Version classiqueVersion mobile

Qui a peur de l'État ?

 | 
Gordon Smith
, 
Daniel Wolfish

Première partie. Les structures polycentriques de pouvoir

Chapitre 2. Ménage à trois : l’État entre la société civile et le système international

Julien Bauer et Philippe Le Prestre

Texte intégral

Les auteurs souhaitent remercier Céline Métivier, Pierre Troin et Sébastien Müssi, étudiants de doctorat en science politique, pour leurs contributions à une première version de ce texte.

Introduction

  • 2 Grzegorz Ekiert, The State Against Society: Political Crises and their Aftermath in East Central E (...)
  • 3 Joyce Hoebing et al. (dir.), NAFTA and Sovereignty: Tradeoffs for Canada, Mexico, and the United S (...)
  • 4 François Chesnais, La Mondialisation du capital, Paris, Syros, 1997 ; Susan Strange, The Retreat o (...)
  • 5 Paul Mathias, La Cité internet, Paris, Presses de Sciences Po, 1997.
  • 6 Philippe Le Prestre, Écopolitique internationale, Montréal, Guérin, 1997.
  • 7 Paul Ariès, Les Fils de McDo. La McDonaldisation du monde, Paris, L’Harmattan, 1997.
  • 8 Ronnie D. Lipschutz, Global Civil Society and Global Environmental Governance, Albany, SUNY, 1996.
  • 9 Karen Barkey et Mark von Hagen (dir.), After Empire : Multi-Ethnic Societies and Nation-Building, (...)
  • 10 John P. Entelis (dir.), Islam, Democracy, and the State in North Africa, Bloomington, Indiana Univ (...)

1Il est aujourd’hui de mise de parler d'un affaiblissement de l’État qui serait pris en étau entre le système international et des forces internes, entre l’émergence d’acteurs et de forces transnationales voire supranationales, et des institutions et groupes sociaux infranationaux — dans le cas du Canada, les provinces et les minorités — qui limitent son autonomie interne et sa souplesse sur la scène internationale. La notion d’interdépendance avait déjà, en son temps, souligné ce phénomène. Les révolutions antiétatiques en Europe de l’Est2, le triomphe apparent d’un néolibéralisme lui aussi antiétatique, la volonté de consolidation économique régionale3, la mondialisation de l’économie4, des communications5 et des problèmes environnementaux6, l'uniformisation culturelle7, l’émergence d’une société civile mondiale8 et la renaissance des identités9 et des volontés d’autonomie sociale ou religieuse10 exacerberaient ce phénomène de délitement progressif de l’État.

  • 11 Jean-Luc Bodiguel et Luc Rouban, Le Fonctionnaire détrôné. L'État au risque de la modernisation, P (...)
  • 12 James N. Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World, (...)

2Cette situation donnerait naissance à des États « impotents » sur la scène internationale et « bloqués » sur la scène nationale, et se traduirait par une délégitimisation du fonctionnaire11, par une vulnérabilité aux pressions sociales véhiculées par les niveaux de gouvernement inférieurs, par des difficultés croissantes à articuler des projets de société collectifs, par une perte de souveraineté et par la fusion des politiques internes et externes12, ce qui entraînerait la fin du monopole diplomatique de l’État et l’obligation de négocier l’application des engagements internationaux qui en résultent.

  • 13 Jean-François Bayart, L’illusion identitaire, Paris, Fayard, 1996.
  • 14 David Apter, Pour l’État, contre l’État, Paris, Economica, 1988.

3L’annonce de la fin de l’État est cependant fort prématurée et le pouvoir de ses concurrents (marché, identités, organisations internationales) souvent exagéré13. Certains, sans dénoncer cette tendance, veulent réaffirmer la nécessité de l’État. D’autres remettent en question l’analyse initiale. Si l’action de l’État est devenue plus complexe, en a-t-il perdu son autonomie pour autant ? Assiste-t-on, non pas à la fin de l’État, mais à une transformation de sa nature et de son rôle14 ? De façon générale, l’État est-il soumis à des pressions contradictoires qui le paralysent ou restreignent sa liberté d’action de façon significative, ou bien est-il capable de se construire un nouvel espace de liberté qui lui permet de maintenir cette autonomie, de redéfinir son rôle et même de diffuser ses préférences politiques au niveau international ?

4En fait, les États conservent une marge de manœuvre réelle et un pouvoir décisionnel certain. Loin de mener à la fin de l’État, la prolifération de nouveaux acteurs pourrait conforter sa position. Les ententes avec les institutions supra- et infra-nationales, qui portent sur des points techniques, n’affaiblissent pas nécessairement l’État. Elles lui permettent parfois de continuer de s’occuper des choix publics généraux et d’en laisser les applications concrètes à d’autres paliers de gouvernement. Sur le plan international, l’État constitue un lien indispensable entre les acteurs internes et externes. Il est le seul acteur qui possède une connaissance générale des problèmes et des intérêts de toutes les parties prenantes, et qui soit capable d’identifier, de négocier et de faire respecter une solution acceptable par tous, donc de se contruire un espace de liberté. En d'autres termes, la diffusion des pouvoirs accroîtrait sa capacité de jouer un rôle d’arbitre et d’intermédiaire incontournable entre les acteurs infra- et supra-nationaux.

5La présentation de plusieurs sources de défis qu’affronte l’État sera suivie d’une évaluation critique de leur portée, puis de quelques précisions analytiques et méthodologiques. Dans la dernière partie, nous suggérons quelques pistes de recherche avant de nous demander, en conclusion, dans quelle mesure ces défis ne représentent pas également des chances pour l’État.

La remise en cause de l'État

Les sources des défis

6L'État, nous dit-on, est remis en cause par de nombreux facteurs allant du système international à la société civile, des pressions économiques aux revendications identitaires, des menaces nouvelles (tels le terrorisme ou la dégradation de l’environnement) à la nouvelle puissance des firmes multi-nationales, des organisations inter-gouvernementales et des organisations non gouvernementales. Nous avons choisi d’exposer les défis sous quatre titres : mondialisation, identité, idéologie et acteurs.

7La mondialisation, dont le sens même est contesté, s’appuie sur l'idée d’un marché unique dont les règles s’imposeraient aux États. La dimension économique y est prédominante, mais ü nous paraît justifié d’y joindre d’autres dimensions telles que l’uniformisation des repères culturels, l’harmonisation des normes, techniques ou humanitaires, les communications et les problèmes d’environnement à l’échelle mondiale.

8La montée des identités représenterait un second défi pour l’État qui éprouverait de grandes difficultés à en contrôler les effets. Que ces identités soient d'origine ethnique, linguistique ou religieuse, elles saperaient à la fois la légitimité des États à l’intérieur et leur marge de manœuvre à l’extérieur ; elles feraient éclater le mythe de l’État-nation. À la conjonction des courants économiques et des courants identitaires, se trouverait le régionalisme qui fait concurrence à l’État. Mondialisation et identité deviennent deux dimensions d’une remise en cause idéologique de l’État. Alors que pendant des dizaines d’années, le marxisme a rempli le rôle de critique idéologique de l’État (libéral), de nos jours c’est de plus en plus le néolibéralisme qui remet en question l’État. Enfin, l’État doit faire face au rôle de plus en plus important que jouent les firmes multinationales et les organisations intergouvemementales et non gouvernementales, qui, elles aussi, saperaient ses fondations.

La mondialisation

Aspects économiques

  • 15 Peter Dombrowski, « Haute Finance and High Theory : Recent Scholarship on Global Financial Relatio (...)
  • 16 François Chesnais, La Mondialisation du capital.

9Ce phénomène étant abordé ailleurs dans cet ouvrage, nous rien évoquerons que certains aspects pour mémoire. Peu d'auteurs remettent en cause l’importance accrue que les marchés financiers ont acquise dans les affaires courantes des États15. Cette importance est présentée le plus souvent comme résultant de l’intensification des échanges commerciaux entre pays riches, de l’explosion des investissements à l’étranger et de la rapidité de déplacement des capitaux16. Face à cette situation nouvelle, les États seraient forcés de privilégier la dimension économique de leurs activités et de redéfinir l’intérêt national sur la base des intérêts des firmes internationales. À cet égard, le chapitre 11 de l’ALENA, qui entend protéger les investissements contre toute réduction des perspectives de profits due à l’adoption de mesures sociales ou environnementales qui n’existaient pas au moment de l’investissement initial, illustre la soumission de l’État et de la société aux normes et aux intérêts des entreprises privées.

  • 17 Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy », International Affairs, no 68 (1992), p. 1-15.

10Un nombre important d’auteurs constatent que l’émergence des firmes multinationales sur la scène internationale semble obliger les États à redéfinir leur rôle. De fait, ces derniers se retrouvent de plus en plus souvent dans la position de demandeurs face à des firmes qui n’hésitent pas à faire planer la menace d’une relocalisation afin d’obtenir satisfaction, menace qui, dans certains cas, est mise à exécution17. Cette situation oblige les gouvernements à tenir compte de l’internationalisation de la production lorsqu’ils élaborent leur politique économique nationale et à prévoir les réactions du monde des affaires lorsque des décisions qui touchent la sphère économique doivent être prises (dépôt du budget, politique salariale, etc.). L’ampleur du phénomène d’internationalisation de la production (par opposition à la simple création de filiales étrangères) réduit les moyens de pression que peut exercer un État quelconque sur le comportement de ces firmes et forcer l’État à ajuster la définition de l’intérêt collectif à la définition qu’ont ces firmes de leur propre intérêt. Dans de nombreux cas, ceci a pour effet de soumettre la diplomatie aux impératifs du commerce.

11Jugé de plus en plus à l’aulne de sa puissance économique (PNB, taux d'endettement, balance commerciale, etc.), l’État est présenté comme étant pris dans les rêtres de l’establishment monétaire mondial, sa soumission à la « loi du marché » imposant des limites strictes à son action. À ce titre, le discours des différents ministres des Finances sont interchangeables d’un pays à l’autre, sans que les arguments de base aient besoin d’être rectifiés. Le monde économique semble ainsi exercer une forte pression sur le mode d'existence des États, sur la perception que nous en avons et sur la définition de l’intérêt public, limitée à sa dimension économique. La mondialisation, en laissant le champ libre à l’économie, risque donc d’être considérée comme la responsable de facto d’une perte importante de souveraineté. Si la contrainte économique provient de l’extérieur des frontières nationales — par la pression du monde financier international — un autre défi pour les États prend racine à l’intérieur de leurs frontières : il s'agit de la disparité culturelle ou identitaire sans cesse accrue qui existe entre ses citoyens.

La culture

  • 18 Zaki Laïdi, Géopolitique du sens, Paris, Desclée de Brouwer, 1998.

12L’immigration n’est pas un fait nouveau. Cependant, notre époque est caractérisée par l’ampleur et la diversification des mouvements de population et par l’impact qu’ont ces migrations sur les populations des pays d’accueil18. Que ces mouvements soient une des caractéristiques de la mondialisation, ou bien que la mondialisation en soit la cause, notre société doit de plus en plus affronter le contact avec des cultures qui lui sont étrangères. À titre d’exemple, en 1996, plus de 17 % des individus qui vivent au Canada n’y sont pas nés. De même, 8,86 % parlent une langue autre que le français ou l’anglais. Ainsi, l’État canadien — pour lequel l’immigration revêt une importance capitale — se trouve dans une situation qui l’oblige à prendre position face aux demandes des différentes ethnies qui le composent. Dans ce débat, c’est notre perception des cultures autres que la nôtre qui, le plus souvent, influence nos décisions. Entre ethnocentrisme et relativisme relatif ou absolu, l’État doit effectuer un choix. Le débat sur le relativisme n’est pas seulement une question anthropologique, il exerce aussi une influence directe sur le rôle de l’État dans la société (port du voile dans les écoles, participation des Sikhs dans leur tenue traditionnelle à la GRC et à la Légion, etc.).

L'harmonisation des normes

13Avec l’augmentation de la place accordée sur la scène mondiale aux organismes internationaux, avec l’explosion des communications, avec l’importance croissante que prennent les ONG dans les débats politiques nationaux et internationaux, on pourrait s'attendre à ce que la société internationale s’achemine vers une harmonisation des normes qui régissent les rapport entre l’État et la société civile. Il s’agirait ainsi d’une conséquence de la mondialisation qui se traduirait par une conception universelle de certaines normes. L’étude des droits humains est, à ce titre, riche d’enseignements.

  • 19 Thomas G. Weiss et Girat Chopra, « Sovereignty is no longer Sacrosanct : Codifying Humanitarian In (...)
  • 20 Alain Finkelkraut, La Défaite de la pensée, Paris, Gallimard, 1987.

14En effet, il semble de plus en plus difficile aux États d’ignorer l’opinion mondiale lorsqu’il s’agit de gérer les droits humains19. Qui a oublié l’impact extraordinaire des événements de la place Tienanmen, en 1989 ? Si un tel événement a été repris par l’ensemble des médias dans le monde, c’est bien qu’il heurtait l'opinion des individus, toutes origines, cultures et langues confondues. Et lorsqu'un État change sa façon de traiter de tels problèmes (Argentine, ex-URSS) et s’approche de notre façon d’agir, nous pensons généralement qu'il s’agit d’un progrès moral important. À l’inverse, lorsque la situation s’aggrave (Algérie, ex-Yougoslavie), nous dénonçons alors un « retour à la barbarie20 ».

15Cette situation réduit la marge de manœuvre des États qui se voient forcés de redéfinir leurs relations avec la société civile. L’universalisme moral tend à devenir la norme incontournable qu’il faut respecter si l’on ne veut pas être mis au ban de la communauté internationale. Cependant, il serait inexact de croire que l’apparition de normes universelles ne répond à aucune logique. En fait, les normes qui ont le plus de chance de s’imposer répondent généralement à deux critères : elles sont inclusives et elles ne sont pas imposées par la force.

  • 21 Jack Donnelly, « Human Rights : A New Standard of Civilization ? », International Affairs, no 74 ( (...)

16Les normes inclusives ont plus de chance d’être acceptées par les États puisqu'elles ne sont pas discriminatoires21. Il en va ainsi des droits humains. Même si des États se prévalent d’une « spécificité » identitaire censée justifier un traitement différent, les pressions de la communauté internationale définissent un courant général auquel les États ont de plus en plus de difficulté à résister.

  • 22 Jeffrey Checkel, « International Norms and Domestic Politics », International Relations, no 3 (199 (...)

17Paradoxalement, l’absence de menace militaire ou d’utilisation de la force armée pourrait faciliter l’harmonisation des normes. Si les États sont obligés, en fin de compte, de respecter ces normes, c'est grâce aux pressions conjointes de groupes nationaux et de la communauté internationale qui possèdent différents moyens pour faire valoir leur point de vue (résolutions, restrictions des échanges commerciaux, etc.)22.

Les communications

  • 23 Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy ».

18En effet, le temps est loin où un État pouvait gérer ses affaires intérieures à l’abri du regard de la communauté internationale. La propagation de l’information est une des caractéristiques de la mondialisation. Pour les États, l’information est devenue extrêmement difficile à retenir et la notion de frontières devient, du même coup, obsolète. D'ailleurs, un des facteurs qui permet de comprendre l’implosion de l’ex-U.R.S.S. est le sentiment de frustration de la population qui prenait conscience — grâce aux moyens de communication — de l’écart sans cesse croissant qui la séparait de l’opulence de l’Ouest23. L’impact des nouveaux moyens de communication sur les États est particulièrement important dans deux domaines : la nature des régimes politiques internes et la gestion de l’économie.

19Lorsque les États pouvaient contrôler l’ensemble des moyens de communication à la disposition de leurs citoyens, les autorités politiques pouvaient être tranquilles : les revendications restaient généralement peu nombreuses et, dans la plupart des cas, limitées. Lorsque les individus sont entrés plus facilement en contact avec l’extérieur, ils ont pu se rendre compte des lacunes de leur gouvernement et, dans certains cas, de l’oppression dont ils étaient victimes. Ainsi, leurs revendications ne prenaient-elles plus comme point de référence leurs impressions, mais des normes existantes ou émergentes de la communauté internationale. Aujourd’hui, les citoyens ne comparent plus leur sort à celui de leurs parents, mais à celui de leurs voisins. Les États qui ne répondent pas aux aspirations nouvelles de leur population font face à des pressions accrues. Les demandes économiques et sociales peuvent, dans certains cas, aboutir à des demandes d’ordre plus politique visant le type de régime en place. Cependant, au-delà du type de régime, c’est la nature même de l’économie que tous les États ont dû réviser suite à la mondialisation.

20En effet, les échanges d’information et les migrations internationales ont rendu anachroniques des formes de gestion traditionnelles. Les États qui se sont créés sur une base idéologique différente de la plupart des États occidentaux, sont actuellement forcés de se rapprocher d’une certaine forme de gestion économique libérale. Ces États, tels la Chine ou Cuba, ne renient pas clairement leur philosophie économique. Au contraire, ce sont généralement quelques « facilités », c’est-à-dire des dérogations aux législations économiques en vigueur dans le pays, qui sont données à certaines régions géographiques (Chine) ou à certains domaines d’activité économique (Cuba). Pour autant, les États ne peuvent plus se maintenir entièrement en dehors du mode de gestion que nous connaissons en Europe et en Amérique du Nord. Grâce aux moyens de communication, l’absence flagrante de biens matériels est mise sur le compte du mode de gestion gouvernemental, ce qui exerce une pression difficile à ignorer pour l’État et menace sa légitimité. L'ordre du jour politique interne est donc de plus en plus déterminé par des facteurs internationaux dont l'influence n’est pas limitée au domaine économique ou social, mais comprend également l’environnement.

L'environnement

21L'émergence des problèmes d’environnement à l'échelle du globe est généralement interprétée comme illustrant l’interdépendance des États modernes et, partant, à la fois leur vulnérabilité croissante aux actions des autres États et leur incapacité à faire face seuls à ces menaces. En d’autres termes, les menaces et les solutions sont collectives. À première vue, les problèmes d’environnement remettent en question deux objectifs fondamentaux des États, la souveraineté et l'autonomie, et en intéressent un troisième, la consolidation de la légitimité de l’État.

22L’interdépendance écologique des sociétés affaiblit le contrôle de l’État sur la société civile, limite son autonomie et réduit sa capacité de prévoir les conséquences de ses actions. L’ordre du jour international et national, dans le domaine de l’environnement, n’est pas le fruit de décisions gouvernementales, mais de milliers d’échanges à tous les niveaux — étatique, subétatique et sociétal. De multiples acteurs sont impliqués dans l’écopolitique.

23La définition rationnelle d’un intérêt national est aléatoire. Il n'existe pas un intérêt national, mais de multiples conceptions de cet intérêt, conceptions qui auront une origine autant nationale que transnationale. Un exemple probant de la diminution de cette capacité de décider pour soi-même de ce qui est dans l’intérêt de l’État est la tendance à forcer les États, comme cela a été le cas du Protocole de Montréal de 1987, à adhérer à certains accords sous peine de sanctions commerciales directes ou indirectes. Cette tendance pose clairement le problème de la souveraineté. Cette question apparaît également lorsque les États entreprennent des politiques qui peuvent avoir des effets négatifs sur leurs voisins ou sur l'écosystème mondial, ou qui violent des normes internationales.

24Face à l’accroissement du nombre d’États, à la révolution des communications et aux nouvelles questions qui transcendent les frontières, la période contemporaine a donné naissance à deux aspirations et constats contradictoires : d'une part, le triomphe de l’État comme mode d’organisation politique et le souci de consolider cette institution dans les États jeunes ; d’autre part la capacité limitée de l’État de répondre aux aspirations des citoyens, de se protéger des influences externes, de contrôler les conséquences de ses actions et de faire face aux résultats conjugués de ses actions sur l’intégrité de la biosphère. Nous assistons ainsi à deux mouvements inverses de consolidation et d’érosion de la capacité des États à exercer leur souveraineté.

25Dans le contexte de la protection de l’environnement, l’exercice de cette souveraineté est remis en question par plusieurs forces, dont (i) le principe de responsabilité transfrontalière, (ii) la responsabilité qu’assument les États de se conformer à des normes précises (qui peuvent restreindre leur action même s’ils les dénoncent), (iii) le développement — contesté — du concept de patrimoine commun de l’Humanité (qui vise à légitimer à la fois l’exclusion de certains territoires ou de certaines formes naturelles du droit de souveraineté étatique, mais aussi le renforcement du droit de tous les États à une exploitation équitable de ces mêmes ressources), et (iv) les difficultés qu'éprouvent les États à exercer cette souveraineté de manière effective.

  • 24 Richard Falk, This Endangered Planet, New York, Random House, 1971.
  • 25 William Ophuls, Ecology and the Politics Scarcity, San Francisco, W. Freeman, 1977.

26Il y a vingt-cinq ans, à l’aube de la reconnaissance internationale de l’importance des problèmes d’environnement, l'État était facilement perçu comme la solution à ces problèmes, le seul moyen efficace d’enrayer la dégradation de l’environnement et de forcer les individus et les entreprises à changer leurs comportements désastreux. Richard Falk24 et William Ophuls25 mettaient leurs espoirs dans une autorité supranationale, bienveillante chez le premier, autoritaire chez le second.

27Ce rôle central de l’État est aujourd'hui remis en question. Les ONG, aux niveaux national et international, se feront plutôt les chantres d’une gestion décentralisée des problèmes d’environnement. Les néolibéraux souligneront, quant à eux, l’utilité des instruments économiques afin de modifier les comportements. Les OIG revendiqueront le seul niveau de compétence et d’action pertinent pour la résolution des problèmes à l’échelle mondiale. Les agences bilatérales de développement et les ONG feront souvent la promotion de politiques d’aide qui visent à renforcer le rôle des communautés locales, et à promouvoir l’émergence d’ONG et la décentralisation des décisions, c’est-à-dire, à encourager des politiques ayant pour but ou pour effet d’affaiblir l'État. De solution, l’État devient un problème ; autrefois principal moyen de promouvoir le bien-être commun, il constitue aujourd'hui une entrave. C’est cette entrave que cherchent également à surmonter les populations voulant affirmer leur identité ethnique, linguistique ou religieuse.

Identité

  • 26 Julien Bauer, Politique et religion, Paris, PUF, coll. Que sais-je ?, 1999.

28La conception de l’État moderne issue du traité de Westphalie (1648) accorde au souverain le droit d’imposer sa religion à ses sujets mais, en contrepartie, reconnaît le droit à l’exil de ceux qui refusent de se convertir26. La philosophie politique sous-jacente à ce traité, reprise et développée lors de la Révolution française, valorise l’État-nation à population homogène, au moins religieusement homogène. Cette adéquation se retrouve aussi bien dans les États centralisés (France) que dans les États décentralisés qui prévoient des pouvoirs locaux suivant de près les distinctions religieuses (États-Unis, Canada).

29L’éveil des nationalités a entraîné deux types de conséquences. Dans un premier temps, il a fait prendre conscience à des peuples sous de multiples juridictions qu’ils formaient une unité nationale ayant droit à leur État (Allemagne, Italie). Dans un deuxième temps, il a provoqué une volonté des minorités de se débarrasser des structures politiques qui les assujettissaient et de former leurs propres États (Balkans). Après la Seconde Guerre mondiale, la décolonisation a vu l’apparition d’une centaine d’États sur la scène internationale.

30Les identités minoritaires sont rapidement devenues des sujets de préoccupation internationale dans la mesure où elles risquaient d’entraîner une remise en cause des découpages territoriaux existants et des conflits internationaux. C’est pourquoi l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques prévoit ceci : « Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d’avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d’employer leur propre langue. » Les critères retenus sont l’ethnicité, la langue et la religion. Voyons en quoi ils pourraient aujourd’hui remettre en cause l’État.

L'ethnicité

  • 27 Ibid.

31L’ethnicité n’est pas un fait nouveau pour les États. Déjà l’Empire ottoman avait officialisé et institutionnalisé l'existence des minorités. Avec le système du millet, cet empire accordait un statut particulier aux minorités religieuses — chrétiennes et juives — et les considérait également comme des minorités ethniques27. Cependant, malgré cette reconnaissance, les membres des minorités restaient des marginaux au sein de l’Empire ottoman : le pouvoir politique leur était défendu, et le principe inégalitaire sur lequel était basé le système du millet rendait celui-ci inacceptable dans les sociétés démocratiques contemporaines.

  • 28 Dominique Schnapper, La Relation à l'autre. Au cœur de la pensée sociologique, Paris, Gallimard, 1 (...)
  • 29 Jean-François Bayart, L'Illusion identitaire.

32Dans cette optique, il serait naïf de ne pas tenir compte de l’intérêt de « chaque État à créer sa propre mythologie liée à ses origines, pour créer un idéal auquel puissent se référer tous les citoyens28 ». Cette situation amène certains auteurs à remettre en question l’idée même d’ethnicité en prétendant qu’il s’agit d’un phénomène artificiel, créé de toutes pièces par les États qui s’assurent ainsi l’adhésion des individus qui les composent29. Sans vouloir entrer dans le débat sur la pertinence d’une telle théorie, force est de constater que la présence d’ethnies est régulièrement le prétexte à un embrasement des passions nationalistes. Les exemples ne manquent pas de conflits qui mettent en scène une ou des ethnies et constituent des menaces pour l'État (Kosovo, Rwanda, etc.). En ex-Yougoslavie, quatre États se réclament d’une légitimité ethnique avec le consentement de la communauté internationale. Même si nous y ajoutions les problèmes kurde, basque, corse, tibétain, ogoni et berbère, nous serions loin d’avoir dressé un tableau complet des tensions ethniques à travers le monde. Il n’est donc pas étonnant que l’ethnicité soit souvent considérée comme un obstacle à la paix et que les revendications ethniques soient régulièrement dénoncées comme étant un « vestige du Moyen Âge ». Le passage de revendications d’un statut égal à celui de l’ethnie ou du groupe social dominant peut déboucher sur une demande d’un statut particulier à l’intérieur de l’État, et même sur une demande d’autonomie politique. La multiplication des traités internationaux qui reconnaissent l'existence des ethnies et de leurs droits force les États signataires à respecter leurs engagements. Même si les États, selon l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, sont seuls juges pour décider de la conformité de leur comportement envers leurs minorités respectives avec leurs engagements internationaux, des minorités ont toujours la possibilité de dénoncer le traitement dont elles sont victimes devant la Commission des droits humains de l’Organisation des Nations Unies. Il en va de même pour les peuples autochtones.

33Bien que leur cas soit différent de celui des autres ethnies (leur présence territoriale n'est pas postérieure, mais antérieure à l’arrivée de la majorité), les Autochtones sont régis par des lois particulières. Au Canada, leurs droits sont reconnus explicitement par la Charte canadienne des droits et des libertés (article 25). D'ailleurs, l’État canadien a vu récemment son comportement envers les peuples autochtones dénoncé sur la scène internationale. Cependant, si le phénomène ethnique s’impose souvent à l’État, celui-ci peut parfois lui-même créer un sentiment d'ethnicité. Dans ce cas, ce ne sont pas les ethnies qui posent un problème à l'État, mais l'inverse (internement des citoyens canadiens d'origine japonaise pendant la Seconde Guerre mondiale, impossibilité pour les Turcs résidant en Allemagne d’acquérir la citoyenneté allemande). Les États affrontent donc un dilemme : soit ils essaient d’assimiler les ethnies au risque de se voir accusés par celles-ci de ne pas respecter leur héritage culturel (France), soit ils favorisent l’appartenance ethnique au risque de créer chez les membres des communautés ethniques un sentiment de rejet envers les institutions qui représentent l’État (Allemagne, jusqu’à présent en tout cas).

34Le problème de l’ethnicité est souvent lié à celui de la langue. Dans la plupart des cas, une des caractéristiques culturelles spécifiques des ethnies est la possession — et l’utilisation — d’une langue différente de celle utilisée par la majorité.

La langue

35La langue peut être perçue uniquement comme un instrument de communication dont le principal avantage est de permettre les échanges sociaux. On peut aussi la considérer comme faisant partie intégrante de l’héritage culturel de la nation ; sa connaissance devient indispensable à qui désire développer un sentiment d’appartenance à une communauté politique donnée. Dans ce cas, c’est l’idée de « communauté de langue » qui prévaut. Enfin, on peut estimer que la langue n’est qu’un des nombreux attributs d’un peuple, et que sa connaissance relève d'un choix individuel qui ne devrait pas permettre de juger de l’intégration, ou de la non-intégration, d’un individu à une société spécifique.

  • 30 A. Dieckhoff, L'Invention d'une nation. Israël et la modernité politique, Paris, Gallimard, 1993, (...)

36Il nous semble cependant prudent de penser qu’au sein de la plupart des États, la langue est considérée comme un « enjeu capital parce qu’elle n’est pas uniquement un bien culturel servant de moyen de communication et d’information mais surtout une ressource symbolique qui signifie l’unité primordiale du groupe30 ».

  • 31 Le cas de l’Algérie nous semble également riche d’enseignements à plus d'un titre. En effet, au le (...)

37Peut-on alors considérer que la langue représente un des fondements des communautés politiques ? La réalité semble plus complexe. Citons quelques exemples qui nous permettront de comprendre la raison pour laquelle la langue n’est pas toujours suffisante pour former une nation, un peuple : les Irlandais parlent anglais mais ils ne se sentent pas membres de la nation anglaise (différentes religions) ; les Serbes et les Croates parlent la même langue, mais ils ne forment pas une nation (différentes origines ethniques) ; les Alsaciens, dont la langue est germanique, se sentent plus français qu’allemands (différentes cultures). On le voit, la langue n’est pas toujours le facteur dominant qui permet d’expliquer la source des conflits (ex. : la Belgique, où les distinctions sont à la fois linguistiques, religieuses et politiques)31.

38Cependant, on aurait sans doute tort de ne pas accorder aux problèmes de langue l’importance qui leur revient, car, dans certains cas, la souveraineté des États paraît effectivement remise en cause. La récente reconnaissance officielle des langues régionales au sein de l’Union Européenne force effectivement les États à respecter les langues minoritaires à l’intérieur de leurs frontières. Ainsi, la France qui interdisait l’enseignement en langues régionales doit maintenant l’autoriser. La reconnaissance des langues régionales limite la souveraineté des États, mais ne remet pas en cause leur rôle, encore moins leur existence. C’est le ministre français de l’Éducation qui continue de gérer les programmes scolaires. Il s’agit d’une redéfinition de la philosophie centralisatrice de l’État et d’une atteinte très partielle à sa souveraineté.

39La situation n’est pas identique dans tous les cas. Pour le Canada, notamment, la dimension linguistique revêt une importance contextuelle différente de celle que l’on retrouve dans la plupart des autres pays. La langue est restée le seul vestige d’une distinction, voire d’une opposition. Parce que plus émotionnelle, plus centrale dans la vie des individus, plus motivante et mobilisante sur le plan politique, la problématique linguistique reste centrale au Québec dans la remise en cause de l’État canadien. La politique officielle canadienne du bilinguisme est une réponse à cette dualité historique. Les autorités politiques — canadiennes et québécoises — sont ainsi dans l’obligation de légiférer dans le domaine linguistique, d’intervenir à la demande de groupes de la société civile.

40Dans des circonstances différentes, des États américains qui ne s’étaient jamais souciés de langue sont obligés, eux aussi, d’avoir une politique linguistique, qu’elle soit de déclarer l’anglais comme langue officielle ou de donner des services publics, y compris l’éducation, dans d’autres langues, en particulier l’espagnol.

La religion

  • 32 Julien Bauer, Politique et religion.

41La religion, comme facteur d’intégration nationale, semble un phénomène universel32. Il s'observe aussi bien pour les religions monothéistes (catholicisme, protestantisme, orthodoxies, judaïsme, islam) que pour les religions polythéistes (hindouisme, shinto) ou non théistes (bouddhisme, confucianisme). Il devient particulièrement important pour les peuples opprimés qui n’ont pas d’État (cas historique des Juifs et des Polonais).

  • 33 Don Baker, « World Religion and National States : Competing Claims in East Asia », in Rudolf Hoebe (...)

42Les religions ont-elles une influence autonome sur la politique internationale ? Dans ce cas, elles seraient en concurrence avec les acteurs privilégiés que sont les États. Admirateurs et pourfendeurs voient dans le Vatican un cas sui generis où le pape est à la fois le pontife de l’Église catholique et le chef de l’État souverain du Vatican. Ses relations officielles avec les États, par le biais des concordats et, depuis la fin des années 1970, de conventions — moins solennelles mais jouant un rôle similaire — n’ont d’équivalent pour aucune autre religion. Concordats et conventions, qui ne se négocient pas entre l’État souverain et l’Église catholique établie dans son territoire mais entre deux États souverains, reconnaissent au Vatican un droit de regard sur les politiques des Églises nationales. Ce droit reconnu à un centre extérieur remet en cause la primauté de l’État souverain à l’intérieur de ses frontières33. Parmi les manifestations de l’influence du Vatican sur les politiques nationales et internationales, citons la nomination des évêques et l’ajustement plus ou moins rapide du tracé des diocèses à celui des frontières internationales (ligne Oder-Neisse).

43Très différente est l’action du Conseil œcuménique des Églises (COE). Les Églises soumises à l’État, telles que l'Église orthodoxe russe et les Églises des satellites soviétiques, ont rencontré des Églises protestantes occidentales indépendantes des pouvoirs publics et proches des idéologies progressistes et tiers-mondistes. Le résultat a été des prises de position condamnant les États du Nord, capitalistes et impérialistes, des condamnations virulentes d’Israël et un mutisme remarquable sur les politiques internes et internationales de l’Union soviétique, y compris lorsque les droits religieux des chrétiens étaient violés, et sur les politiques des dictatures du tiers monde.

  • 34 Julien Bauer, Politique et religion, p. 105.

44Le COE a ainsi joué un rôle de caisse de résonance pour les idées que Moscou souhaitait répandre dans les pays occidentaux. Depuis la disparition de l'URSS, le COE est resté fidèle à son idéologie critique des démocraties occidentales et apologétique des dictatures dites de gauche34. Repris par les Églises membres, auxquelles appartiennent les élites au pouvoir (les Églises évangéliques souvent pauvres, noires, théologiquement conservatrices, sont sous-représentées au COE), le discours politique dominant du COE a plus de chance d’influencer les décideurs politiques que ne l’aurait une Église seule. Il ne s’agit pas de coercition mais de participation au lobbying politique pour influencer le processus politique.

45Plus récente, la Conférence islamique (CI), créée en 1969, semblerait constituer une force contraignante pour les États musulmans. Tous les États à majorité musulmane (y compris la Turquie laïque), tous les États arabes, toutes les anciennes républiques islamiques soviétiques, tous les États à population mixte où les musulmans forment les couches supérieures de la société et contrôlent les leviers de l’État (Soudan, Nigeria), enfin deux États européens (Albanie et Bosnie-Herzégovine) sont membres de la CI. La participation à la CI est-elle un choix politique où une obligation qui s’impose aux États ? La question est d’autant plus importante que la CI ne se limite pas à des objectifs généraux du style solidarité religieuse, coopération économique et sociale, ou anticolonialisme. Sa charte mentionne aussi l'« appui à la lutte de tous les peuples musulmans pour leur dignité, leur indépendance et leurs droits nationaux ». Ceci introduit une nouvelle donnée en politique internationale : le droit d’intervention dans les affaires intérieures d’un État à minorité musulmane en rébellion contre le pouvoir. C’est le cas des Philippines où des groupes musulmans ont lancé des opérations de guérilla contre Manille et pour lequel la CI a créé un Comité sur les musulmans des Philippines.

46À en croire les déclarations de la CI et les craintes de ses détracteurs, le rôle des États pourrait être remis en cause par la CI au nom de la Ummah, de la nation musulmane transétatique. La simple menace d’un condamnation ou d'une intervention par un groupe de plus de 50 États présents sur trois continents imposerait une ligne politique aux États membres et limiterait le choix des autres États.

47Malgré tout ce qui les sépare, le Vatican, le COE et le CI participent à une tendance commune de renforcement de l'influence religieuse sur les États pouvant aller jusqu’à l'imposition de leurs choix aux autorités de certains pays (avortement en Irlande, Turquie laïque comme État fondateur de la CI, etc.).

48D’autres regroupements religieux exercent une influence mais ne remettent pas en cause les États. L’Alliance baptiste mondiale, les groupes arméniens, juifs, orthodoxes, etc. interviennent en faveur de leurs coreligionnaires en détresse dans d’autres pays, mais, ce faisant, se comportent comme un groupe de pression classique et non pas comme une menace envers l’État. Certains liens religieux expliqueraient, aux yeux de la plupart des orthodoxes, les choix politiques : l'« union sacrée » entre les catholiques (Vatican, Croatie, OTAN) et les protestants (États-Unis, OTAN) contre les orthodoxes serbes, soutenus par les orthodoxes russes, grecs et roumains. L’existence d’affinités religieuses dues à l’histoire peut aider à comprendre les réactions des opinions publiques, mais aucun auteur, à notre connaissance, ne voit dans ces nébuleuses religieuses un déterminant politique. La France catholique n’est-elle pas proche de la Serbie orthodoxe ?

  • 35 Marx Jurgensmeyer, The New Cold War? Religious Nationalism Confronts the Secular State, Berkeley, (...)

49À la différence des religions établies, certains mouvements religieux posent des problèmes de sécurité aux États. Les mouvements islamiques (notez le pluriel) obligent les États, en premier lieu les États arabes et musulmans, à multiplier les appareils répressifs. Pour Marx Juergensmeyer35, la remise en cause de l'État proviendrait moins des intégristes — expression tellement englobante qu’elle a peu de sens politique — que de ce qu’il appelle les « nationalistes religieux », ceux qui combinent délibérément intérêts politiques et discours religieux. Aux yeux de ceux-ci, le nationalisme séculaire est perçu comme vide de valeurs ; seul le nationalisme religieux peut permettre de redonner un sens à la vie en société en introduisant un nouvel ordre politique fondé sur la religion et ne s'encombrant ni de démocratie ni des droits de la personne. Appartiennent à ce groupe aussi bien les divers mouvements islamiques que les militantismes hindou, sikh, etc. Parlant au nom de la nation et de sa croyance religieuse, ces mouvements revendiquent une légitimité supérieure et se donnent l’autorité morale de rappeler à l’ordre les États et le droit d’utiliser la violence pour arriver à leurs fins.

  • 36 Julien Bauer, Politique et religion.

50Les États démocratiques doivent faire face non seulement aux religions ayant un lien de dépendance avec un centre spirituel situé à l’extérieur de leurs frontières mais également à celles qui, de l’intérieur de la société, remettent en question leurs rôles. Lorsque les Quakers et les Témoins de Jéhovah refusent toute forme d’utilisation de la violence, même en période de guerre, ils ne se contentent pas de ne pas participer à l’effort militaire, ils dénoncent l’utilisation de la force par l’État36.

  • 37 Ronald S. Thiemann, Religion in Public Life: A Dilemma for Democracy, Washington, Georgetown Unive (...)

51Plus subtil est ce que Thiemann qualifie de « dilemme pour la démocratie », à savoir la concurrence entre les religions et l’État dans la détermination des normes publiques et sociales37. Les valeurs religieuses de la majorité des Américains devraient-elles déterminer le cadre moral des décisions judiciaires, en d’autres termes, qui doit déterminer les valeurs de la société, les tribunaux laïcs ou les leaders religieux ? L’avortement est-il un simple problème juridique ou un problème moral ou un problème de société ? Étant donné que les textes juridiques (depuis la Constitution des États-Unis jusqu’à la Charte des droits et libertés du Canada) ne traitent pas, et pour cause, des droits ou de l’absence de droit du fœtus, selon quels critères faut-il déterminer les réponses étatiques à ces nouveaux problèmes ? Le fait même que des religions et des Églises interviennent pour imposer leur point de vue ou infléchir les décisions publiques, au nom d’une légitimité supérieure à celle de l’État, remet en cause le pouvoir de l’État de prendre des décisions sur la base de l’intérêt public déterminé par lui. Plus que la légitimité de l’État, c’est l’autonomie de celui-ci qui est alors remise en question.

Le régionalisme

  • 38 John Newhouse, Europe Adrift, New York, Pantheon Books, 1997, p. 24.
  • 39 Kenichi Ohmae, The End of the Nation State: The Rise of Regional Economies, New York, The Free Pre (...)

52L’émergence de régions économiques qui ne correspondent plus aux frontières des États est un phénomène qui semble acquis. Que ces régions soient inter-étatiques ou intra-étatiques n’a que peu d’importance ; elles sont, dans les deux cas, parfaitement capables de passer des accords commerciaux sans intervention de l’État. Baden-Württemberg « has signed several hundred agreements with other regions and entities. And what, if any, control does Bonn exercise over this activity38 ? » Ainsi, l’émergence de régions, à l’intérieur des États, économiquement fortes, par exemple la région Rhône-Alpes en France, remet en cause la pertinence de l’État national dans ses fonctions économiques. Cela se double d’un phénomène d’identification des citoyens à ces régions39.

  • 40 John Newhouse, Europe Adrift, p. 34.

53En Amérique du Nord, les rapports économiques de l’ensemble de la côte Pacifique font que les habitants de la Colombie-Britannique ne s’identifient plus seulement à leur province ou à leur pays, mais aussi à ce vaste ensemble, économiquement fort. Sans exagérer l’impact politique de ce phénomène au Canada, celui-ci pourrait remettre en cause le rôle de l’État fédéral dans la constitution d’une identité commune pancanadienne. L’État fédéral, de ce point de vue, serait relégué au rôle de gestionnaire des relations interprovinciales et deviendrait une « boîte-à-lettres ». Cela n'est pas particulier au Canada. Newhouse donne l’exemple de l’Allemagne : « Today’s Germans exist comfortably within their federal structure ; many, if not most of them, feel as if they are living once again as Thuringians, Bavarians, Westphalians, and so on40. » Ce phénomène semble présent dans la plupart des pays industrialisés, de façon plus ou moins marquée, que ce soit en Allemagne, en France (Sud de la France, Corse, Rhône-Alpes), en Italie (mouvements séparatistes dans le nord du pays), en Grande Bretagne (Écosse) ou encore en Espagne (Catalogne). Certaines régions revendiquent également une identité et une spécificité culturelle ou historique nationale ou transnationale (Catalogne, Nord de l’Italie, Pays basque, Catalogne-Roussillon, Rhône-AlpesPiémont).

  • 41 Ibid., p. 63.
  • 42 Kenichi Ohmae, The End of the Nation State.
  • 43 Ibid.
  • 44 Ibid., p. 96.

54Cette volonté d’autonomie repose souvent sur des revendications économiques, ou est rendue possible par une conjoncture économique particulière41. Selon Ohmae42, l’État national n’est plus capable d’assurer la prospérité économique du pays entier. Il est devenu davantage un obstacle qu’une aide dans la signature d’accords économiques. La raison en est simple : la question de l’intérêt national est elle-même obsolète. Elle est en effet basée sur une représentation de l’économie orientée sur les ressources se trouvant sur le territoire national. Cela implique une protection de ces mêmes ressources, ce qui constitue la raison d’être de l’État national43. Or, aujourd’hui, l’économie riest plus déterminée par l’exploitation des ressources, mais par le transfert et l’acquisition de savoirs et de compétences. Dans ce contexte, le protectionnisme de l’État national n'a plus de raison d’être, car il freine l’acquisition de ce savoir et de ces compétences44.

  • 45 Ibid., p. 81.
  • 46 Ibid,, p. 61.

55La taille, les ressources matérielles, la population d’un pays ne sont plus les facteurs déterminants de la prospérité économique d’un pays. Hongkong, Singapour et tant d’autres sont des acteurs majeurs sur la scène économique mondiale, bien que leur superficie et leur population (sans parler de leurs ressources en matières premières) soient extrêmement réduites45. Ohmae reproche aux États de vivre encore dans ce qu’il appelle « l’illusion des ressources46 », avec tout ce que cela implique de protectionnisme, alors que les vrais moteurs de l’expansion économique sont les régions.

  • 47 John Newhouse, Europe Adrift, p. 63.

56L’État, dans le monde industrialisé, ne serait même plus un facteur d’intégration sociale ou économique. Newhouse remarque, lui aussi, que les habitants des régions ont de plus en plus tendance à vouloir s’identifier non plus à l’État central mais à une région vecteur de richesse et symbole de réussite (Rhône-Alpes et Catalogne)47.

  • 48 Ibid., p. 71.

57La remise en cause du rôle de l’État, voire de sa légitimité à légiférer dans certains domaines dans ces régions, semble donc très forte. Pourquoi, en effet, alors que deux régions de deux pays différents pourraient parfaitement s’entendre sans avoir recours à leurs États respectifs, et ce pour le plus grand bien de tous, compliquer les choses par des législations mal venues ? Quelle légitimité aurait l’État à intervenir, si les habitants de ces deux régions frontalières se trouvent plus de points communs qu’avec les habitants de leurs pays respectifs ? Ainsi se constituent de grandes régions économiques qui pourraient bien, avec le temps, devenir des entités politiques majeures, sans pour autant relever de la forme de gouvernement « État » : « The question many Europeans are asking is whether regions are gradually supplanting central States as sources of political authority and custodians of public policy48. » Dans les pays industrialisés, les régions sont, pour Ohmae, définies par leur activité et leurs succès économiques qui les distinguent du reste du pays dont elles font partie. Newhouse y voit, lui, des entités culturelles, et davantage une menace qu’un progrès. Il se rapproche ainsi des revendications politiques régionales traditionnelles qui ont vu le jour en Europe et ailleurs depuis une trentaine d’années, en réaction à la modernisation des États, et qui pourraient redevenir importantes dans un contexte nouveau de mondialisation. Mais les régions progressent-elles parce qu’elles sont obligées de se substituer à un État de moins en moins capable d’assumer ses fonctions traditionnelles, ou bien tentent-elles d’affirmer de nouveaux intérêts ? Ces fondements différents de la montée en puissance des régions (économiques ou culturels) ont des conséquences politiques diverses. La logique économique incite les régions à revendiquer une autonomie de décision, au nom de l'efficacité, tandis que la logique culturelle conduit plutôt à la poursuite de l’indépendance, au nom de l’identité.

Idéologie

  • 49 David Apter, Pour l’État, contre l'État, p. 255.
  • 50 Selon Spulber, « the political and ideological upheaval brought about by Margaret Thatcher in Brit (...)

58Mondialisation et identité remettent en cause l’État. Cette remise en cause est elle-même soutenue par des idéologies qui peuvent acquérir le statut de « mythes modernes », selon l'expression de David Apter49. Le recours aux théories de Friedmann, durant les années 1970, fournit un exemple d’une remise en cause de l’État par ses propres dirigeants. C’est ce que laisse entendre Nicolas Spulber50.

59Cette remise en cause des fonctions de l’État par les acteurs politiques eux-mêmes est-elle le fruit d’une nouvelle idéologie, l'application d'un modèle tout prêt, ou encore une réaction à une économie en mutation ? Spulber, pour sa part, souligne le rôle idéologique joué par la théorie politico-économique libérale, tout comme cela fut le cas pour les théories de Keynes. Le défi provient en général de l’extérieur, mais les fonctionnaires de l’État, en ayant recours à telle ou telle théorie économique ou politique à la mode, en viendraient à renoncer à leur capacité de choisir. D’autres souligneront l’importance des mutations et du développement économiques, par opposition à une idéologie qui ne ferait que justifier Faction politique. Cependant, même dans ce cas, la référence systématique à une théorie politique — qui prend alors valeur d’idéologie — comme solution-miracle à tous les problèmes que les changements économiques, sociaux ou autres posent à l’État, peut amener une remise en cause de celui-ci, autant en ce qui concerne ses fonctions (intervention ou laissez-faire économique), sa légitimité (incapacité de répondre aux aspirations des citoyens) ou sa souveraineté (adoption d’accords économiques qui limitent sa marge de manœuvre). L’État, mis au défi par une situation extérieure, se remet encore plus profondément en cause par ses propres décisions et par l’adoption, parfois inconsciente, d’une direction idéologique.

  • 51 Joël Krieger, Reagan, Thatcher and the Politics of Economic Adjustment, New York, Oxford Universit (...)

60L’État-providence, modèle unique de régulation économique et sociale en Occident depuis l’après-guerre, a été détrôné par l’idéologie néolibérale visant à réduire au minimum l’intervention de l’État dans une économie régulée par les lois du marché. Ce changement de paradigme résulterait, selon plusieurs, d’un constat d’incapacité des États de gérer efficacement les problèmes économiques qui se sont multipliés durant les années 1970 (crises du pétrole, inflation, croissance zéro, chômage, déficits budgétaires)51. Incapables de résoudre ces problèmes et éprouvant des difficultés croissantes à répondre aux demandes de protection issues des groupes sociaux, les États industrialisés n’ont plus été capables de conformer leur action aux principes sur lesquels ils fondaient leur autorité.

  • 52 Michel Chossudovsky, « La Souveraineté des créanciers », in Sylvie Paquerot (dir.), L’État aux ort (...)

61Un nouveau modèle s’est alors imposé, fondé sur l’idée de donner un rôle accru au secteur privé comme régulateur de l’économie et de remodeler la gestion de l’État sur celle de l’entreprise privée. Cette attaque contre l’État est devenue un leitmotiv « partagé par tous les partis politiques, autant par les partis conservateurs que par les partis qui se réclament de la social-démocratie52 ». Pourquoi un engouement aussi généralisé envers cette option politique, même parmi ceux qu’on disait de gauche ?

  • 53 Christian Saint-Étienne, « De l’État bureaucratique à l’État incitateur et coordonnateur », in Ren (...)
  • 54 Lucie Lamarche, « L’État désétatisé et ses fonctions sociales. Éléments de réflexion ». in Sylvie (...)
  • 55 Harvey B. Feigenbaum and Jeffrey R. Henig, « Privatization and Political Theory », Journal of Inte (...)

62Ce phénomène dont les causes sont à la fois historiques, empiriques et idéologiques53 entraîne une désétatisation, c’est-à-dire le renoncement à l’interventionnisme régulateur et la soumission aux forces du marché54. L’idée dominante sur l’inévitable croissance de l’État a été remplacée par l’omniprésence de l’idéologie de la privatisation55. Cette idée devenait attrayante dans la mesure où elle permettait à l’État de réduire ses dépenses tout en augmentant ses revenus à court terme, lui donnant ainsi les moyens de diminuer son endettement ou de faire face à ses obligations. En ce sens, elle ne remet donc pas en question le rôle de l’État ; bien plus, les privatisations peuvent même être interprétées comme un outil destiné à diminuer les charges de celui-ci.

  • 56 Harvey B. Feigenbaum and Jeffrey R. Henig, « Privatization and Political Theory ».
  • 57 OCDE, Politiques du développement industriel et de la compétitivité, Paris, OCDE, 1998.

63La privatisation, dans son sens large défini ci-dessus, n’a toutefois pas été appliquée partout avec la même intensité ni avec les mêmes objectifs. Feigenbaum et Henig56 identifient trois types de privatisation : systémique, pragmatique et tactique. La privatisation systémique est liée à une volonté de transformer la société en profondeur. Ce fut le cas de plusieurs États de l’ex-Europe de l’Est qui, après avoir rejeté le communisme, entendaient mettre en place un nouveau système capitaliste, ou celui de la Grande-Bretagne sous le gouvernement Thatcher. Aux États-Unis, où la propriété publique est moins répandue que dans les autres pays de l'OCDE, ce projet s’est articulé autour de deux grands thèmes : la déréglementation économique et la réduction du rôle de l’État et de son intervention dans la vie des individus57.

64La privatisation pragmatique, quant à elle, ne dérive pas de motivations idéologiques mais plutôt de considérations économiques basées sur des analyses coûts-bénéfices. Dans cette catégorie, nous retrouvons la plupart des privatisations municipales aux États-Unis, la vente des entreprises de l’Institut pour la reconstruction industrielle (conglomérat italien) ou la création de certificats d’investissement dans les firmes publiques françaises. Au Canada, les multiples politiques d’assainissement des finances publiques et de privatisation entreprises par les gouvernements fédéral et provinciaux depuis le milieu des années 1980, relèvent également de cette orientation.

  • 58 Cependant, les programmes d’ajustement structurels imposés par le FMI et la Banque mondiale illust (...)

65Enfin, la privatisation tactique est celle qui répond à des buts politiques à court terme. Le programme du gouvernement de « cohabitation » en France de 1986 à 1988 en est un bon exemple, puisqu’il s’est avéré une façon de se démarquer de la stratégie électorale des socialistes, ces derniers ayant déjà adopté la plupart des orientations économiques néolibérales. Plusieurs pays en développement ont, eux aussi, utilisé la privatisation tactique pour démontrer aux bailleurs de fonds internationaux leur conversion aux principes du marché58.

66L’application d’une telle orientation, quelle que soit sa forme, s’est-elle réellement traduite par une diminution du rôle de l’État ? La crise de l’État-providence est-elle pour autant synonyme d’un affaiblissement de l’État ?

67La prédominance actuelle de l’idéologie néolibérale suggérerait une telle interprétation. Mais s’agit-il du poids économique de l’État dans la société, de son autonomie de décision, de sa capacité d’action (ou de sa légitimité ? Dans le domaine économique intérieur, l’affaiblissement de l’État concerne surtout ses fonctions régaliennes.

  • 59 Richard Falk, Communication publique, Congrès annuel de l’International Studies Association (Washi (...)

68D’un point de vue libéral, l’État doit assumer un minimum de fonctions. Selon Richard Falk59, l’État remplit essentiellement trois rôles : celui d'oppresseur/protecteur, en assurant la sécurité physique des gens et de leurs biens ; celui de facilitateur de la croissance économique ; celui de libérateur et d’émancipateur de la société civile. Falk donne l’exemple du Traité sur les mines antipersonnel et de l’Accord de Rome sur le tribunal pénal international. Leurs promoteurs, dont le Canada, remplacent la vision westphalienne de l’intérêt supérieur de l’État par celle d'une société civile mondiale qui impose des contraintes à l’État.

  • 60 Zaki Laïdi, Malaise dans la mondialisation, Paris, Textuel, 1997.
  • 61 Jérome Vignon, « La cohésion économique et sociale », in Zaki Laïdi (dir.), Géopolitique du sens, (...)
  • 62 Zaki Laïdi, Malaise dans la mondialisation.
  • 63 Stephen D. Krasner, Defending the National Interest : Raw Materials Investments and U.S. Foreign P (...)

69Mais tous ne perçoivent pas l'État de façon aussi minimaliste. Certains, comme Zaki Laïdi60, lui accordent une grande diversité de fonctions. En plus de ses responsabilités régaliennes, c’est-à-dire de protection contre les ennemis externes et l’instabilité interne, l’État doit assumer une fonction distributive des biens publics ainsi que celle de redistribution de la richesse. Ce fut le cas, du moins, en Europe où « l’effet redistributif de la fiscalité et des prestations sociales à l'européenne pour diminuer l'ampleur des inégalités sociales est resté deux à trois fois plus efficace que celui de ses homologues nord-américains61 ». Mais surtout, l’État constitue un important producteur de sens, l’unique porteur d’un projet de société62, dans la mesure où il peut conserver sa capacité de définir (autonomie) et de faire accepter (légitimité) un tel projet. Selon Krasner63, l’État sera d’autant plus fort qu’il sera moins perméable aux pressions de la société.

  • 64 Ian D. Clark, Secrétaire du Conseil du Trésor du Canada, 21 novembre 1991.

70L’idéologie néolibérale a inspiré les politiques fédérales et provinciales : l’économie est trop sérieuse pour la confier à l’État. Ceci entraîne des privatisations, des politiques sociales plus rigoureuses, la recherche du déficit zéro et la contraction de la fonction publique. À partir d’une analyse des coûts de l’État dans une optique néolibérale, le Conseil du trésor avait suggéré un réaménagement des interventions gouvernementales. Pour éviter une remise en cause du système, il affirmait que les chevauchements ne posent pas vraiment de problèmes, car les situations sont différentes64.

71Il faut cependant distinguer entre assurer une bonne gestion, qui ne remet pas en cause le rôle de l’État, et, indépendamment de la situation des finances publiques, faire de la diminution du rôle de l’État une nouvelle norme. Privatiser mais garder la responsabilité de la réglementation ne remet en cause que certaines fonctions de l’État. En revanche, accompagner cette privatisation d’une déréglementation, thèse néolibérale, remet en question le rôle même de l’État comme garant du bien commun.

Les acteurs

72La mondialisation et l’évolution du système international encouragent l’action d'autres acteurs qui revendiquent un rôle légitime dans la gouvernance nationale et internationale. Ces acteurs, tel que les organisations inter-(OIG) ou non gouvernementales (ONG), ou les firmes transnationales (FTN), ne sont pas nouveaux. Cependant, le contexte politique, idéologique et technologique de leurs activités ayant changé, ils jouent un plus grand rôle dans la formation et la mise en œuvre des politiques nationales et internationales. D’autres apparaissent, tels les régions ou les réseaux. Dans quelle mesure ces acteurs remettent-ils en cause l’autonomie, la légitimité et le domaine d’action de l’État ?

Les organisations inter-gouvernementales (OIG)

73La multiplication des États, l’accroissement du rôle de l’État dans la société depuis la dernière guerre, l'apparition de problèmes à l’échelle mondiale et l’amélioration des technologies de communications ont facilité et rendu nécessaires une concertation et une coopération croissantes entre États. Dans ce contexte, les OIG réduisent l’incertitude à laquelle les États font face (en accroissant le volume d’informations et en rendant le comportement des autres États plus prévisibles, par exemple) et démultiplient les capacités diplomatiques.

  • 65 Philippe Le Prestre, Écopolitique internationale.

74Dans quelle mesure les OIG peuvent-elles concurrencer l’État ? Certains y voient les embryons de futures institutions universelles : (i) caractéristiques supranationales : lois et décisions applicables directement par les tribunaux nationaux en remplacement des lois nationales existantes (Union européenne), (ii) influence sur la politique intérieure d’un pays ou imposition de certaines décisions (Fonds monétaire international et Banque mondiale), (iii) influence sur l’ordre du jour international (le Programme des Nations Unies pour l’environnement et la dégradation de la couche d’ozone65), (iv) utilisation des différences d’intérêt pour imposer leurs politiques, (v) création ou promotion de réseaux transnationaux (ONG, unités administratives nationales, autres OIG). Le manque d’accès direct aux sociétés nationales a incité certaines OIG à développer des liens étroits avec les ONG, souvent mieux placées pour surveiller la mise en œuvre de certains engagements et en informer l’OIG concerné.

75Dans ce contexte, les OIG peuvent jouer un rôle d’intermédiaire entre différents acteurs de la société civile, par exemple entre l’industrie et les ONG, ou influencer ces dernières sans passer par les États. Ceux-ci n’auraient donc plus qu'à s’ajuster au fait accompli, en revendiquant, peut-être, un droit de contrôle a posteriori. Cet aspect semble largement négligé dans la littérature, mais mérite qu’on y prête attention, car son importance promet d’augmenter.

Les organisations non gouvernementales (ONG)

  • 66 Pour les données de 1949, cf. Spiro 1995, p. 51 ; pour 1995, ECOSOC E/1995/INF/5 (20 septembre 199 (...)

76L’époque contemporaine a vu l’explosion du phénomène associatif et des ONG internationales dont le nombre est passé de 2470 en 1970, à 4700 en 1983 et à plus de 5000 en 1995. Parmi celles-ci, 505 jouissaient d’un statut consultatif auprès du Conseil économique et social de l’ONU (ECOSOC) en 1995, en comparaison de 90 en 194966.

77Certaines ONG sont très puissantes et s’appuient sur des ressources financières considérables, sur une armée d’avocats, d’experts ou de « lobbyistes ». Certaines ont des millions de membres, d’autres un budget d’exploitation supérieur aux ressources dont disposent maints États ou certaines organisations internationales œuvrant dans le même domaine. D’autres encore possèdent des compétences scientifiques qui font défaut à la plupart des États pauvres.

78Deux tendances s'affirment depuis le début des années 1980. La première est la formation de coalitions nationales et internationales rassemblant un grand nombre d’organisations qui se mobilisent en vue d’un but précis. La deuxième tendance est la mobilisation des populations locales, en particulier autochtones. Les ONG ont repris à leur compte la dénonciation libérale de l’État centralisateur et fait la promotion des vertus de la décentralisation des décisions et des moyens. Elles ont revendiqué une légitimité supérieure à celle de l’État en vertu de leurs motivations (elles prétendent œuvrer pour le bien commun et la justice), de leur connaissance du milieu local et de leur « impartialité politique ».

79Cinq facteurs principaux expliquent cette croissance générale des ONG et leur mobilisation internationale : (i) le développement des moyens de communication ; (ii) le plus grand nombre de problèmes et de domaines d’actions communs aux pays industrialisés ; (iii) le développement des mouvements de citoyens voués à l’action locale ; (iv) le désir de certains gouvernements de développer des relais locaux à leur action ; (v) enfin, dans les pays ou l’expression politique est limitée, les ONG constituent des avenues de mobilisation politique supplémentaires.

  • 67 Nauru cède ainsi systématiquement son siège aux réunions de la Convention de Londres sur les décha (...)

80Bien que leur présence soit très visible, leur influence varie en fonction de la question traitée, des tactiques utilisées et des forums où s’exerce leur action. Elles sont traditionnellement actives dans la présentation des demandes et la mise à l’ordre du jour des problèmes, et prétendent jouer un rôle dans la mise en oeuvre des politiques plus important qu’il ne l’est en réalité. En général, elles contribuent de façon notable à la propagation de l’information. Cette fonction est particulièrement importante pour de nombreux pays en développement (PED). Sans grandes ressources diplomatiques, certains pays se fient aux séances d’information sur les négociations en cours organisées par les ONG. En effet, la multiplication des micro-États rend ceux-ci dépendants de l’expertise et des ressources externes fournies soit par d’autres États plus puissants, soit par des OIG, soit encore par des ONG, et accroît la capacité des ONG de se faire entendre. Paradoxalement, le principe de souveraineté, tant décrié, devient un atout lorsqu’une ONG parvient à « capturer » un État. L’ONG obtient ainsi un accès aux réunions qui auparavant leur étaient fermées — et qui le demeurent pour les ONG rivales — et se voit accorder le même vote qu’un État puissant67.

81Face aux carences locales, les organismes nationaux et internationaux d’aide au développement s’en remettent de plus en plus aux ONG — locales ou transnationales —pour la mise en œuvre et l’administration de nombreux projets. En 1985, les bailleurs de fonds ont canalisé 1,1 milliard de dollars U.S. d'aide par l’intermédiaire d'ONG locales (comparé à 100 millions en 1975). En 1987, les contributions des gouvernements aux ONG totalisaient environ 5 % de l’aide totale au développement.

  • 68 Ronnie D. Lipschutz, Global Civil Society and Global Environmental Governance et Paul Wapner, « Go (...)

82Les ONG peuvent superviser des projets là où les organismes internationaux n’ont pas accès, ou surveiller le respect des engagements internationaux de l’État. Le rôle qu’elles jouent ne se limite pas à leur contribution à certaines phases de la politique publique. Elles peuvent aussi agir comme courroies de transmission entre les OIG et les gouvernements, comme médiatrices entre les États, comme consultantes auprès de ces mêmes acteurs — les ONG scientifiques en particulier sont étroitement associées au processus de négociation — ou comme groupes de pression en faveur de nouveaux domaines ou de nouvelles politiques. Leur capacité de promouvoir leur message simultanément aux niveaux international, gouvernemental et social ajoute à leur influence potentielle. Enfin, certains auteurs68 iront plus loin et insisteront sur l’émergence d’une sphère d’action politique parallèle à celle de l’État où les ONG et l’industrie s’accorderaient sur des politiques ou des comportements en dehors de l’État. En d’autres termes, la gouvernance — les solutions aux problèmes d’environnement — ne passerait plus uniquement par ce dernier.

83En dépit de ces exemples (que l'on pourrait multiplier), l’importance réelle des ONG dans la structure internationale de coopération demeure encore ambiguë. Une telle évaluation repose souvent sur des données fournies par ces organisations elles-mêmes. Celles-ci succombent à la tentation bien compréhensible de conclure que tout progrès constaté est nécessairement lié à leurs actions concomitantes. Alors que les États considèrent les ONG comme devant assumer essentiellement une fonction de collecte et de propagation de l'information, celles-ci souhaitent dépasser leur rôle de chien de garde. Elles revendiquent un droit de participation dans les décisions, un droit de regard sur les activités des OIG, un droit d’accès aux négociations et documents produits par les OIG, et un droit de poursuite judiciaire au nom de l’environnement.

Le secteur privé

  • 69 Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy ».

84C’est sans doute le secteur privé qui a suscité les plus grandes craintes — ou les plus grands espoirs — face à l’affaiblissement, voire la disparition, de l’État. Les inquiétudes des États face aux firmes transnationales (FTN) ne datent pas d’hier. Durant les années 1960 et 1970, de nombreuses études ont paru qui dénonçaient leur pouvoir. Ces inquiétudes furent même institutionnalisées, par exemple, par la création d’un bureau des Nations Unies sur l’étude des entreprises transnationales. Mais le débat est aujourd’hui différent, car le contexte général a évolué. Le bureau de l’ONU a été aboli. L’idéologie néolibérale accorde une nouvelle légitimité aux actions des FTN et à leur idéologie transnationale. La mondialisation leur a fourni les moyens d’une expansion nouvelle. Tout comme les ONG, le secteur privé revendique une participation légitime dans la formulation des politiques internationales et pose, selon certains auteurs, des contraintes nouvelles à l’autonomie des États, contraintes qui menaceraient même l’existence de ces derniers, ou, à tout le moins, leur capacité de remplir leurs fonctions traditionnelles69.

  • 70 The Globe & Mail, 27 juillet 1996, p. Al.

85L’industrie a été traditionnellement très active au sein d’OIG et de négociations internationales visant à réglementer leur mode de production ou la nature de leurs produits, même si, traditionnellement, elle préférait défendre ses intérêts au niveau national. Cependant, on assiste aujourd’hui à un élargissement de son action politique internationale. Sa plus grande présence est parfois due à la conviction que les divisions politiques traditionnelles entre États sont un obstacle à la résolution de problèmes communs. Par exemple, en 1996, 57 compagnies d’assurances européennes publièrent une Déclaration indiquant leur conviction que les changements climatiques allaient accroître la fréquence des catastrophes naturelles (tempêtes, sécheresses), et demandaient aux délégués d’adopter un programme de réduction d’émissions rapide et substantiel70.

  • 71 Nazli Choucri (dir.), Global Accord : Environmental Challenges and International Responses, Cambri (...)

86Mais les États eux-mêmes, et les OIG, leur accordent aujourd'hui un rôle plus étendu dans certains domaines car : (i) ces firmes génèrent la majeure partie des activités économiques mondiales (production, administration ou distribution de biens et services) ; (ii) elles sont à l'origine de problèmes qu’affrontent les États (par exemple, dans le domaine de l’environnement, puisqu’elles favorisent l’utilisation, la vente ou la fabrication de produits dangereux, l’exploitation des ressources naturelles à grande échelle) ; (iii) elles sont parties prenantes aux solutions que la communauté internationale adopte face aux problèmes à l'échelle mondiale71.

  • 72 Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy ».

87Les changements structurels de l’économie mondiale devant mener à l’internationalisation de la production ont, selon Strange72, forcé les États à entrer dans le jeu de la compétition et à tenir compte des firmes dans leurs relations avec d’autres États. Le rôle de l’État se modifie pour se rapprocher d’un modèle néomercantiliste, les FTN possèdent un arsenal économique dont les États ont besoin pour gagner leur part du marché mondial (technologie, accès rapide aux capitaux et aux grands marchés).

Implications

  • 73 Susan Strange, The Retreat of the State.

88Les réflexions sur « l’état de l’État » tournent habituellement autour de sa capacité de contrôle, de son pouvoir et de sa puissance. Les conclusions sur l’avenir de l’État dépendent ainsi de l’analyse de sa capacité ou de son impuissance à exercer un tel contrôle73 face à la montée en puissance d’autres acteurs ou à l’émergence d’autres sources de pouvoir plus difficilement contrôlables.

89Or le contenu incertain de la notion de pouvoir, la pertinence historique discutable des analyses (qui souvent postulent un pouvoir antérieur que l'État aurait perdu, plus élevé qu’il ne le fut en réalité), la pertinence analytique également discutable (qui fait fi des opinions des dirigeants et des sociétés civiles indépendamment des attributs de l'État), la confusion entre la remise en cause de l’État (en tant qu’institution) et la perte de pouvoir relative de certains États (face, par exemple, à la montée en puissance d’autres acteurs du système) rendent cette base de réflexion à notre avis peu fructueuse. En d’autres termes, quel est le problème ? La perte de pouvoir ou d’autorité de l’État en général ou de certains États ? Ou bien d’autres transformations qui remettent en question les fondements mêmes de l’État en tant que « porteur de sens » ou instrument privilégié de la poursuite du bien commun ?

90Il ne faut pas confondre ressources de l’État et capacité de les utiliser dans la poursuite d’un projet collectif. Afin de constituer des « défis », les aspects décrits dans la première partie doivent affecter trois attributs de l’État et une qualité de son contexte. Ces attributs sont l’autonomie, la légitimité et la capacité d’action. La qualité du contexte est le degré d’incertitude auquel l’État fait face.

91Par « autonomie », nous entendons la capacité des décisionnaires de résister aux pressions du système international ou de la société civile, c'est-à-dire de définir un intérêt « national » différent de celui de groupes particuliers ou d’acteurs externes. Sur le plan international, cette notion est illustrée par le concept de souveraineté. La légitimité, quant à elle, repose sur la coïncidence entre les actions de l’État et les principes dont il se réclame, et qui influe sur la capacité de l’État à inciter les citoyens, les groupes et les autres acteurs du système international à accepter son autorité. La « capacité d’action » est simplement la possession des moyens de poursuivre les objectifs fondamentaux de l'État et de la société dont il émane. Le « degré d’incertitude », enfin, désigne la capacité des décisionnaires d’estimer la probabilité attachée au comportement des autres acteurs du système et d’évaluer les conséquences de leurs propres actions.

  • 74 Ibid., p. xii.

92En un sens, les interrogations de Susan Strange relatives à la perte d’autorité de l’État sur ses citoyens et sur leurs activités se rapprocheraient de notre conception. Cependant, cette perte d’autorité semble être, dans son esprit, largement le produit d'une perte de puissance (les deux sont, en fait, utilisés de manière interchangeable). Pour elle74, la « retraite » de l'État ne se mesure pas par sa présence dans la société (le poids de la réglementation, par exemple) mais par son incapacité croissante d’assumer ses fonctions traditionnelles : maintien de l’État de droit et de l’ordre, défense du territoire contre les exactions étrangères, garantie de la monnaie et de l’économie, respect de l’équité des transactions contractuelles.

93Les éléments présentés ci-dessus détaillent abondamment les limites à la capacité d’action que ces facteurs imposent à l’État. En quoi présentent-ils aussi des défis à son autonomie et à sa légitimité, et en quoi augmentent-ils le degré d’incertitude auquel il fait face ?

Perte d'autonomie

94L’argument de l’affaiblissement de l'État face à la mondialisation repose en grande partie sur l’idée que celle-ci restreint considérablement la liberté d’action de l’État, sa souveraineté. L’État serait de moins en moins capable de décider pour lui-même des choix qu’il doit faire. Les règles de l'OMC deviennent tyranniques ; l'État est soumis au chantage des multinationales ou des agences de courtage (ratings firms). La haute finance tisse des liens que l’État ne peut briser sans risques. Les décisions importantes ne sont plus prises dans la capitale, mais bien par une multitude d'acteurs indépendants qui poursuivent des buts limités et étroits.

  • 75 Idem, « Who Runs World Shipping ? » International Affairs (1976).

95Susan Strange insiste ainsi sur le pouvoir structurel, c’est-à-dire la capacité d’influencer les règles du jeu qui encadrent les décisions des États. Cette capacité — cette « autorité » — n’est plus l’apanage de l’État, mais elle est fragmentée. Il existe des autorités — et donc des légitimités — multiples. Certains acteurs, par exemple, sont capables d’élaborer entre eux des règles de conduite auxquelles les États devront s’adapter (par exemple, le commerce maritime international)75.

Délégitimation

96Si l’État s’affaiblit, diront ses détracteurs, c’est parce qu’il a perdu de sa légitimité. Le défi idéologique repose sur l’argument que l’État non seulement n’est plus capable de répondre aux attentes des citoyens, mais encore constitue un obstacle à la réalisation de celles-ci. Puisque l'État démocratique ne peut plus asseoir sa légitimité sur le charisme, la tradition ou l’efficacité, il s’agirait de substituer l'autorité du marché à celle de l’État.

97L’incapacité politique ou économique provoquera une montée des revendications ou des tentatives croissantes de contourner l’État, ce qui aura pour effet d’engendrer le sentiment que la promotion du bien commun ne passe plus nécessairement par ce dernier. De même, les théoriciens de l’intégration et de l’interdépendance ont insisté sur la perte de légitimité comme précurseur d'un dépassement — par l’intégration — ou d’un contournement — par l’interdépendance — de l’État.

  • 76 Commission on Global Governance, 1995, p. 66.
  • 77 Jack Donnelly, « Human Rights : A New Standard of Civilization ? »

98La Commission sur la gouvernance mondiale76 note que « les institutions dépourvues de légitimité sont rarement efficaces à long terme ». Les normes sont un fondement important de la légitimité et représentent une contrainte croissante envers l’exercice du pouvoir d’État, ou un facteur d’accentuation de la portée du message de groupes internes et de l'efficacité de leurs pressions77.

99Laïdi insiste ainsi beaucoup sur la délégitimation de l’État. Sur le plan intérieur, cette déligitimation concerne l’État comme porteur d’une signification commune et comme instrument d'une action collective efficace. On peut imaginer à la fois une présence étatique forte (à travers ses dépenses) et une perte de légitimité. Ou alors l’État peut devenir simplement indifférent aux nouvelles fonctions ou problèmes qui se créent. Ce qui est le plus problématique, pour Laïdi, est donc l’avenir du politique : la capacité de définir et de poursuivre un projet collectif.

100Sur le plan international, l’État perd son rôle de médiateur entre l’interne et l’externe. La globalisation, qui externalise les enjeux endogènes et internalise les enjeux exogènes, a affaibli cette fonction, car l’international n'est plus simplement constitué des enjeux diplomatico-stratégiques, mais comprend également les enjeux économiques, sociaux ou environnementaux.

101Quant à la nature de la légitimité, on peut s’interroger sur la tendance des tenants d’une perte de légitimité à aborder cet attribut comme à la fois une nécessité et une ressource qui ne se partage pas. Or nous avons vu qu’une dimension nouvelle des relations entre les firmes et l’État est le fait que les premières ont accru leur légitimité en tant qu’acteurs à part entière et partenaires de l’État dans la résolution des problèmes socio-économiques. Partant, la légitimité de négociations entre l’État et les firmes a également grandi. Les pessimistes vont ainsi conclure à une perte de légitimité relative de l’État. Le même argument est avancé par les pessimistes du phénomène ethnique qui voient dans ce dernier un défi à la légitimité de l’État, et donc un danger.

  • 78 Comme on le sait, d’autres États ou sociétés y voient une contradiction majeure et une source d’in (...)

102Mais ne peut-on aussi imaginer que la légitimité puisse se partager ? On sait, par exemple, que le Canada ne voit pas de contradiction entre, d’une part, l’obligation politique envers son pays d’adoption du nouvel immigrant devenu citoyen et, d’autre part, l’attachement et l’identification à une communauté ethno-culturelle78. Si tel est le cas, sous quelles conditions ? Comment ? Avec quelles conséquences ? Et sur quelles bases se feront les choix entre légitimités concurrentes ? Cette dernière question prend toute son importance avec la multiplication des sources de légitimité.

103Il existe aussi des difficultés méthodologiques importantes. Comment mesurer le degré de légitimité d’un État sans tomber dans la circularité ? Quand peut-on dire que l’État perd de sa légitimité ? Cette perte est-elle uniforme ou inégale ? Cette légitimité s’accroît-elle dans certains secteurs ou dans le cadre de certains rôles alors qu’elle diminue dans d’autres ? Avec quelles conséquences ? Quels sont les fondements de cette légitimité et peuvent-ils se transformer ?

  • 79 Zaki Laïdi, Géopolitique du sens.

104Enfin, ce n’est pas parce que la légitimité de l’État est remise en question que ce processus est soit inévitable soit à sens unique. L’État peut recréer une légitimité différente. La question importante devient alors : dans quelle mesure y a-t-il une « demande d’État », source potentielle d’une nouvelle légitimité79 ?

Degré d'incertitude

  • 80 Philippe Le Prestre, « Strategies of Adaptation to Environmental Insecurities », in Steve Lonergan (...)
  • 81 Ibid.

105L’importance de l’incertitude à laquelle fait face l’État se manifeste de quatre manières80. Premièrement, elle peut caractériser la nature et l’étendue des changements internes et externes. C’est essentiellement une incertitude sur le fonctionnement du système. Deuxièmement, elle peut mettre en évidence l’impact des changements sur une politique donnée. Elle reflète alors un défaut d’information sur la nature des relations causales. Ces deux types d’incertitudes agissent sur la capacité de l’État à évaluer la nature et la quantité des ressources dont il dispose dans la poursuite de ses objectifs fondamentaux. Troisièmement, l’incertitude peut caractériser le comportement d’autres acteurs face à une politique donnée. En d’autres termes, il s’agit d’une incertitude sur l’ensemble des préférences ou les stratégies valorisées par d’autres acteurs. Enfin, l’incertitude peut porter sur les conséquences des décisions de l’État, c’est-à-dire refléter une incapacité de prédire les résultats de son action. Ces quatre types d’incertitudes affectent donc l’analyse, les effets, les acteurs et les réponses. Alors que l’incertitude liée aux actions des autres acteurs a toujours été présente, les trois autres types ont acquis une importance nouvelle dans le contexte de la mondialisation et de la multiplication d’acteurs qui revendiquent tous une nouvelle légitimité dans la gouvernance publique. Ceci a pour effet de réduire la capacité de l’État à calculer ses intérêts et à définir l’intérêt commun. Ces incertitudes sont sources d’insécurités nouvelles. Elles sont liées à la perte relative des trois attributs décrits ci-dessus et possèdent différentes dimensions81.

Critiques du discours dominant

  • 82 Peter Evans, « The Eclipse of the State ? Reflections on Stateness in an Era of GlobaGlobalization (...)

106Le discours néolibéral qui contribue à accentuer cette perception généralisée d’un irrémédiable déclin de l’État ou, pour reprendre l’expression de Evans82, d’une éclipse de l’État, est loin d’être vérifié. Au contraire, l’État apparaît toujours aussi présent, autonome et légitime, même si son action semble prendre parfois de nouvelles directions. Nous regrouperons les thèses qui vont en ce sens sous deux rubriques : la centralité de l’État et la transformation du rôle de l’État. Le discours néolibéral soutient que l’État est en déclin. Nous croyons, avec certains auteurs, qu’au contraire l’État est capable d’adaptation et continue de jouer un rôle central.

La centralité de l’État face aux nouveaux acteurs

Les firmes transnationales

  • 83 David Korten, When Corporations Rule the World, San Francisco, Kumarian Press, 1995.
  • 84 Andrew Walter, « Do They Really Rule The World ? », in New Political Economy, vol. 3, no 2 (juille (...)
  • 85 Andrew Walter, « Do They Really Rule The World ? » et Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy (...)

107En réponse à l’ouvrage de David Korten83, Walter84 s’attaque à l’idée que l’autonomie de l’État puisse être remise en cause par l’accroissement des capacités des firmes transnationales (FTN) à imposer leurs préférences. Il dénonce l’idéologie de la globalisation selon laquelle les États ont perdu leur pouvoir de taxation, de gestion des affaires internes et de réglementations contraignantes pour le capital. En fait, les firmes multinationales échouent souvent dans leur tentative de faire adopter par les États hôtes des règles d’investissement qui leur donneraient pleine flexibilité85. Les États conservent toujours le pouvoir de leur imposer des paramètres de fonctionnement et de limiter ainsi leur liberté d’action. L’argumentation de Walter repose sur trois constatations.

108Premièrement, la tendance généralisée à la libéralisation n’a pas empêché plusieurs pays en développement de réglementer les opérations des FTN, de limiter la propriété étrangère, voire de protéger certains secteurs stratégiques. La mise en place de ces réglementations n’a pas freiné l’expansion de l’investissement direct étranger (IDE) dans ces pays. Le cas de la Chine est particulièrement frappant à cet égard. Alors qu’elle est la première parmi les pays en développement à bénéficier de l’IDE, elle a néanmoins le régime le moins libéral en ce domaine. Walter dénote même une relation inverse entre la libéralité du régime d'investissement des pays en développement et l’importance géographique de cet IDE (à l’exception du Mexique et de l’Argentine).

  • 86 Le comportement des compagnies pétrolières en avait déjà fourni un exemple frappant dans les année (...)

109Deuxièmement, si les mesures restrictives mises en place par les pays de l’ASEAN n’ont pas empêché ceux-ci de recevoir une part croissante de l’IDE, c’est en partie parce que les FTN souffrent d’un problème d'action collective86. Si l’une d’entre elles choisit de ne pas investir en Chine, une autre profitera de ce vaste marché. La seule règle à laquelle adhèrent les FTN est la compétition, non la solidarité.

110Troisièmement, les FTN doivent encore régulièrement ressortir leurs vieux instruments de pression sur leur gouvernement d’origine. Pour Walter, il s’agit d’une faiblesse des FTN, car, dans un monde où le capital serait réellement mobile, elles n’auraient pas besoin d’user de telles méthodes. Aux États-Unis, par exemple, les FTN ont exercé des pressions sur le gouvernement pour qu'il pousse les pays hôtes à libéraliser leurs réglementations sur les investissements. Même si ces pressions ont été assez fortes pour que le gouvernement américain s’engage dans une série d’initiatives, le résultat serait plutôt décevant pour les FTN.

111Alors que l’Accord multilatéral sur l’investissement (AMI) avait été perçu comme une victoire pour les FTN, les États membres de l’OCDE, y compris les États-Unis, avaient prévu de conserver le droit de réglementer les aspects clés des activités des FTN à l’intérieur de leurs compétences nationales, telle la taxation. Bien plus, Washington, contre sa propre communauté d’affaires, entendait maintenir ses législations extraterritoriales, comme la loi Helms-Burton. D’autres membres de l’OCDE avaient exigé de multiples exceptions aux principes de base, et le Canada avait revendiqué une clause dérogatoire pour l’industrie culturelle.

112Loin d’être entièrement soumis aux puissantes FTN, les États conservent toujours un pouvoir d’imposer des paramètres réglementant leurs activités, du moins dans le cas de l’investissement étranger. Il n’est pas non plus clair que les États ont redéfini leur intérêt national sur la simple base des préférences de ces mêmes firmes.

  • 87 Peter Dombrowski, « Haute Finance and High Theory : Recent Scholarship on Global Financial Relatio (...)
  • 88 Karl Polanyi, The Great Transformation, Boston, Beacon, 1944.

113Dombrowski87 remet lui aussi en question l’idée que les États sont en train de battre en retraite face aux marchés financiers. Selon lui, les États ont largement déterminé la taille et le fonctionnement des marchés financiers mondiaux. Pour de nombreux spécialistes, à la suite de Polanyi88, la libéralisation des services financiers apparaît comme une solution à des dilemmes nationaux. Les États auraient donc choisi la globalisation afin de régler des problèmes internes.

  • 89 Ian Clark, Globalization and Fragmentation, Oxford, Oxford University Press, 1997.
  • 90 Voir aussi Hidemi Suganami, « OverView : A Note On Some Recent Writings On International Relations (...)
  • 91 Steven K. Vogel, Freer Markets, More Rules. Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries, It (...)

114Une telle politique, délibérée selon Ian Clark89, n’est pas sans poser des problèmes nouveaux pour l’État qui doit manœuvrer entre globalisation et fragmentation90. La mise en œuvre de politiques de libéralisation a amené les États à créer de nouvelles réglementations91. L'étude de la réglementation des services financiers et des télécommunications entreprises dans les années 1980 par la Grande-Bretagne et le lapon principalement, mais aussi par les États-Unis, la France et l’Allemagne, l’amène à conclure que la libéralisation n’entraîne pas automatiquement la déréglementation, mais, au contraire, aboutit à une « re-réglementation » dont la nature diffère d’un pays à l’autre.

  • 92 Dani Rodrik, « Why Do More Open Economies Have Bigger Governments ? », Journal of Political Econom (...)
  • 93 Ibid.
  • 94 Ibid.

115Ces travaux permettent de faire ressortir trois paradoxes : (i) un mouvement visant à réduire la réglementation n’a réussi qu’à l’accroître ; (ii) un mouvement propulsé par des forces globales a renforcé les différences nationales ; (iii) un mouvement visant à repousser l’État a été conduit par l’État lui-même. De même, Rodrik remet en question le lien prétendument automatique entre libéralisation et déclin de l’État92. Il montre, en particulier, qu’il existe une corrélation positive entre l’importance des échanges commerciaux internationaux dans le PNB et celle des dépenses gouvernementales dans le PIB, ces dernières jouant un rôle de réduction du risque dans les économies qui sont exposées à une plus grande libéralisation. Il y a vingt ans, David Cameron illustrait déjà cette corrélation entre libéralisation et interventionnisme de l’État. Rodrik93 a affiné cette analyse en étudiant une centaine de pays et en prenant en compte l’ensemble des dépenses de consommation des gouvernements. Sa démonstration appuie l’analyse de Vogel relative au lien direct entre libéralisation et intervention. Elle concorde aussi avec les travaux plus empiriques de Katzenstein effectués au milieu des années 1980 sur la stratégie des petits États européens comme la Suède, l’Autriche et les Pays-Bas, qui ont aisément combiné des politiques de libéralisation avec des mesures de compensation telles que des programmes d’investissement, des subventions à l'industrie et des transferts d’impôts94.

  • 95 Pierre de Senarclens, Mondialisation, souveraineté et théories des relations internationales, Pari (...)

116Ce phénomène n’étonne guère Pierre de Senarclens qui insiste sur l’importance de garder à l’esprit le primat du politique : « Seuls, pour l’instant, les États peuvent assurer l’ordre politique et juridique sans lesquels il n’y a pas d’investissements rentables, d’activités productives durables, ni de consommation soutenue. Les entreprises et les marchés ne peuvent donc se jouer des régulations nationales, à moins que des entités supranationales ne prennent le relais des Etats95. » Mais les OIG et ONG peuvent-elles jouer ce rôle ? Dans quelle mesure remettent-elles en cause l’État à travers les fonctions qu’il a traditionnellement assumées ?

Les organisations inter-gouvemementales

117Si certains domaines, notamment celui de l’environnement, fournissent des éléments de réponse positifs à la question de l’autonomie des organisations internationales, des difficultés analytiques demeurent. Comment séparer l’intérêt de l’organisation et celui des États ? Toute politique poursuivie par une OIG bénéficiera au moins à l’État qui en fera la promotion. Dans quelle mesure peut-on dire que les OIG possèdent une définition globale des intérêts et non plus nationale ? Une OIG peut-elle se soustraire au contrôle des États si ceux-ci sont décidés à réduire sa liberté d’action ? Dans bien des cas, c'est parce que certaines questions ont une importance politique secondaire pour les États dominants qu’une OIG jouit d’une certaine latitude. Soutenir, par conséquent, que les OIG peuvent induire des comportements ou une évolution de la politique internationale de l’environnement qui n’aurait pas eu lieu en leur absence, ne signifie pas que ces mêmes organisations peuvent imposer des politiques à des États qui ne les désirent pas.

118En dépit d’exemples d’influence notable, les OIG continuent d’affronter des obstacles importants à l’exécution d’un rôle puissant qui les transformerait en acteurs internationaux à part entière, c’est-à-dire possédant une autonomie et une légitimité propres. Ceux qui doutent de l’autonomie des OIG sont donc enclins à soulever les points suivants : (i) la plupart des OIG ne sont pas financièrement indépendantes, à quelques exceptions près — la BIRD (mais non l'AID), l’Union européenne, l'Autorité créée par la Convention sur le droit de la mer. Les tentatives des Nations Unies pour développer une base de ressources financières indépendante se sont toujours heurtées à une opposition farouche de la part des États développés ; (ii) leurs secrétariats sont souvent faibles face à l’expérience que possèdent certains États ; (iii) le statut de fonctionnaire international indépendant demeure, en pratique, illusoire, du moins à l’ONU (peu de hauts fonctionnaires ont fait carrière au sein de ces OIG en dehors de leurs administrations nationales respectives) ; (iv) les décisions sont généralement prises par une coalition de gouvernements : aucune OIG ne peut imposer de décision si ses membres la rejettent. Si les OIG ont une influence certaine sur l’introduction des demandes, leur mise à l’ordre du jour et la formulation des politiques, en revanche leur impact sur les décisions prises est davantage sujet à caution. Ces deux phases impliquent souvent des processus différents. Lorsqu’un problème est mis à l’ordre du jour, sa résolution devient le lieu de négociations politiques entre États. Il est cependant vrai que l’OIG influencera considérablement le contenu ultérieur de la question si les États ont accepté sa définition du problème.

119Comme les États, les OIG sont plongées dans un univers politique où l’art de la persuasion, du compromis et la formation de coalitions leur permettent de défendre leurs préférences et leurs intérêts. Mais leur influence dépend de leur capacité d’accès à des ressources — financement, soutien politique, expérience — indépendamment des États. À part quelques exceptions, les OIG apparaissent plus comme l’objet des relations internationales, ou même leurs instruments, que comme des acteurs dont les activités concurrenceraient celles des États.

120De plus, si les OIG ont joué, ou peuvent jouer, un rôle considérable dans la promotion du bien commun, elles peuvent aussi y faire obstacle. Par exemple, les organismes de l'ONU se sont faits largement les porte-parole des préoccupations des pays du Sud inquiets de l’émergence des valeurs environnementales. Il a fallu à l’Organisation mondiale de la météorologie plus d’une décennie après la réunion de la Conférence mondiale sur le climat de 1979 pour élargir son domaine de la prévision météorologique immédiate à la dynamique des climats à long terme. D’autres organisations ont cherché à minimiser les préoccupations environnementales en raison de leur idéologie, de leur technologie ou parce qu’elles se sentaient menacées.

121Enfin, comme l’a rappelé Paul Taylor, les OIG ont été fortement impliquées dans le processus de légitimation et de création des États et des sociétés civiles ; l’ONU en est sans doute l’exemple le plus frappant. Elles sont donc engagées dans la création d’une société internationale qui comprend les États. Si l’on parle d’institutions au sens large, et non plus d’OIG, là aussi, en dépit du discours ambiant, la littérature sur les régimes internationaux ne conclut pas que ceux-ci sont en voie de se substituer à l’État en tant qu’acteurs principaux des relations internationales. Leur nature, leurs caractéristiques et leurs fonctions varieront de concert avec l’évolution de la pratique de la souveraineté qu’elles auront induite.

Les organisations non gouvernementales (ONG)

  • 96 Philippe Le Prestre, Écopolitique internationale.

122Face à cette évolution, de nombreux militants écologistes ont décrié le concept de souveraineté en le présentant comme l’obstacle principal à tout progrès vers le bien commun. Mais ces mêmes ONG, qui souvent la dénoncent comme un obstacle à la protection de l’intégrité des écosystèmes dont dépend la survie de l’humanité, chercheront à utiliser cette même souveraineté afin de promouvoir des mesures de protection unilatérales, voire à les étendre à d'autres pays (cf., par exemple, le conflit entre thoniers américains et mexicains). Très souvent, plus que le concept lui-même, c’est l’exercice individuel de la souveraineté qui est mis en cause. Loin de remettre l’État en question, les ONG dépendent du bon vouloir de celui-ci, de son autonomie et de sa capacité d’action96.

123Tout d’abord, les ONG ne fonctionnent toujours que dans les interstices du système international étatique : ce sont les États qui définissent leur capacité d’agir en protégeant le droit d’association, en leur donnant accès à leur territoire et à la société civile, ou en appuyant leurs actions. Le fait que les États y voient souvent un avantage n’implique pas que ce développement soit inévitable ou qu’il s’accomplisse au détriment de ces derniers. Si les ONG ont pu obtenir accès à certaines négociations internationales, leur présence aux réunions informelles ou de travail se fait à la discrétion des organisateurs et présidents de commission. C’est pourtant là que vont se dérouler les débats cruciaux.

  • 97 Ibid.

124En fait, la réussite de certaines ONG — surtout les plus militantes — repose, dans la plupart des cas, sur leur alliance avec certains États, ou parfois avec le secrétariat d’une organisation internationale. C’est parce qu’elles pouvaient s’appuyer sur le pouvoir budgétaire et médiatique du Congrès américain, et sur quelques pays — dont le Canada — au sein du conseil d’administration de la Banque mondiale, que les ONG américaines ont pu influencer l’évolution de la politique environnementale de cette institution. Quand les ONG ne bénéficient pas du soutien d’un ou de plusieurs États, leurs efforts de participation au processus de décision ne servent qu’à déplacer celui-ci ailleurs97.

  • 98 Par exemple, en 1991, le National Resources Defense Council (NRDC) prétendit, sans la permission d (...)

125La question de la représentativité des ONG au plan international et de la légitimité de leurs actions se pose également. Les ONG reflètent-elles seulement les perspectives de certaines sociétés et cultures politiques dominantes, ou bien des aspirations universelles ? Les solutions qu’elles véhiculent sont-elles ethnocentriques ? Représentent-elles plus qu’une petite élite qui les dirige ? Sur le plan international, peuvent-elles se substituer aux États ou aux populations locales98 ?

  • 99 Tariq Banuri, « The Landscape of Diplomatie Conflict », in Wolfgang Sachs (dir.), Global Ecology : (...)

126L’impact des ONG est aussi limité par leurs divisions. Le monde des ONG est caractérisé par la diversité d’objectifs, de tailles, de ressources financières, d’ancienneté, d’origines, d’idéologies, de cultures politiques et organisationnelles, de compétences, d’accès au pouvoir politique ou de statut juridique. Cette diversité et les contradictions auxquelles elle peut mener sont présentes au sein d'un même État et d’un même groupe d'ONG. Par exemple, les ONG américaines étaient profondément divisées sur le bien-fondé de l’ALENA : le Congrès américain fut donc la cible, en 1993, de « lobbyistes » de l’environnement avançant des opinions opposées. Sur le plan international, les ONG sont soit le produit des États (créées par eux ou dépendant d’eux) où elles ont vu le jour, soit le reflet de la société civile. De nombreuses questions et perspectives qui divisent les États diviseront donc aussi les ONG. Au sein même des ONG internationales, des conflits peuvent surgir sur les meilleures tactiques à employer. En 1995, le Sierra Club de la Colombie-Britannique s’est opposé aux tentatives de boycott du bois d'œuvre exporté aux États-Unis, boycott déclenché par le Sierra Club de Californie ; et Greenpeace-Québec fut profondément choqué de l’alliance tactique entre Greenpeace-USA et les Indiens Cris de la Baie d’Hudson contre la construction du barrage hydro-électrique de Grande Baleine. On a vu des ONG du Sud dénoncer âprement les priorités et les tactiques de celles du Nord, alors que ces dernières postulaient l’existence d’une harmonie d’intérêts. Comme le souligne justement Tariq Banuri99, qu’elles soient du Nord ou du Sud, les ONG ont tendance à considérer leur propre expérience comme définitives, non seulement pour elles mais aussi pour les autres. Étant donné le pharisaïsme qui caractérise nombre de militants, le dialogue n’a pas toujours été facile entre ONG.

127Les relations entre les ONG et le pouvoir varient aussi énormément d'un pays et d’une ONG à l’autre. Alors que certains pays les associent au processus de formulation de la politique nationale dans certains domaines (ex. environnement), à leur mise en oeuvre, ou aux négociations internationales, d’autres gardent leurs distances. Certains États leur sont franchement hostiles et ne leur reconnaissent pas la représentativité qu’elles revendiquent, ou les soupçonnent de véhiculer des valeurs ou des intérêts extérieurs contraires à l’intérêt national. Enfin, la prolifération des ONG et l’importance que leur accordent certains pays peut engendrer de fortes réactions négatives de la part des officiels, qui craignent qu’elles ne drainent l’aide au développement, quelquefois à seule fin de survivre. Certains États vont donc exiger que leurs activités — et leurs comptes — soient transparents.

  • 100 Martin Sampson, « The Global Environmental Facility/Black Sea Environmental Program : Part Way Int (...)

128Les ONG ne sont pas toujours le résultat de la mobilisation spontanée de groupes de citoyens. Certains pays ont créé de toutes pièces des réseaux d’ONG afin de court-circuiter des groupes existants, d’assurer un processus de consultation utile, ou bien de faciliter la mise en œuvre des politiques nationales (c’est le cas de la relation entre l’Etat français et les associations d’agriculteurs). On retrouve le même phénomène au niveau international. L’obligation de promouvoir la participation de certains groupes a forcé le Programme du Fonds pour l'environnement mondial (FEM) pour la mer Noire, basé à Istanbul, à encourager la formation d’ONG et à créer des réseaux là où ils n’existaient pas100

  • 101 Kal Raustiala, « States, NGOs and International Environmental Institutions », International Studie (...)

129.Sur le plan international, ce sont donc les États qui instrumentalisent les ONG et qui contrôlent l’accès de ces dernières au processus politique101. Elles augmentent et complètent les capacités des États (par exemple, en recherche), relaient leurs politiques et accroissent leurs options politiques et diplomatiques.

130Ces remarques n’invalident pas les propositions qui voient dans les ONG des acteurs significatifs de la vie internationale. Le phénomène des ONG est ambigu. Il est à la fois dépendant de l’État et le conforte, mais, en même temps, il représente l’affirmation de la société civile face à l’État, laquelle société remet en cause le monopole de la légitimité de celui-ci. Ce qui est nouveau, ici, n’est pas tant l’affirmation d’une légitimité concurrente en temps de crise (le cas des « révolutions » en Europe de l’Est à la fin des années 1980, par exemple), mais l’affirmation d’une légitimité parallèle en temps normal, avec laquelle l’État devrait composer.

Les régions

  • 102 Kenichi Ohmae, The End of the Nation State.
  • 103 John Newhouse, Europe Adrift.

131Les régions peuvent-elles, comme l’ont soutenu Ohmae102 et Newhouse103, concurrencer l’État ? Cette thèse économique largement déterministe soulève aussi quelques questions. Les régions s’imposent-elles contre les États ou en sont-elles l’instrument et le produit ? Par exemple, dans quelle mesure sont-elles le produit des politiques d’industrialisation et de dévolution des États et le produit d’un environnement politique international stable ? Quelle signification donner au concept de « zones économiques naturelles » dans un contexte de mondialisation, et pourquoi ces fondements économiques (plutôt qu’historiques ou culturels) devraient-ils régir les arrangements politiques existants ? Dans quelle mesure les velléités d’autonomie des régions sont-elles le produit de circonstances favorables, telles qu’une croissance continue ? C’est en période de crise que l’on devrait juger de l’importance potentielle de ces entités. Sont-elles mieux à même de répondre à ces défis, ou bien sont-elles obligées de s’en remettre à l’État central afin de surmonter ces épreuves ? Pourquoi pourraient-elles, mieux que l’État central, utiliser les ressources de l’économie mondiale, comme le soutient Ohmae ?

132Ni Ohmae ni Newhouse ne remettent réellement l’État en question ; ils ne font que poser le problème du niveau de gouvernement. Or la question importante n’est pas simplement l’avenir et les capacités des États que nous connaissons (le problème de l'autonomie), mais aussi la remise en question du concept même d’État comme instrument suprême d’une volonté collective de recherche de la sécurité (le problème de la légitimité).

Les groupes ethniques

133Qu’en est-il de l’ethnicité ? L’actualité semble amplement démontrer une remise en question de l’État, du moins dans sa forme actuelle. Il nous paraît cependant utile de distinguer entre les ethnicités qui acceptent le statu quo et celles qui veulent des changements, entre celles qui sont pacifiques et celles qui ont recours à la violence.

134Des identités ethniques profondes et un désir mutuel de se séparer peuvent aboutir à une remise en cause pacifique de l’État. C’est le cas exceptionnel de la partition de l’État tchécoslovaque en deux entités étatiques, la Tchéquie et la Slovaquie. Lorsque la souveraineté de l’État est remise en cause par des activités de guérilla et que le pouvoir central y répond par la force, la communauté internationale se sent aujourd’hui interpellée. Le cas des Balkans est probant : des ethnies antagonistes encouragées par des États ont provoqué l’éclatement de la Yougoslavie, la multiplication des États successeurs, des guerres civiles et internationales puis, enfin, l’intervention massive de l’OTAN. La réalité des conflits ethniques entraîne un nouveau type de relation entre États. En Afrique, l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) qui affirme l’inviolabilité des frontières issues du colonialisme a dû s’incliner devant le fait accompli et reconnaître un nouvel État ethnique, l’Érythrée, alors que vingt ans plus tôt il s’opposait à l’indépendance du Biafra. L’ethnicité, combinée à la violence et à l’intervention étrangère, peut provoquer des changements de frontières.

135Des identités ethniques profondes dans des sociétés démocratiques peuvent donner naissance à une nouvelle répartition des pouvoirs de l'État. Il ne s’agit pas de supprimer l’État ou d’en créer un nouveau mais, à l'intérieur de l’État, de prévoir de nouveaux modes de fonctionnement. Écosse et Catalogne sont des exemples d’aménagement du pouvoir négocié entre un État et une partie de sa population. Plutôt que de remise en cause, il nous paraît ici plus exact de parler de modulation du pouvoir.

136Une identité ethnique dans une société démocratique qui ne reconnaît pas le concept d’ethnicité peut déboucher sur des changements cosmétiques, à saveur régionaliste sans remise en cause sérieuse de l’État central. Ainsi, la création d’une Assemblée régionale corse est plus une réponse symbolique à une demande elle-même largement symbolique qu’un changement radical dans la nature et le fonctionnement de l’État français.

137La combinaison d’États instables, de violence de part et d’autre (des ethnies et du pouvoir central) et de l’incapacité des acteurs étrangers à promouvoir une solution pacifique respectueuse du droit des minorités, peut entraîner non seulement une remise en cause des États mais également une remise en cause des normes du système politique international. Il n’encadre pas le changement, il le subit. États stables, demandes modérées des ethnies, non-ingérence de l’étranger, remettent davantage en cause les modalités de fonctionnement de l’État que l’État lui-même.

La religion

  • 104 Ralph Della Cara, « Religious Resource Networks : Roman Catholic Philanthropy in Central and East (...)

138La religion, perçue par beaucoup comme un facteur d’affaiblissement de l’État, est un élément constitutif de l’identité nationale, particulièrement pour les peuples opprimés. Ce phénomène s’observe historiquement dans des cas aussi différents que ceux des Juifs, des Polonais, des Irlandais ou des Hindous. Dans les États modernes, surtout ceux à la légitimité chancelante, elle peut jouer un rôle de catalyseur de l’opposition sinon à l’État du moins au régime politique. Les exemples sont nombreux. En Pologne, face à un régime proche de Moscou et qui se réclamait du marxisme, l’opposition s'est essentiellement manifestée sous une forme religieuse. L’Église catholique a fourni un cadre idéologique, un réseau d'institutions, une reconnaissance internationale à Solidarité104. Les réticences d’une partie de la population de Hong Kong devant le rattachement à Pékin se sont exprimées à travers une manifestation de 40 000 bouddhistes, le 2 juillet 1997. C’est un discours religieux et l’utilisation des mosquées qui ont permis à l’ayatollah Khomeyni de renverser le shah. C’est en utilisant l’islam que le FIS essaie de délégitimer le gouvernement algérien.

  • 105 Joseph Nevo, « Religion and National Identity in Saudi Arabia », Middle Eastern Studies, vol. 34, (...)

139Mais on a souvent tendance à oublier que les États eux-mêmes ont recours à la religion pour imposer leur pouvoir. Le wahhabisme serait moins un mouvement religieux militant à l’intérieur de l’islam qu’une religion d’État qui justifie la monarchie de la Maison de Saoud et par là l’Arabie Saoudite. Qu’un non-musulman ne puisse être citoyen saoudien est un choix de l’État105.

  • 106 Julien Bauer, Politique et Religion.

140Le cas de l’islam est révélateur de l’ambiguïté du phénomène religieux. Cette religion remettrait en cause les régimes de l’intérieur, par les pressions et quelquefois le recours à la violence, et de l’extérieur, par l’intervention de la Conférence islamique. Si des mouvements intégristes musulmans attaquent la légitimité et même la vie des dirigeants politiques (assassinat d’Anouar el Sadate, etc.), les États, à leur tour, utilisent l’islam pour discréditer leurs opposants. Saddam Hussein, dont le parti Baath est officiellement panarabe mais non confessionnel, utilise les symboles religieux dans ses discours télévisés à la nation. L’autorité palestinienne d’Arafat utilise massivement les symboles religieux musulmans. L’islam sert à la fois de paravent aux régimes en place — attaquer le pouvoir, c’est attaquer la religion — et de motivation à ceux qui veulent les renverser — obéir au pouvoir, c’est désobéir à Dieu106.

141Si déjà l’islam peut être utilisé au profit de l’État en politique interne, qu’en est-il au niveau international ? Nous avons déjà relevé qu’un des fondateurs de la Conférence islamique est la Turquie laïque. Cela signifie-t-il que la politique étrangère turque est influencée par la CI ? Bien sûr que non. Lors de la conférence de décembre 1997 à Téhéran, les délégués ont reproché à la Turquie ses liens de plus en plus étroits avec Israël. Süleyman Demirel, le président turc, a réagi en quittant la conférence avec une journée d’avance, puis, témoignant du peu de cas que fait un État membre des déclarations de la CI, a annoncé la tenue de manœuvres navales avec Israël et les États-Unis.

  • 107 Ibid.

142Encore plus contraire aux idées reçues sur la force irrésistible de l’islam d’imposer une ligne politique aux États musulmans est le cas des six anciennes républiques musulmanes soviétiques. Ces six États, qui avaient utilisé la religion pour défendre leurs identités nationales contre Moscou, auraient logiquement dû succomber à l’islamisme. En fait, ils maintiennent un équilibre remarquable entre l’Iran musulman, la Turquie laïque et Israël, ce dernier étant considéré comme un exemple de développement économique et social107. Comme les États à majorité chrétienne, malgré toutes les différences, les États musulmans peuvent s’adapter aux réalités religieuses sans s’y soumettre.

  • 108 Ibid.

143La « menace » islamique paraît donc fort exagérée. Les autres religions se trouvent dans des situations semblables. Ainsi l’expression « Europe vaticane » suggère l’apparition d’une Europe politique dominée par l'Église catholique. Si, historiquement, l’Église a prétendu se situer au-dessus des souverains, si encore au début du siècle elle utilisait la menace d’excommunication — intervention dans les affaires de l’État par l’intermédiaire d’une mesure extrême pour les croyants — contre ceux qui votaient des législations qu’elle condamnait (ex. : Loi de séparation de l’État et l’Église en France, en 1905), elle a abandonné le recours à l’excommunication depuis la veille de la Seconde Guerre mondiale et, depuis le Synode de 1985, reconnaît « la légitime autonomie des réalités temporelles », y compris l’État. Bien plus, certaines décisions à retombée politique, comme la nomination des évêques, se prennent le plus souvent avec l’assentiment des États108.

144Religion, facteur de déstabilisation des États ou, au contraire, facteur de stabilité des États ? Dans les sociétés démocratiques, la religion peut obliger les États à tenir compte de la dimension religieuse, mais, ce faisant, reconnaît la légitimité du pouvoir décisionnel étatique. Dans les sociétés non démocratiques, la religion peut servir de point de ralliement à ceux qui remettent en cause soit l’État (minorités religieuses militantes) soit ses politiques (Algérie, Iran, Pologne...). À elle seule, on la voit mal créer une opposition à l'État. La dimension religieuse de la chute du pouvoir communiste en Pologne et du shah en Iran ne doit pas faire oublier qu’elle n’était qu’un des aspects du clivage entre État et société civile. Au niveau international, les pressions religieuses peuvent créer des difficultés aux États, mais ne peuvent pas leur imposer une ligne de conduite. En d'autres termes, les États faibles, déconsidérés, au consensus fragile peuvent être en butte aux attaques des religions ; en revanche, les États stables, bénéficiant d’un large consensus, ne voient dans les religions ni une menace à leur légitimité ni même un concurrent politique, mais des groupes de pression qui, comme les autres groupes de pression, essaient d’infléchir les politiques gouvernementales. Cependant, ce constat laisse ouverte la question non pas de la capacité d’action ou de l’autonomie de l’État, mais de son sens. L’État peut-il demeurer le lieu d’élaboration d’un véritable projet de société rassembleur, face aux forces de fragmentation ?

La transformation du rôle de l'État face à la mondialisation économique

145Si l’État est loin d’être en déclin, les fonctions de l’État sont aussi loin d’être statiques : elles se remodèlent selon la transformation de ses rôles.

146Afin de bénéficier des avantages de la présence des FTN, les États doivent entrer dans le jeu de la concurrence avec d’autres États. Il devient alors peu pertinent de comparer les États selon leur force ou leur faiblesse. Les États doivent plutôt être considérés selon leur capacité d’adaptation aux changements externes et leur rapidité à prendre en compte les actions des autres États. La diplomatie doit donc se transformer pour se recentrer sur le jeu de la compétition entre États et sur la prise en compte d’une catégorie d’acteurs devenue incontournable, les FTN.

  • 109 LindaWeiss, The Myth of the Powerless State, Ithaca, Cornell University Press, 1998.
  • 110 Ibid.

147Linda Weiss insiste sur cette importance d’analyser la capacité d’adaptation des États plutôt que de mesurer leur faiblesse109. Cette capacité d’élaboration et de mise en place de nouvelles politiques industrielles serait même devenue, selon elle, un avantage important dans la compétition internationale. Sur de longues périodes, les États ont montré une grande capacité d’adaptation au changement et dans leurs capacités de gérer les liens nationaux et internationaux, y compris leurs relations avec le monde des affaires. Cela a finalement abouti, non à un déclin des États, mais plutôt à un renforcement de leurs capacités « infrastructurelles » et généralement à l’abandon de leurs pouvoirs « despotiques110 ».

  • 111 Peter J. Katzenstein (dir.), Between Power and Plenty : Foreign Economic Policies of Advanced Indu (...)

148À la fin des années 1970, Katzenstein faisait déjà mention des stratégies des États en politique économique étrangère face à l’internationalisation du capital industriel et financier111. L’analyse comparative de six pays industrialisés l’amenait à conclure que les États utilisaient différentes stratégies pour faire face aux conséquences de l'interdépendance, suivant les caractéristiques historiques et structurelles propres à chacun des pays, avec pour résultat une présence accrue de l’État dans la société. Aujourd’hui, l’État traverserait une nouvelle phase de transformation : son adaptation au contexte de globalisation.

  • 112 Linda Weiss, The Myth of the Powerless State.

149L’engagement de l’État dans le développement économique demeure très fort, si on se fie aux trois observations suivantes112 :

  1. Les États ne perdent pas leur capacité d’action, ils s’adaptent. Les pays fortement industrialisés continuent de mettre sur pied des politiques visant à coordonner les changements.
  2. Les États puissants sont plus des « facilitateurs » que des victimes de l’internationalisation. Le Japon, Singapour, la Corée et Taiwan sont des exemples d’États qui ont servi de catalyseurs des stratégies d’internationalisation des entreprises. Par exemple, le Japon a offert une panoplie d’incitations à l’investissement outre-mer, à la conclusion d’alliances technologiques entre firmes nationales et étrangères et à la relocalisation des réseaux de production. L’intervention de l’État devient une condition du succès de l’internationalisation. Les États les plus forts au niveau national seront donc capables de s'adapter et d’aider les firmes à s’ajuster plus efficacement à l’environnement externe. Le gouvernement de Singapour a, par exemple, poussé les firmes locales à investir ailleurs et a ainsi favorisé la régionalisation (internationale) de l’économie de Singapour. Malgré l’agitation monétaire de 1997 et les faillites des banques, Weiss constate que « the fundamentals of these coordinated economies remain strong — especially compared with the uncoordinated market economies of Anglo-America113 » ». En Asie de l’Est, la capacité des États demeure considérable dans des secteurs aussi cruciaux que l’épargne et les investissements, nécessaires au soutien de la croissance.
  3. Le pouvoir des États se transforme dans la mesure où il se reconstitue autour de la consolidation des liens nationaux et internationaux, notamment dans les domaines du commerce et des investissements. Les États comptent moins sur leurs propres ressources ; en revanche, ils cherchent à s’assurer un rôle dominant dans la création de coalitions d’États (ex. : Union européenne, ALENA, APEC) ou la constitution d’alliances nationales entre l’État et les entreprises. Contrairement à Hirst et Thompson114, Weiss ne croit pas que la prolifération de coalitions nationales et internationales signifie que l’État perd son pouvoir au profit d’acteurs plus puissants. Au contraire, les États contemporains qui sont en quête constante d’aménagements du pouvoir, sont ceux qui cherchent un espace dont ils pourraient devenir le centre actif, donc catalyseur.
  • 115 Janice E. Thomson, « State Sovereignty in International Relations : Bridging the Gap Between Theor (...)
  • 116 Eric Helleiner, States and the Re-emergence of Global Finance : From Bretton Woods to the 1990s, I (...)
  • 117 Peter Evans, « The Eclipse of the State ? ».

150Comme l’ont souligné Thomson et Arnaud115, l’accélération des flux transfrontaliers et l’épanouissement du marché reposent pour une grande part sur un arrangement institutionnel consenti et garanti par les États. La déréglementation financière, qui a déclenché l’énorme expansion des marchés financiers, procéderait, selon Helleiner116, d’une volonté de changement de régime dont les États ont négocié les modalités. Evans va plus loin et voit dans l’intensité de l’implication de l’État la clef du succès de l’intégration à l’économie mondiale117. Le meilleur exemple, en ce sens, est celui de l'État de Singapour qui a su combiner, avec succès, ouverture commerciale et maintien du pouvoir de sa bureaucratie. Pour les FTN, l’absence d’une implication étatique n’est pas nécessairement un avantage. Evans souligne, à cet effet, que les grands acteurs économiques transnationaux peuvent avoir intérêt à ce que les États assurent une certaine protection de leurs bénéfices, particulièrement lorsqu’il s’agit d’avoirs intangibles, comme dans le cas de la propriété intellectuelle. Le cas du soutien accordé à l’industrie pharmaceutique par le gouvernement canadien, notamment par l’extension, depuis 1993, de la protection des brevets sur les médicaments à vingt ans (au lieu de dix), en fournit un exemple.

151Diminuer la capacité d’intervention de l’État n’est donc pas nécessairement la meilleure façon d’étendre les possibilités de profit individuel, et cela peut accroître les risques d’explosion sociale lorsque ce sont les mesures de protection sociale qui passent au couperet. Le danger ne réside donc pas dans le fait que les États puissent devenir des institutions marginales, mais plutôt que leur intervention en vienne à se limiter à favoriser les intérêts économiques et à assurer la « paix sociale », c’est-à-dire à assumer une fonction répressive accrue.

  • 118 Ibid.

152Pour Evans118, la seule façon d’éviter cette tendance serait de développer une synergie entre l’État et la société civile, les organisations civiles étant, selon lui, des alliées potentielles moins ambivalentes que les élites d’affaires quant à la reconnaissance de la valeur des institutions publiques. Il souligne, toutefois, que cette idée est loin de faire l’unanimité, alors que le rôle de la société civile tend à être abordé davantage comme substitut que comme complément aux institutions publiques. Mais, selon lui, il serait peu réaliste de croire qu’il puisse exister une relation à somme nulle entre la force des institutions étatiques et la vivacité des organisations civiles. Il rappelle à cet effet que la crise de l’État, dans le cas latino-américain, a entraîné une dégénérescence de la société civile, l’organisation communautaire et l’engagement civique faisant place à une certaine forme d’atomisation. Sous certaines conditions, le destin de la société civile pourrait donc être intimement lié à la capacité du secteur public de se soutenir lui-même.

  • 119 Zaki Laïdi, Géopolitique du sens.
  • 120 Ibid., p. 95.

153Zaki Laïdi119, pour sa part, déplore notre incompréhension de l’évolution du rôle de l’État qui ne peut être jugé uniquement sur la base de ses fonctions. Ce n’est pas parce que celles-ci se transforment que l’État lui-même est en voie de disparition. En fait, chaque transformation majeure de l’État fut précédée d’une période annonciatrice de sa disparition. Par exemple, c’est en plein triomphe de l’idéologie libérale, au XIXe siècle, que s’est développée l’idée d’un État social. L’État a toutefois perdu « sa position de surplomb par rapport au marché ». L’État aurait abandonné plusieurs de ses fonctions de production de biens et de services, des secteurs autrefois protégés par l’État seraient maintenant soumis à la concurrence, et le rôle de l’État dans l’allocation des ressources mondiales, notamment l'aide au développement, se serait érodé au profit des investissements privés. Finalement, en devenant « tributaires des marchés pour financer leurs déficits, les États [seraient] placés sous le contrôle de ces marchés120 ».

  • 121 Ibid., p. 96.
  • 122 Ibid., p. 100.

154Pressions économiques pour que l’État se soumette à certaines lois du marché, mais aussi pressions sociales pour qu’il ne lui abandonne pas son rôle de régulateur social. Cette demande sociale porte, en premier lieu, sur « l’exercice des fonctions régaliennes de l’État, en matière de police, de justice et de sécurité121 ». La capacité des États à contrôler leurs frontières se révèle importante dans ce contexte. La demande sociale provient également du vieillissement de la population qui s’est traduit, en Europe, par un accroissement significatif des dépenses de protection sociale. Laïdi note également un accroissement des « demandes compensatoires » liées aux effets de la libéralisation des marchés (aide à l’emploi, protection contre le chômage) ainsi que l’apparition de nouvelles demandes qui découlent de la mondialisation (développement technologique, aide à la recherche). Enfin, l’État fait également face à une « demande de sens », sa capacité « à éclairer la société sur les enjeux de l’avenir » demeurant indispensable122. Autrement dit, l’État continue d’être le lieu central de définition d’un projet de société. En ce sens, il conserve toute sa légitimité.

  • 123 Nicolas Spulber, Redefining the State.
  • 124 Jean Coussy par exemple, soutient que l’État minimum peut aussi être un État fort. Voir Jean Couss (...)

155Spulber constate lui aussi que, malgré deux décennies de remises en question, l’État est encore bien présent mais que cette présence s’assume différemment123. Les États occidentaux ont, certes, délaissé une partie de leurs fonctions au secteur privé, mais ces privatisations ont principalement eu lieu dans des secteurs déjà soumis aux forces du marché. À l'instar de Laïdi, il soutient que les incertitudes économiques et les transformations dans le système de production mondial se conjuguent en faveur d’une plus grande intervention de l’État. L’État est donc en continuel processus de redéfinition dans une variété de domaines d’action. Cette redéfinition ne signifie pas nécessairement que l’État sera politiquement moins fort124.

  • 125 Peter Dombroski, « Haute Finance and High Theory : Recent Scholarship on Global Financial Relation (...)

156Dans le même sens, Dombrowski souligne que les États, loin d’avoir abandonné leur responsabilités économiques, politiques et sociales, ont plutôt reconnu la nécessité de travailler en partenariat avec les acteurs privés ou, tout au moins, selon une meilleure compréhension des impératifs de marché, afin d’accomplir leurs objectifs de politique publique125. Le rôle émergent des États est d’aborder la mondialisation des marchés sur la base d’une négociation avec les différents acteurs privés et publics concernés de façon à poursuivre l'intérêt collectif.

  • 126 Philippe Le Prestre, Écopolitique internationale.

157L’État réagit et s’adapte. Le secteur environnemental offre à cet effet un exemple frappant d’effort de reconquête, voire d’affirmation plus étendue, de la souveraineté nationale qui s’est exprimée sous quatre formes126 : (i) la réaffirmation du caractère sacro-saint de la souveraineté nationale et du droit d’exploiter les ressources naturelles uniquement en fonction des priorités nationales ; (ii) la volonté de certains États de rendre cette souveraineté effective en contrôlant tout leur territoire ; (iii) l’extension des limites géographiques de la souveraineté territoriale des États aux océans et à l’espace ; (iv) l’élargissement du concept de souveraineté, par exemple au matériel génétique.

158Dans certains cas, les problèmes d’environnement et la nature des forces du système international peuvent se conjuguer afin de renforcer le rôle de l’État. Par exemple, les négociations entre l’Union européenne (UE) et la Pologne sur l’entrée de celle-ci dans l’Union ont forcé le gouvernement polonais à assumer le contrôle direct d’activités liées à la production alimentaire, à la contamination de l’environnement et à la pollution. Le désir de la Pologne de faire partie de l’UE incite le gouvernement polonais à renforcer ses lois et politiques environnementales et donc le poids de l’État dans la société.

159Le discours sur l’inévitable déclin de l’État est fortement sujet à caution. Plusieurs analyses démontrent que l’État continue d’occuper une place centrale, surtout dans le domaine économique. Son rôle s’est toutefois transformé. De nouveaux impératifs le poussent vers un rôle de régulateur de l’environnement économique et de partenaire du secteur privé, parfois au détriment de ses fonctions sociales mais surtout aux dépens de sa fonction de producteur direct de biens et de services. Lorsque nous nous attardons à mesurer la capacité d’action de l’État, plutôt que sa taille, force est de constater que, loin de disparaître, celui-ci démontre de grandes capacités à s’adapter aux nouvelles réalités, voire à les orienter. De plus, l’État conserve sa capacité de résister aux pressions du système international et de la société civile en imposant sa propre définition de l’intérêt national, même si celle-ci est différente de celle qui pourrait avoir la préférence de groupes particuliers ou de certains acteurs externes. Sa légitimité se maintient dans la mesure où il est aussi capable d’inciter les citoyens, les groupes et autres acteurs du système international à accepter son droit à faire ces choix. Nous pouvons même constater que l’adhésion à l'idéologie néolibérale qui devait, au départ, accentuer le déclin de l’État, apparaît plutôt comme un moyen pour lui de regagner une certaine autonomie et une légitimité qu’il n’avait pas lorsqu’il était soumis à des demandes auxquelles il n’avait plus les moyens de répondre. En réorientant son action de façon à devenir plus un régulateur qu’un producteur, l’État s’est donné une marge de manœuvre qui lui permet de renforcer son pouvoir dans les secteurs qu’il aura choisis.

Problèmes analytiques et méthodologiques

160L’étude, même très partielle, de la littérature portant sur la place et le rôle de l’État face aux transformations des systèmes internationaux et nationaux soulève un certain nombre de réflexions méthodologiques qui limitent le degré de généralisation des conclusions que l’on y retrouve, et dont toute discussion sur les implications politiques de ces travaux devrait tenir compte. Les premières questions sont d’ordre conceptuel.

Les concepts

161Cet essai porte essentiellement sur les variables indépendantes : les phénomènes ou acteurs qui pourraient modifier certains attributs de l’État. La diversité de ces variables montre bien l’imprécision du champ d’étude.

162Chacun choisit la variable qu'il préfère et l’analyse d’une façon univoque, sans élaborer de stratégie de comparaison entre différentes variables (mondialisation, communications, identités, nouveaux acteurs, etc.).

  • 127 Loi du ministère du Multiculturalisme et de la Citoyenneté, 1990, art. 3.6.

163Si le choix de la variable indépendante demeure arbitraire, la définition des variables indépendantes et dépendantes varie, elle, considérablement. Le vocabulaire politique utilisé reflète des réalités diverses et a souvent des sens différents selon les langues. Ainsi, les concepts de décentralisation et de déconcentration qui sont clairement différenciés en science politique en français sont plus interchangeables en anglais. Même un concept apparemment précis est perçu et interprété de façon différente sous l’influence inévitable de l’expérience. Ce qui paraît légèrement décentralisé au Canada est estimé hyperdécentralisé en France ; la notion de droits autochtones est incompréhensible pour les Français avec leur tradition jacobine ; l’idée que l’éducation relève des provinces et non du gouvernement central semble aberrante à des Français ; le concept de multiculturalisme, caractéristique fondamentale de l’identité canadienne127 a un tout autre sens aux États-Unis.

164Certains auteurs parlent de diminution de l’État, d’autres de disparition de l’État, d’autres encore de mutation de l’État. Le contenu de ces concepts est très incertain. La question semblerait, a priori, parfaitement claire ; si l’on dit que l’État disparaît, cela signifie qu’une certaine forme de pouvoir et d’organisation politique et sociale s’efface. Mais, bien entendu, tout n’est pas si simple. On peut en effet, selon les cas, entendre que l'État démocratique disparaît ; mais il est d’autres formes d’État. Ou encore que l'État canadien disparaît ; c’est-à-dire un État identifié, particulier. Ou encore : est-ce l’État canadien qui disparaît, ou plutôt l’État canadien tel qu’il est aujourd’hui, ou l’État central fédéral ? Un énoncé, trois interprétations possibles. On peut affirmer cette disparition et vouloir dire : le concept « État » ne signifie plus rien, car il n'y a plus rien de tel, concrètement, qui existe. « État » serait alors un mot vide de sens.

165Ce terme est en fait utilisé à propos de trois dimensions différentes : (i) sa légitimité et celle de ses finalités (un État qui ne remplit plus ses finalités est-il encore légitime ?) ; (ii) ses rôles et fonctions (un changement de rôle n’implique pas une diminution de sa légitimité) ; (iii) ses structures (l’organisation politique, telle que la répartition des pouvoirs — différents paliers de gouvernement, service public, péripublic ou parapublic — ne remet en cause ni son rôle ni sa légitimité).

166Pour que la légitimité de l’État soit remise en cause, encore faut-il qu’apparaisse une source de légitimité concurrente et qui pourrait s’y substituer. Or, la légitimité révolutionnaire, à la mode dans certains milieux durant les années 1960 et 1970, a fait long feu. Les religions ou les idéologies ont réussi tout au plus à remettre en cause la légitimité de certains régimes (Iran du shah), non celle de l’État (comme mode d’organisation sociale). Les tenants de la ligne libérale dure ne remettent pas en cause la légitimité de l’État, mais ses fonctions et structures qui empiètent sur le marché.

167La remise en cause de la légitimité de l’État pourrait-elle provenir d’un processus engagé par l’État lui-même ? On peut supposer qu’un État qui abdique ses responsabilités, qui n'utilise pas ses droits régaliens, qui laisse le pouvoir décisionnel à d’autres acteurs sans les encadrer, deviendrait une coquille vide, ne répondrait plus aux attentes minimales de la société et alors seulement verrait sa légitimité remise en question. Ce serait un suicide de l’État sans qu’il y ait une légitimité de rechange prête à prendre le relais.

  • 128 Sabimo Cassese et Vincent Wright, La Recomposition de l'État en Europe, Paris, La Découverte, 1996 (...)

168Rôles et fonctions de l’État suivent des paradigmes différents. Tous les auteurs s’accordent pour dire que les notions de justice, d’équité et de bien-être, tant au niveau national qu’international, constituent le cœur des responsabilités de l’État. L’encadrement de l’économie est également accepté par la quasi-totalité des spécialistes, que cet encadrement soit léger (de style libéral) ou plus contraignant (de style keynésien). Ce qui est remis en cause est le rôle dominant, « providentiel », de l’État en tant qu’acteur économique hégémonique, engagé dans la production et la vente de biens et services et assurant un filet de protection sociale à la population. « Les électorats et nombre de groupes clés, certains associés avec la droite, pensent toujours que l’État se doit d’intervenir128 ».

169Les structures et la distribution du pouvoir au sein de l'État sont étroitement liées à ses rôles et à ses fonctions. Selon les auteurs, les limites de l’État varient considérablement. Certains insistent, presque exclusivement, sur l’État central : les ministres et le chef de l’exécutif (premier ministre ou président) et les administrations centrales (Secrétariat du gouvernement, Trésor, ministères). D’autres, et ils sont de plus en plus nombreux, parlent de « gouvernance », combinaison d’institutions politiques et administratives et de leurs interrelations.

170Les structures nous obligent à poser la question suivante. Dans le cas canadien, par « État » désigne-t-on uniquement l'« État fédéral » avec un seul centre ou l’« État fédéré » avec ses onze centres de pouvoir ? Dans le premier cas, tout transfert de pouvoir du centre vers la périphérie (décentralisation) remet en cause l’État en diminuant son rôle. Dans le deuxième cas, le pouvoir de l’État change de localisation, ce qui entraîne une modification des structures mais non des rôles et des fonctions de l’État. Que la formation de la main-d’oeuvre soit gérée par Ottawa ou Québec est une question de structure, de distribution du pouvoir, mais n’affecte pas le rôle de l'État ; il en va de même pour les quatre ententes Ottawa-Québec dans le domaine de l’immigration. La création du Nunavut remet en cause les structures (10 provinces et deux territoires) et les frontières intérieures ; mais qu'une décision publique soit prise à Ottawa, Yellowknife ou Iqualuit, pour intéressante que soit la question, ne remet en cause ni la légitimité ni les fonctions de l’État. Dans le même ordre d'idée, les régions françaises, nouveau palier intermédiaire entre l’État central et les départements, jouissant d’une relative autonomie, bouleversent les traditions et les habitudes mais non le rôle du « public » dans la société. Un déplacement du pouvoir décisionnel à l’intérieur d’un État ne remet donc pas nécessairement en cause l’État lui-même.

171Si le concept même d’État présente des problèmes, que dire de la « mondialisation » ? La mondialisation, que certains appellent « globalisation », est un phénomène récent. L’une ou l’autre expression revient constamment : la mondialisation veut, exige ; la globalisation ne nous laisse pas le choix. Pourtant, si ce phénomène est aujourd’hui reconnu, il reste difficile d’en cerner les contours. Autrement dit, que la mondialisation soit un fait ne rend pas le concept plus clair. De quoi parle-t-on, exactement, lorsque l’on prononce le mot mondialisation ? Ou le terme n’est-il que le représentant d’un discours idéologique dominant ?

  • 129 Ricardo Petrella, Écueils de la mondialisation. Urgence d'un nouveau contrat social, Montréal, Fid (...)

172Le concept n’a pas encore fait l’objet d’une définition qui fasse autorité. Certains éléments se trouvent dans toutes les définitions, mais les corrélations entre ces éléments tendent à varier considérablement. La mondialisation est d’abord un constat, ou une donnée, insuffisamment formalisé pour faire autorité. Il peut tout autant déboucher sur des analyses visant à affirmer sa légitimité scientifique que servir de paravent idéologique pour justifier ou dénoncer le désengagement de l’État. Riccardo Petrella n’y voit, par exemple, qu’un discours justificatif129. Dans ce contexte, le terme est employé à titre d’idéologie justificative, et non pas comme un concept objectif, comme un choix, et non pas une fatalité.

173Il semblerait plus pertinent de se pencher sur l’image qu’ont les décideurs du phénomène de la mondialisation et des contraintes imposées à l’action de l'État. La mondialisation existe largement dans la tête des élites ; ses dimensions et conséquences ne sont pas une fatalité. Quels facteurs ont favorisé l’adoption d’une telle construction mentale ? Les représentations qui en résultent sont-elles homogènes ? Quels éléments renforcent ces images ou convictions psychologiques ? Qu’est-ce qui explique le passage d'un constat (la mondialisation) à l’action (les réponses à la mondialisation) ?

La mesure

  • 130 Sabimo Cassese et Vincent Wright, La Recomposition de l'État en Europe.

174Plus pernicieuse encore est l'influence des données facilement disponibles sur le sens des concepts. Une des « preuves » de la diminution du rôle de l’État serait la diminution du nombre de ses salariés et de son budget, une autre la privatisation des entreprises publiques. Mais les services fournis à la population, que ce soit directement par l’État ou par d’autres acteurs, tant et aussi longtemps qu’ils se conforment aux normes imposées par l’État, participent au phénomène de la gouvernance étatique. De même, les privatisations des compagnies aériennes publiques n’empêchent pas les États de réglementer le transport aérien ou de négocier les droits d’atterrissage avec d’autres États. Dans la mesure où des sociétés pétrolières publiques représentent plus les intérêts du lobby pétrolier à l’intérieur de l’État que le contraire (Compagnie française des pétroles, Elf-Aquitaine et Total en France, British Petroleum en Grande-Bretagne, etc.), on peut se demander en quoi leur privatisation peut remettre en cause l’État. Vaut-il mieux une entreprise privée ou un « État dans l’État », se demandent Cassese et Wright130 ?

  • 131 J.W. Van Deth, « Comparative Politics and the Decline of the Nation-State in Western Europe », Eur (...)

175Une privatisation non accompagnée de déréglementation dans un système où la définition et les modalités d’application de l’intérêt général continuent d’émaner de l’État ou d’être fortement influencées par lui, ne porte atteinte ni à la légitimité de celui-ci ni à ses capacités, encore moins à son autonomie, mais seulement à ses structures. Le volume de réglementation (et donc, inversement, la déréglementation) largement utilisé dans la littérature, n’est pas un bon indicateur du pouvoir de l’État, puisque cette réglementation peut être le fruit de sa faiblesse et une réaction futile à l’importance d’autres acteurs, ou ne pas être mise en œuvre (v. les PED). Rappelons, à ce propos, l’importance, dans un cadre comparatif, de choisir des indicateurs équivalents plutôt qu’identiques, puisque le même terme peut recouvrir des phénomènes, des comportements et des significations très différents d’un pays à l’autre131.

  • 132 Nicolas Spulber, Redefining the State ; Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy ».

176Enfin, les thèses de nombreux auteurs — Spulber et Strange étant des exceptions132 — ont un faible contenu empirique. Elles s’appuient souvent sur des impressions, avancent des affirmations non étayées sur les perceptions des citoyens ou celles des décideurs et affirment des relations causales sans les démontrer.

Problèmes d'inférence

177En effet, un premier problème est lié aux bornes temporelles de l’analyse de l’évolution de l’action de l’État qui incite souvent à transformer une conjoncture en tendance. Or, avant de conclure à la disparition ou à l’affaiblissement de l’État, il faut adopter une perspective à long terme qui tienne compte de la capacité d’adaptation des États. Des problèmes similaires ont surgi dans les années 1970 avec l’émergence des théories de l’interdépendance, ancêtres de la mondialisation. Des analyses plus fouillées et plus larges ont montré que l'interdépendance, loin de mener à une perte de contrôle de l’État, l’avait souvent renforcé.

178Un deuxième problème, lié au précédent mais plus fondamental, est l’omniprésence de raisonnements circulaires qui se manifeste par la tendance à conclure à la disparition ou à l’affaiblissement de l’État sur la base d’un abandon de ses rôles traditionnels depuis la fin de la dernière guerre, ou parce qu’il ne remplit plus certaines fonctions que tel ou tel auteur valorise. Ce présupposé agit sur le choix et l’interprétation des données. Mais l’État peut changer de rôle (ou de fonction) sans pour autant perdre son pouvoir ou sa légitimité.

179Il est donc préférable de se pencher sur les attributs de l’État qui sous-tendent son rôle : légitimité, autonomie et capacité d’action. Face à la prolifération et à la diversité des variables dépendantes, face à l’imprécision des concepts, face à l’absence de mesure, il est nécessaire de revenir à ce qui est important : les attributs de l’État et le degré d’incertitude auquel il fait face. Ces attributs ou préoccupations de l’État ne sont pas originaux, mais ils aident à distinguer le fondamental du superficiel. Que l’État doive s’adapter à des circonstances nouvelles n'est pas nouveau. C’est la rapidité des changements, le fait qu’ils proviennent à la fois de la société civile et du système international, et leur ampleur, qui donnent l’impression que l'État est sur la défensive. Cette impression d’état de siège provient également des stratégies d’adaptation que l’État a adoptées face à ces conditions nouvelles.

Conclusion, implications et pistes de recherche

180Un certain nombre d’idées reçues influencent la façon de voir tant des praticiens que des analystes de l’État : il serait victime d’une remise en cause généralisée, venant d’en bas, la société civile, et d’en haut, le système international qui pourrait déboucher sur sa disparition. Cette remise en cause pourrait être fondamentale, visant la légitimité de l’État, ou partielle, visant son degré d’autonomie, sa marge de manœuvre, ses moyens d’action et le degré d’incertitude auquel il fait face.

181Les États, en réalité, conservent une marge de manœuvre réelle et un pouvoir décisionnel certain. Loin de mener à la fin de l’État, la prolifération de nouveaux acteurs pourrait conforter sa position. Les ententes avec les institutions supra-et infra-nationales, qui portent sur des points techniques, n’affaiblissent pas nécessairement l'État. Elles lui permettent parfois de continuer de s’occuper des choix publics généraux et d’en laisser les applications concrètes à d’autres paliers de gouvernement. Sur le plan international, l’État constitue un lien indispensable entre les acteurs internes et externes.

182Les questions environnementales et religieuses illustrent la multiplication des centres de pouvoir et semblent remettre en cause le pouvoir de l’État. Les questions environnementales, notamment lorsqu'elles sont associées aux revendications des peuples autochtones, illustrent cette marginalisation potentielle de l’État ou le carcan dans lequel il peut se trouver. Le rôle des provinces, l’utilisation par les Autochtones des institutions internationales (traités, organisations, régimes) et l’appui qu'ils reçoivent hors frontière devraient logiquement diminuer la capacité d'action de l’État. Il nous semble, au contraire, que l’État peut se construire un espace de liberté dans la mesure où il est le seul acteur qui possède une connaissance générale des problèmes et des intérêts de toutes les parties prenantes, et qui soit capable d’identifier, de négocier et de faire respecter une solution acceptable par tous. En d’autres termes, la diffusion des pouvoirs accroîtrait sa capacité de jouer un rôle d’arbitre et d’intermédiaire incontournable entre les acteurs infra-et supra-nationaux.

183Un autre domaine qui a fait l’objet d’une attention particulière est la montée des mouvements religieux. Là aussi, on interprète souvent l’accession au politique de ces derniers comme un nouveau carcan (voir, par exemple, le rôle des partis religieux en Israël et des mouvement islamiques dans les États arabes du Proche-Orient). Ceci affecterait également des États tiers, tels que le Canada, qui verraient leur marge de manœuvre diplomatique diminuer et qui feraient même parfois face à l’affirmation d’un droit d’ingérence culturelle (organisation des cultes, port du tchador, etc.), compliquant ainsi leurs politiques internes. Toutefois, l’émergence de ces mouvements religieux signifie-t-il que l’État, là aussi, a perdu de sa marge de manœuvre ?

184Dans le cas du Canada, peut-on affirmer que l’État est menacé de disparition, que sa légitimité est remise en cause ? Les chantres de la mondialisation et des identités ethniques, linguistiques, régionales, unissent leurs voix pour prédire, avec joie ou avec tristesse, la fin de l'État canadien. Les provinces aiment distinguer entre politique « nationale » et politique « fédérale ». Cependant, la prédiction touchant la fin de l’État canadien semble prématurée.

185La seule menace envers l’État, envers sa légitimité et son fonctionnement, proviendrait d'une sécession du Québec. Un Québec indépendant entraînerait inévitablement une perte de souveraineté du Canada sur environ un quart de son territoire et de sa population. Un Canada qui aurait perdu sa légitimité au Québec resterait-il légitime pour les autres Canadiens ? serait-il encore crédible ? À l’exception de ce cas particulier, les demandes complexes et souvent contradictoires d’éléments de la société civile (Autochtones, Québec, Ouest) visent moins la légitimité de l’État canadien que son fonctionnement, la répartition des pouvoirs à l’intérieur du système. Chaque groupe qui présente ses revendications est lui-même tiraillé. Les Autochtones veulent à la fois la protection de l'État et le maintien des transferts financiers, et une large autonomie qui leur permette de maintenir leurs traditions et de s’affranchir des lois fondamentales du pays. Les Québécois hésitent entre différentes formes de relations avec le Canada et, pour reprendre l’expression de l’humoriste Yvon Deschamps, ne seraient pas hostiles à « un Québec indépendant dans un Canada uni ». Les régionalistes de l’Ouest canadien se plaignent de leur manque de participation au pouvoir tout en votant pour l’opposition. Tant et aussi longtemps que les demandes pour une « nouvelle donne », une nouvelle répartition des pouvoirs — à toute fin pratique, une décentralisation — se font à l’intérieur du système, elles peuvent remettre en cause le degré d’autonomie d’Ottawa par rapport aux autres acteurs politiques, ses moyens d'action et de contrôle, non sa légitimité.

186La création du Nunavut et la Loi C-49 accordent de très larges pouvoirs de gestion des terres aux conseils de bandes. Ces lois sont-elles dues aux pressions irrésistibles de la société civile, dans ce cas les Autochtones, ou au désir de l'État fédéral de se départir d’un dossier difficile à gérer politiquement et administrativement ? La disparition programmée du ministère des Affaires indiennes, son remplacement progressif par un territoire (une future onzième province) et des lois augmentant le pouvoir des bandes ne résultent pas d’obligations mais d'un choix de l'État. Que des femmes autochtones se plaignent des conséquences négatives que pourrait avoir la loi C-49 sur leurs droits, en particulier en cas de divorce, montre que l'État aurait pu légiférer sans donner les pleins pouvoirs aux conseils de bandes. Ce choix correspond à une conception corporatiste où dirigeants canadiens et autochtones concluent des ententes par-dessus les droits des individus.

  • 133 Julien Bauer, Le Système politique canadien, Paris, PUF, coll. Que sais-je ?, 1998.

187Dans le même ordre d’idées, l’accord d’avril 1997 entre Ottawa et Québec transférant la responsabilité de la formation de la main-d’œuvre du palier fédéral au palier provincial ne remet pas en cause la légitimité de l’État fédéral mais les modalités d’application des interventions étatiques entre deux paliers de gouvernement. Les discussions ont duré plus de trente ans et ont abouti à une nouvelle répartition des tâches aujourd’hui revendiquées par d’autres provinces, comme la Colombie-Britannique. Le résultat ne remet en cause ni la légitimité de l’État, ni sa souveraineté, ni la vision que l’on peut avoir de son rôle exemplaire. Il s’agit d’ajustements et non pas de défis133.

  • 134 Ibid., p. 27.

188Les défis qui viennent de l’extérieur seraient-ils ceux qui remettent en cause, sinon la légitimité, du moins la souveraineté de l’État canadien ? Près de 80 % du commerce entre les États-Unis et le Canada est composé d'échanges internes aux multinationales américaines134. Pour limiter cette prédominance économique américaine, le Canada avait créé le FIRA (Foreign Investments Review Agency) pour faire le tri entre investissements étrangers bienvenus et les autres, politique qui n’a donné que des résultats limités. L’ALENA semble être la revanche des firmes transnationales, une victoire de la régionalisation économique. Mais ce sont des États qui ont négocié cet accord, ce sont eux qui ont déterminé de nouvelles règles du jeu sur les échanges qui restreignent, certes, leur capacité d’action théorique mais réduisent aussi les incertitudes qu’ils affrontent, ce sont eux qui négocient au nom du pouvoir central et non pas les États américains ou les provinces canadiennes ; bref, le rôle des États n’a pas diminué au profit de l’économie, il a tenu compte de l’aspect économique dans la formulation de l’intérêt national.

189La décision du Canada, en 1999, comme membre de l’OTAN, de participer au conflit contre la Serbie au nom des Kosovars, serait le parfait exemple d’une marge de manœuvre nulle : acceptation, sans vote du Parlement et sans analyse des conséquences pour le Canada d’une participation à ce conflit. « Nous faisons partie d’une équipe et devons respecter ses décisions », a dit Jean Chrétien. Cette décision reflète-t-elle une pression intense de l’OTAN ou des États-Unis sur le Canada, un choix délibéré de laisser à d’autres le soin de définir les intérêts nationaux canadiens en ce domaine, ou s’agit-il d’un calcul de politique interne destiné à détourner la critique en cas de pertes humaines trop importantes ? L’État canadien est-il pris entre les pressions de la société civile et du système international, n’ayant d’autre choix que de s’incliner, ou cette attitude ne reflète-t-elle que des perceptions filtrées par une idéologie critique de l’État associées à une volonté politique des dirigeants canadiens ? La réponse est loin d’être évidente. Les pressions peuvent être réelles, mais elles peuvent également servir d’écran de fumée, ou justifier une recomposition du politique.

190Le budget de l'État canadien fournit un bon exemple de Tutilisation de la « mondialisation » comme paravent politique. L'équilibre des finances publiques, la réduction de la dette, leurs corollaires (attrition de la fonction publique, règles plus strictes pour l’assurance-emploi, diminution des transferts fiscaux en santé, etc.) sont-ils imposés par la mondialisation ou seraient-ils devenus, inévitablement, tôt ou tard, la politique du gouvernement canadien, indépendamment du parti au pouvoir ? Les États ne mettent-ils de Tordre dans leurs finances publiques que depuis quelques années ? Il nous paraît plus réaliste de voir dans l’insistance sur la mondialisation, et dans le cas canadien sur les cotes accordées au Canada par les maisons de courtage étrangères, un moyen de détourner le mécontentement de la population. On blâme des forces extérieures inaccessibles plutôt que des politiciens responsables. Les pressions extérieures existent ; les stratégies de réponses à ces pressions, en revanche, relèvent du domaine du choix politique.

191On retrouve cet argument que l’international devrait définir les choix politiques canadiens dans d’autres domaines. En tant que signataire de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967, l’État canadien se doit d’accepter des réfugiés. Depuis quelques années, le Canada interprète l’article 34 de la Convention sur la définition de réfugiés (« persécution du fait de la race, la religion, la nationalité, l’appartenance à un certain groupe social ou les opinions politiques ») comme couvrant également les femmes victimes de discrimination de jure ou de facto, ce qui étend considérablement la notion de réfugié. Cette interprétation, exclusivement canadienne, ne découle pas de pressions internationales mais de pressions internes où tout problème politique a deux versions, une mâle et une femelle. Que le Canada choisisse une politique et prétende qu’elle découle de ses obligations internationales est un bon exemple d'écran de fumée pour masquer l’origine des décisions.

192Le fait que l'État canadien, comme les autres États, vit dans un contexte plus complexe qu’auparavant ne signifie pas qu’il perde sa capacité d’action. L’idée que l'État doit jouer un rôle d'abord et avant tout économique, puis social, puis finalement politique n’a pas été imposée, elle a été retenue par l’État. Déjà en 1975, la commission de la Fonction publique privilégiait, dans son embauche, les titulaires d’un MBA (Master’s in Business Administration) au détriment des MPA (Master’s in Public Administration), préférait les économistes aux politologues, bref préparait le terrain pour une remise en cause de l’État de l’intérieur. Si la gestion de l’État doit suivre le modèle de la gestion privée, si la notion d’entreprise est valorisée par rapport à celle d’intérêt public, faut-il être surpris que les fonctionnaires aient du mal à justifier leur rôle et celui de l’État ? En butte aux critiques des politiciens qui souhaitaient réduire la fonction publique, ayant souvent une formation qui valorise le marché comme source d’autorité, il était prévisible que leur rôle soit remis en question. Était-ce inévitable ? N’est-il pas opportun, maintenant que la Fonction publique recommence à recruter, de prévoir une présence des sciences sociales « molles » (science politique, sociologie) et non plus exclusivement des sciences sociales « dures » (économie, finances). En d’autres termes, ne serait-il pas nécessaire d’analyser l’image de la Fonction publique et le type de formation requise pour les fonctionnaires ?

  • 135 Élie Cohen, La Tentation hexagonale. La souveraineté à l’heure de la mondialisation, Paris, Fayard (...)

193Des contraintes nouvelles qui, à première vue, remettent fondamentalement en question l’État, peuvent en fait être largement subjectives, voire refléter une tentative de la part de ce dernier d'affirmer ou de retrouver son autonomie de décision, sa légitimité et sa capacité d’action. Cette dernière dimension, soit l’image qu’ont les hauts fonctionnaires et les politiciens de la nature des contraintes qu’affronte le Canada et de la marge de manœuvre dont ils disposent, nous semble un élément d’investigation crucial135.

194Si l’on raisonne à partir des attributs fondamentaux de l’État, on voit que le désir manifesté par celui-ci de réduire les incertitudes externes a pu avoir des conséquences négatives sur son autonomie, que sa légitimité n’est plus exclusive et que sa capacité d’action a augmenté dans certains domaines et diminué dans d’autres. Cependant, l’État ne disparaît pas, il se transforme.

195Dans ce contexte, il est possible d’identifier cinq domaines de recherche portant sur les facteurs qui affectent directement le rôle de l’État au Canada :

  1. le rôle de l’administration publique canadienne comme source de stabilité et comme modèle de gestion largement consensuelle face à un niveau politique où existent des tensions entre les groupes (Autochtones, Québec, Ouest) et entre les partis (de rigueur en démocratie) ;
  2. les redéfinitions du rôle des fonctionnaires : valorisation de leur formation, recyclage, conception du bien public ;
  3. les systèmes de croyances des hauts fonctionnaires concernant le rôle de l’État face à la mondialisation et à la société civile ; influence de ces systèmes sur la nature et le choix des options de l’État ;
  4. l’État et la concertation : les relations entre l’État et les groupes organisés (environnement, multiculturalisme, organisations patronales, etc.) et leur impact sur la légitimité et l’efficacité de celui-ci ;
  5. les stratégies d’adaptation des États : facteurs influençant le choix d’une stratégie particulière, conséquences et résolutions des contradictions potentielles entre ces choix sur l’autonomie de l’État et sa capacité de poursuivre ses objectifs fondamentaux136.

196La politique future tournera autour de la réalisation de ces objectifs parfois contradictoires. Ces tentatives d’adaptation se font parfois isolément, le plus souvent collectivement. Elles peuvent viser à défendre un domaine d’action traditionnel ou à en affirmer d’autres. Comment transformer des contraintes en chances de succès ? Le rôle de l’État n’est-il pas de mettre en place une architecture d’autorité souple et changeante qui comble les défauts de gouvernance ? Dans quelle mesure ce rôle sera-t-il le produit d’un choix et d’une définition claire des intérêts de l’État et du bien commun ? Si ni l'État ni les autres acteurs ne peuvent plus revendiquer le monopole légitime de la définition et de la poursuite du bien commun, sur quelles bases celui-ci sera-t-il construit ?

Notes

2 Grzegorz Ekiert, The State Against Society: Political Crises and their Aftermath in East Central Europe, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1996.

3 Joyce Hoebing et al. (dir.), NAFTA and Sovereignty: Tradeoffs for Canada, Mexico, and the United States, Washington : Center for Strategic and International Studies, 1997.

4 François Chesnais, La Mondialisation du capital, Paris, Syros, 1997 ; Susan Strange, The Retreat of the State : The Diffusion of Power in the World Economy, New York, Cambridge University Press, 1997.

5 Paul Mathias, La Cité internet, Paris, Presses de Sciences Po, 1997.

6 Philippe Le Prestre, Écopolitique internationale, Montréal, Guérin, 1997.

7 Paul Ariès, Les Fils de McDo. La McDonaldisation du monde, Paris, L’Harmattan, 1997.

8 Ronnie D. Lipschutz, Global Civil Society and Global Environmental Governance, Albany, SUNY, 1996.

9 Karen Barkey et Mark von Hagen (dir.), After Empire : Multi-Ethnic Societies and Nation-Building, Boulder, Westview, 1997.

10 John P. Entelis (dir.), Islam, Democracy, and the State in North Africa, Bloomington, Indiana University Press, 1997.

11 Jean-Luc Bodiguel et Luc Rouban, Le Fonctionnaire détrôné. L'État au risque de la modernisation, Paris, Presses de Sciences Po, 1991.

12 James N. Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.

13 Jean-François Bayart, L’illusion identitaire, Paris, Fayard, 1996.

14 David Apter, Pour l’État, contre l’État, Paris, Economica, 1988.

15 Peter Dombrowski, « Haute Finance and High Theory : Recent Scholarship on Global Financial Relations », Mershon International Studies Review, no 42 (1998), p. 1-28.

16 François Chesnais, La Mondialisation du capital.

17 Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy », International Affairs, no 68 (1992), p. 1-15.

18 Zaki Laïdi, Géopolitique du sens, Paris, Desclée de Brouwer, 1998.

19 Thomas G. Weiss et Girat Chopra, « Sovereignty is no longer Sacrosanct : Codifying Humanitarian Intervention », Ethics and International Affairs, no 6 (1992), p. 95-118.

20 Alain Finkelkraut, La Défaite de la pensée, Paris, Gallimard, 1987.

21 Jack Donnelly, « Human Rights : A New Standard of Civilization ? », International Affairs, no 74 (1998), p. 1-23.

22 Jeffrey Checkel, « International Norms and Domestic Politics », International Relations, no 3 (1997), p, 473-496.

23 Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy ».

24 Richard Falk, This Endangered Planet, New York, Random House, 1971.

25 William Ophuls, Ecology and the Politics Scarcity, San Francisco, W. Freeman, 1977.

26 Julien Bauer, Politique et religion, Paris, PUF, coll. Que sais-je ?, 1999.

27 Ibid.

28 Dominique Schnapper, La Relation à l'autre. Au cœur de la pensée sociologique, Paris, Gallimard, 1998, p. 248.

29 Jean-François Bayart, L'Illusion identitaire.

30 A. Dieckhoff, L'Invention d'une nation. Israël et la modernité politique, Paris, Gallimard, 1993, p. 126.

31 Le cas de l’Algérie nous semble également riche d’enseignements à plus d'un titre. En effet, au lendemain de l'indépendance, l’État algérien a entrepris très rapidement une arabisation (au nom du panarabisme) qui a posé de multiples problèmes à la communauté berbère, depuis longtemps francophone. Revendiquée aujourd’hui par les intégristes musulmans, revendication récupérée par l'État algérien, l'imposition de l’arabe au détriment du français correspond à une lutte d’un islam militant contre l’islam modéré des Berbères. Pour l’État algérien, l'arabe est un moyen d’affaiblir la position des Berbères à l’intérieur de la société. Dans ce cas, la langue devient un des instruments qui permettent de combattre une minorité ethnique.

32 Julien Bauer, Politique et religion.

33 Don Baker, « World Religion and National States : Competing Claims in East Asia », in Rudolf Hoeber and James Piscatori (dir.), Transnational Religion and Fading States, Westview Press, 1997.

34 Julien Bauer, Politique et religion, p. 105.

35 Marx Jurgensmeyer, The New Cold War? Religious Nationalism Confronts the Secular State, Berkeley, University of California Press, 1993.

36 Julien Bauer, Politique et religion.

37 Ronald S. Thiemann, Religion in Public Life: A Dilemma for Democracy, Washington, Georgetown University Press, 1996.

38 John Newhouse, Europe Adrift, New York, Pantheon Books, 1997, p. 24.

39 Kenichi Ohmae, The End of the Nation State: The Rise of Regional Economies, New York, The Free Press, 1995.

40 John Newhouse, Europe Adrift, p. 34.

41 Ibid., p. 63.

42 Kenichi Ohmae, The End of the Nation State.

43 Ibid.

44 Ibid., p. 96.

45 Ibid., p. 81.

46 Ibid,, p. 61.

47 John Newhouse, Europe Adrift, p. 63.

48 Ibid., p. 71.

49 David Apter, Pour l’État, contre l'État, p. 255.

50 Selon Spulber, « the political and ideological upheaval brought about by Margaret Thatcher in Britain and by Ronald Reagan in the United States in the late 1970s and early 1980s aimed at liquidating the so-called postwar settlement in the first country and the Roosevelt era consensus, in the second — both viewed as embodying the ideas of activist governments preoccupied with full employment and the welfare State. The new leaders intended to redefine the role of the State, reduce its functions, and bring to an end what they perceived as the era of overcentralized, bureaucratic, and interventionist governments ». Voir Nicolas Spulber, Redefining the State. Privatization and Welfare Reform in Industrial and Transitional Economies, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 135.

51 Joël Krieger, Reagan, Thatcher and the Politics of Economic Adjustment, New York, Oxford University Press, 1986 ; and Joel D. Wolfe, « Reorganizing Interest Représentation : A Political Analysis of Privatization in Britain », in Joël Wolfe et R. Foglesong (dir.), The Politics of Economie Adjustment, New York, Oxford University Press, 1996.

52 Michel Chossudovsky, « La Souveraineté des créanciers », in Sylvie Paquerot (dir.), L’État aux orties ? Mondialisation de l'économie et rôle de l’État, Montréal, Écosociété, 1996, p. 63.

53 Christian Saint-Étienne, « De l’État bureaucratique à l’État incitateur et coordonnateur », in René Lenoir et Jacques Lesourne (dir.), Où va l'État ? La souveraineté économique et politique en question, Paris, Le Monde, 1992, p. 321.

54 Lucie Lamarche, « L’État désétatisé et ses fonctions sociales. Éléments de réflexion ». in Sylvie Paquerot (dir.), L’État aux orties ? Mondialisation de l’économie et rôle de l’État, Montréal, Écosociété, 1996.

55 Harvey B. Feigenbaum and Jeffrey R. Henig, « Privatization and Political Theory », Journal of International Affairs, 50, no 2 (1997), p. 338-355 ; Philip Morgan (dir.), Privatization and the Welfare State : Implications for Consumers and the Workforce, Adelshot, Dartmouth, 1995.

56 Harvey B. Feigenbaum and Jeffrey R. Henig, « Privatization and Political Theory ».

57 OCDE, Politiques du développement industriel et de la compétitivité, Paris, OCDE, 1998.

58 Cependant, les programmes d’ajustement structurels imposés par le FMI et la Banque mondiale illustrent plutôt une privatisation systémique que tactique.

59 Richard Falk, Communication publique, Congrès annuel de l’International Studies Association (Washington, février 1999).

60 Zaki Laïdi, Malaise dans la mondialisation, Paris, Textuel, 1997.

61 Jérome Vignon, « La cohésion économique et sociale », in Zaki Laïdi (dir.), Géopolitique du sens, Paris, Desclée de Brouwer, 1998, p. 86.

62 Zaki Laïdi, Malaise dans la mondialisation.

63 Stephen D. Krasner, Defending the National Interest : Raw Materials Investments and U.S. Foreign Policy, Princeton, Princeton University Press, 1978.

64 Ian D. Clark, Secrétaire du Conseil du Trésor du Canada, 21 novembre 1991.

65 Philippe Le Prestre, Écopolitique internationale.

66 Pour les données de 1949, cf. Spiro 1995, p. 51 ; pour 1995, ECOSOC E/1995/INF/5 (20 septembre 1995).

67 Nauru cède ainsi systématiquement son siège aux réunions de la Convention de Londres sur les décharges en mer à deux militants américains, dont un professeur d'une université californienne spécialiste du milieu marin. Naturellement, ce phénomène de « capture » se retrouve chez d’autres ONG, en particulier celles représentant les intérêts d’industries particulières. Ainsi, la délégation américaine aux réunions de l’Union internationale des Télécommunications (ITU) a-t-elle été rebaptisée la « délégation Motorola ».

68 Ronnie D. Lipschutz, Global Civil Society and Global Environmental Governance et Paul Wapner, « Governance in Global Civil Society », in Oran Young (dir.), Global Governance : DrawingInsights from the Environmental Experience, Cambridge, The MIT Press, 1997.

69 Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy ».

70 The Globe & Mail, 27 juillet 1996, p. Al.

71 Nazli Choucri (dir.), Global Accord : Environmental Challenges and International Responses, Cambridge, The MIT Press, 1993.

72 Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy ».

73 Susan Strange, The Retreat of the State.

74 Ibid., p. xii.

75 Idem, « Who Runs World Shipping ? » International Affairs (1976).

76 Commission on Global Governance, 1995, p. 66.

77 Jack Donnelly, « Human Rights : A New Standard of Civilization ? »

78 Comme on le sait, d’autres États ou sociétés y voient une contradiction majeure et une source d’instabilité interne.

79 Zaki Laïdi, Géopolitique du sens.

80 Philippe Le Prestre, « Strategies of Adaptation to Environmental Insecurities », in Steve Lonergan (dir.), Environmental Change, Adaptation, and Security, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers, 1999, p. 57-74.

81 Ibid.

82 Peter Evans, « The Eclipse of the State ? Reflections on Stateness in an Era of GlobaGlobalization », WorldPolitics, no 50 (octobre 1997), p. 62-87.

83 David Korten, When Corporations Rule the World, San Francisco, Kumarian Press, 1995.

84 Andrew Walter, « Do They Really Rule The World ? », in New Political Economy, vol. 3, no 2 (juillet 1998), p. 288-292.

85 Andrew Walter, « Do They Really Rule The World ? » et Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy ».

86 Le comportement des compagnies pétrolières en avait déjà fourni un exemple frappant dans les années 1960 et 1970.

87 Peter Dombrowski, « Haute Finance and High Theory : Recent Scholarship on Global Financial Relations ».

88 Karl Polanyi, The Great Transformation, Boston, Beacon, 1944.

89 Ian Clark, Globalization and Fragmentation, Oxford, Oxford University Press, 1997.

90 Voir aussi Hidemi Suganami, « OverView : A Note On Some Recent Writings On International Relations And Organizations », International Affairs, 74, no 4 (octobre 1998), p. 903-910.

91 Steven K. Vogel, Freer Markets, More Rules. Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries, Ithaca, Cornell University Press, 1996.

92 Dani Rodrik, « Why Do More Open Economies Have Bigger Governments ? », Journal of Political Economy, vol. 106, no 5 (1998), p. 997-1032.

93 Ibid.

94 Ibid.

95 Pierre de Senarclens, Mondialisation, souveraineté et théories des relations internationales, Paris, Armand Colin, 1998.

96 Philippe Le Prestre, Écopolitique internationale.

97 Ibid.

98 Par exemple, en 1991, le National Resources Defense Council (NRDC) prétendit, sans la permission de la population concernée, représenter les intérêts de la petite tribu équatorienne des Huaoranis lors de négociations avec la compagnie pétrolière américaine Conoco sur les droits de prospection sur leur territoire, et alors que cette dernière avait son propre organisme de représentation. Voir Joe Kane, « Letter from the Amazon : With Spears from AU Sides », The New Yorker (27 septembre 1993), p. 54-79.

99 Tariq Banuri, « The Landscape of Diplomatie Conflict », in Wolfgang Sachs (dir.), Global Ecology : A New Arena of Political Conflict, Londres, Zed Books, 1993, p. 49-67.

100 Martin Sampson, « The Global Environmental Facility/Black Sea Environmental Program : Part Way Into Year 2 », communication présentée au Congrès de l’International Studies Association (San Diego, avril 1996).

101 Kal Raustiala, « States, NGOs and International Environmental Institutions », International Studies Quaterly, no 41 (1997), p. 719-740.

102 Kenichi Ohmae, The End of the Nation State.

103 John Newhouse, Europe Adrift.

104 Ralph Della Cara, « Religious Resource Networks : Roman Catholic Philanthropy in Central and East Europe », in Rudolf Hoeber et James Piscatori (dir.), Transnational Religion and Fadind States, Westview Press, 1997.

105 Joseph Nevo, « Religion and National Identity in Saudi Arabia », Middle Eastern Studies, vol. 34, no 3 (1998), p. 34-53.

106 Julien Bauer, Politique et Religion.

107 Ibid.

108 Ibid.

109 LindaWeiss, The Myth of the Powerless State, Ithaca, Cornell University Press, 1998.

110 Ibid.

111 Peter J. Katzenstein (dir.), Between Power and Plenty : Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States, Madison, University of Wisconsin Press, 1978.

112 Linda Weiss, The Myth of the Powerless State.

113 Ibid., p. 218.

114 Paul Hirst et Grahame Thompson, Globalization in Question, Cambridge, Cambridge University Press, 1996.

115 Janice E. Thomson, « State Sovereignty in International Relations : Bridging the Gap Between Theory and Empirical Search », International Studies Quaterly, no 39 (1995), p. 213-219 ; André-Jean Arnaud, « De la régulation par le Droit à l’heure de la globalisation. Quelques observations critiques », Droit et Société, no 11 (1997).

116 Eric Helleiner, States and the Re-emergence of Global Finance : From Bretton Woods to the 1990s, Ithaca, Cornell University Press, 1994.

117 Peter Evans, « The Eclipse of the State ? ».

118 Ibid.

119 Zaki Laïdi, Géopolitique du sens.

120 Ibid., p. 95.

121 Ibid., p. 96.

122 Ibid., p. 100.

123 Nicolas Spulber, Redefining the State.

124 Jean Coussy par exemple, soutient que l’État minimum peut aussi être un État fort. Voir Jean Coussy, « Les ruses de l’État minimum », in Jean-François Bayart, La Réinvention du capitalisme, Paris, Karthala, 1994, p. 216, et Bonnie Campbell, « Reconceptualisation de l’État au Sud. Participation démocratique ou managéralisme populiste », p. 170.

125 Peter Dombroski, « Haute Finance and High Theory : Recent Scholarship on Global Financial Relations ».

126 Philippe Le Prestre, Écopolitique internationale.

127 Loi du ministère du Multiculturalisme et de la Citoyenneté, 1990, art. 3.6.

128 Sabimo Cassese et Vincent Wright, La Recomposition de l'État en Europe, Paris, La Découverte, 1996, p. 12.

129 Ricardo Petrella, Écueils de la mondialisation. Urgence d'un nouveau contrat social, Montréal, Fides, 1997, p. 7.

130 Sabimo Cassese et Vincent Wright, La Recomposition de l'État en Europe.

131 J.W. Van Deth, « Comparative Politics and the Decline of the Nation-State in Western Europe », European Journal of Political Research, no 27 (-1995).

132 Nicolas Spulber, Redefining the State ; Susan Strange, « States, Firms and Diplomacy ».

133 Julien Bauer, Le Système politique canadien, Paris, PUF, coll. Que sais-je ?, 1998.

134 Ibid., p. 27.

135 Élie Cohen, La Tentation hexagonale. La souveraineté à l’heure de la mondialisation, Paris, Fayard, 1996, p. 410-411.

136 Philippe Le Prestre, « Strategies of Adaptation to Environmental Insecurities ».

Auteurs

Professeur de science politique à l’Université du Québec à Montréal (UQAM). Il est membre du comité exécutif et ancien président de l’Institut d’administration publique du Grand Montréal. Ses intérêts courants de recherche incluent le système politique canadien, la religion et la politique, les minorités et le Moyen-Orient. Parmi ses dernières publications, notons Le système politique canadien (1998) et Politique et religion (1999), aux Presses Universitaires de France, dans la collection « Que sais-je ? ».

Professeur au département de science politique et à l’Institut des sciences de l’environnement de l’Université du Québec à Montréal (UQAM), à titre de spécialiste en politiques environnementales internationales et d’analyste de la politique étrangère ; il dirige l’Observatoire d’écopolitique internationale. De 1995 à 1999, il a présidé la section « Études Environementales » de l’Association des Études Internationales. Le Prestre est l’auteur d’Écopolitique internationale (1997) et du livre The World Bank and the Environmental Challenge (1989). Il a également dirigé Protecting the Ozone Layer (1998), ainsi que Role Quests in the Post-Cold War Era (1997).

© Presses de l’Université de Montréal, 2001

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search