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Qui a peur de l'État ?

 | 
Gordon Smith
, 
Daniel Wolfish

Chapitre I. Introduction

Conceptualiser les structures polycentriques de pouvoir

Gordon Smith et Daniel Wolfish

Texte intégral

Nous aimerions remercier Mark Schacter qui, au nom de l’Institut sur la gouvernance, a remis un rapport sommaire de l’atelier « Tendances, centres multiples de pouvoir », tenu à Victoria en mai 1999 ; son rapport nous a aidé dans la préparation de ce texte.
Nous aimerions également remercier Michael Carley, Alexander Wake et Michele Wingelman pour leur aide dans la préparation de ce chapitre.

S'éloigner, se rapprocher

  • 1 Samuel Huntington, « The Clash of Civilizations ? », Foreign Affairs, vol. 72, no 3 (été 1993), p. (...)

1De grandes transformations politiques ont marqué le cours de la décennie qui s’achève. Le retrait soviétique de l’Europe de l’Est, la chute du mur de Berlin et l’effondrement subséquent de l’Union soviétique ont déclenché une période de bouleversements politiques à l’échelle internationale. Les spécialistes et tous ceux qui ont cherché à influencer ou à établir les politiques publiques ont eu à faire face à ce qu’il était convenu d’appeler, en tout optimisme, le nouvel ordre mondial. C’est sur ce fond de changements imminents et de l’instauration d’un nouvel ordre mondial que des chercheurs comme Samuel Huntington, Francis Fukuyama et James Rosenau ont fait connaître leurs idées, parfois controversées, sur ce à quoi ressemblerait l’avenir de la politique mondiale1.

  • 2 Robert Keohane et Joseph Nye, « Power and Interdependence in the Information Age », Foreign Affair (...)
  • 3 Susan Strange, The Retreat of the State : The Diffusion of Power in the World Economy, Cambridge, (...)
  • 4 Martin Hewson et Timothy Sinclair, « The Emergence of Global Governance Theory », dans Martin Hews (...)

2En plus des soulèvements politiques observés en Europe de l’Est et en Union soviétique, des analystes de la scène politique relèvent d’autres facteurs qui contribuent aux changements fondamentaux en politique internationale de même qu’aux affaires intérieures des États. De manière toute particulière, les chercheurs ont remarqué que les forces économiques et sociales, massives et globales, auxquelles on se référait comme étant « la mondialisation et l’interdépendance », modifiaient l’interaction entre les États, les sociétés et les individus2. Les observateurs de la scène politique mondiale ont également remarqué l’influence d’acteurs internationaux autres que les États, telles les organisations non gouvernementales (ONG) et les entreprises multinationales (EM), non seulement sur la politique, mais également sur la formulation, l’implantation et l’évaluation des politiques3. Des chercheurs ont même qualifié la littérature qui traite de cette tendance émergente de « théorie de la gouvernance internationale4 ». En effet, plusieurs des personnes qui travaillent à l’élaboration des politiques, ainsi que plusieurs spécialistes, croient que la politique mondiale est entrée dans une phase nouvelle, où existent de multiples centres de pouvoir et d’autorité. C’est ce nouvel ordre qu’il nous faut comprendre pour être en mesure de préparer l’avenir.

3Le gouvernement canadien a senti l’urgence de comprendre ce nouveau polycentrisme autour duquel s'organise le pouvoir. À cet effet, le secrétaire du Conseil privé (haut fonctionnaire) a réuni des sous-ministres pour qu’ils réfléchissent ensemble aux changements en cours dans le monde. Gordon Smith, l’un de ces sous-ministres, est coauteur de ce volume. Dès le départ, ce processus a prévu la formation de deux comités, l'un réunissant des sous-ministres adjoints et un second devant mettre sur pied l’Initiative de recherches sur les politiques (IRP). L’IRP associe l’effort du milieu de la recherche universitaire à la compréhension des changements en cours dans le monde et aux répercussions qu’elles induisent sur les politiques. Ce volume résulte de cette initiative.

  • 5 The Assistant Deputy Minister Sub-Committee for Global Challenges and Opportunities, Canada 2005, (...)
  • 6 Ibid.

4Le rapport intérimaire de Canada 2005 : Global Challenges and Opportunities, rédigé par le sous-comité de travail des sous-ministres adjoints, portait sur les défis globaux et les possibilités de la mondialisation. Il faisait ressortir que nous sommes « continuellement à nous réajuster à un monde qui, par de nouvelles façons dont nous n’avons pas encore mesuré toute l’ampleur, et à une vitesse souvent affolante, nous rassemble en même temps qu’il nous sépare5 ». Le rapport soulignait plus loin : « [...] nous pouvons nous attendre à ce que la prochaine décennie pose des défis significatifs à nos systèmes de régulations et à nos institutions gouvernementales [...] », car le pouvoir, devenu plus diffus, s’est déplacé dans de multiples directions — à l’extérieur vers les provinces et les gouvernements locaux, latéralement vers le secteur privé et les acteurs non gouvernementaux, de façon extraterritoriale, vers des organisations régionales et internationales6. En réalité, il faut admettre que le gouvernement aujourd’hui n’est plus considéré comme une institution unique de gouvernance. Dans les années à venir, le défi pour le Canada sera d’évaluer les systèmes formels et informels par lesquels les Canadiens règlent leurs affaires, exercent leurs droits, remplissent leurs obligations et concilient leurs différences, tant chez eux qu’à l’étranger, dans un monde devenu polycentrique. Ce sera aussi sa tâche de décider comment interagir avec cette nouvelle réalité.

5Les chapitres du présent ouvrage évoquent la question du défi que pose un monde constitué de structures polycentriques de pouvoir. Chacun des chapitres évalue ce phénomène et trace un aperçu des répercussions que cela implique sur l’élaboration des politiques au Canada et, de manière plus fondamentale encore, sur la gouvernance tant au Canada qu'à l’étranger. Ce volume examine de plus près ce que représente l’émergence des structures polycentriques de pouvoir par rapport aux institutions et au fonctionnement du gouvernement, identifiant également les nouveaux acteurs qui sont engagés dans la gouvernance. Il met aussi en lumière ce que sont les structures polycentriques de pouvoir, chaque chapitre expliquant, dans une perspective propre, les causes et les caractéristiques de ce phénomène. Tous soutiennent que l’État et ses structures de gouvernance continueront à jouer un rôle crucial dans l’établissement des règles et dans l’élaboration et l’implantation des politiques, tant au pays que dans l’arène internationale. Les auteurs affirment d’un commun accord que les États devront inclure les ONG, le monde des affaires et les individus dans le processus de gouvernance.

6Dans ce chapitre, nous cherchons à souligner l’envergure et l’utilité des idées avancées par les auteurs de l’ouvrage. La richesse de ce volume tient aux opinions variées émises au cours des discussions et présentées dans chacun des chapitres, les éditeurs et les collaborateurs ne partageant pas nécessairement les mêmes avis sur les sujets traités. Pour cette raison, le lecteur devra considérer ces textes comme l’amorce d’un débat à poursuivre et non comme un compte rendu définitif. Le présent chapitre introduit trois définitions du concept de structures polycentriques de pouvoir et expose comment les auteurs de ce volume utilisent cette expression. Il discute ensuite des quatre thèmes majeurs abordés à travers l’ouvrage, à savoir l’avenir de l’État, les causes du changement, la gestion des enjeux transnationaux et internationaux et enfin le sens à donner à la démocratie, à l’imputabilité et au gouvernement de droit dans un monde changeant. Finalement, il expose le contenu du livre.

Trois définitions

7Le terme « structures polycentriques de pouvoir » est un concept flou qui demande à être éclairci. Les images évoquées par ce syntagme varient selon les définitions que Ton donne aux mots « centre » et « pouvoir ». Pour fins de discussion, disons que, dans cet ouvrage, l’expression « structures polycentriques de pouvoir » renvoient à trois définitions possibles, qui varient selon notre compréhension des mots « centre » et « pouvoir ».

8La première définition — formulée par Clarkson (chapitre 5) et Le Prestre (chapitre 7) — se rapporte à l’existence de quelques États, trois ou davantage, qui, ensemble, exercent une prépondérance militaire et économique dans le système international. Dans le passé, on a appelé ces États « super-puissances » ou « grandes puissances ». Un monde polycentrique, par définition, contraste avec cette réalité telle qu'on Ta connue à l’époque de la guerre froide, où on n’avait affaire qu’à deux superpuissances.

9La deuxième définition — acceptée par l’ensemble des auteurs, sauf Wolfe (chapitre 8) — se réfère à l’émergence de nouveaux participants politiques, telles les ONG et les entreprises multinationales. Ceux-ci participent ou ont un impact important sur les politiques et la gouvernance, le gouvernement n’étant plus alors qu’un participant parmi d’autres, bien qu’étant tout de même le plus puissant sur le plan de la politique nationale et internationale.

10La troisième définition — retenue par Wolfe seulement — est plus abstraite. Elle ne fait référence ni à la distribution du pouvoir économique et militaire, ni à l’arrivée de nouveaux participants, mais plutôt aux sources multiples d’autorité qui existent aujourd’hui dans les sphères politiques, économiques et sociales de nos vies. Les États et les gouvernements nationaux détiennent l’autorité, mais ils n’ont pas le monopole de celle-ci. Dans un monde polycentrique, l’autorité provient d’un consensus intersubjectif qui ressort d’une interaction humaine continue.

  • 7 Robert Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1981, p. 3 (...)

11La distinction entre les deux premières définitions est analogue à la distinction qu’établit Robert Gilpin entre un changement à l’intérieur du système international et une transformation substantielle du système international lui-même7. La troisième définition considère que les structures polycentriques de pouvoir sont une pluralité de sources d’autorité en opposition avec une variété de puissants acteurs. Examinons maintenant comment nos collaborateurs conçoivent et appliquent ces définitions.

Première définition : changement systémique de l'après guerre froide

  • 8 Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Berkeley, University of California Press, 1979.
  • 9 Robert Gilpin, War and Change in World Politics, p. 42-43.

12La première définition des structures polycentriques de pouvoir s’appuie sur une approche conventionnelle de ce qui constitue un centre et un pouvoir. Selon Kenneth Waltz, la politique internationale se définit par l’interaction entre des acteurs unitaires non différenciés à la recherche de pouvoir dans un système international8. En conséquence, la politique internationale est caractérisée par la capacité des États à interagir dans ce système. Pour Waltz, aucun des autres acteurs dans le système international ne mérite des considérations supplémentaires, ni même qu’on s’y attarde, puisque les États sont les acteurs politiques principaux. Waltz va jusqu’à affirmer que seules les grandes puissances comptent vraiment. Pour lui, un centre est synonyme d’État, le « pouvoir » faisant référence à la capacité des États de poursuivre leurs buts en politique internationale. Les structures polycentriques de pouvoir contrastent donc avec le système bipolaire typique de l’époque de la guerre froide. Un tel glissement, que Gilpin nomme « changement systémique », appelle forcément des changements concomitants des stratégies employées par les États pour atteindre leurs buts9. Cette définition des structures polycentriques de pouvoir soulève alors la question des recherches sur les politiques aux plans de l’instabilité politique et de la sécurité nationale et, par conséquent, des répercussions de celle-ci sur les forces armées canadiennes, leurs alliances stratégiques, sur les capacités militaires et technologiques, les partenariats politiques et économiques internationaux, et ainsi de suite.

  • 10 La distinction entre le pouvoir « dur » et le pouvoir « mou » a d’abord été faite par Joseph Nye. (...)
  • 11 ADM Sub-Committee, Canada 2005, p. 13.

13Au moment où le sous-comité des sous-ministres adjoints publia Canada 2005, ceux-ci envisagèrent ce type de changement, à savoir l’émergence des structures polycentriques de pouvoir, comme l’une des composantes majeures et comme la force internationale la plus significative pouvant affecter les intérêts canadiens à moyen terme sur le plan international. Les membres du sous-comité faisaient une lecture toute particulière des structures polycentriques de pouvoir en ceci qu’ils faisaient référence presque uniquement au pouvoir économique et militaire, c’est-à-dire à un pouvoir « dur10 ». Canada 2005 faisait ressortir l'émergence de l’Asie comme un troisième pilier de l’économie mondiale et comme une région qui joue un rôle distinct et significatif dans les conseils mondiaux. La montée de l’Asie illustre la nouvelle réalité du millénaire — en termes de pouvoir économique, d’un nouvel équilibre à établir sur le plan de la sécurité et de l’économie, d’une équation environnementale internationale à établir, voire même des « valeurs » qui sont à la base du fonctionnement des institutions multilatérales. C’est là une nouvelle réalité à laquelle, nous les Canadiens, comme les autres peuples, aurons à nous adapter et à laquelle nous aurons à répondre11. Le rapport retenait aussi que la montée de l’Asie comme pouvoir économique et militaire, l’influence grandissante de l’Union européenne, l'émergence des marchés d'Amérique latine et la transition en cours en Russie étaient des composantes clés de ce monde polycentrique. L'apparition de nouveaux pouvoirs politiques, pourrait-on dire, ajoute de nouvelles contraintes à la capacité du Canada de réaliser ses objectifs nationaux dans le monde.

14Cette définition des structures polycentriques de pouvoir n’est le point de départ d’aucun des chapitres de ce livre, bien qu’elle constitue la trame de fond de deux chapitres. Stephen Clarkson (chapitre 5) et Philippe Le Prestre (chapitre 7) abordent ce thème lorsqu’ils soulignent la préférence du Canada pour un ordre international fondé sur des règles. Selon Clarkson, le Canada devrait s’engager dans la nouvelle conjoncture mondiale en formant des coalitions avec les États qui partagent des idées semblables aux siennes, de manière à contrebalancer le pouvoir dominant de son voisin, les États-Unis, qui détiennent l’hégémonie continentale et internationale dans les processus de prise de décisions. Dans sa discussion sur le système international de gouvernance par conventions, Le Prestre souligne que cette forme de gouvernance, tant sur le plan régional que sur le plan international, est davantage en mesure de s’adapter à un monde caractérisé par une évolution de la distribution du pouvoir entre les États. Les organisations intergouvemementales traditionnelles (IGO) ont de la difficulté à s’adapter lorsque le système international subit un changement systémique, parce qu’un tel changement provoque l'apparition d’une nouvelle structure d’intérêts. Le Prestre soutient que les systèmes de gouvernance par conventions sont plus souples, ceux-ci pouvant facilement modifier leur structure interne en cas de besoin et reflétant la distribution internationale du pouvoir dans une zone et sur un enjeu ciblés. De tels arrangements permettent de réduire les écarts que rencontre la structure des OIG dans la distribution du pouvoir.

Deuxième définition : nouveaux acteurs, nouvelle gouvernance

  • 12 Sur ce dernier point, James Rosenau considère à ces acteurs comme étant des acteurs non liés à l’É (...)
  • 13 Gilpin, War and Change in World Politics, p. 41-42 ; pour une description différente du changement (...)

15La deuxième définition des structures polycentriques de pouvoir met en cause la théorie des relations internationales conventionnelles et s’interroge sur ce qu’est un centre et ce qu’est un pouvoir. Ceux qui admettent cette définition soutiennent que le pouvoir politique n’est plus limité aux sphères centrales des gouvernements des États-nations, comme ce fut le cas historiquement. Ils croient que les capacités, les responsabilités et parfois même les prises de décisions par les autorités sont passées aux mains des organisations internationales et à des acteurs sous-étatiques, ainsi qu’à des acteurs non étatiques comme les ONG, les entreprises, certains individus puissants et les banques centrales12. L’entrée en scène de ces nouveaux acteurs correspond à ce que Gilpin appelle un « changement de systèmes ». Que ces nouveaux acteurs politiques aient des activités nationales, transnationales ou internationales, ils sont perçus comme jouant des rôles qui supplantent le rôle dominant traditionnellement attribué à l’État. L’État pourrait donc être en voie de devenir une institution progressivement anachronique13.

  • 14 Jessica Tuchman Matthews, « Power Shift », Foreign Affairs, vol. 76, no 1 (janvier/février 1997), (...)

16Dans l’évaluation que fait Jessica Tuchman Mathews des structures polycentriques de pouvoir, l'auteure étaie ainsi son argumentation sur le glissement du pouvoir : « La fin de la guerre froide a amené non seulement un simple ajustement entre les États, mais une nouvelle redistribution du pouvoir entre les États, les marchés et la société civile. Les gouvernements nationaux sont en train de perdre non seulement leur autonomie dans une économie globalisante, mais ils partagent le pouvoir — y compris les rôles politiques, sociaux et de sécurité qui sont au cœur de la souveraineté — avec le monde des affaires et les organisations internationales14. » Vincent Della Sala (chapitre 4) décrit très bien cette nouvelle approche en abordant la notion de gouvernance. L'accent n’est plus mis seulement sur les institutions gouvernementales, mais sur le processus et sur la gamme des acteurs intervenant dans les décisions qui influent sur les biens collectifs. Son approche indique qu’il y a une multiplicité grandissante de lieux et de niveaux de prises de décisions. Elle est ancrée dans un point de vue qui reconnaît le besoin de maintenir une forme de régulation sociale, économique et politique, bien que les instruments de régulation soient en voie de changer. La gouvernance, dans un monde polycentrique suppose que le monopole de prises de décisions, autrefois détenu par l’État dans les sphères du bien public et de l’action collective, ne tient plus. Un ensemble d’acteurs nationaux et internationaux, quelques-uns travaillant collectivement, d’autres en concurrence avec l’État ou se concurrençant, partagent dorénavant cet espace. Bref, le pouvoir s’est déplacé, prenant diverses directions, s’éloignant de l’État national.

17Cette compréhension des structures polycentriques de pouvoir donne à penser que la notion voulant que les États et les gouvernements nationaux soient les acteurs politiques principaux n’est pas satisfaisante. Nous sommes tellement habitués à traiter ces entités comme les fondements de la politique que nous revenons continuellement à cette prémisse pour définir de futures perspectives de gouvernance. Il serait sans doute plus utile de formuler un nouvel ensemble de concepts et d’approches analytiques.

18Cette définition des structures polycentriques de pouvoir soulève un certain nombre de questions sur les politiques. Par exemple, comment les différents gouvernements du Canada peuvent-ils gérer un processus de consultation politique qui implique les provinces, les ONG et les particuliers, et en même temps satisfaire à leurs engagements internationaux, qui requièrent parfois des actions spécifiques et ponctuelles ? Quel impact ont eu les structures polycentriques de pouvoir sur la démocratie et l’imputabilité démocratique et politique du Canada ? Comment le Canada peut-il, en partenariat avec d’autres pays, gérer mieux l’émergence des défis transnationaux et internationaux, tout en faisant place aux questions de sécurité humaine, de changements environnementaux, de lutte au crime organisé sur le plan transnational, au problème de l’extension des maladies infectieuses ? C’est à ces questions que nous allons essayer de répondre dans la suite de cet ouvrage.

  • 15 The ADM Sub-Committee, « Governance », p. 1.

19Il ne fait pas de doute que le sous-comité (ADM), dans sa publication Canada 2005, a reconnu l’importance des nouveaux acteurs politiques, en plus de constater une redistribution internationale du noyau dur du pouvoir. « Au cours des dernières années, la plupart des pays industrialisés, y compris le Canada, ont vécu un profond glissement du pouvoir, celui-ci s’éloignant des gouvernements centraux. L’autorité, autrefois incontestée, des États et des gouvernements centraux est mise au défi par la montée d’acteurs non gouvernementaux et par le développement d’organisations internationales et de types d’ententes qui cherchent à faire correspondre les comportements des États-nations à certains standards15. » Le sous-comité constate que les responsabilités et les prises de décisions se sont largement dispersées à l’intérieur du pays vers les gouvernements provinciaux et municipaux et à l’international vers les organisations internationales et les secrétariats de conventions. De plus, Canada 2005 soutient que le pouvoir et même les prises de décisions se sont déplacés, passant des gouvernements aux ONG et au secteur privé.

20À l’exception de Robert Wolfe (chapitre 8), tous les auteurs adoptent cette conception des structures polycentriques de pouvoir. Bauer et Le Prestre (chapitre 2) font valoir clairement le fondement de cette hypothèse. Pour eux, la gouvernance, aujourd’hui, engage de nouveaux acteurs, le pouvoir se déplaçant « vers le haut » et « vers l’extérieur ». Ils s’intéressent particulièrement aux relations que l’État entretient avec les OIG, les ONG et les entreprises multinationales. À leurs yeux, le désir de l’État de minimiser les incertitudes externes a pu paradoxalement avoir l’effet contraire en réduisant l’autonomie de celui-ci, sa légitimité pouvant dès lors ne plus être exclusive. L’État partage maintenant sa légitimité avec d’autres acteurs qui parfois deviennent ses partenaires.

21Intéressé à savoir si le pouvoir s’est vraiment déplacé vers les instances internationales, Le Prestre analyse l'impact du système de gouvernance par conventions ainsi que les secrétariats de conventions sur la capacité des États à agir de façon autonome. Il compare les secrétariats de conventions aux organisations intergouvemementales traditionnelles et remet en question le degré de déplacement du pouvoir.

  • 16 Pour un compte rendu de cet effort, voir Phil Stewart, « Brazil’s Home for Child Offenders Sparks (...)

22Ronald Crelinsten examine comment s'est opéré le glissement du pouvoir à l’extérieur de l’État, à savoir vers les ONG et vers le secteur privé. Il soutient que l'État coexiste et interagit avec un monde polycentrique où les ONG, les entreprises multinationales et les individus exercent un pouvoir considérable. Selon lui, l’État ne devrait pas être considéré comme un acteur unitaire dans le système international, mais plutôt comme une composante du réseau qui, au besoin, établit des relations avec les ONG et les individus d’autres pays afin d’établir des politiques internationales, voire même nationales16.

23Dans l’analyse qu'il fait du déplacement du pouvoir financier de l'État vers l’extérieur (chapitre 4), Vincent Della Sala fait remarquer que l’importance grandissante qu’occupent les maisons de courtage, comme Moody’s ou Poor’s, dans les débats sur les politiques fiscales, est une indication que les forces du marché, situées à l’extérieur des frontières territoriales, réduisent la marge de manoeuvre de l’État. Stephen Clarkson (chapitre 5) fait observer qu’on trouve des institutions concurrentes à l’intérieur même de l’État fédéral. Par exemple, « l’obstiné gouverneur de la Banque du Canada, John Crow, a affirmé son autorité de facto à l’égard du gouvernement canadien en se servant de son centre de pouvoir dès les années 1990 et faisant impitoyablement grimper les taux d’intérêts ». Les deux auteurs attirent notre attention sur le fait que le déplacement du pouvoir vers les marchés et les agences de courtage font courir le risque que ceux-ci régulent la vie sociale et économique sans tenir compte des objectifs politiques, tels que la création d'emplois ou la protection de l’environnement.

24Dans sa discussion sur la dispersion du pouvoir vers le bas et vers le haut, Clarkson propose un modèle de gouvernance à cinq niveaux : le municipal, le provincial, l'État, le régional/continental et l’international. De même, dans l’analyse qu’il fait de l’impact de l’Union européenne sur l’Italie, Della Sala met en relief les niveaux sous-étatiques et continentaux de gouvernance. Au-delà de l’analyse qui ressort de la littérature théorique, Clarkson et Della Sala mettent en évidence combien le Canada et l’Italie, respectivement, sont encastrés dans un monde polycentrique. Leurs recherches les ont cependant conduits à des conclusions différentes. Clarkson remarque que les ententes continentales comme l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et d’autres organisations internationales comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC) agissent en tant qu’institutions externes qui réduisent la capacité et l’autonomie du gouvernement fédéral canadien. Della Sala, de son côté, fait ressortir que les ententes continentales en Europe, telle l'Union européenne, ont réduit l’autonomie du gouvernement italien par rapport aux régions et par rapport aux institutions centrales de l’UE.

  • 17 Il s’agit certainement là d’une présomption sous-jacente contenue dans plusieurs des travaux majeu (...)
  • 18 Manual Castells, The Power of Identity, Oxford, Blackwell Publishers, 1997 ; et Held et al., Globa (...)
  • 19 William Coleman et Geoffrey Underhill, (dir.), Regionalism and Global Economic Intégration : Europ (...)

25L’idée que nous sommes passés d’un monde centré sur l’État national à un monde polycentrique est contestable. Elle sous-entend que nous avons vécu une sorte de changement de système et que les États ne seront bientôt plus, s’ils le sont encore, les participants dominants en politique. Ce constat fait que nous devons expliquer la perte d’autonomie de l’État, son retrait, son érosion ou sa transformation17. Bon nombre de facteurs peuvent expliquer ce changement, dont plusieurs se retrouvent dans la rubrique de la mondialisation18. Les effets de la mondialisation ne sont pas uniformes à travers le monde19. Plusieurs considèrent que la mondialisation a eu un impact plus considérable sur les pays démocratiques et industrialisés que sur les pays en voie de développement, du fait que le déclin de l’État est particulier à l’Amérique du Nord et à l’Europe.

  • 20 Nous remercions Michael Carley d’avoir attiré notre attention sur ce sujet.

26On peut même s’interroger sur le degré de dispersion du pouvoir à travers les États, les ONG et les entreprises multinationales. Sur ce plan, nul ne conteste le fait que les États-Unis sont l'État qui détient actuellement le plus grand pouvoir. L’absence de la participation des États-Unis à certaines instances internationales affaiblit celles-ci, comme ce fut le cas pour l’interdiction des mines antipersonnel et pour le Tribunal pénal international. De plus, plusieurs des ONG les plus influentes sont établies aux États-Unis, dépendent de financements américains et sont composées principalement de membres américains. En outre, de nombreuses entreprises multinationales ont leur siège social aux États-Unis, dépendent des marchés et des actionnaires américains et sont desservies par des salariés américains. Toutes ces raisons pourraient nous faire croire que nous ne vivons pas vraiment dans un âge polycentrique de pouvoir, mais bien dans une période de domination des États-Unis20.

27On peut, comme le fait Robert Wolfe (chapitre 8), prétendre que nous avons toujours vécu dans un monde polycentrique. Le problème politique « n’est peut-être pas que le monde change, mais plutôt le fait que nos hypothèses sont maintenant exposées comme étant des fictions. Les acteurs qui ont du poids aujourd’hui ne sont pas nouveaux, mais nous ne pouvions littéralement pas les voir, parce que nous étions confinés dans une perspective mondiale westphalienne ». La perspective mondiale westphalienne est fondée sur le fait que l’État est le participant politique le plus important dans le système international et que c’est la seule source de légitimité pour les questions de politique intérieure. En acceptant cette interprétation du monde, nous avons omis de considérer d'autres sources d’autorité, comme les institutions religieuses qui ont eu une influence déterminante sur le comportement de l’État et des individus pendant des siècles. Semblablement, les marchés ont été une source importante d’autorité depuis l’avènement du capitalisme, les entreprises multinationales ayant exercé un pouvoir considérable pendant plus d’un siècle.

Troisième définition : mettre au défi une vision du monde centrée sur l'État

  • 21 James Rosenau, « Toward an Ontology of Global Governance », dans Hewson et Sinclair (dir.), Approa (...)

28Robert Wolfe (chapitre 8) adopte le troisième sens des structures polycentriques de pouvoir. Pour lui, le centre n'est pas un acteur politique, mais plutôt une source de pouvoir, le pouvoir n’étant pas synonyme de capacité, mais bien d'autorité. Wolfe n’est pas préoccupé par l’émergence de nouveaux acteurs, mais plutôt par les diverses sources d'autorité qui influencent le comportement politique. Les États ne sont qu’une des nombreuses sources d’autorité, un organisateur parmi d’autres : c’est à travers ces sources nombreuses que se forgent les dynamiques de la politique et de la gouvernance. Cette conception ressemble à l’image du monde de James Rosenau, qui, plutôt que « de positionner initialement un monde dominé par les États et les gouvernements nationaux » propose « de retenir l’hypothèse que le monde est composé de sphères d’autorité qui ne correspondent pas nécessairement aux divisions territoriales et sont sujettes à des flux considérables21 ».

29Ces sources d'autorité se distinguent des autres sources d’autorité, comme les acteurs qui, eux, exigent une conformité lorsqu'ils exercent l’autorité. Autrement dit, l’autorité n’est pas une propriété des acteurs et elle n’est pas non plus cristallisée dans des rôles. L’autorité est relationnelle : sa présence ne peut être observée que lorsqu’elle est exercée et suivie. Que l’autorité soit réelle ou qu’elle perdure dépend de la réponse donnée par ceux vers qui elle est dirigée. S’ils répondent favorablement, l’autorité est dite opérante ; s’ils ne se conforment pas, l’autorité est absente.

30L’autorité se réfère à un ordre normatif ou à un ensemble de règles légitimes, formelles et informelles. Ces règles sont établies par des individus et des groupes tels que les entreprises, les ONG ou les minorités ethniques, au fur et à mesure qu’ils se rassemblent et interagissent. Wolfe nomme l’interaction produite « une compréhension consensuelle intersubjective » de ce qui constitue un comportement légitime et approprié. Plusieurs avenues formelles et informelles d’ententes sur ces normes existent. Elles peuvent évoluer, se formaliser, devenir des lois codifiées ou des règles coutumières, bien que non écrites. Les pratiques et les normes coutumières ont une qualité évolutive qui donne l’impression qu’elles se sont développées spontanément. Cette apparence de spontanéité voile le fait que ces normes et ces pratiques sont des actions orientées vers des buts, qui n’acquièrent leur légitimité qu’avec le temps. Les règles formelles et informelles reflètent une approche commune aux problèmes ; elles sont des points focaux autour desquels convergent des comportements.

  • 22 Claire Cutler et collab., « Private Authority and International Affairs », dans Cutler et al. (dir (...)

31« Les structures polycentriques de pouvoir » renvoient donc, selon Wolfe, aux diverses sources d’autorité devant lesquelles on se retrouve aujourd’hui. L'existence de sources alternatives d’autorité revêt une importance capitale. Dans une publication récente, Claire Cutler étudie divers enjeux par rapport auxquels le secteur privé a pris les devants en établissant des normes, des règles et des institutions qui guident le comportement des acteurs et influencent les occasions qui leur sont offertes. Elle met l’accent sur le fait que l’approche traditionnelle, centrée sur la souveraineté des États, qui domine les discussions tant au plan théorique qu’au plan pratique dans le domaine des affaires étrangères, est inadéquate pour expliquer pleinement les contours de la vie internationale contemporaine22.

32À l’instar de Cutler, Wolfe soutient que l’État n’est que l’une des nombreuses sources d'un ordre normatif. Il encourage ses lecteurs à envisager la loi et l’autorité comme étant dérivées non seulement des États, mais d’autres sources également, y compris le secteur privé. Wolfe est en désaccord avec ceux qui affirment que, dans les sociétés industrielles avancées, les politiques sont fondées sur l'hypothèse que l’État est le dépositaire de l’autorité politique et de la gouvernance de la vie sociale et économique. Il rejette également l’idée que, dans nos démocraties libérales, l'autorité légitime s’exprime par le moyen des institutions politiques formelles. Cette conception, selon Wolfe, place l’État au centre de l’analyse et néglige d’autres systèmes consensuels qui confèrent de l’autorité. Il faut inférer de sa discussion que la vie politique, économique et sociale peut être gouvernée par la loi, sans être nécessairement gouvernée par l’État. Lorsque l’on porte son regard au-delà de l’approche centrée sur l’État, on en vient facilement à la conclusion que le pouvoir et l’autorité peuvent émaner du rassemblement de gens autour d’un nombre variable d’objectifs.

33Cette définition de la structure polycentrique de pouvoir nous amène à poser un ensemble de questions de recherches sur les politiques, qui sont fort différentes de celles posées à la lumière des deux définitions précédentes. Le problème des politiques est alors reformulé non pas comme une crainte de la dilution de la capacité de l’État, mais plutôt redirigé vers les enjeux de la coordination de l’État avec les autres sphères d’autorité. De plus, le gouvernement fédéral ne devrait pas essayer de mener l’effort de coordination, mais plutôt se percevoir comme un simple participant dans ce processus. Wolfe tente d’élucider cette problématique en suggérant une métaphore : le gouvernement canadien devrait se considérer comme un musicien jouant sa partition plutôt que comme le chef d’orchestre.

34L’analyse de Wolfe permet d’aborder le rapport du sous-comité des sous-ministres adjoints avec un regard critique. Canada 2005 reconnaissait la présence de différentes sources d’autorité, mais seulement dans le contexte du retrait de l’État. Le rapport intérimaire affirme : « Pendant des centaines d’années, l’État-nation a été perçu, du moins dans l’hémisphère occidental, comme l’instance suprême responsable d’établir des politiques de sécurité et des politiques économiques et sociales. D’autres niveaux de gouvernement, de même que la société civile, ont été largement circonscrits en terme de frontières nationales et ont été considérés comme existant dans des relations symbiotiques ou de subordination avec les gouvernements nationaux. » Devant cette caractérisation des structures polycentriques de pouvoir, Wolfe argumenterait sûrement que l’interprétation de Canada 2005 n'est d’aucun secours pour faire face aux problèmes auxquels est confronté le Canada, pas plus que pour orienter la recherche sur les politiques, d’ailleurs. Celle-ci donne une fausse représentation d’un État qui n'a ni transféré ni abandonné son pouvoir, son autorité et sa souveraineté. La capacité d’agir de l’État ria jamais été aussi forte que le laissent croire les auteurs de Canada 2005, mais elle ne s’est pas non plus effondrée, comme ils le prétendent.

35Les chapitres de ce volume n'ont d’autre but que d’alimenter les discussions sur le changement et sur l’autorité au niveau de la politique mondiale. Ils analysent le phénomène du pouvoir et donnent un aperçu des répercussions du processus des politiques, mais plus fondamentalement du processus de la gouvernance. L’ensemble met en évidence l’impact qu’auront les structures polycentriques de pouvoir sur le rôle futur de l’État, sur la qualité de la démocratie et l’imputabilité politique, et sur la gestion des enjeux transnationaux.

Quatre thèmes centraux

36Le fait d’accepter l'idée que nous vivons dans un monde polycentrique — indépendamment de la définition prêtée à ce terme, soit une redistribution transversale du pouvoir entre les États, soit l'entrée en scène de nouveaux acteurs qui rivalisent avec l’État, soit la reconnaissance de nouvelles sources d’autorité — nous place devant l’obligation de revoir notre conception du monde et de la place que le Canada y occupe. Les collaborateurs ont donc examiné quatre questions de fond que devrait considérer le Canada pour préparer son avenir à moyen terme.

  • Quelle est la position et le rôle de l’État face à une gamme d’acteurs, d’institutions ou de sources d’autorité ?
  • Si un changement politique global et fondamental est effectivement en train de s’opérer et que le retrait apparent de l’État est la caractéristique centrale de ce changement, quelles sont les causes de cette transformation ?
  • Comment devons-nous gérer le nombre croissant de problèmes transnationaux et internationaux, dont certains ont de sérieuses répercussions sur le bien-être et la qualité de vie, et qui deviennent de plus en plus prioritaires dans les programmes d’action des gouvernements ?
  • Quelles sont les répercussions d’un monde polycentrique sur la démocratie, l’imputabilité et le gouvernement de droit ?

37Passons en revue chacun de ces thèmes.

Le rôle futur de l'État

  • 23 Hedley Bull, The Anarchical Society : A Study of Order in World Politics, Londres, Macmillan Press (...)
  • 24 Strange, The Retreat of the State, p. 66 (l’italique est de nous).

38Trois hypothèses — à savoir que l’État est le seul dépositaire de l’autorité politique, que l’État est l’institution pivot de gouvernance de la vie économique et sociale, et que l’autorité s’exprime par la voix des institutions de l’État — sont au centre des débats majeurs dans l’étude de la politique et des relations internationales. Déjà en 1977, Hedley Bull écrivait : « L’argumentation actuelle veut que le système des États soit en déclin, que, fondamentalement, il donne ou donnera lieu à une forme d’organisation politique universelle. Quelle preuve y a-t-il que d’ici la fin du siècle, le système étatique sera vraisemblablement remplacé par quelque chose d’autre23 ? » Susan Strange reprend cette argumentation 20 ans plus tard : « Le débat majeur qui anime les études internationales en cette fin du XXe siècle est nouveau. Ce débat se déroule entre les universitaires qui croient que, même après la fin de la guerre froide, très peu de choses ont changé, et ceux qui sont convaincus qu’il s’est opéré de grands changements. Puisque la thèse soutenue dans cet ouvrage se situe dans le deuxième camp et puisque l'argument porte essentiellement sur le rôle des États dans le système international, des considérations sérieuses doivent être accordées aux points de vue de ceux qui maintiennent qu’en somme, il y a et il continue d’y avoir une continuité dans le système international, depuis le début24. » Les auteurs de ce volume sont tous d’accord pour dire que les observateurs et les représentants gouvernementaux qui affirment que l'État est en retrait et qu’il est en voie de devenir anachronique tiennent des propos exagérés. La plupart admettent l’idée que l’État joue et continuera de jouer un rôle significatif dans la gouvernance. Certains toutefois expriment leur désaccord au sujet du rôle futur de l’État. Clarkson (chapitre 5) est sceptique quant au retrait de l'État au Canada. Bien qu’il reconnaisse que des responsabilités accrues ont été concédées aux provinces, il fait remarquer qu’Ottawa a exercé un pouvoir considérable pour rendre possible cette situation. De plus, lorsque le gouvernement fédéral fait l’effort d’équilibrer son budget en réduisant des fonctions qu’il assumait précédemment, il démontre sa force en allant de l’avant malgré la résistance de ceux qui s’opposent à lui, y compris les provinces.

39Au terme des études sur l’interaction des États dans l’arène internationale, Le Prestre (chapitre 7) confirme que l’État maintient sa primauté. Il soutient que, depuis la Conférence de Rio sur l’environnement en 1992, le système de gouvernance par conventions apparaît comme une tentative des États pour récupérer un certain contrôle et pour occuper les fonctions que les organisations intergouvemementales peuvent tenir dans le système international. La gouvernance par conventions aide les États à maintenir et même à solidifier les prérequis fondamentaux d’une action étatique efficace, tout en facilitant une progression vers la réalisation de buts collectifs. Le système de gouvernance par conventions permet à l’État de conserver son influence au plan international, bien que les organisations intergouvemementales puissent développer leurs propres centres d’intérêts en dehors de ceux de l’État.

40Les autres auteurs reconnaissent au contraire qu’il y a eu évolution dans le rôle de l’État, sans pour autant l’interpréter comme un retrait. Robert Cutler (chapitre 6) fait remarquer que, même si les institutions parlementaires internationales (IPI) constituent un forum au sein duquel les États peuvent continuer de s’affirmer, elles accentuent le rôle potentiel des ONG dans la gestion des questions transnationales. De plus, les IPI encouragent les États à renforcer la branche législative des gouvernements en matière de politiques internationales. En effet, parmi l’ensemble des organisations internationales, c’est seulement par l’intermédiaire des IPI que la branche législative du gouvernement participe, et non pas par le biais de l’exécutif. Cutler maintient qu’il est nécessaire de repenser qui est l’État et ce qu’est l’État en politique mondiale pour que le rôle de celui-ci continue d’être significatif. Dans ce contexte, Cutler indique pourquoi l’expression « société mondiale » est parfois préférable à l’expression « système d’États ».

41Julien Bauer et Phillipe Le Prestre (chapitre 2) font la démonstration de la durabilité et de la constante transformation de l’État. Selon eux, les États sont toujours en train de changer et de faire face à de nouveaux défis. Si notre époque est plus significative à cet égard que les précédentes, c’est parce que les États doivent affronter des défis importants et incontournables, qui remettent en cause les attributs fondamentaux qui les définissent. Les nouvelles contraintes apparentes qui suscitent des interrogations de base sur l’État peuvent s'avérer largement subjectives ou encore refléter les efforts des États pour réaffirmer leur autonomie et leur légitimité dans la prise de décisions. Si on raisonne à partir des attributs fondamentaux des États, on constate que leur désir de minimiser les incertitudes externes peut, de fait, avoir réduit leur autonomie, que leur légitimité n’est plus exclusive et que, si leur capacité d’agir s’est accrue dans certains domaines, elle a diminué dans d'autres.

42Bauer et Le Prestre reconnaissent que l’État s’est transformé en réponse à la multiplication de nouveaux acteurs politiques et aux pressions résultant de la mondialisation, mais l’État, selon eux, a encore un rôle crucial à jouer dans la gouvernance. Il est l'intermédiaire entre les ONG, les entreprises et les autres États au-delà de ses propres frontières et, à l’intérieur, entre les ONG, les entreprises et les citoyens. L’État est la seule institution qui possède une connaissance générale des problèmes et des intérêts de toutes les parties en cause et qui est capable de dépister, de négocier et d’imposer des solutions. Dans un monde polycentrique, l’État joue un rôle d’intermédiaire.

43Della Sala (chapitre 4) met également de l’avant des arguments détaillés pour illustrer la transformation de l’État. Certaines parties de l’État, l’exécutif par exemple, se sont trouvées renforcées par les mêmes pressions qui contribuent par ailleurs à l’affaissement global de l’État. Il est possible de soutenir également, que, bien que celui-ci laisse aller certaines de ses responsabilités et de ses capacités d’agir dans certains domaines, il peut les avoir accentuées dans d’autres. Della Sala affirme qu’au fur et à mesure que l’État abandonne ses responsabilités, il se vide de sa substance. Cela survient lorsque l’État devient moins accommodant et moins accessible à une large gamme de demandes sociales et politiques. En plus, lors du transfert de pouvoir aux organismes transnationaux, l’État doit démontrer qu'il est capable de faire appliquer les accords dans lesquels il s’est engagé avec ses nouveaux partenaires, en d’autres termes, qu’il détient toujours le pouvoir.

Les causes de la transformation25

  • 25 La mondialisation constitue un sujet abordé par une équipe de recherche du projet « Tendances ».
  • 26 Voir, par exemple, Held et al., Global Transformations ; et Rosenau, Turbulence in World Politics.
  • 27 Pour une discussion sur la différence entre ces deux termes semblables, voir Wolfgang Reinicke, Gl (...)

44Si l’on accepte que nous sommes en train de vivre une transformation sans précédent, logiquement la prochaine étape est de s’interroger sur les causes de celle-ci. Ce type d’interrogation semble avoir donné lieu à une industrie de recherches et de publications26 dont la plus grande partie s’insère dans un débat plus large sur la mondialisation et l’interdépendance27. Il n’y a pas lieu de présenter ici un bilan de la littérature publiée sur le sujet ; il suffit de rappeler que Bauer et Le Prestre, (chapitre 2), Crelinsten (chapitre 3) et Della Sala (chapitre 4) contribuent de façon significative à cette discussion. En plus, Bauer et Le Prestre, Crelinsten et Clarkson (chapitre 5) soulignent le fait que l’idéologie, tout particulièrement la montée du néolibéralisme, a eu une incidence marquée sur le rôle de l’État. Leur raisonnement peut essentiellement se résumer à ceci ; les structures polycentriques de pouvoir sont apparues à la suite d’un glissement idéologique de la part du gouvernement canadien durant les années 1980, alors que ce dernier remplaçait les principes de la sociale démocratie par ceux du néolibéralisme et par un engagement à limiter les activités du gouvernement dans la vie économique et sociale. Della Sala fournit une analyse des politiques néolibérales qui ont prédominé au cours des 10 dernières années, affirmant que ce sont ces politiques qui ont affaibli la capacité du gouvernement d’agir de façon autonome face aux forces internationales du marché. Bauer et Le Prestre sont d’accord avec Della Sala et admettent que ce glissement idéologique va peut-être contribuer à un déclin de la légitimité de l’État.

45Clarkson croit que cette condition n’est pas nécessairement permanente. Tout comme le néolibéralisme a conduit à un rétrécissement des fonctions de l’État, ainsi la montée d’une idéologie différente pourrait renverser cette tendance. Étant donné que le modèle néolibéral semble incapable de répondre aux demandes publiques d’accessibilité universelle en matière de santé publique et d’éducation, le pendule pourrait osciller en sens contraire, vers un État moins hésitant à exercer son pouvoir de régulation des marchés et de pourvoyeur des services désirés par la société civile. Bien qu’il ait perdu considérablement d’autorité et de légitimité, le gouvernement fédéral canadien peut tenter de s’affirmer de nouveau par des moyens qu’il avait abandonnés précédemment et reprendre à son compte l’autorité et la légitimité auxquelles il avait préalablement renoncé. Bref, la possibilité de nouveaux changements demeure toujours présente.

Gérer des problèmes transnationaux

  • 28 Sur l’interdépendance, voir Robert Keohane et Joseph Nye, Power and Interdependence, Glenview (III (...)
  • 29 Sur la coopération, par exemple, voir Stephen Krasner (dir.), International Regimes, Ithaca (NY), (...)
  • 30 Sur le rôle des experts techniques, voir Peter Haas, « Do Regimes Matter ? Epistemic Communities a (...)
  • 31 Reinicke, Global Public Policy ; et Daniel Morales-Gomez (dir.), Transnational Social Policies, Ot (...)

46La littérature consacrée à la gestion des affaires transnationales a été, jusqu’à tout récemment, dominée par des discussions sur les obstacles et les motifs justifiant l’accroissement de l’interdépendance28 et de la coopération entre les États29. De nouvelles idées, apparues au cours des 10 dernières années, sont venues enrichir le débat, mettant en lumière des éléments importants, telles l’expertise technique et la présence des ONG dans la négociation et dans l’implantation des traités internationaux30. Au même moment, les préoccupations des leaders mondiaux se modifiaient à la lumière des changements climatiques et de l’environnement, du crime organisé à l'échelle transnationale, de la propagation des maladies infectieuses, de l’usage des organismes génétiquement modifiés, de la pauvreté et d’autres problèmes. Des enjeux, autrefois nationaux, sont devenus sujets de préoccupations transnationales, sinon internationales, appelant par le fait même à un effort concerté de gestion. La question qui nous préoccupe n’est plus de savoir pourquoi les États réussissent ou non à coopérer, car cette question offre peu de réponses à ceux qui élaborent des politiques en vue de répondre adéquatement aux réalités de ce monde polycentrique. Les chercheurs orientent plutôt leurs discussions sur le fait de savoir comment et avec qui les gouvernements doivent s’associer pour gérer les relations transnationales. D’une certaine façon, ces interrogations permettent d’entrevoir les politiques publiques dans une perspective qui dépasse les frontières31. Les travaux de Le Prestre, Crelinsten, Culter et Wolfe contribuent à éclaircir ces questions dans le présent ouvrage.

47Le Prestre (chapitre 7) compare les systèmes de gouvernance par conventions et les secrétariats de conventions, qui se sont multipliés depuis la Conférence de Rio sur l’environnement et le développement en 1992, aux organisations intergouvemementales traditionnelles (OIT). Il estime que le système de gouvernance par conventions est un moyen efficace pour les gouvernements nationaux de gérer les problèmes transnationaux et internationaux tels que les changements environnementaux. Comme l’élaboration politique et les accords internationaux figurent en tête de liste du programme d’action environnementale du Canada, la gouvernance par conventions peut aider à maintenir ou à renforcer les moyens d’une action étatique efficace, tout en facilitant le progrès vers des buts collectifs internationaux. Les secrétariats sont des organisations centrées sur des enjeux spécifiques, orientées vers une mission particulière, qui doivent répondre aux besoins et aux exigences des régimes qu'ils desservent, bien plus que ne le faisaient les OIT. Dans certaines circonstances, la gouvernance par conventions est plus apte à répondre à des objectifs spécifiques, dans un monde d’usagers multiples, d’enjeux qui se chevauchent et d’États qui tentent de reprendre de l’initiative de façon indépendante. Le Prestre soutient que l’orientation, l’imputabilité et la flexibilité des secrétariats se présentent comme de séduisantes alternatives pour les organisations intergouvemementales traditionnelles.

48Alors que Le Prestre se concentre sur les relations d’État à État, Crelinsten et Cutler proposent un cadre de référence pour les relations entre la société civile et l’État dans la gestion des questions transnationales. Le point d'intersection entre la société civile et l’État en démocratie, affirme Cutler (chapitre 6), est l’assemblée législative dûment élue. Les IPI font une place à la société civile, lui permettant d’interagir avec les gouvernements nationaux dans la gestion des affaires transnationales. Dans son cadre de référence, qu’il nomme « société mondiale complexe », Cutler montre comment les IPI permettent aux groupes de la société civile transnationale de faire converger leurs intérêts sans être limités par les règles politiques nationales. Il note que la création de certaines des plus récentes IPI résulte du réseautage à la base par les ONG. Si les IPI encouragent le développement et la multiplication des ONG, en offrant à celles-ci un lieu d’influence, d’information et de consultation, elles offrent aussi en même temps aux États une arène qui leur permet de partager une « interface » avec les ONG et les mouvements sociaux transnationaux.

49Crelinsten (chapitre 3) nous invite à nous défaire d’une vision désuète et rudimentaire de l’État comme acteur unitaire. Il serait plus productif, soutient-il, de percevoir l'État comme un ensemble de composantes qui interagissent les unes avec les autres et avec la société civile. Dans un monde polycentrique, les États interagissent avec d’autres centres de pouvoir, parfois de concert, parfois en opposition avec eux. De plus, la société civile est elle-même un phénomène transnational ou global par rapport auquel on ne peut établir de distinction pour l’élaboration des politiques nationales ou mondiales. La gestion des affaires transnationales et l’élaboration des politiques dans un monde polycentrique s’appuie donc moins sur la régulation et la redistribution que sur l’exhortation, la persuasion et la gestion des États partenaires. Le pouvoir est exercé par la direction et l’intégration des prises de décisions et des actions des partenaires non étatiques dans le processus de gouvernance. Vu sous cet angle, le gouvernement remplit une fonction de gestion.

50À travers ses recherches menées sur les normes et les sphères d’autorité qui structurent le commerce international (chapitre 8), Wolfe tente d’expliquer comment le Canada et les autres pays peuvent remplir leur rôle à l’intérieur d’un système fondé sur des règles qui non seulement se recoupent, mais peuvent présenter des obligations et des normes internationales en conflit les unes avec les autres. On serait porté à croire que, dans un tel monde, les gouvernements choisissent de ne pas tenir compte de leurs engagements à l’égard de certains régimes internationaux, même s’ils en respectent certains autres. Pour Wolfe, un monde ainsi organisé n’est pas problématique. Les gouvernements n’ont pas nécessairement à harmoniser les règles entre les régimes et les champs d’intervention. Wolfe suggère d’envisager ces règles comme des prescriptions ayant autorité à divers moments dans le temps. Le défi est de comprendre et de réconcilier les différences, en s’assurant que les intervenants peuvent vraisemblablement procéder avec un certain degré de prévisibilité. Les pays n’ont pas tous besoin d’utiliser les mêmes lois, ni même d’harmoniser leurs lois ; ils ont besoin de lois clairement définies qui structurent l’activité ainsi que les intérêts divergents de plusieurs États.

Démocratie, imputabilité et État de droit

  • 32 Rosenau et Czempiel (dir.), Governance Without Government
  • 33 Voir, par exemple Daniele Archibugi et al. (dir.), Re-imaging Political Community : Studies in Cos (...)

51Bien que les questions sur l’avenir des États, les causes des transformations et la gestion des enjeux transnationaux aient occupé une place centrale dans la littérature universitaire depuis un bon moment, le même intérêt ne s’est pas manifesté sur la question de l’efficacité d’une gouvernance imputable et démocratique dans un monde polycentrique. Il n’y a pas si longtemps, des chercheurs chevronnés publiaient un volume sur la gouvernance dans le système international qui faisait bien peu de place à la démocratie et à l’imputabilité32. Aujourd’hui, cependant, se poser des questions sur qui gouverne et sur quelle forme de gouvernance est la plus appropriée dans un monde polycentrique, sur les plans national et international, est devenu une préoccupation centrale dans les discussions académiques33.

  • 34 Della Sala soulève cette question plus loin dans le chapitre 4.

52L’avènement de structures polycentriques de pouvoir a conduit à un paradoxe étonnant. À une époque où de plus en plus de pays se font les champions de l’idée de démocratie, c’est l’efficacité de la démocratie qui passe au centre de la question. Les observateurs de la scène politique soulignent qu’il y a quatre défis à relever pour arriver à une gouvernance imputable et démocratique. Premièrement, la mondialisation a transformé l’État, faisant en sorte que le pouvoir exécutif soit renforcé au détriment de la branche législative qui s’en trouve affaiblie34. Deuxièmement, il y a une incongruité croissante entre les frontières nationales à l’intérieur desquelles opèrent les démocraties et l’organisation géographique d’une large part des activités économiques, humaines et sociales. Au fur et à mesure que d’importants champs de l’activité humaine sont progressivement organisés aux niveaux régional ou international, le destin de la démocratie, particulièrement celui de l’État-nation démocratique et indépendant, est chargé d’incertitudes à très long terme. Troisièmement, des structures inter-étatiques conçues pour gérer les enjeux transnationaux et globaux sont rarement responsables devant les citoyens. Finalement, de nouveaux centres de pouvoir, tels les ONG et les entreprises multinationales (EM), ont rarement à rendre des comptes à leurs membres ou à leurs actionnaires, encore moins à ceux et à celles qui seraient touchés par leurs activités ; pourtant, ils exercent un pouvoir et sans doute une autorité, de façon croissante, dans le système international. Quels que soient les défis précis posés à la démocratie, ils sont basés sur la reconnaissance du fait que la nature et la qualité de la démocratie à l’intérieur d'une communauté donnée, et que la nature et la qualité des relations démocratiques entre les communautés, sont interdépendantes et que de nouveaux mécanismes légaux et organisationnels doivent être créés pour que la démocratie fleurisse. S’il est prématuré d’affirmer que nous faisons face à une crise de la démocratie, le temps est venu de soulever des questions sur l’imputabilité et sur la gouvernance démocratique dans un monde polycentrique.

53Les thèmes de la légitimité, de la gouvernance démocratique et du gouvernement de droit se profilent à travers les chapitres de ce livre. Les auteurs partagent largement l’idée que la mondialisation et l’émergence de nouveaux acteurs non étatiques peuvent contribuer à miner la légitimité des gouvernements nationaux. Della Sala est l'un de ceux qui se sont le plus préoccupés de ce danger. Dans un monde de structures polycentriques de pouvoir, les États, selon lui, jouent un rôle de plus en plus marginal dans la vie sociale et économique de leurs sociétés, ce qui provoque une dilution de l’État-nation. Une telle dilution se produit quand l'État devient moins accommodant et moins accessible à un large éventail de forces sociales et politiques, qui, selon toute vraisemblance, tentent de résister à la libéralisation économique. De plus, en transférant le pouvoir aux organismes transnationaux, l’État est mis en situation de devoir démontrer sa capacité d’appliquer les accords contractés avec ses nouveaux partenaires. Souvent, cela signifie que le pouvoir de prise de décisions est concentré dans des structures et des processus qui sont moins perméables aux groupes sociaux favorables à une autre façon de réglementer la vie sociale et politique.

54Crelinsten (chapitre 3) prétend qu’en réponse à ce monde polycentrique, les États sont en train de redéfinir la gouvernance, de façon à contourner les enjeux de la légitimité et de l’imputabilité publiques tout en maintenant le contrôle sur les alliances et les partenariats qui prolifèrent entre le secteur privé et la société civile. À mesure que les gouvernements se retirent de la gestion coutumière de la vie sociale et économique et abandonnent certaines de leurs responsabilités au secteur privé, la notion de bien public et celle du rôle de l’État comme protecteur des droits des citoyens tend à s’effilocher. Les nouveaux acteurs qui participent à l’élaboration des politiques et à la gouvernance ne partagent pas nécessairement la même notion d’imputabilité. Développer un partenariat avec des acteurs non étatiques peut créer des ambiguïtés et des incertitudes quant à l’imputabilité des prises de décisions et des politiques adoptées.

55Examinant d’un peu plus près les relations entre les États, Cutler (chapitre 6) laisse entendre que les IPI fournissent un antidote aux problèmes soulevés par la gouvernance démocratique et l'imputabilité. Il insiste sur l'importance réelle et croissante des IPI dans la gouvernance des régions transnationales, particulièrement dans des questions comme celles de l’énergie, de l’environnement et du développement durable. Ces institutions ont fait leurs preuves comme forum de consultation entre les diverses composantes de la société mondiale, particulièrement entre les ONG et le secteur privé. Cutler voit les IPI comme un noyau possible d’organisations gouvernementales, non gouvernementales et intergouvemementales, qui pourrait répondre aux besoins locaux, être responsable devant les citoyens et développer une efficacité pour traiter des questions transnationales.

56Wolfe (chapitre 8) recommande cependant d’éviter de reproduire ce type de noyautage dans toutes les organisations internationales. Au cours de sa discussion sur l’Organisation mondiale du commerce (OMC), il précise que les efforts actuels visant à améliorer l’accessibilité à l’OMC ne conduiront pas nécessairement aux résultats escomptés. Si les ONG ne participent pas à la vie collective d’une institution — et que, par ailleurs, elles ne sont pas parties prenantes à l’OMC dans sa forme actuelle — vouloir rendre les décisions « transparentes » s’avérera futile. L’OMC n’est pas outillée pour penser en public. L’organisation fonctionne selon un mode d’opération caractéristique qui n’est pas conçu pour accueillir des acteurs non étatiques. Les admettre sans reconsidérer fondamentalement l’ensemble et sans renégocier tous les accords de l’OMC pourrait en fait rendre l’organisation moins démocratique et plus rigide, plutôt que l’inverse.

57Pour résumer, disons que les auteurs pensent que le monde d’aujourd’hui est composé de multiples ordres normatifs, dont aucun n’est un ordre suprême. Si nous maintenons nos hypothèses westphaliennes concernant l’ordre normatif international, alors l’État nous apparaîtra comme la cime et la loi et l’ordre comme ses dérivés. Toutefois, nous pourrions dire aussi que l’État n’est qu’une des nombreuses sources d’un ordre normatif. La vie peut être gouvernée par la loi sans être gouvernée par l’État. Même lorsque nous remettons en question l’approche centrée sur l’État, nous pouvons voir que le pouvoir et l’autorité peuvent proliférer dès que des gens s’associent pour diverses raisons. Nous devons accepter cette ambiguïté et composer avec elle.

Plan de l'ouvrage

58Ce livre porte sur deux questions centrales35 : quels sont les changements qui ont cours dans le monde au sujet de la localisation et de la diffusion du pouvoir et de l’autorité ? Quelles sont les conséquences sur la gouvernance et l’élaboration des politiques d’un monde caractérisé par des structures polycentriques de pouvoir ?

59Les deux chapitres de la première partie traitent des causes et des tendances de la diffusion du pouvoir. Bauer et Le Prestre ouvrent le débat en examinant l’hypothèse selon laquelle la mondialisation et l’identité changeante amènent une redéfinition de l’autorité nationale et internationale qui éloigne du système étatique traditionnel. Crelinsten construit sa discussion sur cette hypothèse et poursuit en évaluant l’impact de la mondialisation, de la décentralisation et de la privatisation sur la capacité qu’ont les États de gérer les politiques et sur la mesure d’après laquelle ils peuvent adopter un mode de gouvernance qui correspond aux principes démocratiques dans un monde polycentrique.

60Les deux chapitres suivants de la deuxième partie examinent l’État et son fonctionnement dans un monde polycentrique, au moyen d’études empiriques. En se référant au cas de l’Italie dans une Europe en voie d’intégration, Della Sala (chapitre 4) fait voir qu’une pression s’exerce sur l’État pour qu'il devienne moins accessible et moins perméable aux demandes sociales et politiques lorsqu’il doit relever les défis d’une gouvernance à plusieurs paliers. En s’attardant à cette question d’une gouvernance qui se situe à plusieurs niveaux, dans le cas du Canada, Clarkson (chapitre 5) conclut que ce sont les croyances qui ont servi de caution pour effectuer le passage des principes sociaux démocrates au néolibéralisme, caution sur laquelle s’est également effectué le transfert du pouvoir vers le marché, minant ainsi la capacité du gouvernement fédéral d’agir de façon autonome.

61Les trois chapitres de la troisième partie font voir les structures polycentriques du pouvoir dans une perspective internationale. Cutler (chapitre 6) présente les IPI comme un point de rencontre possible entre les acteurs gouvernementaux, non gouvernementaux et inter-gouvernementaux. Le Prestre (chapitre 7) attire l’attention sur les forces et les faiblesses du système de gouvernance par conventions pour la gestion des enjeux globaux et transnationaux. Finalement, Wolfe (chapitre 8) étudie les mécanismes de l’OMC pour démontrer que nous vivons dans un monde constitué de plusieurs ordres normatifs, à la fois formels et informels. L’attention qu’il porte à l’ordre normatif et à l’autorité donne lieu à une discussion rafraîchissante et novatrice sur les structures polycentriques de pouvoir.

62Le chapitre 9 tente de mettre en lumière les conséquences des structures polycentriques de pouvoir sur la prise de décisions et la gouvernance.

63Les auteurs soutiennent que les États ont conservé un rôle central dans la régulation de nos vies.

Notes

1 Samuel Huntington, « The Clash of Civilizations ? », Foreign Affairs, vol. 72, no 3 (été 1993), p. 22-49 ; Francis Fukuyama, « The End of History », National Interest, no 16 (été 1989), p. 3-18 ; et James Rosenau, Turbulence in World Politics : A Theory of Change and Continuity, Princeton (NJ), Princeton University Press, 1990.

2 Robert Keohane et Joseph Nye, « Power and Interdependence in the Information Age », Foreign Affairs, vol. 77, no 5 (septembre/octobre 1998), p. 81-94 ; Peter Drucker, « The Global Economy and the Nation-State », Foreign Affairs, vol. 76, no 5 (septembre/octobre 1997), p. 159-171 ; James Rosenau, Along the Domeslic-Foreign Frontier : Exploring Governance in a TurbulentWorld, Cambridge, Cambridge University Press, 1997 ; et David Held et al., Global Transformations : Politics, Economics, and Culture, Stanford (Calif.), Stanford University Press, 1999.

3 Susan Strange, The Retreat of the State : The Diffusion of Power in the World Economy, Cambridge, Cambridge University Press, 1996 ; James Rosenau, Along the DomesticForeign Frontier, p. 273-401 ; et EJ. Simmons, « Learning to Live with NGOs », Foreign Policy (automne 1998), p. 21-33.

4 Martin Hewson et Timothy Sinclair, « The Emergence of Global Governance Theory », dans Martin Hewson et Timothy Sinclair (dir.), Approaches to Global Governance Theory, Albany, State University of New York, 1999, p. 3-22.

5 The Assistant Deputy Minister Sub-Committee for Global Challenges and Opportunities, Canada 2005, Draft Interim Report : Global Challenges and Opportunities, Ottawa, 2, février 1997, « The International Context ».

6 Ibid.

7 Robert Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1981, p. 39-44 ; voir aussi James Rosenau, « Governance, Order, and Change in World Politics », dans James Rosenau et Ernst-Otto Czempiel (dir.), Governance without Government : Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, p. 1-29.

8 Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Berkeley, University of California Press, 1979.

9 Robert Gilpin, War and Change in World Politics, p. 42-43.

10 La distinction entre le pouvoir « dur » et le pouvoir « mou » a d’abord été faite par Joseph Nye. Voir Joseph Nye, « Soft Power », Foreign Policy (automne 1990), p. 153-171.

11 ADM Sub-Committee, Canada 2005, p. 13.

12 Sur ce dernier point, James Rosenau considère à ces acteurs comme étant des acteurs non liés à l’État. Voir Rosenau, Turbulence in World Politics ; voir aussi Strange, Retreat of the State.

13 Gilpin, War and Change in World Politics, p. 41-42 ; pour une description différente du changement, voir Hewson et Sinclair, « The Emergence of Global Governance Theory », p. 5-19.

14 Jessica Tuchman Matthews, « Power Shift », Foreign Affairs, vol. 76, no 1 (janvier/février 1997), p. 50.

15 The ADM Sub-Committee, « Governance », p. 1.

16 Pour un compte rendu de cet effort, voir Phil Stewart, « Brazil’s Home for Child Offenders Sparks Anger », Globe and Mail (9 septembre 1999), p. A5A.

17 Il s’agit certainement là d’une présomption sous-jacente contenue dans plusieurs des travaux majeurs sur le sujet. Voir Rosenau, Turbulence in World Politics ; Strange, The Retreat of the State ; Paul Hirst, From Statism to Pluralism, Londres, UCL Press, 1997 ; Kenichi Ohmae, The End of the Nation State : The Rise of Regional Economies, New York, Free Press, 1995.

18 Manual Castells, The Power of Identity, Oxford, Blackwell Publishers, 1997 ; et Held et al., Global Transformations.

19 William Coleman et Geoffrey Underhill, (dir.), Regionalism and Global Economic Intégration : Europe, Asia, and the Americas, New York, Routledge, 1998 ; et A.S. Bhalla, (dir.), Globalization, Growth, and Marginalization, New York, St. Martin’s Press, 1998.

20 Nous remercions Michael Carley d’avoir attiré notre attention sur ce sujet.

21 James Rosenau, « Toward an Ontology of Global Governance », dans Hewson et Sinclair (dir.), Approaches to Global Governance Theory, p. 295.

22 Claire Cutler et collab., « Private Authority and International Affairs », dans Cutler et al. (dir.), Private Authority and International Affairs, Albany, State University of New York Press, 1999, p. 4 ; et Claire Cutler, « Locating Authority in the Global Political Economy », International Studies Quarterly, vol. 43, no 1 (mars 1999), p. 59-82.

23 Hedley Bull, The Anarchical Society : A Study of Order in World Politics, Londres, Macmillan Press, 1977, p. 225-307.

24 Strange, The Retreat of the State, p. 66 (l’italique est de nous).

25 La mondialisation constitue un sujet abordé par une équipe de recherche du projet « Tendances ».

26 Voir, par exemple, Held et al., Global Transformations ; et Rosenau, Turbulence in World Politics.

27 Pour une discussion sur la différence entre ces deux termes semblables, voir Wolfgang Reinicke, Global Public Policy : Governing without Government, Washington (DC), United States Institute for Peace Press, 1998, p. 4-7 et p. 59-62.

28 Sur l’interdépendance, voir Robert Keohane et Joseph Nye, Power and Interdependence, Glenview (III.), Scott, Foresman and Company 1989 ; David Baldwin, « Interdependence and Power : A Conceptual Analysis », International Organization, no 34 (1989), p. 471-506 ; et Kjell Goldmann et Gunnar Sjostedt (dir.), Power, Capabilities, Interdependence : Problems in the Study of International Influence, New York, Sage, 1979.

29 Sur la coopération, par exemple, voir Stephen Krasner (dir.), International Regimes, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1983. Pour une revue de la littérature, voir aussi Andreas Hasenclever et al., Theories of International Regimes, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.

30 Sur le rôle des experts techniques, voir Peter Haas, « Do Regimes Matter ? Epistemic Communities and Mediterranean Pollution Control », International Organization, no 43 (1989), p. 377-403. Sur les ONG, voir Simmons, « Learning to Live with NGOs », p. 21-33 ; Ramesh Thakur et William Maley, « The Ottawa Convention on Landmines : A Landmark Humanitarian Treaty in Arms Control ? », Global Governance, vol. 5, no 3 (juillet-septembre 1999), p. 273-302 ; et Thomas Weiss et Leon Gordenker (dir.), NGOs, the UN, and Global Governance, Boulder (Col.), Lynne Rienner, 1996.

31 Reinicke, Global Public Policy ; et Daniel Morales-Gomez (dir.), Transnational Social Policies, Ottawa, Centre de recherche et de développement international, 1999.

32 Rosenau et Czempiel (dir.), Governance Without Government

33 Voir, par exemple Daniele Archibugi et al. (dir.), Re-imaging Political Community : Studies in Cosmopolitan Democracy, Cambridge, Polity Press, 1998 ; David Held, Democracy and the Global Order : From the Modem State to Cosmopolitan Govemance, Cambridge, Polity Press, 1995) ; Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier.

34 Della Sala soulève cette question plus loin dans le chapitre 4.

Auteurs

Gordon Smith a passé la plus grande partie de sa carrière au service du gouvernement canadien, où il occupait, en fin de carrière, le poste de sous-ministre aux Affaires extérieures, et où il assumait aussi le rôle de représentant personnel du premier ministre aux Sommets du G7/G8. Depuis, G. Smith est devenu directeur du Centre des Études Globales de l’Université de Victoria. Il est également président du Centre de recherches sur le développement international (CRDI) et du Réseau international sur le bambou et le rotin (INBAR). Il a rédigé récemment un rapport intitulé Les États altérés : mondialisation, souveraineté et gouvernance. Il possède un doctorat en sciences politiques du Massachusetts Institute of Technology (MIT).

Daniel Wolfish a des intérêts de recherche qui comprennent la gouvernance globale et la sécurité internationale. Jusqu’à récemment, il était coordonnateur de programme au Centre pour les études globales à l’Université de Victoria. Il est maintenant associé au Secrétariat à la recherche sur les politiques où il travaille sur des sujets consacrés aux frontières canado-américaines. Il est également codirecteur de Horizons, le magazine de recherche sur les politiques, publié par le Secrétariat à la recherche sur les politiques.

© Presses de l’Université de Montréal, 2001

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