ou le BJP en Inde, modifient souvent leurs points de vue une fois parvenus au pouvoir. Au niveau international, Martha Finnemore soutient que : « les États sont enchâssés dans de denses réseaux de relations sociales transnationales et internationales qui déterminent leur vision du monde et leur rôle dans ce monde. Les États sont socialisés par la société internationale dans laquelle ils vivent, et les gens qui y résident, sont enclins à vouloir certaines choses28. » Si l’on accepte le concept de nidification évoqué plus haut, alors les transformations dégagées par ce processus d'apprentissage à travers les niveaux de gouvernement peuvent être considérables et provoquer des retombées au niveau des gouvernements tant nationaux qu’infranationaux, tout en permettant d’établir un lien plus direct entre l’international et les niveaux infranationaux.

  • 29 Roderick A. Macdonald, « Metaphors of Multiplicity : Civil Society, Regimes, and Legal Pluralism » (...)

16Le pluralisme légal fournit un cadre d'examen supplémentaire du chevauchement des régimes et de l’agencement de l'État dans les modèles normatifs entre divers niveaux. « Selon Roderick MacDonald, les pluralistes légaux postulent une multiplicité d’ordres légaux dans chaque société. Des milieux sociaux différents [...] donnent aux citoyens l’occasion de créer et de négocier leurs propres standards normatifs !...] et leurs propres institutions pour renforcer ou appliquer ces standards. Même les régimes légaux les plus simples sont constitués d’une pluralité d’institutions qui s’occupent de la prise de décisions, des critères distributifs et des traditions culturelles [...]. Des régimes légaux différents sont en interaction constante, s’influençant mutuellement dans l’émergence des règles, des processus et des institutions. Les structures et les trajectoires de l’interaction [...] entre ces ordres légaux sont variées et imprévisibles29. » Si l’on retient l’idée de Strange voulant qu’une cartographie du marchandage sous-tende les régimes internationaux, alors les règles plus visibles et formelles, les processus, et les institutions de ces régimes refléteraient les processus de négociations moins visibles et plus informels, dans lesquels les gains, les pertes et les compromis diffèrent pour chaque constellation de négociateurs. Ces processus de marchandages refléteraient en retour les traditions culturelles spécifiques, les critères distributifs et les règles de prises de décisions qui ressortent des valeurs et des buts de chacune des parties liées à la négociation.

17Macdonald suggère également que le concept de pluralité soit étendu aux disciplines autres que le droit. L’État réifié, le marché réifié, le droit réifié, masquent la complexité des actions humaines et de l'interaction qui génèrent les phénomènes sociaux, politiques et économiques ayant engendré ces concepts. La multiplicité et la complexité sont de rigueur actuellement, et la compréhension des relations entre des systèmes de normes, de règles et de valeurs qui se superposent, et qui vont presque certainement se multiplier dans un monde polycentrique, pourrait aider les spécialistes des politiques à mieux cerner leur environnement. Le fait d’élaborer des stratégies de recherche qui tiennent compte de ces systèmes superposés présente de toute évidence des défis particuliers.

Études de cas particuliers : création et échecs des régimes

  • 30 Pour une discussion éclairante de ces deux points de vues, voir Zacher et Sutton, Governing Global (...)
  • 31 William J. Chambliss, « State-Organized Crime : The American Society of Criminology, 1988 Presiden (...)

18Une des stratégies de recherche possible est d’étudier la création de régimes politiques particuliers ou les tentatives de création de régimes particuliers ayant échoué. Les réalistes soutiennent que le succès dans la création des régimes dépend des intérêts des États hégémoniques puissants. Les néolibéraux répondent que ce sont au contraire les intérêts mutuels qui sont les plus importants30. Le criminologue William Chambliss s’appuie sur le cas de la piraterie pour démontrer que c’est seulement lorsque des États puissants sont suffisamment lésés qu’ils conviennent d’agir. Auparavant, la piraterie était une autre façon intéressante de faire la guerre31. Le parallèle avec le terrorisme contemporain cautionné par l’État et le crime organisé transnational est frappant. Les États peuvent encore condamner le terrorisme international, le crime organisé transnational, le trafic de la drogue, le commerce des armes ou le déversement de matières toxiques et les considérer comme des menaces à la paix et à la sécurité, puisque les lois proscrivent habituellement de telles activités ou encore parce que les États sont signataires de conventions internationales qui les interdisent. Pourtant, si ces derniers voient dans de telles activités un moyen moins risqué que la confrontation directe, comme la guerre, ou encore une occasion de développement économique ou un prétexte au maintien de la concurrence sur les marchés internationaux, il est un fait que plusieurs d'entre eux choisissent de fournir toutes sortes d'assistance à des groupes transnationaux. Ceci corrobore le point de vue réaliste sur les régimes internationaux, à savoir que l'intérêt national est habituellement le point d’accrochage qui va faire chanceler ou tomber de tels régimes. Que ce soit au niveau international, national, infranational ou institutionnel, les buts conflictuels entre, d’une part, les États, les juridictions, les organisations, et, d’autre part, les ministères et organismes gouvernementaux vont toujours constituer une variable clé pour déterminer dans quelle mesure la coopération et les régimes réussiront ou ne réussiront pas.

  • 32 Deux exemples, l’expulsion de France du terroriste Palestinier Abu Daoud en 1977 et l’expulsion de (...)
  • 33 Sur le débat du relativisme culturel, voir Jack Donnelly, International Human Rights, Boulder (Col (...)
  • 34 Macdonald, « Metaphors of Multiplicity », p. 77.

19Le degré auquel le niveau croissant d’interdépendance actuelle modifie la nature fondamentale de l’intérêt national est un autre secteur clé pour la recherche. Les conceptions changeantes de la sécurité, par exemple, pourraient signifier une amélioration du climat international pour les régimes fondés sur la sécurité. Cependant, la controverse soulevée par l’attaque aérienne de l’OTAN en 1999 contre l’ancienne Yougoslavie/Serbie montre que plusieurs considèrent toujours les intérêts régionaux et nationaux comme étant à la base des décisions pour savoir où, quand et dans quelles conditions il faut intervenir en cas de conflits. Savoir si les attaques de l’OTAN ont été mues par des intérêts régionaux ou par l’abandon du principe de non-intervention, voire par l’affirmation des normes concernant l’intervention humanitaire et les droits de la personne, est une question qu’il incombe aux chercheurs d’approfondir. La coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme, particulièrement la règle d’extradition ou de poursuite, est souvent sacrifiée au profit de l’intérêt national32. La question de savoir si les normes existantes en matière de droits de la personne sont universelles ou seulement occidentales mérite également d’être examinée par les chercheurs33. Roderick Macdonald note que « la théorie du pluralisme légal soulève l’hypothèse voulant que le comportement dérogatoire dans tel régime particulier ne soit pas simplement le fait d’un échec du maintien des lois ou de la désobéissance civile. Cela peut refléter une conception autre de la normativité légale34 ». Autrement dit, il peut y avoir des normes superposées, autres qu’un pur intérêt particulier, qui induisent une non-conformité.

  • 35 Thomson, « Explaining the Régulation of Transnational Practices ».
  • 36 Mark Zacher et Brent Sutton suggèrent que les deux approches ne sont pas nécessairement mutuelleme (...)

20Janice Thompson s’est interrogée sur les raisons pour lesquelles certaines pratiques transnationales sont déréglementées au niveau international et pourquoi d’autres ne le sont pas35. À cet égard, elle se penche sur six pratiques transnationales : le commerce de la drogue (opium et cocaïne), le terrorisme (piraterie et confiscation sommaire), la consommation d’alcool, la vente d’armes, le mercenariat et le tabagisme, et cherche à voir si chaque question est inscrite dans un programme de régulation internationale et, si tel est le cas, quelle est la régulation qui en découle. Les résultats de son enquête ne confirment que partiellement son hypothèse de départ, à savoir que les États forts continueront de faire pression en vue d’obtenir une réglementation internationale sur les activités qui les menacent, et tenteront de bloquer le contrôle à ceux qui en bénéficient. Dans certains cas, comme la piraterie et la confiscation sommaire, les intérêts des États les plus puissants ont effectivement joué un rôle décisif. Dans d’autres, cela n’a eu aucun effet. Dans un cas en particulier, à savoir le commerce des armes, c’est le rôle des acteurs non étatiques qui fut décisif. Quant à Mark Zacher et à Brent Sutton dans leur analyse comparative sur l’organisation des transports et des communications, une interprétation néolibérale de la formation et du maintien de ces régimes leur est apparue plus évidente qu’une interprétation néoréaliste, bien qu’ils aient relevé certains éléments d’ordre néoréaliste, telles les normes fondées sur des intérêts mutuels à maintenir l’autonomie de l’État36.

  • 37 Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 34.
  • 38 Ibid., p. 35.
  • 39 Ibid.

21Alors que les études mentionnées ci-dessus portent leur l’attention sur les organisations politiques internationales qui, dans l’ensemble sont le travail des États, Margaret Keck et Kathryn Sikkink s’intéressent à des cas qui font intervenir un éventail d’acteurs étatiques et non étatiques. Le résultat de leur analyse constituerait une intégration des approches de Susan Strange et de Rodrick Macdonald. Les recherches de Keck et de Sikkink font ressortir l’importance des normes et des valeurs, les façons par lesquelles elles sont changées ou maintenues et les façons par lesquelles elles résistent aux changements37. Ces auteures suggèrent qu’en associant les normes aux pratiques, ces dernières peuvent être entendues, non seulement comme « ce qui est fait », mais aussi comme « l’acte de faire quelque chose à répétition ». Cette interprétation leur permet « d'imaginer des normes dont les pratiques sont devenues tellement automatiques au fil du temps qu’elles acquièrent une qualité de choses prises pour acquis, dans laquelle les pratiques et les standards deviennent tellement routiniers qu’ils finissent par être considérés presque comme des lois de la nature38 ». Une fois les normes envisagées dans cette perspective, il va de soi que « le changement normatif dérange de manière inhérente ou est difficile parce qu’il force les acteurs à remettre en question cette pratique routinière et à contempler de nouvelles pratiques39 ».

  • 40 Benedikt Fischer, « Prohibition as the Art of Political Diplomacy : The Benign Guises of the “War (...)
  • 41 Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 197.

22Tel est le défi relevé par ceux qui, par exemple, préconisent l’abolition des prisons. Ils soutiennent que la pratique de l’emprisonnement comme solution à une foule de problèmes sociaux est tellement ancrée que seule l’abolition des prisons permettrait à la majeure partie des gens de concevoir des solutions de rechange à cette pratique. De même, la prédominance de la « guerre contre la drogue », particulièrement aux États-Unis, a rendu difficile pour des États comme le Canada de réorienter ses politiques en vue de passer d’un modèle militaire à un modèle basé sur la santé publique40. La difficulté inhérente à la remise en question de ces pratiques, qui sont tellement routinières, est liée directement à l’établissement et au maintien de régimes internationaux dans des domaines comme les droits de la personne, la protection de l’environnement et la prévention de la violence faite aux femmes. Bien des régimes internationaux sont perçus comme étant hostiles aux coutumes et aux valeurs locales. Keck et Sikkink montrent que la façon dont une question est présentée détermine l’échec ou la réussite d'une campagne pour un régime de contrôle. Par exemple, les campagnes contemporaines pour bannir la mutilation des organes féminins se sont heurtées à une vive opposition de la part des pays où la pratique était prédominante, jusqu'à ce que cette pratique soit recadrée dans une perspective plus large, celle de la violence faite aux femmes. C’est alors seulement que les charges contre l’impérialisme culturel et le racisme ont pu se dissiper et que cette campagne a gagné en légitimité41.

  • 42 Bob Deacon avec Michelle Hulse et Paul Stubbs, Global Social Policy : International Organizations (...)

23Beaucoup de tensions au sujet des normes et des pratiques proviennent de la résistance des États non occidentaux à l’imposition de ce qu'ils perçoivent comme étant occidental plutôt que comme relevant de valeurs universelles. Le champ le mieux connu d’une telle résistance concerne les droits de la personne, plusieurs pays du tiers monde accusant les groupes de défenses de ces droits de faire de l’impérialisme culturel. Un exemple frappant est celui des normes de sécurité sociale et du travail dans le tiers monde. Là, quelques États ont résisté aux tentatives européennes d’inclure des clauses sociales dans les accords sur le libre-échange, les considérant comme une astuce du protectionnisme économique qui menace leur compétitivité, basée en partie sur la faiblesse des salaires et des normes de travail moins rigoureuses42.

  • 43 Erickson et Butters, « The Emerging Harm Reduction Movement ».
  • 44 Ethan A. Nadelmann, Cops Across Borders : The Internationalization of US Criminal Law Enforcement,(...)

24Il peut exister d’autres variations également. La résistance du Canada et de l’Europe de l’Ouest aux pressions exercées par les Américains pour permettre à leurs industries culturelles d’être en compétition ouverte sur un marché mondial est en partie fondée sur des valeurs, des normes et des pratiques différentes. De même, certains pays européens, particulièrement les Pays-Bas et la Suisse, résistent aux approches américaines mises en vigueur contre la drogue, préférant un modèle médical43, alors que la France, l’Italie et l’Espagne résistent à l’adoption des pratiques américaines qui consistent à utiliser des opérations d’espionnage pour lutter contre le trafic de drogue, et cela en dépit des partenariats qu’elles entretiennent entre leurs organismes et avec l’administration américaine chargée de l’application des lois sur la drogue44.

  • 45 Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 12.

25Au centre de leur analyse, Keck et Sikkink situent ce qu’elles appellent « le modèle boomerang d’influence », qui postule que « les ONG nationales court-circuitent leurs États pour chercher des alliés internationaux et ainsi faire pression de l’extérieur sur leurs États45 ». Singulier paradoxe, ces alliés externes sont souvent d’autres ONG qui font pression sur leurs propres États, et parfois sur une OGI, pour que celles-ci exercent des pressions sur l’État d’origine. Rejoindre ainsi des acteurs non étatiques à l’étranger, qui à leur tour encouragent d’autres États à s’impliquer, aide à transcender un blocage politique national.

Les acteurs étatiques vus comme les composantes d'un réseau : le défi d’un double rôle

  • 46 Ibid., p. 216.

26Les cas présentés par Margaret Keck et Kathryn Sikkink ont été choisis en vue d’une étude sur les réseaux transnationaux de défense de plusieurs causes. Ceux-ci sont compatibles en toute logique avec la structure mondiale « bifurquée » de Rosenau, et incluent à la fois acteurs étatiques et acteurs non étatiques. La question pour les chercheurs est de savoir si les acteurs étatiques, lorsqu’ils s’engagent dans de tels réseaux, interviennent toujours de fait comme des acteurs de l'État ou s’ils sont plutôt des acteurs reflétant d'autres normes et valeurs que celles qu'ils représentent officiellement. Ce questionnement n’est pas sans rappeler le pluralisme légal de Macdonald et son hypothèse selon laquelle l'incapacité d'adhérer à un système de normes peut refléter la loyauté à un autre qui est moins visible, simplement parce qu'il n’est pas défini par l’État. Keck et Sikkink caractérisent les acteurs étatiques comme les composantes d’un réseau qui « mène aux réseaux internationaux des identités et des buts qui ne sont pas dérivés de leur position structurelle dans le monde des États — et qui peut même être constitué par des relations établies entre citoyens d’autres États46 ». Elles suggèrent que des contradictions peuvent subsister entre ces identités de même qu'entre les buts et les rôles systémiques traditionnels des États.

  • 47 L’implication du juge dans l’organisation d’Amnistie Internationale aurait eu peu d’importance, si (...)

27Le concept des acteurs étatiques considérés comme composantes d’un réseau est une façon intéressante de saisir le lien entre l’État et les réseaux transnationaux d’appui à une cause, ou entre l'État et une société civile globale émergente. Le défi pour des États comme le Canada est de veiller à l’intégration de leurs acteurs étatiques dans les réseaux transnationaux, à savoir les OGI et les ONG internationales qui sont en mesure d’influencer d’autres États. La mesure n'est toutefois pas sans risques, comme le suggèrent Keck et Sikkink, au plan des contradictions entre les identités et les buts des acteurs étatiques engagés qui s’impliquent dans des réseaux transnationaux. Lorsque les avocats de la défense de l’ancien dictateur chilien Augusto Pinochet ont appris qu’un des juges de la Chambre britannique des Lords qui avait voté pour l’extradition de leur client vers l’Espagne était un membre actif d’Amnistie internationale, ils ont interjeté un appel qui a été admis en décembre 1998. Ici, un acteur étatique — un juge de la Chambre des Lords — a perdu de l’autorité précisément parce qu’il faisait partie d’un réseau. Cet exemple montre que l’adhésion ou la participation à des réseau transnationaux de défense peut parfois miner la crédibilité d’un acteur étatique dans sa capacité d’agir47.

  • 48 Keohane et Nye, « Power and Interdependence in the Information Age », p. 92.
  • 49 Ibid., p. 94.
  • 50 Pour une excellente discussion sur les problèmes auxquels doivent faire face les agents clandestin (...)

28La connaissance peut être synonyme de pouvoir, mais elle peut aussi être considérée comme un préjugé. Pour cette raison, Robert Keohane et Joseph Nye soutiennent que « pour que l’information soit crédible [...], elle doit être produite à travers un processus conforme à des normes professionnelles, et être caractérisée par la transparence et l’équité des procédures48 ». À mesure que des ONG comme Amnistie internationale et Greenpeace interviennent davantage comme partenaires des États et des institutions internationales, leur crédibilité et celle de l’information qu’ils transmettent dépendent du fait qu’ils sont perçus ou non comme une organisation ouverte et imputable. Le même principe vaut pour les États. « Si les gouvernements et les ONG ont à tirer avantage de la révolution de l’information, ils auront à se forger des réputations de crédibilité au cœur des bruits blancs de cette révolution49. » Le problème des agents doubles, des agents clandestins et des conflits d’intérêts au sein des gouvernements est bien connu50. Dans un monde polycentrique, de plus en plus d’individus, y compris des spécialistes de l’élaboration ou de l’analyse des politiques, vont assumer des rôles multiples. La recherche sur la manière dont les normes et les valeurs changent ou résistent au changement, de même que la manière dont les acteurs individuels jonglent avec des identités différentes, et parfois conflictuelles, pourra aider ceux qui élaborent les politiques à comprendre comment des régimes spécifiques agissent dans un monde polycentrique.

La société civile globale

  • 51 Ronnie D. Lipschutz, « Reconstructing World Politics : The Emergence of Global Civil Society », Mi (...)

29Dans la discussion qui précède sur les régimes et sur le type d’acteurs impliqués dans la négociation qui sous-tend leur formation, j’ai examiné principalement les régimes des États entre eux ou, dans certains cas, l’interaction entre l’État et un acteur non étatique. Certains travaux abordent cette question sous l’angle du citoyen individuel, suggérant que celui-ci s’identifie de plus en plus à une société qui transcende les frontières de l’État. Ronnie lipschutz, par exemple, définit « la société civile globale » comme « la conscience avouée de constructions de réseaux de connaissances et d’actions par des acteurs locaux, décentrés, qui traversent les frontières renforcées de l’espace comme si elles n'existaient pas51 ». Les acteurs sont décentrés parce que leur point de référence est global, mais ils sont locaux parce qu’ils agissent à l’intérieur de leur propre lieu pour inculquer des normes globales du genre « penser globalement, agir localement ».

30Le concept du pluralisme légal peut aussi être appliqué ici concrètement, le système de valeurs des citoyens pouvant varier selon le niveau auquel une personne s’identifie et par rapport auquel elle prend parti sur un aspect particulier des politiques. Telle identification peut être ethnique, territoriale, nationale ou même globale, ou être liée à des intérêts qui se définissent plus étroitement comme ceux des victimes de crimes, des producteurs laitiers ou des petites entreprises. Dans certains cas, comme cela arrive souvent avec des groupes de défense des droits des femmes, de l’environnement ou des droits de la personne, des intérêts divergents peuvent converger sur des enjeux particuliers. Finalement donc, le concept d’implication des citoyens dans un monde polycentrique est ambigu et soulève des questions sur la nature de la souveraineté et sur les intérêts desservis par la participation aux processus politiques, mais également sur la capacité de l’État qui sollicite la participation des citoyens pour se concilier leurs points de vue.

31Le concept de société civile globale et de la citoyenneté globale qui agit localement pour promouvoir des normes et des valeurs globales coïncide avec ou correspond à l'éclatement de la distinction entre les affaires intérieures et étrangères, trait qui est souvent évoqué pour caractériser la conjoncture politique actuelle. L’idée que les individus ont un droit légitime de s’engager dans les affaires internationales a été éloquemment défendue par Michel Foucault et par d’autres intellectuels français depuis 1981. Le journal français Le Monde publiait ainsi l’appel par un syndicat français suite à l’écrasement du syndicat ouvrier Solidarité par le gouvernement polonais et l’invocation de la loi martiale en décembre 1981. Foucault et plusieurs de ses associés ont également signé cet appel :

Fidèle à l’esprit de Solidarnosc, dans lequel les syndiqués et les intellectuels ont travaillé et lutté pour se libérer des tenailles du totalitarisme, [les signataires] déclarent qu’il n’est pas suffisant de dénoncer le coup en Pologne. Pardessus tout, nous devons immédiatement nous associer au combat du peuple polonais en combinant une critique intellectuelle et une lutte sociale, comme Solidarité l’a fait [...]. Non, ceci n’est pas une affaire interne à la Pologne.

  • 52 Le Monde (24 décembre 1981), cité dans David Macey, The Lives of Michel Foucault : A Biography, Ne (...)

Les évocations du principe de non-ingérence ne doivent pas conduire à la non-assistance. Il est clair que le coup a résulté de la pression de l’Union Soviétique. Nous tenterons de ne pas nous y résigner. Permettons-nous d’arrêter de penser à la situation en Pologne purement en termes de contraintes géostratégiques, de relations d’État à État, ou de bloc-à-bloc qui conduisent aux droits de la personne, aux droits des peuples, l’action de l’opinion publique et de la solidarité internationale étant vue comme des quantités négligeables. Nous ne pouvons pas accepter une partition définitive de l’Europe qui refuse à la Pologne et aux pays sous la domination soviétique un avenir démocratique52.

32On voit poindre ici les signes d’un nouveau discours qui dépasse les relations d’État à État ou d’un bloc à un autre pour inclure des acteurs non étatiques.

33De même, en juillet 1984, Foucault et quelques-uns de ses amis de l’ONG Médecins du Monde assistaient à un congrès international sur la piraterie aux bureaux des Nations Unies à Genève. Foucault s'adressa au Congrès de manière impromptue. Précisant que lui et ses amis étaient présents à titre individuel, il ajouta :

Alors qui nous a mandaté ? Personne. Et c’est précisément ce qui nous donne le droit de parler. Il me semble que nous devons garder en tête trois principes [...].

Il y a une telle chose que la citoyenneté internationale qui a ses droits, qui a ses devoirs et qui implique un engagement de s’élever contre tout abus de pouvoir, quel qu’en soit l’auteur, quelles qu’en soient les victimes. Après tout, nous sommes tous des gouvernés et, de ce fait, nos sorts sont liés les uns aux autres.

Parce qu’ils prétendent s’occuper du bonheur des sociétés, les gouvernements s’arrogent pour eux-mêmes le droit de ramasser des comptes, des profits et des pertes de la misère humaine que leurs décisions provoquent ou que leurs négligences causent. L’une des tâches de la citoyenneté internationale est de révéler la misère humaine aux yeux et aux oreilles du gouvernement, puisqu’il n’est pas vrai qu’ils n’en sont pas responsables. La misère humaine ne doit jamais être le résidu silencieux des politiques. Elle fonde un droit absolu de se lever et de parler à ceux qui détiennent le pouvoir.

  • 53 « Face aux gouvernements, les droits de l’homme », Actes : Les cahiers d'action juridique, no 54 ( (...)

Nous devons rejeter la division du travail qui nous est si souvent offerte : il appartient aux individus de s’indigner et de parler ; il appartient aux gouvernements de penser et d’agir [...]. Amnistie internationale, Terre des Hommes et Médecins du Monde sont des initiatives qui ont créé ce nouveau droit : le droit des individus privés d’intervenir efficacement dans Tordre des stratégies et des politiques internationales. La volonté des individus doit être inscrite dans une réalité sur laquelle les gouvernements souhaitent avoir un monopole, que nous devons leur arracher violemment, graduellement et jour après jour53.

34Foucault exprime ici une sorte de manifeste du citoyen international qui préfigure la montée des acteurs non étatiques et des ONG. La division du travail qu’il rejette est le vieil ordre des choses : le nouvel ordre est de créer une nouvelle division du travail, une nouvelle forme de gouvernance qui inclut les citoyens concernés.

35J’ai autre chose à dire au sujet des problèmes de partenariats et des formes de relations entre le gouvernement et la société qui se sont développés sous la nouvelle philosophie du délestage des gouvernements vers le secteur privé et la société civile. Qu’il suffise de dire à ce stade que les gouvernements eux-mêmes ont désormais rejeté la division du travail que récrit Foucault. Les citoyens privés et les collectivités sont invités à penser et à agir pour eux-mêmes, ou en partenariat avec le gouvernement. Que ce changement gros comme la mer ait réellement résulté d’un arrachement du monopole gouvernemental à formuler et à implanter des politiques est une question sur laquelle je reviendrai plus loin. Cependant, Foucault aurait probablement été surpris que ce monopole soit, du moins en apparence, volontairement abandonné par le gouvernement.

  • 54 Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 33.
  • 55 Ibid.

36La rhétorique dramatique de Foucault à l’égard des citoyens qui se lèvent pour s’adresser à ceux qui sont au pouvoir suggère que les relations gouvernement-société sont nécessairement conflictuelles. De toute évidence, la philosophie de partenariat mise de l’avant par Jocelyne Bourgon et par d’autres ne va pas dans ce sens. Pourtant, bien des théoriciens et des chercheurs écrivant sur ce type d’interaction et de marchandage, qui sous-tend la formation des régimes, constatent que ces processus sont en effet marqués par des conflits et des confrontations. Pour Margaret Keck et Kathryn Sikkink, les théories sociologiques comme celle de la théorie sur la politique mondiale, qui postule la diffusion passive de normes globales, « ignorent les enjeux liés aux actions et aux occasions politiques qui sont déterminants pour la compréhension de l’évolution des nouvelles institutions et des relations internationales54 ». Les résultats de leurs propres recherches, constatent-elles, s’opposent à l’idée qu’une société civile globale serait en train d'émerger. Elles décrivent plutôt une « société civile transnationale comme une arène de lutte, comme un secteur fragmenté et contesté55 ».

  • 56 Ibid.
  • 57 Le Projet de recherche sur les politiques, « Soutenir la croissance, le développement humain et la (...)

37Dans un monde polycentrique, il faut s'attendre à ce que les luttes à l’égard du sens et des politiques prédominent. Tout comme le pluralisme légal postule l’interaction de normes, les réseaux transnationaux de lutte pour certains enjeux mettent en relief les conflits concernant la définition des termes qui caractérisent de nombreux débats sur les politiques. Pourtant, Keck et Sikkink ne placent pas beaucoup d’espoir sur les intégrations, les différentes approches. « Peut-être une compréhension des “seuils” pourra-t-elle aider à intégrer nos travaux à ceux des théoriciens de la politique mondiale56 ». Du point de vue des politiques, l’idée de seuils suggère que le processus est très différent lorsqu’un conflit sur les normes et les pratiques fait place à un consensus. Ce constat n’est pas nouveau, puisque l’analyse des politiques a toujours reconnu l’existence d’un conflit potentiel quand il s’agit de formuler les programmes d’action et de dépister et cerner les problèmes. Dans un monde polycentrique, toutefois, l’ampleur et l’intensité de ces conflits à l’égard du sens augmentent dramatiquement et compliquent le processus d’élaboration des politiques. L'un des principes clés qui s’est dégagé de l’initiative du réseau de cohésion sociale du Projet de recherche sur les politiques (PRP) est justement la reconnaissance « qu’une société unie n’est pas une société d’où tout conflit est absent57 ». Le Projet de recherche sur les politiques reconnaît « la force et le succès des structures de gouvernance du Canada — formelles et informelles, nationales et internationales, publiques et privées, non gouvernementales et bénévoles — comme les variables déterminantes à partir desquelles on peut prédire la façon dont les conflits inévitables vont affecter la société canadienne à moyen et à long terme ». C’est la panoplie des structures de gouvernance créées par la mondialisation, la décentralisation et la privatisation qui sont centrales à tout projet de recherche visant à expliquer les politiques dans ce monde polycentrique.

Élaborer des politiques dans un monde polycentrique

La gouvernance démocratique dans un monde aux structures polycentriques de pouvoir

  • 58 K.J. Holsti, « America Meets the “English School” : State Interests in International Society », p. (...)

38La recension par K.J. Holsti de deux livres récents portant sur la société internationale a amené celui-ci à soulever une question : « Si l’une des tâches de la théorie internationale est de rendre un monde complexe plus intelligible, comment peut-on continuer à empiler plus de variables et de contextes sans rendre les choses moins intelligibles58 ? » Cette question est en effet fort épineuse, et d’autant plus pertinente pour la recherche sur les politiques que l’on prend au sérieux cette complexité et cette multiplicité. Établir des politiques pour le Canada pose d’énormes défis. Un survol de l'actualité permet de dégager trois thèmes communs : premièrement, la centralisation des facteurs économiques pour définir les limites de toute initiative politique ; deuxièmement, la méfiance croissante des citoyens à l’égard des gouvernements ; troisièmement, la disparité croissante entre les attentes du public et la capacité du gouvernement à y répondre.

  • 59 Keith G. Banting, « Social Policy », in Bruce Doern, Leslie Pal et Brian Tomlin (dir.), Border Cro (...)

39Le premier thème corrobore ce que dit la littérature sur le retrait de l’État face à la mondialisation économique. Le besoin de rester concurrentiel dans un marché global permet aux États de justifier la réduction des effectifs publics et des programmes sociaux, et de rechercher de nouveaux marchés pour leurs biens et services, même si cela veut dire mettre la pédale douce sur la défense des droits de la personne et la protection de l’environnement. Les deuxième et troisième thèmes paraissent également tourner autour de questions économiques. Keith Banting, par exemple, fournit des données de 1995 qui révèlent un grand écart entre les valeurs soutenues par le public en général et celles privilégiées par l’élite et les décideurs59. Alors que ces derniers attachent le plus de prix à la compétitivité et à un minimum d’intervention gouvernementale (classé premier et troisième, respectivement), ces valeurs ont été classées en bas de liste par le public (vingtième et vingt-deuxième sur vingt-deux, respectivement). Les trois valeurs dominantes pour le public — la liberté, un environnement sain, et une population en santé — sont classées septième, dixième, et neuvième, respectivement, par les décideurs.

  • 60 Ibid., p. 43.
  • 61 Ibid., p. 45.
  • 62 Leslie Pal, Beyond Policy Analysis : Public Issue Management in Turbulent Times, Scarborough (Ont. (...)
  • 63 Ibid., p. 217.

40Les défis que Jocelyne Bourgon a évoqués à Ottawa en 1998 (cf. le début de ce chapitre) se révèlent particulièrement nets et concrets à travers la tension existante entre les politiques sociales et économiques. Bien que Madame Bourgon affirme « qu’il n’y a plus lieu de faire des distinctions entre les politiques économiques et les politiques sociales », Keith Banting insiste sur le fait que « l’internationalisation du processus d’élaboration des politiques aux niveaux des élites accroît la distance entre le gouvernement et la communauté qui élabore les politiques sociales « intérieures », communauté à laquelle appartient ce même gouvernement60 ». Il soutient que « dans un monde aux contraintes internationales serrées, il y a un réel danger que les consultations publiques accroissent le cynisme des gens à l’endroit de la capacité de réponse de nos institutions politiques61 ». Ceci est corroboré par l’observation de Leslie Pal, dans son exposé sur la consultation et le partenariat62, où il affirme « que dans les consultations, le défi est d’équilibrer les demandes du public avec la réalité des décisions difficiles63 ». Si la consultation publique ne doit pas être considérée comme un jeu cynique de relations publiques, comment alors les spécialistes de l’élaboration des politiques doivent-ils composer avec la réaction du public face aux initiatives qu’ils prennent et qui ne tiennent pas compte des positions de ce même public — même si les décisions prises reflètent les dures réalités du manque de ressources et d’une perte de souveraineté économique ?

  • 64 Bruce Doern et Richard W. Phidd, Canadian Public Policy : Ideas, Structure, Process, deuxième édit (...)
  • 65 Banting, « Social Policy ».

41La tension entre les politiques fiscale et économique, d’une part, et les politiques sociales, d’autre part, complique à l’extrême l'harmonisation des politiques gouvernementales entre les domaines de l’économique et du social. Quand nous affirmons qu’il n'y a plus lieu de faire des distinctions entre les politiques sociales et les politiques économiques, sommes-nous simplement en train d’accepter le fait que les considérations économiques régissent le programme des politiques sociales ? Considérons, par exemple, la disparité des ressources et l’influence qui en résulte sur le processus d’élaboration des politiques de la part des groupes de producteurs et des groupes d’intérêt public64. Les premiers sont mieux branchés sur le gouvernement, sont consultés par lui régulièrement et ont davantage de ressources pour faire valoir leurs préférences en matière de politiques, particulièrement dans le domaine économique. Les seconds ne jouissent pas des mêmes rapports privilégiés avec le gouvernement et, bien que désormais consultés plus fréquemment, comme en témoigne l'insistance mise par Bourgon sur les partenariats et les alliances, leurs ressources sont moindres : ils dépendent du financement gouvernemental limité par la fiscalité et ne parlent pas toujours d’une même voix. Au Canada, de tels groupes sont devenus de plus en plus fragmentés sous l’effet de la mondialisation et de l’internationalisation du processus d’élaboration des politiques sociales65. À cause de ces différences de motivation, de ressources et de structures internes, l’impact de ces groupes sur le processus d’élaboration des politiques diverge également. Alors que les groupes de producteurs ont une influence considérable sur les étapes tardives du processus d’élaboration des politiques, particulièrement au stade de la mise en œuvre, les groupes d’intérêt public ont une influence plus grande aux étapes préliminaires, tels l'établissement de l’échéancier et la définition des problèmes, particulièrement lorsqu’il est question de politiques sociales.

  • 66 Ibid., p. 40.
  • 67 « Le ministère des Finances est le seul à avoir un de ses propres représentants officiels à une am (...)
  • 68 Banting, « Social Policy », p. 42.

42Ces différences d’influence se sont manifestées à l’intérieur même du gouvernement fédéral, où la tension qui existe traditionnellement entre le ministère des Finances et les ministères responsables des programmes sociaux a été accentuée par les changements qui ont touché l'économie sous l’effet de la mondialisation. « Les problèmes fiscaux et économiques de la dernière décennie ont clairement renforcé la position du ministère des Finances, le plaçant comme le ministère dominant en matière de politique sociale au gouvernement fédéral66. » La présence du ministère des Finances ressort également dans les organismes internationaux, comme l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE)67. Le ministère du Développement des ressources humaines, toutefois, tente « de s’insérer plus vigoureusement dans les réseaux internationaux68 » et consacre plus de ressources à la préparation des réunions et des projets internationaux, notamment en contribuant aux études analytiques de l’OCDE.

  • 69 Pour une discussion sur l’impact de la libéralisation économique et des programmes d’ajustement st (...)
  • 70 Pour des exemples, voir Stephen Clarkson, au chapitre 5. Voir aussi, in Doern, Pal et Tomlin (dir. (...)

43C’est ici qu’on voit à quel point l’arène internationale peut offrir de nouvelles possibilités aux ministères responsables des domaines de politiques traditionnellement vus comme étant strictement « nationales », particulièrement dans le cas de la politique sociale. Cela démontre encore une fois combien la distinction entre politique intérieure et politique étrangère, entre les affaires intérieures et les affaires internationales est devenue de plus en plus confuse. Ce flou complique les choses quand on cherche à discerner comment il arrive que des constituants particuliers en viennent à être marginalisés par « l’harmonisation » des politiques nationales et comment il arrive que des États en particulier puissent être désavantagés par des normes et des régimes émergents69. Cette situation masque également le pouvoir permanent des États-Unis et l’influence américaine sur le programme des institutions internationales et sur le ton et le programme même dans un grand nombre de secteurs70.

Délester, transférer, privatiser

44En réduisant les déficits budgétaires en réponse aux pressions résultant de la mondialisation économique et pour répondre au besoin d’être compétitif sur un marché global, les États ont volontairement effectué la dévolution de leurs obligations aux niveaux infranationaux du gouvernement, se sont délestés de leurs responsabilités vers le secteur privé et vers la société civile, et ont privatisé un plus grand nombre d’industries et de services gouvernementaux. Lorsque cette approche est jumelée à l’approche pangouvernementale mentionnée par Jocelyne Bourgon, selon laquelle l'élaboration des politiques doit procéder de façon horizontale à travers un éventail de secteurs, on voit les tendances à la décentralisation modifier la gouvernance dans son ensemble, et ce de plusieurs façons. Parfois la gouvernance peut se dérouler d’une manière concertée et coordonnée ; parfois des approches conflictuelles et contre-productives minent à la fois l’efficacité et la cohérence.

  • 71 Cette description est basée sur l’analyse de telles tendances aux États-Unis. Voir David Guimond, (...)

45Un exemple de cette dernière tendance transparaît dans la contradiction entre les politiques fiscales, qui mettent l’accent sur l’efficacité des coûts, et les politiques sur la justice criminelle, qui exigent des pénalités plus sévères, particulièrement à l’égard des trafiquants de drogue. L’application stricte de la loi et des pénalités plus sévères ont entraîné une augmentation des populations carcérales et poussé à la construction de prisons supplémentaires, ce qui a provoqué une augmentation des coûts. La solution est alors de privatiser, autrement dit de détourner les services carcéraux, y compris la construction et l'administration des prisons, vers le secteur privé. La course au profit en matière d’administration des prisons supplante alors la responsabilité gouvernementale du bien-être des prisonniers et de leur imputabilité71.

46Autre domaine problématique : le contrôle de la propagande haineuse et de la pornographie infantile sur Internet. Une approche de justice pénale met l’accent sur l’application de la loi criminelle afin de poursuivre ceux qui propagent la littérature haineuse ou la pornographie infantile sur Internet. Cette solution exige la création d’unités policières spécialisées qui cherchent ces sites sur le réseau et entament des enquêtes en vue d’éventuelles poursuites. Il s’en est suivi des descentes de police dans les résidences ou les bureaux, la saisie d’ordinateurs, de matériel informatique et de logiciels, et une pression sur les fournisseurs de services Internet pour contrôler et limiter l’accès au clavardage, aux courriels et aux sites Web.

  • 72 Voir par exemple Matthew G. Devost, Brian K. Houghton et Neal Allen Pollard, « Information Terrori (...)

47Dans leur lutte contre les sites racistes et pornographiques, les corps policiers ont insisté sur le droit de contourner les techniques de cryptographie. Par ailleurs, les services de renseignements et de sécurité affirment que le recours au cryptage pourrait les aider à lutter contre le piratage informatique, le crime organisé et le terrorisme informatique72. Cette demande de la part des services de l’État a engendré des conflits avec deux groupes d’intérêt : le monde des affaires, qui veut utiliser Internet pour des transactions financières et en même temps se fie à la cryptographie pour protéger ses données, et certains groupes qui voient dans le cryptage un outil précieux pour assurer la protection des renseignements personnels des usagers d’Internet. Le fait que le monde des affaires et un groupe d’intérêt public contestent tous deux le recours au décryptage ne signifie pas pour autant une convergence croissante entre de tels groupes. Les deux groupes ont des motifs très différents. Il est d’ailleurs probable que les préoccupations du milieu des affaires auront plus d’influence que celles des groupes privés, bien qu’il serait intéressant de faire une recherche pour tester cette hypothèse. En définitive, le gouvernement trouve très difficile de parvenir à un véritable consensus sur cette question.

  • 73 Voir le site Web du projet Nizkor, <http://www2.nizkor.org/index.html>
  • 74 Bien sûr, certains critiquent Ken McVay, contestant qu’un engagement actif avec des gens qui entre (...)

48Une approche qui contraste avec celle d’une poursuite en droit criminel est celle empruntée par Ken McVay73, qui administre le site Web privé du projet Nizkor pour défier ceux qui nient l’Holocauste et propagent la haine au moyen d’Internet. McVay repère les sites haineux ou ceux qui dénigrent l’holocauste, puis demande aux fournisseurs qui administrent ces sites de créer un lien entre eux et le sien. Militant engagé, McVay revendique la liberté du droit de parole ; n’étant pas d’accord avec l’approche d’une justice pénale, il préfère affronter directement les propagandistes de la haine et contrecarrer leur propagande avec des explications factuelles. On voit là un contraste entre une approche menée par l’État et une autre conduite par un citoyen individuel, où la solution est appliquée à l’intérieur même de la société et non par une réglementation de l’État74.

  • 75 David Garland, « The Limits of the Sovereign State : Strategies of Crime Control in Contemporary S (...)

49Certains secteurs politiques ont vu apparaître de toutes nouvelles formes de gouvernance. David Garland soutient, par exemple, qu’une stratégie de « responsabilisation » est apparue au Royaume-Uni en justice criminelle : « Selon cette approche, le gouvernement central cherche à agir sur le crime non pas de façon directe à travers les agences de l’État [...], mais en agissant indirectement, en cherchant à stimuler une action des agences et des organisations non étatiques [...]. Il cherche d’abord à ce que la responsabilité en matière de prévention du crime revienne aux agences, aux organisations et aux individus qui sont tout à fait en dehors de l’État pour persuader les citoyens d’agir de manière appropriée75. » La caractéristique principale de cette stratégie est d’établir des partenariats avec des acteurs non étatiques, d’entretenir la coopération entre les agences gouvernementales et d’impliquer les citoyens. Nombre de ces idées rejoignent celles mises de l’avant par Bourgon dans son allocution de 1998. Cette façon de penser reflète la tendance générale du gouvernement de se départir et de se décharger des fonctions gouvernementales. Quant à savoir si cela constitue un transfert de pouvoir, c’est une tout autre question.

  • 76 Ibid., p. 454.
  • 77 Litfin, « Sovereignty in World Ecopolitics », p. 169-170.

50Garland reprend cet exemple pour rejeter l’idée que la responsabilisation par la privatisation de la répression criminelle décharge tout simplement l’État de ses fonctions. Il considère celle-ci plutôt comme « une nouvelle forme de gouvernance à distance... un nouveau mode d’exercice du pouvoir ». Il décrit une situation qui est plus compliquée que celle d’une simple érosion de la souveraineté : « L’État ne diminue pas ni ne devient un simple gardien de nuit. Au contraire, il garde toutes ses fonctions traditionnelles [...] et, en plus, il assume un nouvel ensemble de fonctions de coordination et d’activation lesquelles, avec le temps, engendrent de nouvelles structures d’appui, de financement, d’information, d’échange ou de coopération, ce qui laisse la machine de l’État centralisé plus puissante qu’avant, avec un champ d’action et d’influence accru. Simultanément, cependant, cette stratégie vient éroder la notion de l’État comme représentant du public et son premier protecteur76. » Accroissement des responsabilités ne signifie pas nécessairement accroissement de pouvoir. Le pouvoir, comme la souveraineté, peut être conçu de multiples façons. Karen Litfin suggère de concevoir trois sous-dimensions à la souveraineté : elle propose de retenir l’autonomie, la maîtrise et la légitimité, bien que d’autres auteurs ajoutent la territorialité. Quant aux politiques environnementales, les États conviennent d’ententes qui affectent ces sous-dimensions différemment. L’autonomie peut décroître et l’emprise de l'État augmenter ; la légitimité pouvant être sacrifiée pour une plus grande mainmise77. Ainsi, la description de la politique de prévention du crime au Royaume-Uni et aux États-Unis présentée par Garland suppose que l’État cède une partie de son autonomie et même de sa légitimité dans ce secteur et, en échange, accroît son emprise. Alors, loin de représenter une réduction du pouvoir de l’État, cette emprise constitue une nouvelle forme de pouvoir qui dégage l’État de ses obligations à l’endroit du public :

  • 78 Garland, « The Limits of the Sovereign State », p. 453.

Le message récurrent qui ressort de cette approche de responsabilisation est que l’État seul n’est pas et ne peut effectivement pas être responsable de la prévention et de la répression du crime [diminution de la légitimité de l’État]. Les propriétaires fonciers, les résidents, les commerçants au détail, les fabricants, les urbanistes, les commissions scolaires, les gestionnaires des transports, les employeurs, les parents, et les citoyens individuels, tous doivent être en mesure de reconnaître qu’ils ont aussi une responsabilité à l’égard de [la décroissance de l’autonomie de l’État] et doivent être persuadés de changer leur façon d’agir de manière à réduire les possibilités d’action criminelle et à multiplier les contrôles informels ; [d’où un accroissement d’une nouvelle forme d’emprise par l’État, qui fait intervenir le pouvoir mou de l’exhortation et de la persuasion]. En effet, le gouvernement central, dans ce champ des politiques comme dans plusieurs autres, fonctionne à l’intérieur de frontières établies qui séparent la sphère privée de celle du public, cherchant à renégocier la question de ce qui est à proprement parler une fonction de l’État, et de ce qui ne l’est pas78.

  • 79 Malcolm Anderson, Monica den Boer, Peter Cullen, William Gilmore, Charles Raab et Neil Walker, Pol (...)

51C’est comme si l’État s’était doté d’un nouvel instrument politique — la promotion de l’autorégulation — pour combler le fossé traditionnel entre le comportement privé et sa propre action. Ce besoin pour le gouvernement de persuader les citoyens de changer leurs habitudes a conduit, par exemple, à de nombreux programmes de prévention du crime et à des campagnes d’information dans bien des pays industrialisés. « Les citoyens doivent tout verrouiller, porter leurs sacs à main en bandoulière, installer des systèmes d’alarme, laisser leurs rideaux ouverts et une lumière allumée lorsqu’ils partent en vacances, retirer leurs radios de leurs autos, utiliser les poches intérieures de leurs vestons et garder leurs chéquiers séparément de leur cartes de banque ; ils sont aussi, dans certains cas, encouragés à participer à des programmes de surveillance de quartiers et à les financer. Cette nouvelle orientation est étroitement liée à l’avènement de la société moderne avancée en tant que société du risque79. » Cette orientation a provoqué une augmentation du rôle des compagnies d’assurance, des fabricants et vendeurs de systèmes d’alarme, des évaluateurs et des compagnies de gestion, qui se risquent désormais dans un domaine traditionnellement réservé aux organismes publics.

  • 80 Pal, Beyond Policy Analysis, p. 54-62.

52Cette approche en matière de lutte contre le crime correspond à l’évolution des pratiques administratives et de gestion publique que Pal circonscrit dans son enquête sur l’environnement nouveau des politiques dans les pays industrialisés80. Il esquisse trois traits dominants : des gouvernements plus petits ; l’idée que les instruments traditionnels des politiques ont cessé d’être efficaces et peuvent même faire plus de tort que de bien ; un système de gestion centré davantage sur le service à la clientèle. En dépit des différences d’un pays à l’autre, on constate une même attitude à l’égard des techniques spécifiques : la décentralisation de la budgétisation, les indicateurs de performance, les salaires liés au rendement, une insistance sur la qualité et les normes, la contractualisation des relations, une évaluation basée sur une référence pécuniaire.

  • 81 Ibid., p. 61-62.
  • 82 Garland, « The Limits of the Sovereign State », p. 456.

53Pal compare son approche à celle, plus traditionnelle, de l’administration publique, qui « est fondée sur l’idée que la politique est différente de l’économie ; en politique, ce sont les citoyens et non seulement les clients qui interagissent ; ils interagissent en ayant à l’esprit l'intérêt commun et non leurs intérêts personnels. En politique démocratique, une importance majeure doit être accordée à l'imputabilité et au débat public81. » Garland relève le même contraste. « Ce nouvel ethos entraîne également une préoccupation au sujet de ce qui pourrait s’appeler “les relations avec les clients”. Les institutions gouvernementales redéfinissent de plus en plus leur mission en fonction du service à des “consommateurs” particuliers (par exemple les victimes et leurs familles, ou même les détenus) et d’une réponse à donner aux besoins qu’ils expriment, plutôt que de servir sur la base d’un bien public, défini par une notion plus abstraite qui va du haut vers le bas82 » Ce phénomène de privatisation des intérêts publics correspond à la primauté accordée aux préoccupations économiques sur les préoccupations sociales, problème que j’ai abordé précédemment. Cela n’implique pas nécessairement la dévolution du pouvoir de l’État vers le secteur privé et la société civile, puisque l’État conserve le pouvoir de diriger, de coordonner, d’influencer et même de financer ce que font ces secteurs. C’est plutôt l'État qui se décharge de ses responsabilités par rapport à ce qui était autrefois un bien public et est devenu aujourd’hui un bien privé que la société doit se procurer elle-même, souvent en l’achetant à des acteurs du secteur privé qui travaillent en partenariat avec l’État.

  • 83 Pour une analyse des énoncés de mission des universités au Royaume-Uni qui reflètent la nouvelle a (...)
  • 84 Pal, Beyond Poliey Analysis, p. 55.

54Cette nouvelle approche est tellement répandue qu’elle colore même le discours d'un ouvrage savant comme celui de Pal83. Ce dernier pose une question de pure forme ; « Jusqu’à quel point le gouvernement devrait-il encourager la poursuite de ce qui constitue fondamentalement des intérêts privés, comme les garderies ou les études universitaires, soit par des services directs soit grâce à un soutien financier84 ? » Nous voyons ici que les études universitaires sont définies comme un intérêt privé, même s’il est manifestement dans l’intérêt de l’État que ses citoyens soient hautement instruits, particulièrement dans une société basée sur le savoir. De même, avec la présence croissante des femmes sur le marché du travail et la tendance continue parmi les hommes, qui préfèrent y rester plutôt que d’assumer la direction de la maisonnée et des tâches liées aux soins des enfants, il est là encore dans l’intérêt de l’État d’assurer l’accès à des garderies pour les enfants des familles où les deux parents travaillent. Le fait que Pal parte du principe que les études universitaires et les garderies relèvent de l’intérêt privé plutôt que du bien public atteste le degré de perméabilité de cette nouvelle forme de pensée, qui va même jusqu’à pénétrer le discours sur les politiques.

  • 85 Pour une discussion sur la sécurité, l’immigration et le contre-terrorisme, voir Crelinsten, « The (...)

55La dévolution, le délestage et la privatisation sont des caractéristiques centrales dans un monde polycentrique, puisqu’ils engendrent, par leur nature même, de nouveaux centres de pouvoir potentiel, d’autorité et d’influence. Ils présentent, en soi, des défis uniques à la gouvernance démocratique. Une large part de l’impulsion de la vie démocratique est axée sur le maintien de distinctions claires entre les domaines de la politique, les institutions de contrôle social qui mettent en œuvre ces politiques, et les règles de gouvernance sur lesquelles elles s’appuient. Le fait d’éviter les conflits d'intérêts, d’assurer la séparation des pouvoirs et de maintenir l’équilibre entre l’exercice du pouvoir et la légalité, d’une part, et l’imputabilité et la transparence, d'autre part, sont des buts communs de la gouvernance démocratique. Dans un monde où les distinctions éclatent et où les mandats se confondent les uns avec les autres, il y a lieu d’être préoccupé85. Que les gouvernements infranationaux ou que les acteurs du secteur privé puissent intégrer des normes démocratiques à leur modus operandi est une question clé pour la recherche. Si le désengagement, la dévolution et la privatisation sont en train de créer de nouveaux rôles pour les individus — à titre de clients, de consommateurs, de producteurs, d’autorégulateurs — à quel point ces nouveaux rôles sont-ils compatibles avec celui du citoyen ?

Les partenariats

56La nouvelle approche de gestion des politiques publiques met un accent considérable sur le partenariat gouvernemental avec le secteur privé ou avec la société civile. Une large part de cette initiative est redevable à la prédominance des considérations économiques à l'époque de la mondialisation, bien que la sécuritisation multiplie également les partenariats avec des entreprises privées de sécurité. Les deux tendances interagissent sous l’effet des compressions gouvernementales. Le cas de la privatisation des services carcéraux et des prisons met en évidence la nature des problèmes qui peuvent surgir lorsque les gouvernements se délestent de leurs responsabilités vers le secteur privé : il y a un conflit potentiel entre la maximisation des profits et la protection du bien public. Même lorsque le bien public est défini en matière de création d’emplois, l'emploi de travailleurs non syndiqués s’écarte de la norme de gouvernance en matière de politiques sur le travail. En revanche, les entreprises privées qui endossent ce que sont traditionnellement les responsabilités de l’État peuvent se trouver exposées à des règles de gouvernance susceptibles de changer la façon dont elles mènent leurs affaires.

  • 86 Les membres des familles ont été intrigués lorsque des représentants de la compagnie aérienne TWA (...)

57Dans le secteur de l’aviation, par exemple, l’explosion du TWA 800 non loin de Long Island en 1996 a exposé la compagnie aérienne aux pressions des familles des victimes, revendication à laquelle l’entreprise n'était guère accoutumée dans un monde d’entreprises où le secret et l’imputabilité devant les seuls actionnaires sont la norme86. La compagnie a appris plutôt rapidement que les gens sont plus que des marchandises. Ainsi, lorsqu’un vol de Swissair s’est abattu à Peggy’s Cove, en Nouvelle Écosse, à l’automne de 1998, la réponse de la compagnie aérienne aux familles en deuil a montré que l’industrie avait changé sa façon de gérer les désastres. Le fait que deux femmes qui avaient perdu des membres de leurs familles dans ces désastres aériens aient été nommées membres de la Commission sur la santé et la sécurité aériennes du vice-président américain Al Gore témoigne d’une participation accrue des citoyens à l’élaboration des politiques. Il reste à vérifier si ce changement équivaudra à un gain de pouvoir. L’une des deux femmes a sévèrement critiqué les recommandations finales de la Commission, et, bien que son désaccord ait été publié en annexe du rapport, ses objections n'ont pas été prises en considération.

  • 87 Alors que les réfugiés du Kosovo étaient en pleine crise, au printemps de 1999, le Pentagone annon (...)
  • 88 David Shearer, « OutsourcingWar », Foreign Policy (automne 1998), p. 68-81.

58Les entreprises privées transnationales finiront, fort vraisemblablement, par montrer des signes de convergence dans leurs réactions face à de telles crises. Ce que Janice Thomson a relevé sur le contrôle international des pratiques transnationales est comparable à ce que j’ai postulé pour les gouvernements infranationaux exposés à des normes internationales. Il serait intéressant de connaître la nature des échanges et des tractations entre les États et les entreprises privées, lorsque ceux-ci s’engagent dans des partenariats. Si, par exemple, les entreprises privées s’associent à des gouvernements à titre de partenaires dans le cadre de missions humanitaires, la question des profits et du bien public va certainement être soulevée87. Une recherche sur les mécanismes par lesquels ces ententes privées-publiques sont financées pourrait révéler des façons intéressantes d’atténuer la pression éventuelle sur les deniers publics. Une compagnie aérienne pourrait-elle se voir accorder le droit de desservir des villes nouvelles dans un pays ou d’emprunter certaines routes privilégiées en échange du coût qu’elle assume pour mener de telles missions internationales ? Des questions semblables surgissent face à l’usage grandissant des armées privées par des pays en voie de développement ou par des États non reconnus. Il a été suggéré que de telles armées pourraient intervenir dans des missions de paix88. Le cas échéant, il faudra se demander comment concilier les intérêts privés avec ceux de la communauté internationale dans le maintien de la paix et de la sécurité.

  • 89 Voir Crelinsten, « Terrorism and Counter-Terrorism in a Multi-Centric World ».

59La participation grandissante du secteur privé, de la société civile et du citoyen dans une variété de domaines des politiques reflète non seulement l’autonomie et la légitimité décroissantes du gouvernement, mais appelle également la révolution des aptitudes postulée par James Rosenau89. Avec le déclin des capacités ou de la volonté des gouvernements de composer avec toutes sortes de problèmes sociaux et leurs partenariats croissants avec le secteur privé et la société civile en vue d’élaborer et d’implanter des initiatives politiques, habituellement encadrées par le gouvernement, ces nouveaux partenaires donc vont acquérir des aptitudes normalement réservées à une élite politique. Des compagnies aériennes, des entreprises de sécurité et d’autres acteurs du secteur privé, en plus d’acquérir des aptitudes et une compétence qui aident les gouvernements à composer avec une vaste gamme d’enjeux, auront également à formuler des procédures et des structures plus fidèles à la gouvernance démocratique que celles du monde fermé du profit et de la compétition qui caractérisent le secteur privé.

  • 90 Pour une discussion sur le rôle des communautés épistémiques dans l’élaboration et l’implantation (...)
  • 91 Voir aussi Pal, Beyond Poliey Analysis, p. 217-221.
  • 92 Keohane et Nye, « Power and Interdependence in the Information Age », p. 89-92.

60Il en va de même pour les groupes d’intérêts. Nombre de ces groupes possèdent une expérience que les gouvernements jugent précieuse en matière d’élaboration de leurs politiques90. La consultation publique est désormais le mantra de la gestion publique, à mesure que les gouvernements cherchent à rejoindre la société pour l’aider à régler les problèmes publics91. Ces groupes constateront que plus leur intervention est prononcée, plus ils seront sujets au type d’examen rigoureux habituellement réservé au gouvernement. En fin de compte, ils devront porter une attention toute particulière à leur imputabilité et à leur ouverture, en plus de s’assurer de la fiabilité de leurs sources d’information. Ce que Robert Keohane et Joseph Nye nomment « la politique de la crédibilité » va désormais s’insérer beaucoup plus étroitement dans l’élaboration des politiques au sein d’un monde polycentrique, particulièrement dans des domaines comme l’environnement, les droits de la personne et les télécommunications92.

  • 93 Litfin, « Sovereignty in World Ecopolitics », p. 193-194.

61Une toute nouvelle gamme de groupes d’intérêts, munis de connaissances et d’outils informatiques, a déjà commencé à influencer les politiques émergentes relatives au commerce électronique, à la protection de la vie privée, à la protection des droits d’auteur et à la lutte contre la criminalité, tandis qu’un grand nombre de réseaux scientifiques influent désormais sur les politiques environnementales. Dans ce dernier cas, Karen Litfin avertit que « nous devrions nous méfier de promouvoir la science comme source universelle d’autorité en vue de remplacer l’autorité de l’État ». Étant donné que les États utilisent l’information scientifique pour servir leurs propres intérêts, les scientifiques eux-mêmes sont rarement désintéressés. Liftin affirme que « les politiques de la science va engendrer de nouvelles normes de légitimation et des relations d’autorité dépassant les politiques liées aux États93 ». Le résultat net sera que les groupes d’intérêt public, comme le secteur privé et les groupes d’intérêt des producteurs, devront porter une attention plus marquée que dans le passé aux règles de la gouvernance démocratique.

  • 94 Kal Raustiala, « States, NGOs, and International Environmental Institutions », International Studi (...)

62Que les acteurs non étatiques s’impliquent ou non d’une façon croissante dans le processus d’élaboration des politiques, au moment de la planification des programmes d’action et de la définition des problèmes, il faudra vérifier si cette implication produira une influence réelle sur le contenu et l’implantation des politiques. En ce qui concerne les politiques environnementales, par exemple, Kal Raustiala soutient que « l’inclusion des ONG ne contrevient pas au pouvoir ni à la centralité de l’État. La participation des ONG rehausse la capacité, à la fois technocratique et politique, des États à réguler à travers les processus des traités. À mesure que les États agissant de concert ont étendu et coordonné leurs pouvoirs régulateurs au cours des décennies récentes, ils ont incorporé les ONG ; les conditions de la participation des ONG reflètent les ressources et aptitudes de ces dernières autant que les encouragements politiques et technocratiques des États. Ainsi, l’expansion considérable du domaine de la régulation internationale s’est doublée d’un régime de participation étendue qui, tout en étayant le rôle des acteurs privés, tempère et légitime simultanément les nouveaux pouvoirs que s’arroge l’État à travers les nouveaux accords internationaux94. » Les glissements de pouvoir ne sont pas nécessairement des jeux à somme nulle en vertu d’une responsabilisation politique par laquelle l’État s'arrogerait une nouvelle forme de pouvoir au moment même où il se départit de sa responsabilité, de son imputabilité, voire de sa légitimité. De nouveaux partenaires peuvent développer de nouveaux pouvoirs, de l’autorité ou de l’influence à travers l’exercice de leurs nouvelles responsabilités — un processus qui avoisine sans doute les processus de sensibilisation auxquels faisait allusion Martha Finnemore. Des problèmes d'imputabilité, de transparence et de gouvernance démocratique peuvent survenir, même si cela ne se produit pas nécessairement aux dépens du pouvoir de l’État ou en contradiction avec lui. De plus, le partenariat avec le gouvernement n’engendre pas automatiquement un gain de pouvoir avec le délestage des responsabilités. C’est ce dernier aspect que je vais aborder.

Le côté sombre du partenariat

  • 95 Garland, « The Limits of the Sovereign State », p. 460.

63L’un des principaux facteurs de motivation de la stratégie de responsabilisation décrite par Garland dans le domaine de la justice pénale relevait du désir de réduire les dépenses publiques en créant une gouvernance à distance. En fait, cette tendance se complète par ce que Garland appelle une tendance contraire, punitive, qui prend la forme de politiques d’application des lois, tels les nouveaux pouvoirs d’emprisonnement, l’inculpation des jeunes contrevenants dans les tribunaux pour adultes, comme cela se fait au Canada, et la « loi de la troisième infraction-qui-vous-rend-hors-la-loi » appliquée dans certains des États américains. De telles politiques « impliquent fréquemment une manipulation délibérée et cynique des symboles du pouvoir de l’État et des sentiments de peur et d’insécurité qui donnent à ces symboles toute leur puissance95 ». Elles sont généralement formulées pendant les périodes d’insécurité engendrées en partie par une perception généralisée de l’incapacité de l’État de fournir une sécurité économique à des groupes sociaux spécifiques.

  • 96 Ibid., p. 459.

64Il en résulte un écart entre le côté administratif et le côté politique du processus d'élaboration des politiques. Les actions des élus, qui visent l’électorat, ne s'accordent pas avec celles des fonctionnaires, dont les critères sont la « poursuite rationnelle et efficace des buts à atteindre par les voies politiques », même si elles sont alignées sur le nouveau style de gestion publique96. D’une part, on est en présence d'un discours émotif sur la sécuritisation et son complément, l’insécuritisation, ou sur la création d’insécurités à travers, par exemple, la panique morale, la recherche de boucs émissaires et l’activation de peurs, le message transmis reposant sur les menaces profondes qui guettent la société et requièrent, par conséquent, l’intervention gouvernementale. D’autre part, on utilise un discours rationnel de marchéisation et de marchandisation pour justifier l’action qui consiste à refiler la responsabilité de la gestion de ces menaces au secteur privé et à un public plus large.

  • 97 Ibid., p. 458.

65Pourquoi cette disparité entre le ton et le message existe-t-elle ? L’une des réponses se trouve du côté d’un des partenaires préférés des responsables de l’élaboration des politiques en matière de justice pénale au Royaume-Uni, aux États-Unis et au Canada, à savoir les consommateurs. Ceux-ci, ainsi que leurs familles, lorsqu’ils sont victimes d'actes criminels, jouent aujourd’hui un rôle important dans les rouages de la justice pénale, particulièrement en ce qui à trait aux sentences. Ces derniers sont devenus actifs dans ce nouveau modèle de gestion. Il en résulte une alliance entre le discours punitif des victimes traumatisées en quête de justice et le discours de la loi et de l’ordre des élus qui eux cherchent des votes, les deux étant conséquents avec les notions de sécuritisation et d’insécuritisation. Les politiques qui en découlent reflètent la marchandisation et la marchéisation qui, toutes deux, ont donné lieu à l’incapacitation. En effet, les contrevenants considérés comme un danger public sont parqués dans des prisons surpeuplées. Le succès des politiques en matière de justice pénale est désormais mesuré en fonction d’indicateurs de rendement interne plutôt que par rapport à des objectifs comme la réduction du taux de criminalité ou de réhabilitation des contrevenants : « [...] les nouveaux indicateurs de performance tendent à mesurer le rendement plutôt que les issues, ce que fait l’organisation plutôt que ce qu’elle réussit à accomplir en ultime instance97 »

  • 98 En 1998, lors d’une entrevue au moment du lancement de son livre, Getting Away with Murder, David (...)

66.Un ancien procureur de la Couronne au Canada considère comme très dangereux de privilégier les victimes dans ce processus, car ce comportement instaure une contradiction entre les buts traditionnels d’un procès pour une cause criminelle et les buts punitifs des victimes98. Néanmoins, ces buts punitifs et étroits permettent aux élus de clamer que leurs politiques reflètent l’opinion publique, même si, en fait, elles ont pour origine des préoccupations idéologiques plus larges liées à la sécuritisation des victimes. Les indicateurs de rendement évoqués ci-dessus permettent au gouvernement d’affirmer qu’il fait quelque chose contre les criminels dangereux, alors qu’en même temps, il se déleste de sa responsabilité par rapport à des objectifs sociaux à long terme, comme la prévention du crime et la réhabilitation. Ces objectifs plus généraux deviennent alors des marchandises vendables que le public doit se procurer auprès du secteur privé ou par l’autorégulation.

  • 99 Fischer, « Prohibition as the Art of Political Diplomacy », p. 163.

67Un autre écart a été souligné en ce qui a trait à l’action antidrogue et à la construction de prisons. Les méthodes de lutte antidrogue adoptées aux États-Unis ont considérablement influencé les mesures adoptées au Canada. En 1986, par exemple, peu de temps après que Ronald Regan eut déclaré une nouvelle guerre à la drogue, le premier ministre Brian Mulroney annonça qu’il existait un grave problème de drogue au Canada99. En dépit des protestations de la Gendarmerie royale, les responsables des politiques sur les drogues au Canada rejetèrent le modèle de santé publique proposé par les experts en politiques et adoptèrent un modèle de prohibition aligné sur le modèle américain. Ces exemples mettent en évidence l’importance du discours qui donne le ton aux débats sur les politiques. Qu'il s’agisse d’un puissant groupe d’intérêts ou d’un État puissant, la pression pour l'adoption de politiques qui vont à l’encontre de but fiscaux ou d’autres objectifs des politiques est probable quand les discours émotifs dominent.

68On peut en dire autant en ce qui concerne les politiques sur le contrôle des armes à feu au Canada. En dépit de la philosophie qui parle d’un appareil gouvernemental réduit et de la sous-traitance avec des partenaires privés et publics, l’horreur du massacre de l’École polytechnique à Montréal en 1989 et le lobbyisme efficace des familles des victimes ont finalement abouti à l'adoption d’une politique répressive qui fait l’affaire d’un « bon » gouvernement.

  • 100 Pour une discussion qui établit la relation entre ce discours et les traits d’un monde polycentriq (...)
  • 101 Ibid., Ehud Sprinzak, « The Great Superterrorism Scare », Foreign Poliey (automne 1998), p. 110-24

69La préoccupation de bien des spécialistes en matière de défense contre les attaques biologiques ou chimiques des terroristes, ou armes terroristes de destruction massive (ADM)100, constitue un autre exemple, plus récent, du discours émotionnel comme moteur de définition des problèmes et de formulation des politiques. Aux États-Unis, cette obsession a conduit à un vaste et coûteux programme de protection civile qui intègre notamment l’accumulation de vaccins et d’antidotes et la création de programmes d'intervention d’urgence aux échelons local, régional et national, avec simulations d’attaques au gaz sarin contre de grandes villes américaines101 Alors que les discours sur la sécurité et l’économie peuvent sembler contradictoires dans une perspective qui privilégie le tout-gouvernement (absence de cohérence horizontale), en réalité, le second se trouve à renforcer le premier, appelant l'État à un resserrement de la sécurité, ce qui conduit à l’adjudication de contrats au privé ou à la formation de partenariats. Cette tendance laisse supposer que l'influence croissante, voire le pouvoir, de groupes comme les victimes de crimes ou de désastres, les spécialistes en sécurité et les responsables du maintien de l’ordre, reflète le pouvoir des États de privilégier les groupes dont les demandes s’accordent avec les buts idéologiques des élus.

  • 102 Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 204.
  • 103 John W. Kingdon, « How Do Issues Get on Public Policy Agendas ? », W.J. Wilson (dir.), Sociology a (...)
  • 104 Voir Joel Best (dir.), Images of Issues : Typifying Contemporary Social Problems, 2e édition, New (...)

70La recherche sur la nature des enjeux qui mobüisent les gens et ont une résonance qui transcende les intérêts et les cultures, pourrait permettre de cerner les enjeux les plus susceptibles de susciter un appui généralisé et concret. Margaret Keck et Kathryn Sikkink relèvent deux types d’enjeux qui caractérisent la plupart des réseaux transnationaux de défense des intérêts : ceux qui font intervenir des torts corporels subis par des personnes vulnérables et ceux qui offrent des possibilités d’égalité protégées juridiquement102. Les deux sont porteurs de ce qu’elles nomment une résonance transnationale. Le premier thème résonnerait certainement auprès de nombreux groupes d’aide aux victimes, de groupes d’intérêts contre la possession d’armes ou de groupes de lutte contre la pédophilie ou la pornographie infantile, autant qu’auprès de ceux qui suggèrent que le terrorisme ADM constitue la plus grave menace à la sécurité nationale. Des dossiers comme l’avortement, l’euthanasie, le suicide assisté, la fabrication d’aliments génétiquement modifiés et l’usage des hormones dans le lait et dans la viande sont susceptibles de relever de la catégorie des dommages corporels. Les deux derniers enjeux sont également liés aux préoccupations économiques, puisque la production est en croissance et ouverte sur les marchés en expansion. Une recherche visant à dégager la manière dont les « événements centralisateurs103 », tels les catastrophes aériennes, les désastres naturels et les crimes horribles, déclenchent un processus d’identification de problèmes et d’initiatives menant à l’élaboration de politiques, serait ici pertinente104.

  • 105 James Rosenau, Turbulence in World Politics, p. 298-305.
  • 106 Voir par exemple Waever, « Securitization and Desecuritization ». Pour une application rigoureuse (...)
  • 107 Voir par exemple « Remarks by the President on Keeping America Secure for the 21st Century », Acad (...)

71Dans un monde polycentrique, des événements isolés peuvent avoir des répercussions qui s’étendent bien au-delà de la source initiale de l’événement (l’étendue) : ils peuvent s’étendre très rapidement à des systèmes et à des sous-systèmes (l’intensité), et persister durant de nombreuses années (durée)105. Ces principes sont valables aussi bien pour les événements récents, comme une attaque par des terroristes ou une vague de réfugiés, que pour les discours sur les énoncés des politiques ou la prédiction de menaces. Ole Waever soutient qu’en liant un problème à la sécurité, il est possible de solliciter le soutien de mesures extraordinaires pour régler le problème, même si celles-ci sont coûteuses ou potentiellement antidémocratiques106. Dans l’exemple du terrorisme par les armes de destruction massive, les spécialistes en la matière ont lié le dossier à un enjeu fondamental en matière de sécurité et, ce faisant, ont laissé entendre que des mesures extraordinaires s’imposent pour régler le problème. Avec le temps, ce discours a été repris notamment par le président des États-Unis dans son discours inaugural de 1999, et dans d’autres discours publics par la suite107, de telle sorte que des politiques ont été mises en œuvre et suivies de mesures concrètes. Le défi pour ceux qui doivent élaborer des politiques est d’éviter les crises en cascades et le déclenchement de réactions publiques ou de réponses institutionnelles engendrant elles-mêmes des problèmes et provoquant des réactions en chaîne. Il en va de même pour les partenaires avec lesquels le gouvernement souhaite s’allier dans le processus d’élaboration des politiques. Si ces partenaires adoptent un discours enflammé ou chargé d’émotions pour présenter les faits du dossier, ils risquent de fausser le processus et d’enclencher des résultats qui entrent en conflit avec d’autres mesures issues des politiques dans le même domaine ou dans un autre.

  • 108 Kingdon, « How Do Issues Get on Public Policy Agendas ? », p. 45.

72Des événements centralisateurs et des discours émotifs peuvent parfois servir d’instruments de manipulation pour que les propositions aboutissent sur l’échiquier politique. Un représentant d’un groupe d’intérêt, interviewé par John Kingdon, empruntait la métaphore de la planche à voile pour illustrer l’importance d’attendre le moment opportun : « Quand tu veux faire passer quelque chose, ce que tu dois faire est de rassembler les membres de ta coalition, tu dois t’outiller, tu dois aligner les forces politiques, et ensuite tu attends l’événement fortuit [...]. Selon moi, les gens qui tentent de changer les choses sont comme un véliplanchiste qui attend la grosse vague. Tu te places au large, tu dois être prêt à décoller, à ramer. Si tu n’es pas prêt quand la grosse vague arrive, tu ne pourras pas te laisser porter par elle108 ».

  • 109 Sur le rôle des médias dans la gestion des crises, voir Ronald D. Crelinsten, « The Impact of Tele (...)
  • 110 Voir Stephen A. Cambone, Kodak Moments, Inescapable Momentum, and the World Wide Web : Has the Inf (...)

73Il serait donc fort intéressant, en recherche, d’analyser les rouages de ces campagnes et les variables qui en déterminent le succès ou l'échec. Le rôle des médias dans le déroulement de ces processus devrait constituer une part importante d’une telle recherche109. Alors que bien des gens affirment la réalité de « l'effet CNN », c’est-à-dire le fait que les images véhiculées par les médias et la couverture des nouvelles peuvent influencer directement les décisions politiques, comme l’intervention dans les conflits armés, il semble de plus en plus clair que la relation de cause à effet n’est pas si évidente ou directe110. La recherche sur la circulation de l’information et les réseaux d’influence entre les divers éléments de la société aiderait à préciser si l’implication croissante, la responsabilité ou l’influence des acteurs non étatiques traduisent réellement leur capacité d’influencer le dénouement spécifique des politiques. La recherche sur l’usage que font les gouvernements et les élus de l’opinion publique ou des demandes qui leur sont adressées par des groupes d’intérêts spécifiques à titre d'outil de gouvernance pour justifier des programmes d’action politique fondés sur leurs idéologies, pourrait aider à démêler les paramètres de la distribution du pouvoir entre acteurs étatiques et non étatiques.

Conclusion : orientations de la recherche sur les politiques

74Dans cette dernière section, je désirerais résumer les conséquences de l’analyse précédente sur l’élaboration des politiques dans un monde polycentrique et proposer un programme de recherche qui explore les possibilités d’une gouvernance démocratique dans un monde aux structures polycentriques de pouvoir.

La position de l'État dans un monde polycentrique

75Le pouvoir de l’État n’est pas une entité unitaire, et le pouvoir n’est pas non plus exercé d'une seule manière. Dans un monde polycentrique, le pouvoir étatique interagit avec d’autres structures et d’autres formes de pouvoir, parfois de concert, parfois en contradiction. Souvent l’exercice du pouvoir étatique consiste à céder une part de pouvoir à d’autres acteurs, vers le haut, à savoir les organisations internationales, vers le bas, à savoir les provinces. Il s’agit parfois davantage d’un « déchargement » de responsabilités, et non d’une « cession de pouvoir », ce qui suppose le maintien du pouvoir de gouverner à distance. L’élaboration des politiques dans un monde polycentrique est de plus en plus un exercice de marchandage et de négociations. Le nombre d’acteurs intervenant dans ces transactions et échanges, les échelons auxquels ils jouent dans le système international des États, les systèmes de valeurs auxquels ils souscrivent et les normes auxquelles ils se soumettent se sont également multipliés. Pour l’État, l’obtention du contrôle signifie donc parfois une perte d’autonomie, voire de légitimité, en faveur de ces autres acteurs. Dans certains cas, l’État semble abdiquer sa responsabilité de protection du bien public et être en voie de céder cette responsabilité à d'autres niveaux de gouvernement ou au secteur privé et à la société civile. Cette renonciation peut avoir de graves conséquences sur le maintien des régimes démocratiques de gouvernance, puisque ces structures infraétatiques, de même que les acteurs non étatiques, ne conçoivent pas nécessairement le bien public de la même façon que les États qui sont responsables du bien-être de leurs citoyens.

76Le transfert des responsabilités vers le haut en matière de politiques nationales, vers les organisations intergouvemementales et les régimes internationaux, peut compenser ces tendances entre les États. Le cas échéant, un transfert vers le bas peut exposer les niveaux d’administration publique infrarégionaux à des normes et à des régimes internationaux, alors qu’un transfert vers le secteur privé ouvre à toutes sortes d’exigences et de vérifications normalement attendues de la part de l’État, appelant un rôle de surveillance ou de « chien de garde » semblable à celui que jouent les médias et les ONG. Bien que plusieurs ONG cautionnent et affirment des normes et des valeurs qui soutiennent les droits de la personne et la justice sociale, toutes ne fonctionnent pas nécessairement de façon démocratique. Quelques ONG et groupes d’influence se font les promoteurs de normes et de valeurs qui implicitement ou explicitement nient les droits de la personne et la justice sociale ou les appliquent sélectivement à des groupes ciblés, à l’exclusion d’autres groupes.

77Les projets de recherche sur les structures de gouvernance des divers acteurs sous-étatiques et non étatiques sont nécessaires pour déterminer s’ils sont ou non démocratiques et, s’ils ne le sont pas, pour définir les entraves qui les empêchent de le devenir. Il deviendra de plus en plus difficile de maintenir des normes nationales à moins que ne soient créés des nouveaux mécanismes et structures de communication et de coopération entre les acteurs étatiques et non étatiques, afin de coordonner et d’intégrer les multiples centres de prises de décisions et de groupes de défense. Pourtant, cette gouvernance à distance devrait adhérer aux principes démocratiques et le pouvoir de l’État devrait s’exercer pour le bien public et pour tous les citoyens, peu importe le partenaire impliqué dans la gouvernance.

La nature de l’élaboration des politiques dans un monde polycentrique

78La nature de l’élaboration des politiques dans un monde polycentrique repose moins sur la régulation et la (re)distribution que sur l’exhortation et la persuasion, et sur la gestion des partenariats résultant du délestage, des transferts et de la privatisation. Ces constatations correspondent à une idéologie de marchéisation et de vente des services gouvernementaux. Il en résulte une nouvelle forme de gouvernance, la gouvernance à distance, dans laquelle l’État retient beaucoup de pouvoir malgré une dévolution de ses responsabilités vers le secteur privé et la société civile. L'État exerce son pouvoir en dirigeant et en intégrant les prises de décision et les actions des partenaires non étatiques de la gouvernance — une sorte de fonction de gestion basée sur un modèle commercial où le gouvernement est le pourvoyeur de services. Dans ce modèle, toutefois, la notion de bien public et le rôle de l’État à titre de protecteur des droits des citoyens semblent disparaître entre les mailles du filet tissé par l’État et par ses partenaires. C’est ici que les conséquences sur la gouvernance démocratique apparaissent au grand jour. En effet, le partenariat peut créer des ambiguïtés et des incertitudes chez la personne qui est tenue de rendre des comptes au sujet des décisions à prendre et des politiques adoptées. La sécuritisation et l’insécuritisation sont ainsi devenues des moyens qu’emploient l’État et certains de ses partenaires pour préconiser des actions politiques antidémocratiques ou contradictoires.

79La recherche peut dégager des moyens d’augmenter l’imputabilité, d’accroître la transparence sur le plan des procédures et d’assurer la crédibilité de l’information pour le secteur privé et les partenaires non gouvernementaux sur lesquels compte l’État dans ce monde polycentrique. La recherche devrait également examiner la façon dont l'État transige avec le marché des idées, milieu de plus en plus complexe et chaotique, dans lequel sont formulées les politiques. Si, comme le soutient Robert Wolfe au chapitre 8, les structures polycentriques de pouvoir sont plus faciles à saisir lorsqu’on les envisage comme des sources multiples d’autorité, il devient alors indispensable de comprendre comment l’État compose avec les différentes valeurs, normes et pratiques qui varient entre les États, les marchés et les systèmes judiciaires, ainsi qu’avec les loyautés changeantes que les citoyens peuvent entretenir à l’égard de ces différentes sources d’autorité.

Questions de recherche

80Tout au long de ce chapitre, j'ai dégagé des secteurs clés dans lesquels la recherche sur les politiques pouvait enrichir les connaissances sur les contraintes et les occasions qui régissent l’élaboration des politiques dans un monde aux structures polycentriques de pouvoir. Je propose sept thèmes liés à l’impact sur la gouvernance démocratique de la mondialisation, de la décentralisation et de la privatisation :

  • l’impact de la décentralisation et du transfert de responsabilités sur le maintien de normes nationales conformes aux normes internationales, et la question de savoir si une harmonisation est possible ou désirable dans un monde polycentrique ;
  • l’impact de la privatisation sur la responsabilité démocratique et la notion de bien public ;
  • le maintien d’une gouvernance démocratique face aux puissants groupes d’intérêts, y compris les gouvernements étrangers, qui utilisent le marchandage, la marchéisation, la sécuritisation et l’insécuritisation pour promouvoir des pratiques qui ne font pas la part entre la croissance économique et la justice sociale ;
  • le potentiel de démocratisation pour les acteurs du secteur privé de la société civile, y compris une analyse des structures de gouvernance ;
  • l’impact de la gouvernance à distance sur la démocratie et la gouvernance, y compris les moyens de concilier libéralisation économique et justice sociale ;
  • le rôle des techniques d’information dans la production d’un débat public sur les enjeux politiques importants, y compris l’utilisation par l’État ou par d’autres acteurs, d’événements qui polarisent l’attention sur des questions de politiques épineuses ;
  • la relation entre les différents rôles que les gens adoptent — citoyen, client, utilisateur, consommateur, producteur — et les tâches et responsabilités vis-à-vis de l’État et du bien public qui en découlent.

81Ces thèmes de recherche tentent de dépasser la sagesse existante qui est reflétée dans les deux tendances idéologiques constituant l’ossature de ce chapitre. Ces thèmes découlent de trois postulats : la gouvernance démocratique peut atteindre à la fois des buts économiques et des buts sociaux ; un équilibre peut être maintenu entre les impératifs de la concurrence économique et ceux de la justice sociale ; la sécurité nationale et le bien-être social peuvent être réalisés sans jouer sur l’insécurité des gens. Pour les responsables des politiques, le défi est de trouver de nouvelles façons de transformer ces postulats en buts concrets, susceptibles d’être atteints.

Notes

1 Jocelyne Bourgon, « Édifier une solide capacité dans le domaine des politiques publiques », allocution présentée à la conférence « La recherche sur les politiques : créer des liens », Ottawa, 1er octobre 1998, p. 3.

2 Ibid., p. 3-4.

3 Parler de recherche « multidisciplinaire » ou « interdisciplinaire » peut induire en erreur. « Multi- » ressemble trop à une courtepointe et néglige l’intégration horizontale sur laquelle insiste Bourgon. « Inter- » fait davantage appel à l'intégration et même à la collaboration, mais n’intègre pas la connotation du mouvement dynamique qui traverse les frontières, aspect que rend mieux le préfixe « trans- ».

4 Ole Waever a inventé ce terme. Voir par exemple Ole Waever « Securitization and Desecuritization », in Ronnie D. Lipschutz (dir.), On Security, New York, Columbia University Press, 1995, p. 46-86.

5 Voir par exemple Ronald D. Crelinsten, « The Discourse and Practice of CounterTerrorism in Liberal Democracies », Australian Journal of Politics & History, vol. 44, no 3 (septembre 1998), p. 389-413.

6 « Les débats qui opposent ceux qui font valoir que la politique internationale est un jeu à somme nulle, dominé par des préoccupations relatives à la sécurité, à l’autonomie et à la réalisation de certains gains et ceux qui soutiennent que la coopération institutionnalisée peut aider à surmonter les lacunes du marché, ne retiennent plus beaucoup l’attention et n’orientent pas vers de nouvelles avenues. » K.J. Holsti, « America Meets the « English School : » State Interests in Internationa] Society », Mershon International Studies Review, vol. 41, no 2, (1997), p. 275-280.

7 Sous-titre inspiré par Susan Strange, The Retreat of the State : The Diffusion of Power in the World Economy Cambridge, Cambridge University Press, 1996, p. 66.

8 Stephen D. Krasner, « Regimes and the Limits of Realism : Regimes as Autonomous Variables », in Krasner (dir.), International Regimes, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1983, p. 355-68.

9 Mark W. Zacher, « The Decaying Pillars of the Westphalian Temple : Implications for International Order and Governance », in James N. Rosenau et Ernst-Otto Czempiel (dir.), Governance without Government : Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, p. 58-101.

10 Voir S. Strange, The Retreat of the State.

11 Yale H. Ferguson et Richard W. Mansbach, Polities : Authority, Identities, and Change, Columbia, University of South Carolina Press, 1996, p. 48, cité dans William H. McNeill, « Territorial States Buried Too Soon », Mershon International Studies Review, vol. 41, no 2 (novembre 1997), p. 271. Voir aussi Stephen Clarkson, au chapitre 5, pour un modèle qui utilise le concept de nidification.

12 Peter B. Evans, Dletrich Rueschemeyer et Theda Skocpol (dir.), Bringing the State Back In, New York, Cambridge University Press, 1985 ; Thomas Risse-Kappen (dir.), Bringing Transnational Relations Bock In : Non-State Actors, Domestic Structures and International Institutions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995.

13 McNeill, « Territorial States Buried Too Soon ».

14 Ibid., p. 271. Robert Keohane et Joseph Nye, dans une discussion récente sur la révolution de l’information, relèvent également ce thème de l’importance continue de la force militaire et du pouvoir des États. Voir Robert O. Keohane et Joseph S. Nye Jr, « Power and Interdependence in the Information Age », Foreign Affairs, vol. 77, no 5 (septembre/octobre 1998), p. 81-94.

15 James N. Rosenau, Turbulence in World Politics : A Theory of Change and Continuity, Princeton (NJ), Princeton University Press, 1990 ; James N. Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier : Exploring Governance in a Turbulent World, Cambridge, Cambridge University Press, 1997. Pour un autre traitement et le développement de ces idées, voir Strange, The Retreat of the State ; Risse-Kappen (dir.), Bringing Transnational Relations Back In.

16 Margaret E. Kecket Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders : Advocacy Networks in International Politics, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1998.

17 Arjun Appadurai, Modernity at Large : Cultural Dimensions of Globalization, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1996.

18 James N. Rosenau, « The Future of Politics », présentation à l’Académie mondiale des arts et des sciences qui portait sur « Le siècle global », Vancouver (7 novembre 1998), p. 8.

19 Ibid., p. 8-9.

20 James N. Rosenau et Mary Durfee, Thinking Theory Thoroughly : Coherent Approaches to an Incoherent World, Boulder (Col.), Westview Press, 1995, p. 31-56.

21 Rosenau, « The Future of Politics », p. 3. Stephen Clarkson dénonce également l’utilisation des expressions qui font usage du préfixe post-au chapitre 5.

22 Voir surtout Philippe Le Prestre (chapitre 7) et Robert Wolfe (chapitre 8) dans le présent volume.

23 Susan Strange, « Cave ! hic dragones : A Critique of Regime Analysis », in Krasner (dir.), International Regimes, p. 337-354.

24 Ibid.

25 Dans un ouvrage plus récent, Mark Zacher utilise l’expression « réseaux d’ententes » (« cobwebs of agreements ») pour décrire les régimes internationaux du transport et des communications. Voir Mark W. Zacher avec Brent A. Sutton, Governing Global Networks : International Regimes for Transportation and Communications, Cambridge, Cambridge University Press, 1996, p. 232.

26 Le Sous-comité des sous-ministres adjoints sur la mondialisation et les possibilités, ébauche de rapport provisoire, Canada 2005, La mondialisation : défis et possibilités (25 février 1997), chap. 11, accessible au <http://policyresearch.schoolnet.ca/keydocs/global/1lgovernance-f.htm>

27 Janice Thomson, « Explaining the Regulation of Transnational Practices : A StateBuilding Approach », in Rosenau et Czempiel (dir.), Governance Without Government, p. 195-218.

28 Martha Finnemore, National Interests in International Society, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1996, cité dans Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 3.

29 Roderick A. Macdonald, « Metaphors of Multiplicity : Civil Society, Regimes, and Legal Pluralism », Arizona Journal of International and Comparative Law, vol. 15, no 1 (1998), p. 77. Merci à Robert Wolfe d’avoir attiré mon attention sur les travaux de Roderick Macdonald.

30 Pour une discussion éclairante de ces deux points de vues, voir Zacher et Sutton, Governing Global Networks, chap. 2.

31 William J. Chambliss, « State-Organized Crime : The American Society of Criminology, 1988 Presidential Address », Criminology, vol. 27, no 2 (1989), p. 183-208.

32 Deux exemples, l’expulsion de France du terroriste Palestinier Abu Daoud en 1977 et l’expulsion de l'Italie du terroriste Kurde Abdullah Öcalan en 1999. Voir Ronald D. Crelinsten, « Terrorism and Counter-Terrorism in a Multi-Centric World : Challenges and Opportunities », Terrorism and Political Violence, vol. 11, no 4 (1999), p. 170-196 ; réimprimé dans Max Taylor et J. Shultogan (dir.), The Future of Terrorism, Londres, Frank Cass, 2000, p. 170-196.

33 Sur le débat du relativisme culturel, voir Jack Donnelly, International Human Rights, Boulder (Col.), Westview, 1993, p. 34-38. Voir aussi Johan Galtung, Human Rights in Another Key, Cambridge, Polity Press, 1994.

34 Macdonald, « Metaphors of Multiplicity », p. 77.

35 Thomson, « Explaining the Régulation of Transnational Practices ».

36 Mark Zacher et Brent Sutton suggèrent que les deux approches ne sont pas nécessairement mutuellement exclusives : « Power relations and the use of coercion are important to regimes based on mutual interests » [Relations de pouvoir et coercition sont importantes dans le contexte des régimes fondés sur des intérêts mutuels]. Zacher et Sutton, Governing Global Networks, p. 232.

37 Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 34.

38 Ibid., p. 35.

39 Ibid.

40 Benedikt Fischer, « Prohibition as the Art of Political Diplomacy : The Benign Guises of the “War on Drugs” in Canada » et Patricia G. Erickson et Jennifer Butters, « The Emerging Harm Reduction Movement : The De-Escalation of the War on Drugs ? », in Eric Jensen et Jurg Gerber (dir.), The New War on Drugs : Symbolic Politics and Criminal Justice Policy, Cincinnati, Anderson Publishing, 1998, p. 157-175 et 177-196, respectivement.

41 Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 197.

42 Bob Deacon avec Michelle Hulse et Paul Stubbs, Global Social Policy : International Organizations and the Future ofWelfare, Londres, Sage, 1997.

43 Erickson et Butters, « The Emerging Harm Reduction Movement ».

44 Ethan A. Nadelmann, Cops Across Borders : The Internationalization of US Criminal Law Enforcement, University Park, Pennsylvania State University Press, 1993, p. 231.

45 Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 12.

46 Ibid., p. 216.

47 L’implication du juge dans l’organisation d’Amnistie Internationale aurait eu peu d’importance, si elle avait été interprétée comme un atout du fait qu’il possédait certaines connaissances et une expérience qui échappaient à ses collègues, donnant ainsi plus de poids à son jugement. Dès lors, l’appel aurait pu être rejeté.

48 Keohane et Nye, « Power and Interdependence in the Information Age », p. 92.

49 Ibid., p. 94.

50 Pour une excellente discussion sur les problèmes auxquels doivent faire face les agents clandestins, voir Gary T. Marx, Undercover : Police Surveillance in America, Berkeley, University of California Press, 1988.

51 Ronnie D. Lipschutz, « Reconstructing World Politics : The Emergence of Global Civil Society », Millennium, no 21 (hiver 1992), p. 389-420 ; cité dans Karen Litfin, « Sovereignty in World Ecopolitics », Mershon International Studies Review, vol. 41, no 2 (1997), p. 167-204. Voir aussi Mary C. Bateson, « Beyond Sovereignty : An Emerging Global Civilization », in R.B.J. Walker et S.H. Mendlovitz (dir.), Contending Sovereignties : Redefining Political Community, Lynne Reinner, 1990, p. 145-158.

52 Le Monde (24 décembre 1981), cité dans David Macey, The Lives of Michel Foucault : A Biography, New York, Vintage Books, 1995, p. 442-443.

53 « Face aux gouvernements, les droits de l’homme », Actes : Les cahiers d'action juridique, no 54 (été 1986), p. 22 ; d’abord publié dans Libération (1er juillet 1984), cité dans Macey, The Lives of Michel Foucault, p. 437-438.

54 Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 33.

55 Ibid.

56 Ibid.

57 Le Projet de recherche sur les politiques, « Soutenir la croissance, le développement humain et la cohésion sociale dans un contexte de mondialisation », février 1999, p. 27.

58 K.J. Holsti, « America Meets the “English School” : State Interests in International Society », p. 278. Les deux livres recensés sont : Martha Finnemore, National Interests in International Society, et Rick Fawn et Jeremy Larkins (dir.), International Society After the Cold War, New York, St. Martin's Press, 1996.

59 Keith G. Banting, « Social Policy », in Bruce Doern, Leslie Pal et Brian Tomlin (dir.), Border Crossings : The Internationalization of Canadian Public Policy, Toronto, Oxford University Press, 1996, p. 39.

60 Ibid., p. 43.

61 Ibid., p. 45.

62 Leslie Pal, Beyond Policy Analysis : Public Issue Management in Turbulent Times, Scarborough (Ont.), ITP Nelson, 1997, p. 217-24.

63 Ibid., p. 217.

64 Bruce Doern et Richard W. Phidd, Canadian Public Policy : Ideas, Structure, Process, deuxième édition, Scarborough (Ont.), Nelson Canada, 1992, p. 66.

65 Banting, « Social Policy ».

66 Ibid., p. 40.

67 « Le ministère des Finances est le seul à avoir un de ses propres représentants officiels à une ambassade de l’OCDE ; tous les autres ministères se fient aux représentants des Affaires étrangères et du commerce extérieur, qui, normalement ont peu d’expérience dans ces domaines. » Ibid., p. 54. Cependant, Bruce Doern et John Kirton laissent entendre que les Finances, elles aussi, ont souffert des restrictions budgétaires : « Même le puissant ministère des Finances a dû retirer quelques-uns des conseillers financiers pour lesquels il avait durement lutté afin d’obtenir leur admission aux ambassades du G7 à l’étranger. » Voir G. Bruce Doern et John Kirton, « Foreign Policy », in Doern, Pal et Tomlin (dir.), Border Crossings, p. 250.

68 Banting, « Social Policy », p. 42.

69 Pour une discussion sur l’impact de la libéralisation économique et des programmes d’ajustement structurel sur les pays du tiers monde et leurs relations avec la démocratisation, voir Mahmood Monshipouri, « State Prerogatives, Civil Society, and Liberalization », Ethics and International Affairs, no 11 (1997), p. 233-251.

70 Pour des exemples, voir Stephen Clarkson, au chapitre 5. Voir aussi, in Doern, Pal et Tomlin (dir.), Border Crossings, les chapitres sur les politiques agricoles, sur les télécommunications, sur l’investissement et le système bancaire et sur la sécurité.

71 Cette description est basée sur l’analyse de telles tendances aux États-Unis. Voir David Guimond, « Prisons of Industry : The History of Private Prisons », thèse de maîtrise non publiée, Département de criminologie, Université d’Ottawa, 1998.

72 Voir par exemple Matthew G. Devost, Brian K. Houghton et Neal Allen Pollard, « Information Terrorism : Political Violence in the Information Age », Terrorism and Political Violence, vol. 9, no 1 (1997), p. 72-83. Compte tenu d’une définition stricte des termes, plusieurs de ces phénomènes sont vraiment de nouvelles formes de sabotage, plutôt que de nouvelles formes de terrorisme, puisque leurs demandes sont rarement orientées vers des cibles ou vers d’autres parties.

73 Voir le site Web du projet Nizkor, <http://www2.nizkor.org/index.html>

74 Bien sûr, certains critiquent Ken McVay, contestant qu’un engagement actif avec des gens qui entretiennent la haine n’arrivera à rien et que ces personnes devraient être poursuivies et punies.

75 David Garland, « The Limits of the Sovereign State : Strategies of Crime Control in Contemporary Society », The British Journal of Criminology, vol. 36, no 4 (automne 1996), p. 445-471.

76 Ibid., p. 454.

77 Litfin, « Sovereignty in World Ecopolitics », p. 169-170.

78 Garland, « The Limits of the Sovereign State », p. 453.

79 Malcolm Anderson, Monica den Boer, Peter Cullen, William Gilmore, Charles Raab et Neil Walker, Policing the European Union, Oxford, Clarendon Press, 1995, p. 161. Pour une analyse détaillée du fonctionnement d’une société à risque, voir Richard V Ericson et Kevin D. Haggerty, Policing the Risk Society, Toronto, University of Toronto Press, 1997.

80 Pal, Beyond Policy Analysis, p. 54-62.

81 Ibid., p. 61-62.

82 Garland, « The Limits of the Sovereign State », p. 456.

83 Pour une analyse des énoncés de mission des universités au Royaume-Uni qui reflètent la nouvelle approche de gestion publique tout en cherchant à maintenir le contrôle et la légitimité, voir Ian Connell et Dauriusz Galasinski, « Academic Mission Statements : An Exercise in Negotiation », Discourse and Society, vol. 9, no 4 (octobre 1998), p. 44-61.

84 Pal, Beyond Poliey Analysis, p. 55.

85 Pour une discussion sur la sécurité, l’immigration et le contre-terrorisme, voir Crelinsten, « The Discourse and Practice of Counter-Terrorism ».

86 Les membres des familles ont été intrigués lorsque des représentants de la compagnie aérienne TWA se sont informés des habitudes de tabagisme des personnes décédées suite à l’explosion, jusqu'à ce qu’elles réalisent que cette information devait être mise à la disposition des compagnies d’assurance en vue « d'actuariser » la valeur de chaque passager. Commentaire d’un participant à une plénière sur la réponse des médias aux désastres à la Conférence internationale de l’aviation sur la sûreté et la sécurité au XXIe siècle, organisée par la Commission sur la sûreté et la sécurité aériennes de la Maison-Blanche et par l’Université George Washington, Washinton (DC), janvier 1997.

87 Alors que les réfugiés du Kosovo étaient en pleine crise, au printemps de 1999, le Pentagone annonça qu’il avait signé un contrat avec une compagnie aérienne privée en vue d’utiliser leurs 747 pour le transport de l’aide humanitaire vers les camps de réfugiés d’Albanie et de Macédoine. Remarques de Ken Bacon pendant une conférence de presse du Pentagone diffusée en direct sur CNN International, le 3 avril 1999.

88 David Shearer, « OutsourcingWar », Foreign Policy (automne 1998), p. 68-81.

89 Voir Crelinsten, « Terrorism and Counter-Terrorism in a Multi-Centric World ».

90 Pour une discussion sur le rôle des communautés épistémiques dans l’élaboration et l’implantation des politiques sociales globales, voir Deacon avec Hulse et Stubbs, Global Social Poliey, p. 197-202.

91 Voir aussi Pal, Beyond Poliey Analysis, p. 217-221.

92 Keohane et Nye, « Power and Interdependence in the Information Age », p. 89-92.

93 Litfin, « Sovereignty in World Ecopolitics », p. 193-194.

94 Kal Raustiala, « States, NGOs, and International Environmental Institutions », International Studies Quarterly, vol. 41, n° 4 (décembre 1997), p. 736.

95 Garland, « The Limits of the Sovereign State », p. 460.

96 Ibid., p. 459.

97 Ibid., p. 458.

98 En 1998, lors d’une entrevue au moment du lancement de son livre, Getting Away with Murder, David Paciocco de la Faculté de droit de l’Université d’Ottawa disait : « Nous ne pouvons pas mener des procès avec un point de vue qui cherche à satisfaire les victimes sans risquer de condamner des gens innocents. La souffrance de la victime relève de la procédure civile [...] et des procès civils. » James Careless, « Law Professor Gets Used to Fame », Gazette de l'Université d’Ottawa, vol. 11, no 5 (4 décembre 1998).

99 Fischer, « Prohibition as the Art of Political Diplomacy », p. 163.

100 Pour une discussion qui établit la relation entre ce discours et les traits d’un monde polycentrique, voir Crelinsten, « Terrorism and Counter-Terrorism in a Multi-Centric World ».

101 Ibid., Ehud Sprinzak, « The Great Superterrorism Scare », Foreign Poliey (automne 1998), p. 110-24.

102 Keck et Sikkink, Activists Beyond Borders, p. 204.

103 John W. Kingdon, « How Do Issues Get on Public Policy Agendas ? », W.J. Wilson (dir.), Sociology and the Public Agenda, Newbury Park (CA), Sage, 1993, p. 40-50.

104 Voir Joel Best (dir.), Images of Issues : Typifying Contemporary Social Problems, 2e édition, New York, Aldine de Gruyter, 1995.

105 James Rosenau, Turbulence in World Politics, p. 298-305.

106 Voir par exemple Waever, « Securitization and Desecuritization ». Pour une application rigoureuse et complète de cette approche, voir Barry Buzan, Ole Waever et Jaap de Wilde, Security : A New Framework for Analysis, Boulder (Col.), Lynne Rienner, 1998, chap. 2.

107 Voir par exemple « Remarks by the President on Keeping America Secure for the 21st Century », Académie nationale des sciences, Washington (DC), 22 janvier 1999, communiqué de presse de la Maison-Blanche, Bureau du secrétaire de la presse ; téléchargé du site de la Maison-Blanche.

108 Kingdon, « How Do Issues Get on Public Policy Agendas ? », p. 45.

109 Sur le rôle des médias dans la gestion des crises, voir Ronald D. Crelinsten, « The Impact of Television on Terrorism and Crisis Situations ; Implications for Public Policy », Journal of Contingencies and Crisis Management, vol. 2, n° 2 (1994), p. 61-61-72 ; « Television and Terrorism : Implications for Crisis Management and Policy-making », Terrorism and Political Violence, vol. 9, n° 4 (1997), p. 8-32.

110 Voir Stephen A. Cambone, Kodak Moments, Inescapable Momentum, and the World Wide Web : Has the Infocomm Revolution Transformed Diplomacy ?, McLean, V, Center for Information Strategy and Policy, 1996 ; Nik Gowing, « Media Coverage : Help or Hindrance in Conflict Prevention ? », in Stephen Badsey (dir.), The Media and International Security, Londres, Frank Cass, 2000, p. 203-226.

Auteur

Professeur de criminologie à l’Université d’Ottawa. Il est actuellement professeur invité au département de science politique et d’administration publique et au département de relations internationales à l’Université Technique du Moyen-Orient d’Ankara, en Turquie. Ses écrits récents incluent The Politics of Pain : Torturers and Their Masters (1995) et Western Responses to Terrorism (1993)

© Presses de l’Université de Montréal, 2001

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