Chapitre 9. Défis constants, innovations incertaines : une synthèse
p. 343-378
Texte intégral
1Les essais réunis dans cet ouvrage portent sur les principaux défis qui devront être relevés en matière environnementale d’ici quelques décennies.
2Les solutions à venir sont tributaires de connaissances scientifiques en évolution constante, pas toujours maîtrisées, de liens complexes entre multiples échelons, qu’il s’agisse des territoires ou des décideurs, mais aussi du puissant mouvement actuel vers la mondialisation de l’économie, de même que des divergences profondes existant entre les divers systèmes de valeurs. Bien que ces défis ne soient pas nouveaux, ils sont de plus en plus importants à mesure que s’intensifient les pressions environnementales créées par les activités humaines à l’échelle planétaire. Bien plus, cette aggravation se produit au moment où les États peuvent ou veulent de moins en moins contraindre l’individu par la législation.
3Les auteurs ont aussi envisagé plusieurs propositions pour une gestion environnementale visant à faire face à ces défis. Comme les défis considérés, ces propositions ne sont pas nouvelles, mais elles ont été faites, on les a discutées et elles ont parfois été testées dans diverses juridictions pendant quelques décennies. Elles continuent de mûrir, de faire progresser les connaissances et de prendre leur place dans les programmes d’action politique. Les innovations dont on parle ici ne font pas intervenir d’instances politiques en particulier, mais comportent plutôt des redéfinitions, des divisions et un partage des responsabilités entre plusieurs acteurs dans la gouvernance environnementale, c’est-à-dire entre les gouvernements et les conseils scientifiques, entre les gouvernements internationaux, nationaux et locaux (subnationaux), entre les institutions responsables en environnement et en politique économique, entre l’État et les acteurs non étatiques, incluant des firmes, des entreprises industrielles, des groupes de citoyens, les Premières Nations et des particuliers.
4Cette tentative de synthèse prend en compte les principales questions posées dans ce livre par rapport à la conduite environnementale et au développement durable. Quelles sont les consignes qui permettront une plus grande intégration des connaissances scientifiques aux techniques de gestion de l’environnement — nous rapprochant ainsi du but : une gestion adaptée ? Quelles directives peut-on énoncer en vue d’une coopération prometteuse entre les instances environnementales et les institutions gouvernementales et entre les gouvernements et les autres acteurs ? Que peut-on attendre de positif de ces propositions et quelles en sont les limites ? Dans quelle mesure la poursuite d’un développement durable encourage-t-elle ou combat-elle d’autres tendances, comme la libéralisation et la mondialisation économique, le développement et la lutte contre la pauvreté ?
5De façon plus générale, la remise en cause des pratiques actuelles en matière environnementale est-elle déterminante ? Les modestes propositions présentées ici sont-elles à la hauteur de la tâche ? Autrement dit, faut-il changer radicalement nos habitudes politiques et sociales ? Si oui, quels types de changements faut-il et quelle devrait être leur portée ? D’autre part, est-ce que la poursuite d’une gestion de l’environnement et du développement durable exige de tels changements radicaux ? Dans ce domaine, est-il vrai de dire que nécessité fait loi ? Enfin, dans la mesure où on ne peut pas répondre précisément à ces questions, de quel côté doit-on chercher pour composer avec un environnement sans cesse changeant ?
Science, évaluation et décisions politiques
6En termes généraux, les problématiques envisagées dans cet ouvrage définissent les conditions de base d’une gestion efficace de l’environnement, gestion qui entraîne la société vers un objectif aux contours incertains : le « développement durable ». Par exemple, bien que les conditions nécessaires au développement durable ne soient pas complètement connues, elles doivent certainement comprendre une connaissance approfondie des systèmes naturels dont dépendent les sociétés humaines ainsi que les moyens d’appliquer ce savoir aux décisions à prendre en matière de développement. Ce savoir qui doit être créé, synthétisé et exploité, peut aller du particulier au général. Par exemple, évaluer dans le détail les stocks de poissons pour bien gérer les pêcheries d’une part et, d’autre part, élargir la vision à des perspectives, soit régionales, soit globales, de façon à déceler rapidement les risques ou encore contribuer à identifier les réactions technologiques, politiques ou comportementales.
7La synthèse entre haut-savoir, délibération démocratique et prise de décision responsable — synthèse utile et légitime — pose de grands obstacles, à la fois conceptuels et pratiques, à l’élaboration de politiques et à la mise en place d’institutions. Au niveau des concepts, le domaine des sciences et celui des politiques démocratiques visent des buts différents. Ils ont chacun leur propre façon d’évaluer le mérite, leurs propres normes de participation, leur propre façon d’arriver à des accords et de résoudre les conflits. Au niveau pratique, il n’est pas rare que le savoir nécessaire ne soit pas disponible. Il arrive aussi que le savoir approprié existe, mais qu’on l’emploie mal.
8Dans bien des cas en environnement, des décisions doivent être prises même si les résultats escomptés sont incertains. Ainsi, l’incertitude est inévitable et s’infiltre partout en gestion environnementale, avec deux conséquences fondamentales.
9Premièrement, il faut parfois prendre des décisions coûteuses afin d’écarter un danger pour l’environnement, sans que l’ampleur et le caractère de la menace soient circonscrits avec certitude. Cette façon de voir est de plus en plus répandue et on l’a baptisée « principe de précaution ». Ces précautions doivent être prises devant tout danger probable. Bien que ce principe suppose une analyse rationnelle de la nature des décisions à prendre — analyse qui évaluerait les risques en termes de probabilité et de gravité et les mettraient en balance avec le prix à payer — son sens est à peine plus précis que celui de « développement durable ». Ce principe, toutefois, rejette une certaine conception (prédominante pendant un temps, en théorie du moins) des critères nécessaires à l’établissement du fardeau de la preuve permettant l’imposition de mesures de protection. Selon cette conception dérivée des lois criminelles, des activités et des produits (chimiques par exemple) sont considérés comme inoffensifs tant qu’on n’a pas démontré leur nocivité au-delà de tout doute raisonnable. Le « principe de précaution » est le slogan résumant l’idée mûrie de longue date selon laquelle il faut interdire certaines activités même en l’absence d’évidence du tort présumé. À l’opposé, considérer toute activité comme « présumée coupable » d’atteinte à l’environnement est aussi inadmissible. Ainsi, on voit qu’il reste beaucoup de place pour la discrétion et la dissidence dans l’application du principe de précaution à chaque cas particulier.
10La seconde conséquence de cette incertitude envahissante est moins généralement reconnue. C’est que toute décision comporte d’inévitables risques d’erreur. Plus d’information, ainsi qu’une meilleure compréhension du cas, pourrait démontrer que telle mesure est trop rigoureuse ou trop faible, ou simplement mal inspirée. Ainsi, une gestion environnementale rationnelle exige une adéquation de ses politiques et de ses décisions aux « connaissances à jour », but que l’on pourrait appeler « gestion adaptée ». Comme pour bien des desiderata environnementaux abstraits, le sens concret de la gestion n’a jamais été bien précisé, mais certains de ses besoins fondamentaux sont évidents.
11D’abord, il faut investir dans le savoir. La surveillance et la recherche doivent se poursuivre et non s’arrêter une fois les décisions prises. Bien plus, on doit concevoir les programmes de surveillance et de recherche non seulement pour faire avancer la compréhension générale, mais aussi pour leur capacité de projeter leur éclairage sur des décisions à venir. Souvent, un moyen puissant de faire avancer la compréhension est d’élaborer des politiques qui, en plus de leurs autres objectifs, veulent renseigner. Les moyens pour cela vont varier, mais il y aura sûrement parmi les objectifs celui de faire en sorte que les décisions prises doivent perturber suffisamment les systèmes environnementaux pour envoyer un signal et qu’elles seront maintenues assez longtemps pour susciter une réponse1. Les variantes plus souples des systèmes fédéraux comme celui du Canada engendrent dans leur gestion des changements dans l’information parce que chaque juridiction suit sa propre voie. Or cette occasion d’apprentissage est rarement reconnue. Pour qu’elle le soit, il faudrait que le contrôle et l’évaluation soient conséquents et, idéalement, que l’on trouve une façon de coordonner les diverses tentatives en matière de réglementation, quant à leur forme, la date de leur promulgation et leur durée.
12Au surplus, les organismes de gestion doivent avoir la capacité d’assimiler de nouvelles connaissances et la souplesse de les appliquer adéquatement. Quoique les autres conditions de la gestion adaptée se soient révélées difficiles, celle-ci est la plus ardue. Elle exige des systèmes de gestion qu’ils puissent distinguer entre trois types de nouvelles connaissances : une information nouvelle qui montre que les décisions antérieures étaient si mauvaises qu’il vaut la peine d’engager de nouveaux frais pour les changer ; une information nouvelle qui n’atteint pas ce seuil ; une information supposée nouvelle exploitée comme une action d’arrière-garde par les opposants à la décision initiale et qu’un observateur compétent et impartial jugerait inutile. Pour pouvoir établir de telles distinctions, les systèmes de prise de décision partisans ou pluralistes doivent avoir accès à des avis scientifiques objectifs et de grande qualité, incluant des jugements d’experts impartiaux qui évaluent l’importance de nouvelles découvertes, font la synthèse de demandes contradictoires et évaluent leurs mérites. En outre, l’aptitude à agir de façon appropriée face à de l’information nouvelle réclame un processus de gestion appliqué par des individus capables de reconnaître l’erreur, ou de façon plus plausible, demande qu’on réduise le plus possible le coût politique ou bureaucratique de la reconnaissance de l’erreur — sans sacrifier pour autant les normes de compétence professionnelle. Les conséquences qu’entraîne l’engagement dans une politique publique de gestion adaptée ne concernent pas que le gouvernement. L’application de règles environnementales a des effets certains sur l’usage de la propriété privée et sur sa valeur commerciale. C’est dire que l’engagement dans la gestion adaptée menace les droits à la propriété privée. S’il est vrai que toute décision est sujette à révision, il n’est pas moins vrai que la perspective de toute restriction future est une menace tant aux activités qu’à la propriété. Lorsqu’il impose des restrictions aujourd’hui, le gouvernement ne peut même pas s’engager à ne pas en imposer d’autres ou de plus contraignantes, dans l’avenir, pour les mêmes activités ou les mêmes propriétés2. Ce conflit s’amorce à peine au Canada, mais il est d’ores et déjà pleinement engagé aux États-Unis. Le secrétaire à l’Intérieur Bruce Babbitt a promis que la réglementation sur les espèces menacées ne comporterait pas de « surprises ». Beaucoup de propriétaires fonciers de l’Ouest ont conclu avec l’EPA (l’agence américaine de protection de l’environnement) des accords dans le cadre de la loi sur les espèces menacées, accords qui contrecarrent nettement toute tentative de gestion adaptée, parce qu’ils excluent, de fait, toutes restrictions futures3. Par contraste, l’EPA, dans sa réglementation sur les produits chimiques destinés à remplacer ceux que le Protocole de Montréal a désignés comme responsables de la réduction de la couche d’ozone, a refusé à l’industrie d’accorder à ses nouveaux produits une durée de vie commerciale garantie par décret une fois qu’ils auront été approuvés.
13Les conditions qu’on vient d’énumérer semblent bien être essentielles pour des systèmes de gestion orientés vers la compréhension et la résolution des problèmes, mais peut-être est-ce trop demander. Schrecker examine plusieurs échecs manifestes de la politique canadienne dans la collecte de l’information, de même que dans la bonne utilisation de cette information. Son récit est édifiant. Il montre la difficulté pour un gouvernement de soutenir une recherche fiable, indépendante, politiquement applicable, et d’agir en conséquence. Voyons de quelle façon les trois propositions de Schrecker peuvent être appliquées.
14Dans sa première proposition, il utilise l’image de balises pour décrire des barrières organisationnelles assez solides pour protéger les scientifiques, qu’ils soient de la fonction publique ou subventionnés, contre la dissimulation de leurs découvertes ou les vengeances professionnelles lorsque ces découvertes froissent leurs patrons. De telles balises se révèlent nécessaires si l’on veut que les recherches voulues soient bien menées et qu’on les fasse connaître publiquement, en même temps que toutes les données et les conclusions, même si elles sont politiquement gênantes. Il y a cependant un prix à payer. Puisque dans de nombreux champs de la recherche scientifique, les raisons de bien travailler à des projets qui comportent des enjeux politiques ne sont pas valorisées, on doit s’assurer que les cadres veillent à ce que les chercheurs s’attaquent vraiment à ces projets. La mise en place de ces balises est une question délicate si l’on veut que la recherche subventionnée par les fonds publics serve à résoudre les problèmes les plus importants, mais qu’on ne l’exploite pas à des fins politiques.
15Les deux autres propositions de Schrecker exigent plus de transparence de la part du gouvernement dans ses prises de décisions. Les responsables devraient être tenus de dévoiler sur quelles données ils ont fondé leurs décisions et quelles lignes directrices ils ont suivies (si tant est qu’ils les connaissent et qu’ils peuvent les énoncer). Ces propositions sont plus risquées que la première. Une telle transparence est bien sûr séduisante en principe, mais quelles peuvent en être les conséquences ?
16Les personnalités publiques font souvent montre d’un très grand intérêt pour le but opposé, c’est-à-dire occulter les vraies raisons qui guident leurs décisions : critères objectifs... ou maquignonnage ? Il peut être politiquement avantageux de garder sa liberté d’action tout en conservant la possibilité de prétendre, si besoin est, que des arguments ou une force irrésistibles ne laissaient pas le choix. La « force majeure » ainsi invoquée par certains bureaucrates canadiens pour vaincre l’obstruction au niveau national, peut prendre la forme, par exemple, d’un engagement pris au niveau international par ces mêmes bureaucrates4. On peut invoquer la fuite des capitaux, ou encore l’obstacle à l’importation de capitaux ; enfin on peut invoquer des motifs scientifiques. Ainsi, on semble forcer la main aux décideurs pour qu’ils agissent dans le sens voulu, alors qu’au fond, ils ne demandent que ça. Dans bien des cas, il s’agit d’une simple ruse : on feint d’avoir perdu son pouvoir ou on l’abandonne provisoirement pour le reprendre aussitôt. Dans d’autres cas, toutefois, on perd tellement de temps avant d’agir qu’on se retrouve devant le fait accompli : le moratoire sur la pêche « a été imposé par le poisson » !
17Toutefois, utiliser la science comme prétexte à cette charade peut coûter cher. Si on utilise les avis scientifiques pour forcer des choix politiques, alors on confine peut-être à l’arrière-plan le débat politique et la discrétion nécessaires au développement d’une expertise scientifique. On ne saura plus à qui attribuer les responsabilités si les débats politiques cruciaux sont laissés à des forums non représentatifs. On risque de gaspiller des avis scientifiques de grande qualité si on les manipule pour étayer des décisions déjà prises. Paradoxalement, la poursuite d’une plus grande transparence des processus de prises de décisions peut également mettre en péril la qualité de ces avis scientifiques et faire obstacle à l’identification des responsables.
18On a proposé d’autres approches pour garantir la qualité, l’indépendance et la pertinence des avis scientifiques. Parfois, éviter simplement les conclusions trop hâtives peut suffire à protéger les corps consultatifs contre l’ingérence politique, même si ces conclusions sont évidentes. Cependant, c’est un couteau à deux tranchants : éluder des recommandations peut être nécessaire, mais omettre de faire état des implications politiques peut être un pas vers l’insignifiance. De plus, les corps consultatifs s’adressent à de nombreux publics, et ce qui est évident pour certains ne l’est pas pour tout le monde. Inversement, des implications politiques qu’on ne daigne pas expliquer, ou même de simples énoncés de données ou de théories scientifiques, peuvent devenir assez embarrassants pour qu’on tente de les cacher ou de les désavouer.
19Une autre approche, pratiquée avec un certain succès depuis 1990, a été de transporter dans l’arène internationale certaines estimations scientifiques et techniques. Sur certains sujets universels, comme la couche d’ozone et les changements climatiques, les évaluations internationales reçoivent de nombreux appuis et ont largement supplanté les évaluations nationales. Il y a des raisons valables qui justifient les évaluations internationales sur les questions globales, mais il y a aussi des avantages politiques à cela. L’extrême diversité des intérêts politiques, et les faibles probabilités de prise de contrôle par des factions ou en fonction de certaines perspectives particulières, peut faciliter des évaluations de grande qualité et de grande pertinence. Ces avantages peuvent expliquer l’internationalisation croissante depuis 1990 de certains problèmes qui sont effectivement d’une échelle plus réduite, tels que ceux de la biodiversité et de la désertification. Même s’il faut pouvoir compter sur le savoir local pour bien comprendre les problèmes, les instances internationales peuvent quand même édicter des normes à l’usage des pays pour leurs évaluations et leurs contributions aux évaluations internationales.
Environnement et niveaux de juridiction
20Bien qu’il ne soit pas toujours possible ni approprié de transférer la gestion au niveau international pour toutes les questions environnementales, un tel transfert peut s’avérer utile même pour des problèmes à petite échelle. En comparaison avec les autres domaines politiques, celui de l’environnement est varié à l’extrême : on y trouve des chevauchements, des partages de juridiction entre gouvernements, entre États provinciaux, municipalités et autres acteurs d’un bout à l’autre du spectre. De tels chevauchements ont leur origine dans la structure spatiale complexe des processus écologiques qui relient des chaînons du local à l’universel. Ils s’expliquent également par le fait qu’une gestion efficace de l’environnement dépend du comportement et des connaissances d’une multitude d’acteurs différents, que l’État est bien incapable d’identifier. De plus, au Canada et dans la plupart des États fédératifs, l’environnement fait l’objet de pouvoirs partagés entre de multiples niveaux constitutionnels, quelques-uns se retrouvant à chaque échelon de gouvernement. Dans ce livre, les auteurs ont examiné plusieurs aspects de ce partage des pouvoirs.
21À cause de la complexité des dynamiques à l’échelle locale, régionale ou globale en matière écologique, on ne peut tout simplement pas relier automatiquement la taille « physique » d’un problème au niveau « correspondant » de l’autorité politique. Au Canada, on a débattu avec une vigueur particulière la question de la division appropriée des pouvoirs à petite et à grande échelle en matière environnementale5. Ici, les centres décisionnels sont à la fois évacués vers la sphère internationale quand il s’agit de gestion, et tournés vers l’intérieur quand il s’agit d’accorder plus d’autorité au niveau provincial. Paehlke examine les défis que posent ces connexions dans l’espace au partage efficace de l’autorité entre les divers niveaux de la gestion : subnational, national et international.
22Un thème revient sans cesse dans ce débat. C’est celui du « biorégionalisme », qui voudrait faire coïncider géographiquement l’autorité politique et les limites des écosystèmes. Paehlke rejette cette prétention pour trois raisons. La première, c’est que les écosystèmes n’ont pas de limites nettes et cohérentes permettant l’existence de telles communautés ; elles sont plutôt constituées de systèmes interconnectés qui sont plutôt diffus et ne coïncident pas. La deuxième raison, c’est que les autorités locales souveraines peuvent violer les règles démocratiques et cela arrive souvent. La troisième raison, et la plus importante, c’est que les forces politiques et économiques qui dominent les sociétés modernes sont de plus en plus organisées globalement, ce qui fait que même les autarcies locales seraient, à terme, incapables d’administrer leur économie et leurs ressources en restant isolées de ces forces-là.
23Considérant ensuite le partage de l’autorité en matière d’environnement entre les divers niveaux de gouvernement, Paehlke fait l’hypothèse d’une redistribution des cartes constitutionnelles à partir de zéro et plaide en faveur de la suprématie fédérale ou nationale en ce domaine... tout en faisant remarquer que c’est presque le contraire qui arrive au Canada, où l’autorité en ces matières est abandonnée, vers le bas, aux provinces et, vers le haut, au réseau de plus en plus dense que forment les institutions et les traités internationaux. Trois facteurs favorisent la prédominance fédérale, facteurs compensés, mais en partie seulement selon Paehlke, par la plus grande intimité qu’ont les plus petites juridictions avec leur propre environnement et leurs propres ressources.
24Premièrement, les gouvernements nationaux ont les ressources et un meilleur standing juridique pour agir dans le domaine international, là où doit se réaliser le crucial équilibre entre autorité environnementale et autorité économique. Pour participer de façon valable à ce niveau, un État doit pouvoir tenir ses engagements. Les gouvernements nationaux sont aussi mieux armés que les gouvernements subnationaux pour résister aux deux forces de nature structurelle qui encouragent systématiquement l’affaiblissement des mesures de protection de l’environnement. Étant donné que les juridictions se battent pour attirer et pour garder les investisseurs, ces forces sont le « nivellement par le bas », cette course effrénée à l’abaissement des normes fiscales et réglementaires, et la plus grande concentration sectorielle des plus petites économies.
25Ces demandes sont sujettes à controverse — particulièrement dans le nouveau contexte qui s’installe au Canada, créé par les revendications des provinces et le manque d’assurance d’Ottawa — mais elles exercent quand même une influence. La première est juste en ce qui regarde la loi et semble s’appuyer sur l’expérience diplomatique ; les deux autres sont empiriques et sont au moins plausibles.
26L’argument tiré de la concentration sectorielle des petites économies en particulier se vérifie par l’expérience canadienne qui montre que les gouvernements provinciaux ont toujours été quémandeurs pour les industries locales et le secteur des ressources.
27Le prétendu « nivellement par le bas », quoiqu’il soit théoriquement plausible et qu’on l’ait observé dans maints domaines relatifs aux politiques6, est plus complexe et son évidence plus incertaine. Il faut distinguer deux parties dans ce diagnostic. La première concerne la façon dont les firmes choisissent les endroits où elles s’établissent ; la seconde concerne la façon dont les gouvernements tentent d’influencer ces décisions.
28Pour décider des lieux d’implantation, les compagnies doivent évaluer de très nombreux facteurs, dont les coûts de transport, la qualité et le prix de la main-d’œuvre, les risques de nature politique et ceux liés aux taux de change ainsi que certains aspects de la politique gouvernementale en matière fiscale et réglementaire. Les coûts d’application des normes environnementales entrent sûrement en ligne de compte, mais ne sont qu’un facteur parmi d’autres. Des études empiriques datant des années 1980 ont montré que les normes environnementales n’étaient un facteur déterminant que pour quelques industries extrêmement polluantes. Bien que ces études soient maintenant périmées et aient été critiquées pour avoir évalué trop étroitement les coûts environnementaux, d’autres études plus récentes des facteurs déterminant les choix de localisation arrivent aux mêmes conclusions générales : ce sont presque toujours d’autres facteurs que ceux ayant rapport aux normes environnementales qui l’emportent.
29Dans les rares occasions où ce n’est pas le cas, on peut très bien dire que les pays riches, préoccupés de leur environnement, peuvent très bien se passer de ces capitaux qui vont ailleurs. Faire l’observation que la réglementation environnementale fait rarement fuir les capitaux (ou les empêche rarement de venir) ne veut pas dire, cependant, que de telles menaces sont rares ; de nombreux rapports laissent entendre qu’elles ne le sont pas.
30Les fonctionnaires sont-ils sensibles à ces menaces ? Les gouvernements relâchent parfois leurs normes environnementales, accordent des exceptions aux règles, ou ne les appliquent pas. De telles décisions sont parfois prises en faveur d’une firme en particulier, parfois elles visent plus large, comme ce fut le cas dans les premières années du gouvernement Harris en Ontario. Quand on daigne les justifier dans le public, on présente ces décisions comme nécessaires pour protéger les emplois ou attirer de nouveaux investissements, mais on ne le fait pas toujours. Il semble que certains élus et fonctionnaires, du moins par moments, croient vraiment que le fait d’appliquer la réglementation met en péril certains investissements, en dépit d’études démontrant que le risque est minime.
31Pourquoi ? Trois explications semblent plausibles. Peut-être que les fonctionnaires sont de mauvais joueurs de poker, qu’on intimide ou qu’on trompe facilement. Peut-être que les études empiriques sous-estiment le risque de l’envol des capitaux. Ou peut-être ces fonctionnaires utilisent-ils la menace des emplois et des investissements perdus comme un prétexte qui les « contraint » à faire ce qu’au fond d’eux-mêmes, ils veulent vraiment faire pour d’autres raisons (que ces raisons soient la conviction que la norme en question était trop stricte, une opposition idéologique à la réglementation en général, ou encore le désir de favoriser leurs amis et partisans).
32La détermination des structures actuelles de négociation entre les entreprises et les officiels sur les normes environnementales, ainsi que le mélange des intérêts de chaque côté, implique des questions importantes, sujettes à une recherche empirique — dans laquelle la collecte d’information ne sera pas facile. Paehlke prétend que la protection environnementale est plus susceptible d’être bloquée par les gouvernements d’échelons inférieurs que par le gouvernement fédéral. Pourtant, les faits ne sont pas concluants sur cette question. Au Canada, le gouvernement fédéral n’a pas toujours été un leader dans le domaine de l’environnement, même si l’on tient compte des limites constitutionnelles à son autorité. L’essai de Harrison cite plusieurs cas où l’on a dû forcer le gouvernement fédéral à exercer, avec réticence, l’autorité réglementaire qui lui était clairement conférée.
33D’autres faits tendent à favoriser les autorités locales, même s’il n’est pas clair que cela peut se traduire dans une division précise des pouvoirs. Par exemple, la théorie comme l’expérience tendent à montrer que la meilleure gestion des ressources communes ou publiques s’est faite à l’échelon local, où, au maximum, quelques centaines d’agents sont impliqués7.
34Lorsque des gouvernements compétents et légitimes sont en place, peu de problèmes environnementaux concrets traitent de propriété commune. Plusieurs municipalités ont démontré un intérêt réel pour les grandes questions environnementales, mais leurs actions concrètes ont été limitées et symboliques, se bornant à apporter quelques bénéfices locaux qui justifiaient les coûts — ce qui n’est pas une preuve convaincante d’un engagement international. L’hypothèse qu’il existerait, à l’opposé du nivellement par le bas, une espèce de « course à l’excellence » vers le haut, par la promotion de technologies « propres » et l’adoption de réglementations environnementales strictes, apparaît d’une validité douteuse8.
35Un plaidoyer plus convaincant en faveur de l’établissement d’une autorité environnementale conséquente à l’échelle locale a été suggéré plus haut dans la discussion sur la gestion adaptée. Placer l’autorité à des échelles plus petites permet l’établissement de normes et d’approches plus diversifiées. En même temps qu’une telle diversité est souvent prônée comme étant la juste réponse aux variations de conditions et de préférences locales, elle permet d’expérimenter des approches diversifiées et innovatrices. Cette même diversité peut grandement encourager l’étude d’autres solutions si les effets et l’efficacité de celles-ci sont bien contrôlées et si les résultats sont bien vérifiés.
36Toutefois, la diversité comporte aussi des risques, comme celui de permettre aux juridictions locales de choisir des normes inférieures à celles qu’appuient les consensus nationaux et internationaux, ainsi que celui de l’échec de certains essais de politiques. De plus, comme dans toute tentative de gestion adaptée, les défis politiques sont considérables. Cette façon d’aborder la question impose aux institutions d’être capables d’admettre leur ignorance et leurs erreurs et de réviser les politiques qui se sont montrées inadéquates, même après avoir fait monter les enjeux en faveur de leur continuation.
37Une voie prometteuse vers la satisfaction de demandes contradictoires provenant de divers échelons de l’autorité environnementale serait de construire un réseau inter-échelons assurant le partage de l’autorité, dans lequel s’élaboreraient des décisions conjointes reflétant la structure complexe des problèmes écologiques. La structure lâche du fédéralisme canadien pourrait faciliter une telle approche, ou même l’imposer s’il apparaît hors de question de rebâtir une autorité formelle. Le Canada a vécu dans les faits une expérience fructueuse de plusieurs années sous la férule du Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME), à la suite d’une série de décisions renforçant son rôle, vers la fin des années 1980. Bénéficiant de l’appui inconditionnel de plusieurs ministres et sous-ministres clés, et grâce à une grande attention portée aux questions institutionnelles, le CCME a contribué de plusieurs façons à l’élaboration de politiques environnementales efficaces et cohérentes. Cela a permis de doter les plus petites juridictions de compétences techniques, de permettre aux fonctionnaires provinciaux et territoriaux — qui occupaient à tour de rôle le fauteuil présidentiel — d’élargir leur vision à des dimensions « nationales » et de mettre à leur disposition des recherches et des analyses pour leur permettre de s’attaquer techniquement aux problèmes que connaissent les multiples juridictions. Le déclin subséquent du CCME est le reflet de la désaffection de plusieurs juridictions clés, pour des raisons fiscales ou idéologiques. Ce déclin s’est aussi produit après une tentative d’harmonisation des différentes responsabilités en matière de protection environnementale à travers les diverses juridictions, tentative inspirée sans doute par les succès initiaux, mais qui, rétrospectivement, vit trop grand et se termina par un fâcheux échec. Cette expérience du CCME riche et instructive reste à être exploitée. Elle comporte des leçons très utiles sur la portée, les limites et les conditions d’une coordination et d’une harmonisation de la politique environnementale, aussi bien au Canada que dans l’arène internationale.
Les régimes économiques internationaux et la protection environnementale
38Bien que les voies futures du partage national de l’autorité en environnement soient plutôt obscures, les voies internationales sont beaucoup plus claires. Nous sommes au cœur d’une puissante mutation de l’activité économique et de sa régulation dans l’intégration globale. Non seulement l’activité économique se mondialise-t-elle de plus en plus, mais les institutions comportent de plus en plus un aspect économique, en ceci que les plus puissantes des institutions globales sont de plus en plus celles qui sont tournées vers des objectifs de croissance économique comme la croissance des revenus par le truchement de la libre-circulation des biens et services, des capitaux et de la main-d’œuvre.
39Cependant, les régimes économiques internationaux ont des effets dans d’autres domaines sociaux et politiques, dont l’environnement. Ils doivent souvent, par exemple, régler des différends, dont plusieurs portent sur les mesures environnementales et de conservation. Les régimes économiques sont appelés par-là à juger de ce qui est acceptable comme mesures environnementales, à examiner leurs intentions (ne seraient-elles pas des mesures déguisées de protection des échanges commerciaux ?) et leurs effets (le dommage causé au commerce n’est-il pas plus grand que le bénéfice écologique ?). En agissant ainsi, les régimes internationaux rendent des jugements d’une grande portée sur le poids respectif des objectifs de l’économie libérale et de ceux des mesures environnementales, et sur les voies de leur réconciliation.
40Juillet fait remarquer que des régimes économiques différents réalisent cette réconciliation de façons différentes, aussi bien dans leurs idéologies dominantes que dans leur cadre institutionnel. La plupart de ces régimes n’ont ni compétence en ce domaine, ni sympathie pour les objectifs écologiques, et considèrent l’atteinte des buts économiques comme la vertu suprême. En outre, plusieurs posent ces jugements cruciaux sans responsabilité démocratique, rendant leurs décisions à huis clos, dans des réunions privées, s’en remettant à des normes édictées par des sociétés privées. Pourtant, certains se conduisent mieux que d’autres. Juillet prétend que l’Union européenne équilibre mieux les valeurs économiques et les valeurs environnementales que ne le font l’ALÉNA ou l’OMC. Le chapitre 11 de l’ALENA, qui prescrit des procédures secrètes par lesquelles les compagnies peuvent contourner les règles environnementales nationales, est particulièrement « radical » à cet égard.
41De manière plus fondamentale, Juillet dit que certains principes à l’origine de telles décisions, raisonnables en apparence, peuvent, de façon grave et inappropriée, exercer une contrainte sur les autorités nationales en ce qui concerne les normes environnementales et la nature des moyens politiques utilisés ou leur mise en application, menaçant par le fait même les mesures prises en faveur d’un développement durable. Par exemple, le principe, largement reconnu, que les contrôles environnementaux doivent obligatoirement avoir une « base scientifique » a été fréquemment interprété, de manière simpliste, comme exigeant qu’on soit presque certain de la gravité d’une menace pour enclencher des mesures. Cette position annule pratiquement 20 années de durs efforts, qui furent nécessaires pour en arriver à une gestion plus respectueuse de l’environnement.
42De même, le principe d’« évaluation du risque » et la distinction entre produit et procédé de fabrication, peuvent tous les deux, selon les particularités dans l’interprétation, restreindre le champ des contrôles environnementaux admissibles. Le principe d’évaluation du risque veut que l’on mette dans la balance, d’une part, les coûts pour l’économie d’une mesure environnementale et, d’autre part, le risque pour l’environnement (ou, plus étroitement, pour une population donnée) que cette mesure tend à réduire. Ce principe pourrait exclure des mesures environnementales raisonnables parce que leur possibilité clairement démontrable de diminuer le risque — capacité définie de façon mesquine et soumise à des critères déraisonnables — n’est pas comparable au fardeau économique qui, lui, peut être facilement évalué. Le fait que la distinction produit-procédé — qui stipule que quand deux articles sont identiques, celui qui est produit par une méthode plus écologique pourrait fort bien ne pas profiter au niveau international du fait qu’il a été produit de cette façon — exclut nettement les mesures prises pour réduire le fardeau environnemental de la production étrangère, même si les ressources ainsi endommagées ont des conséquences au niveau international.
43Alors, quelle voie suivre ? Il est tout à fait inutile de tenter de protéger l’environnement en combattant les forces de la mondialisation de l’économie. Il faut plutôt que les présentes inégalités entre les principes du libéralisme économique et les principes environnementaux soient aplanies au niveau international. C’est la vision essentielle d’un globalisme « écologiquement correct » que partagent Juillet et Paehlke, quoique leurs propositions spécifiques soient différentes. Pour les questions environnementales de portée globale, la voie est claire. Un élément essentiel en serait une reconnaissance explicite, par les institutions économiques, de la légitimité des engagements multilatéraux sur l’environnement, du moins en ce qui regarde les dispositions de protection environnementale. L’inclusion de restrictions aux échanges commerciaux au sein d’accords sur l’environnement nécessiterait des négociations plus serrées. Ces négociations différeraient selon qu’il s’agit de restrictions au commerce vues comme le moyen essentiel de réaliser les objectifs des traités (comme dans la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES) ou la Convention de Bâle sur le commerce des déchets dangereux) ou de restrictions plus ciblées qui visent à inciter les États à adhérer et à se soumettre aux traités (comme dans le cas du Protocole de Montréal). Comme l’éventualité d’une soumission universelle des régimes commerciaux aux régimes environnementaux ne semble pas être plus acceptable que la situation présente (qui est à peu près son contraire), il est probable que ces deux types de restrictions basées sur des traités puissent, sous certaines réserves, être acceptables à un système économique libéral international et qui lui permettrait, sous certaines conditions, de faire acte de soumission.
44Une autre condition serait de bâtir une force et une compétence compensatoires sur les questions environnementales au niveau international et d’assurer une prise en compte réciproque des principes de base au moment d’établir et d’évaluer les politiques dans chaque domaine. Bien qu’en principe il soit souhaitable de greffer ce nouveau mandat aux institutions économiques existantes, cette initiative aurait peu de chance de réussir. Les accords commerciaux garantissent aux partenaires d’importants droits de propriété extrêmement strictes qui, une fois acquis, ne peuvent plus admettre qu’on y ajoute quelque chose. Jusqu’ici, la tentative d’introduire des préoccupations d’ordre écologique à l’OMC et à la Banque mondiale s’est révélée un échec. De même, le peu d’effet qu’a eu la greffe des accords et des institutions environnementales sur l’ALÉNA est éloquent. Bien qu’elle s’annonce comme une lourde tâche, la mise en place d’une compétence institutionnelle environnementale de caractère international a de meilleures chances de réussir — à condition qu’elle s’appuie sur une volonté politique. Paehlke en décrit le besoin comme celui d’une protection environnementale globaliste, et affirme que ce but ambitieux peut être atteint si les gouvernements en font l’enjeu d’un progrès vers la mondialisation économique, par exemple, à travers l’Accord multilatéral sur les investissements (AMI).
45En ce qui concerne les besoins environnement nationaux et locaux, la voie est encore plus incertaine. Même sur les sujets globaux, les grands pays préfèrent édicter des mesures plus sévères que celles des traités qu’ils ont signés, puisque ces traités reflètent souvent une position mitoyenne ou de « bas de gamme ». Pour les problèmes qui se manifestent surtout à l’intérieur des frontières nationales, ou qui évoquent des préoccupations nationales prédominantes ou des idiosyncrasies particulières, les traités internationaux ne paraissent ni souhaitables, ni réalistes. Ici, on ne voit pas clairement comment protéger le pouvoir discrétionnaire d’un pays en gestion environnementale, ou même jusqu’à quel point il devrait être protégé. On peut considérer le plaidoyer de Paehlke en faveur d’une autorité environnementale mondiale comme le rejet des divergences nationales ou subnationales en protection environnementale — sans égards aux diverses conditions locales ou aux dimensions spatiales du problème. Ce serait là le prix à payer pour rehausser le statut et la force de la protection environnementale et placer cette dernière sur un pied d’égalité avec la croissance économique.
46La situation présente n’est pas vraiment propice aux mesures nationales divergentes ou particulières. On croit généralement que le même degré et la même forme de protection environnementale peuvent s’appliquer dans toutes les juridictions, que la rigueur de cette protection doit être ajustée à ce niveau et exécutée par les moyens politiques les moins restrictifs envers les échanges commerciaux et que le niveau approprié doit être déterminé par des méthodes d’évaluation scientifique reconnues universellement. Comme Juillet le soutient, l’Union européenne échappe partiellement à ce modèle, ce qui l’habilite à répondre à une plus grande diversité sur le plan international en partie à cause de son réseau très serré d’institutions et d’engagements lui permettant des échanges complexes. Dans d’autres régimes économiques, les forces favorisant un tel nivellement l’emportent facilement.
47Pourtant, on trouve certaines juridictions qui peuvent ne pas désirer ajuster ainsi leurs normes. Elles peuvent vouloir mettre plus de vigueur dans la protection, ou prendre plus de précautions, ce qu’un consensus international ne peut assumer. Elles peuvent vouloir protéger des ressources ou des valeurs nationales uniques. Elles peuvent vouloir se prémunir contre certaines menaces d’ordre culturel ou social, qui ne sont pas nécessairement fondées scientifiquement. Enfin, elles peuvent vouloir faire de la protection avec des moyens politiques singuliers qui ne sont pas les moins restrictifs pour le commerce. En revanche, pour bénéficier d’une vaste coalition politique permettant de protéger des valeurs environnementales volontairement partagées, une juridiction peut trouver avantageux de s’allier à des groupes protectionnistes et d’appliquer les règles d’une façon qui servira leurs intérêts. Même si ces décisions sont légitimes, les principes prônés par les régimes économiques internationaux les interdiraient. Et en vérité, ces décisions-là seraient bien difficiles à distinguer des mesures déloyales, motivées d’abord par le protectionnisme, mais maquillées en mesures environnementales. Faire les distinctions nécessaires exigerait un processus sincère de discussion, donnant à la poursuite de la protection environnementale un statut équivalent à celui des principes du libéralisme économique.
48Ces possibilités laissent entendre qu’on peut comprendre en partie certaines mesures environnementales comme l’expression de la diversité locale ou nationale. Sur cette base, peut-être devrait-on les permettre, ou encore, les permettre quand un organisme neutre les a reconnues sincères, ou bien encore, les permettre en exigeant une compensation, de façon à accroître la présomption de sincérité.
49Considérons la décision canadienne de bannir l’additif MMT dans le carburant. Deux hypothèses ont été avancées au sujet des motifs de la décision du cabinet : premièrement, que les conseillers jugeaient que le MMT pouvait causer des dommages importants à l’environnement, tout en reconnaissant que la preuve ne pouvait être faite de façon catégorique ; deuxièmement, qu’une décision politique a été prise en faveur de l’industrie automobile, qui appuyait l’interdiction, contre l’industrie pétrolière qui s’y opposait. L’interdiction pouvait être jugée acceptable dans les deux cas. Cependant, parce l’industrie pétrolière passe avant l’industrie automobile aux États-Unis, ce n’est pas une raison pour qu’on doive lui permettre d’utiliser les régimes d’échanges commerciaux internationaux pour s’assurer une victoire globale. Toutefois, l’interdiction semble certainement plus acceptable, et les producteurs du MMT ont moins de droits à des compensations, si la première raison est privilégiée. De la même façon, permettrait-on aux Européens de décider qu’ils ne veulent pas consommer de bœuf aux hormones ou de produits génétiquement modifiés, en dépit d’une mince évidence de danger pour la santé, simplement parce qu’ils ont peur ou qu’ils trouvent ça choquant ? L’étiquetage des produits atténuerait sûrement certains conflits de ce genre dans certains cas, comme celui de la production de denrées alimentaires. Le fait que les producteurs se soient opposés à l’étiquetage laisse supposer qu’ils ont d’autres préoccupations que le simple accès aux marchés. On ne saurait pas, toutefois, régler des conflits comme celui du MMT par le choix individuel du consommateur, parce que la coordination des modifications à apporter aux carburants comme aux véhicules automobiles ne peut être assurée que par un système décisionnel centralisé de grande envergure.
50Quoique la protection du pouvoir discrétionnaire des États en ces matières soit louable en principe, elle pourrait bien être à l’origine d’un sérieux danger moral. Une approche prometteuse pour diminuer la tension pourrait comporter deux éléments. Premièrement, certaines dimensions (compétences) de l’autorité environnementale pourraient être déléguées aux instances internationales, même sur des sujets d’intérêt local ou national, pour contrebalancer l’orientation économique des institutions globalisantes d’aujourd’hui. Une telle autorité internationale n’implique pas nécessairement le rejet total de normes ou de façons de procéder particulières à telle ou telle juridiction, mais elle a besoin du pouvoir nécessaire pour délimiter leur rayon d’action ou pour juger, cas par cas, de la pertinence de mesures particulières. Ce qui distingue cette autorité du présent régime, c’est que ses décisions seraient prises en fonction de préoccupations fondamentales pour l’environnement, plutôt qu’en fonction de la liberté des échanges commerciaux. Le second élément combinerait l’évaluation des mesures litigieuses par des experts internationaux neutres au calcul des compensations accordées aux parties lésées. La valeur de ces compensations seraient fonction de jugements impartiaux sur les effets des mesures sur le commerce, sur leurs motivations, ainsi que sur le sérieux et les fondements des valeurs environnementales qu’elles prétendent protéger.
L’interface public-privé : réglementation, volontarisme et gestion environnementale
51En même temps qu’elles sont confrontées au partage fédéral du pouvoir et à l’érosion d’une autorité nationale en environnement face aux régimes économiques internationaux, les institutions canadiennes sont entraînées par la tendance générale à confier certaines parties de leur autorité à des acteurs privés. Harrison, Doyle-Bedwell et Cohen, et Dorcey et McDaniels, examinent tous divers aspects de cette passation de pouvoir.
52Harrison examine certains programmes volontaires qui délèguent une partie de leur pouvoir de définir, de mettre en œuvre et même de faire respecter les mesures environnementales à des acteurs privés qui disposent ainsi de pouvoir coercitif à la place de l’État. Quoique, généralement, les limites de l’autorité de l’État admettent un certain partage du pouvoir effectif avec des acteurs non étatiques, elles inspirent plusieurs raisons d’user de prudence quand il s’agit d’endosser un changement majeur — par exemple, le recours avoué aux « mesures volontaires ».
53Elle réexamine l’expérience actuelle pour se demander pourquoi on a adopté telles ou telles mesures, et si elles ont fonctionné. Elle avance que l’on peut adopter ces mesures pour des raisons, plus ou moins légitimes. D’un côté, les firmes ont accès beaucoup plus facilement à leurs propres opérations et en connaissent les détails beaucoup mieux que les autorités de réglementation. Confier à ces firmes l’application de la réglementation permettrait d’atteindre les objectifs environnementaux plus efficacement et à moindres frais. D’un autre côté, cette délégation de pouvoir n’est peut-être, pour les autorités, qu’une façon de pallier leurs faiblesses politiques et organisationnelles ou, pire encore, de paraître régler un problème environnemental sans s’impliquer, sans ajouter au fardeau des entreprises, ou sans espoir de succès. Dans le premier cas, on adopte les politiques parce qu’elles fonctionnent mieux, et dans le second cas, parce qu’elles fonctionnent plus mal. Que dans un cas particulier on adopte l’une ou l’autre, cela dépend des circonstances.
54Examinant ensuite l’efficacité des « mesures volontaires », Harrison affirme qu’il y a beaucoup de demandes exagérées et que même les tentatives honnêtes d’évaluer correctement l’efficacité de ces mesures sont souvent contrariées par des facteurs déconcertants, des retards dans la mise en œuvre et le manque de renseignements valable. La conception même des programmes aggrave ces problèmes, en ce qu’ils manquent d’objectifs clairs, ne prévoient pas l’obligation de produire des rapports, ni de dispositions en vue d’obtenir des vérifications des résultats atteints. Finalement, elle s’inquiète du fait que l’objet — et les conséquences — des mesures volontaires pourraient bien être de contrecarrer le principe démocratique de responsabilité en abandonnant d’importantes décisions de protection environnementale à de petits comités. Comme le fait remarquer Harrison, l’expression « mesures volontaires » embrasse une telle collection de démarches différentes les unes des autres, qu’elle ne peut que provoquer une confusion générale. On l’utilise en particulier de façon plutôt trompeuse pour nommer des manœuvres qui poussent l’État à réclamer des firmes qu’elles accomplissent des choses différentes de ce qui est prescrit par la réglementation habituelle. Ce faisant, l’État impose des exigences environnementales pertinentes, mais accorde toute latitude pour déterminer la meilleure façon d’y arriver. Comme autres exemples, il y a ce cas où l’on passe des normes technologiques aux normes de performance, celui où l’on passe des règles autoritaires et obligatoires aux mécanismes émanant du marché comme les « permis de polluer » avec valeur de marché, et celui où l’on substitue, pour les compagnies polluantes, la simple obligation de faire des rapports à l’imposition de normes obligatoires.
55Que ces démarches réduisent le pouvoir de coercition de l’État n’est pas le plus important. On peut tomber d’accord sur n’importe laquelle d’entre elles par des négociations volontaires, les imposer par des mesures légales ou une réglementation rigoureuse, ou encore les négocier librement, puis les imposer par des mesures contraignantes. Elles recherchent plutôt un meilleur partage des responsabilités grâce auquel l’État s’occupe des objectifs environnementaux pendant que la réglementation non étatique s’occupe des moyens d’y parvenir. En laissant aux firmes la liberté de décider de quelle façon satisfaire à la norme de performance, en donnant la même liberté aux groupes de firmes — leur permettant ainsi d’atteindre une cible environnementale ensemble plutôt que séparément — ou en demandant seulement que les firmes exposent à la population leur politique environnementale (choisissant elles-mêmes la manière de composer avec les pressions des marchés ou de la société civile après que cette information a été diffusée), l’État permet aux firmes d’acquérir une plus grande connaissance des possibilités techniques, et d’avoir une influence plus grande sur le comportement interne, ce qui débouche sur des moyens plus efficaces et moins onéreux pour atteindre les objectifs environnementaux.
56Ces diverses approches présentent certaines analogies entre elles, encore qu’imparfaites, avec le partage du pouvoir qu’on constate dans bien d’autres domaines, par exemple entre les régimes internationaux et les États, entre les gouvernements fédéraux et provinciaux, ou même entre les firmes et leurs employés9. Dans chaque cas, un acteur central s’efforce d’influencer la conduite de nombreux acteurs décentralisés dans la poursuite d’un objectif commun tout en utilisant au mieux leurs talents et compétences. Dans tous les cas, on retrouve l’intérêt initial de l’autorité centrale prédominante pour les objectifs à atteindre, mais aussi celui d’un pouvoir considérablement décentralisé pour les moyens à employer. Toutefois, un partage des responsabilités aussi tranché est quand même un peu trop simpliste. On ne peut pas gérer un monde aussi disparate — et Dieu sait si les choses de l’environnement le sont — par des accords conclus d’avance sur le partage des responsabilités. L’ambiguïté sur la notion d’autorité et la confusion des rôles sont inévitables, et elles ne le sont pas moins du fait que la distinction entre fins et moyens dépend du contexte, mais elles posent un grand défi aux personnes et aux organisations.
57Néanmoins, comme l’État est dépositaire d’une autorité incontestée et que le cas « autorité étatique c. autorité non étatique » est un peu moins embrouillé que les autres, quelques directives claires pour une responsabilité gouvernementale peuvent être ébauchées. On pourrait inclure, dans une liste des responsabilités gouvernementales, celles de définir certains objectifs spécifiquement environnementaux, d’assurer un véritable contrôle de la performance, de diffuser le plus largement possible les résultats, de prendre les mesures nécessaires en cas d’échec et d’exiger des améliorations continuelles. Ces exigences semblent tout à fait compatibles avec la réussite de la performance environnementale dans le respect de l’autorité gouvernementale. Le fait que ces exigences incluent le « progrès constant » les rendent aussi compatibles avec celles de la gestion adaptée. Elles sont, toutefois, rarement satisfaites, reflétant peut-être en cela la répugnance, déjà signalée, de ceux qui font la réglementation à se fixer à eux-mêmes des buts bien précis, par crainte des conséquences s’ils ne les atteignent pas.
58Harrison examine une classe différente d’instruments volontaires qui reflète cette répugnance et qui mérite plus clairement le titre de « volontaire ». Elle considère des mesures qui adoucissent, du moins jusqu’à un certain point, l’usage de la coercition par l’État. Celles-ci se distinguent par plusieurs caractéristiques, dont celle du degré réel de coercition auquel elles recourent en pratique, et celle de sa source. Peu sont « entièrement » volontaires — c’est-à-dire reposant entièrement sur un souci environnemental sincère comme raison d’un changement de comportement, sans aucune obligation venant de l’extérieur. La grande majorité implique plutôt la présence d’incitations, et cela de trois façons : par l’application du pouvoir de l’État, par l’évocation de la menace d’une action coercitive de la part de l’État s’il n’y a pas d’accord négocié, et en variant le degré de coercition exercée par d’autres acteurs en lieu et place de l’État.
59Premièrement, l’État a de nombreux moyens d’influencer les comportements sans avoir besoin d’invoquer la loi pour arriver à des accords. Il peut offrir des ressources, il peut proposer de régler rapidement d’autres affaires, il peut utiliser l’exhortation, les éloges du public pour une réussite, et le blâme de ce même public pour un échec. L’usage de l’autorité de l’État peut conduire à des revirements, à des changements de comportement et d’attitude envers les objectifs.
60Deuxièmement, les mesures volontaires sont souvent le résultat de négociations entre l’État et ceux qui font l’objet de la réglementation (les « cibles »). Comme dans toute négociation, toutefois, les accords conclus dépendent en partie des solutions de rechange à la négociation dont chacun dispose. Pour les compagnies et l’État, au lieu de l’accord négocié c’est l’imposition unilatérale d’une réglementation par l’État. Exercer ce pouvoir peut s’avérer difficile pour l’État et lui coûter cher, de même qu’à la partie adverse. Cependant, la menace de le faire, si elle est crédible, peut pousser la « cible » à se prêter « volontairement » à une modification de son comportement, au lieu de se trouver forcée de le faire. La menace réussit malgré — ou plutôt — parce qu’on ne l’a pas mise à exécution10. De plus, comme dans les litiges réglés par la médiation plutôt que par les tribunaux, l’État et les firmes peuvent en arriver à des ententes plus nuancées et plus avantageuses pour les parties, qui préfèrent cela à une décision brutale résultant de procédures judiciaires. Une façon de mettre en œuvre un accord de ce type qu’a largement discutée et utilisée Harrison est de déléguer l’autorité, pour les aspects les plus coercitifs comme le monitoring, la vérification et l’enquête, aux corps constitués non étatiques qui agissent en lieu et place de l’État. Cette façon de procéder offre plusieurs avantages. Les inspecteurs non étatiques peuvent être choisis en fonction de leur connaissance du terrain et du respect que leur portent les « cibles » et aussi parce qu’ils discernent, plus clairement qu’elles, les risques que présente l’application de la réglementation. Par exemple, « l’inspecteur » peut consister en une association d’industries ayant des liens avec les firmes les plus grandes, ou les plus avancées techniquement, qui peuvent résoudre leur problème d’action collective en disciplinant des partenaires moins importants qui ternissent la réputation de l’industrie et font du tort aux entreprises. Au surplus, des intervenants privés peuvent avoir des entrées et une liberté d’action que les fonctionnaires n’auront jamais, en partie pour la raison précise qu’ils n’ont pas derrière eux le pouvoir contraignant de l’État et en partie parce que les « cibles » de la réglementation préfèrent, comme tout le monde, que leur conduite leur soit dictée par des gens qu’elles connaissent et qu’elles aiment plutôt que par des gens qu’elles ne connaissent pas et qu’elles n’aiment pas.
61Certains programmes peuvent sembler entièrement volontaires parce qu’ils ne comportent pas de clauses contraignantes et qu’ils ne laissent pas planer la menace de réglementation imminente. Bien que l’État ne doive ni ne puisse renoncer au pouvoir légitime qu’il a d’agir dans l’intérêt public, pour la protection de l’environnement, il se trouve que certains gouvernements prétendent le faire en vertu d’une opposition idéologique à toute réglementation. En revanche, des conditions de faiblesse politique et organisationnelle rendent certains gouvernements incapables de brandir la menace de l’imposition d’une réglementation. Dans ces conditions, les incitations des États à modifier le comportement des « cibles » sont faibles et exclusivement positives.
62Elles pourraient quand même arriver à modifier les comportements dans certaines conditions. Par exemple, elles pourraient augmenter pour les « cibles » la possibilité d’entreprendre des actions qu’elles auraient voulu entreprendre, mais dont elles étaient incapables. Ou elles pourraient, par des études, des exhortations, ou par l’exemple de modèles, persuader les entreprises de changer leurs habitudes pour adopter une « bonne conduite environnementale ». Il demeure évident que l’absence de menace de réglementation limite le succès de tels programmes.
63On trouve une compensation possible aux programmes volontaires dans une théorie psychologique : la théorie de la dissonance cognitive. D’après cette théorie, quand quelqu’un se rend compte qu’il agit en contradiction avec ses préférences ou ses croyances, il existe une possibilité qu’il adaptera ses croyances ou préférences à son comportement. Plus grande est l’adaptation, plus petite sera la pression extérieure nécessaire pour influencer son comportement. Par conséquent, si l’on applique le moins de pression possible pour amener un changement souhaitable du comportement, il y a de fortes chances pour que ce changement soit plus grand et le devienne davantage dans l’avenir. Si l’on applique cette méthode dans des organisations, par exemple en modifiant les valeurs et les routines, les incitations extérieures vont devenir de plus en plus inutiles — un résultat propre à conférer un avantage important aux programmes volontaires.
Les Premières Nations et la gestion environnementale
64En rapport avec ce qui précède, Doyle-Bedwell et Cohen examinent un cas de transfert de pouvoir d’une grande importance historique : la reconnaissance de plus en plus grande, dans les lois et politiques canadiennes, des Premières Nations, des droits et traités aborigènes (ou autochtones), qui accroissent les possibilités d’un transfert de larges étendues de terres et d’immenses ressources naturelles, de la Couronne aux Autochtones. Doyle-Bedwell et Cohen soulignent que ce processus va transformer les relations entre les Premières Nations, les législateurs et les autres citoyens, d’une façon qui n’est pas encore très claire, mais qui leur lance, à tous les trois, un défi certain.
65Ces changements vont se répercuter dans bien des domaines de la société et de la gestion publique, mais leurs effets sur la gestion des ressources naturelles et sur la protection de l’environnement seront particulièrement profonds. D’après Howlett, de nouveaux protagonistes, disposant de ressources et d’une autorité accrues ainsi que d’un bagage d’idées nouvelles, sont maintenant à pied d’œuvre. Ces transformations appellent la mise au point de nouveaux systèmes qui permettront l’accès commun aux ressources et à l’autorité qui en assumera la gestion et, par le fait même, la conservation. Les réactions à l’arrêt Marshall, par la Cour suprême en 1999, ont montré à quel point les législateurs et ceux qui dépendent des ressources naturelles sont mal préparés au changement de régime qui est en cours11.
66Dans ces nouveaux régimes, la conservation des ressources tient un rôle de premier plan. D’un côté, la conservation des ressources a été présentée comme une justification irréfutable pour restreindre les droits des Autochtones garantis par traités. D’un autre côté, plusieurs leaders des Premières Nations sont inquiets, non sans raison, qu’on puisse prétendre avoir des préoccupations de nature écologique pour attenter à leurs droits ancestraux. De là, les discussions à savoir si les Premières Nations se montreront, comme gestionnaires des ressources, plus ou moins compétents ou plus ou moins « conservationnistes » que les régimes actuels se sont transformées en batailles de coulisses aux enjeux cruciaux, dans un conflit dont le cœur est la mainmise sur l’exploitation et le contrôle des ressources. Des accusations de pillage ont fusé de part et d’autre. Bien que l’histoire de la gestion des ressources au Canada ne confère pas aux Canadiens beaucoup de crédibilité pour dénoncer les Premières Nations comme des pilleurs en puissance, il s’est trouvé des Canadiens pour le faire dans l’atmosphère surchauffée par l’arrêt Marshall.
67À l’opposé, on présente les Premières Nations sous les dehors romantiques de simples Arcadiens s’identifiant profondément à la terre et la connaissant intimement, et promettant de sauver et de libérer de leurs démons, l’environnement... et même la société industrielle occidentale. Comme Doyle-Bedwell et Cohen l’ont soutenu, plusieurs des Premières Nations s’en sont vraiment et profondément tenues au principe du respect de la terre et de ses ressources. Néanmoins, il est certainement aussi humiliant pour les Premières Nations d’être représentées de façon naïve et romantique que comme des pillards. L’image romantique, comme l’autre, bien que plus subtilement, peut menacer les droits des Premières Nations — droits que la constitution et les tribunaux ont reconnus et affirmés — les empêcher d’assurer leur subsistance, de développer leurs communautés et de participer à la gestion de manière égalitaire. Cette menace trouve sa source dans le fait d’astreindre les Premières Nations à des normes de contrôle et de savoir-faire en gestion des ressources impossibles à atteindre — normes que les sociétés industrielles n’ont, pour leur part, jamais approchées. Des normes qui font fi des très grands défis que les Premières Nations doivent affronter pour développer leurs communautés et mettre en œuvre dans le monde moderne leurs principes traditionnels.
68Toutefois, même si nous rejetons ces deux théories opposées, la question de savoir comment les Premières Nations vont fonctionner comme gestionnaires de ressources au Canada n’en demeure pas moins d’une grande importance et on manque de l’information nécessaire pour établir des prévisions. L’enseignement traditionnel qui offre une base théorique et morale solide pour revendiquer l’autorité sur des terres et des ressources ne peut cependant pas prévoir de façon précise comment les ressources seront gérées par la suite. Prédire la conduite d’un peuple à partir de l’enseignement de ses vieux sages peut mener à des erreurs graves, pour la société canadienne dans son ensemble certainement, et probablement aussi pour les Premières Nations. De plus, on sait d’évidence que là où les Premières Nations ont obtenu la gestion des ressources, aux États-Unis par exemple, les résultats ont été très variables. L’aménagement des ressources mené par des tribus américaines a énormément varié. On a vu des cas de développement bien réussis et judicieux, dans le respect des normes de conservation, mais on a vu aussi des cas d’exploitation rapide et destructrice : certaines tribus, devant la possibilité de développer commercialement des sites sacrés, ont choisi de le faire — et d’autres non. Pendant que des tribus au Nouveau-Mexique, au Montana et en Idaho allaient devant les tribunaux pour imposer une protection environnementale stricte à leurs voisins (dont la ville d’Albuquerque), les Goshute de l’Utah tentaient de proposer l’usage de leurs terres pour l’entreposage de déchets toxiques et nucléaires à l’échelle du pays. On ne comprend pas très bien les raisons qui ont pu provoquer des choix aussi disparates12.
69Spéculant sur les conséquences environnementales probables du changement de régime en cours au Canada, Doyle-Bedwell et Cohen y trouvent surtout des avantages. Tout en signalant, à juste titre, la nécessité d’être prudents, ils soutiennent que les principes traditionnels des Premières Nations et leur façon de concevoir le rapport avec la terre, avec les responsabilités que cela suppose, pourraient constituer la base de régimes de gestion plus engagés dans la conservation et possédant une plus large vision que les régimes actuels.
70Plusieurs obstacles se dressent contre la réalisation de ces plans. Dans leur rôle de gestionnaires des ressources, les Premières Nations vont se buter aux mêmes problèmes que les autres gouvernements, dont celui de freiner l’ambition des individus en matière d’exploitation. L’enseignement et les pratiques traditionnelles, de même que la pression sociale propre aux communautés très unies, pourraient fournir les incitatifs nécessaires, comme pourraient le faire les nouvelles façons d’élaborer des normes et des sanctions au sein des communautés, un peu comme les auteurs le décrivent dans leur étude des pêcheries des Nuxhalk.
71Apprendre comment appliquer l’enseignement traditionnel du contact avec la nature et des obligations qu’on a envers elle, de manière à éclairer les décisions concrètes dans un monde moderne, constitue un défi du même ordre. Comme le font remarquer Doyle-Bedwell et Cohen en citant Borrows, ce qui a bien fonctionné dans certaines circonstances du passé — et spécialement dans de petites communautés homogènes au tissu social serré et tributaires d’une technologie pré-industrielle — peut très bien ne pas réussir dans les conditions largement différentes d’un monde surpeuplé, technologiquement développé et hétérogène13. Transformer, au XXIe siècle, le contenu éthique et la prudence de l’enseignement traditionnel en guide de gestion et d’action va demander une refonte complète de cet enseignement14.
72Finalement, le mariage du savoir écologique traditionnel et de la connaissance scientifique pour servir de guide aux décisions en gestion des ressources va constituer un défi supplémentaire. Les tribunaux ont demandé qu’il y ait consultation pour qu’on puisse arriver à faire cette synthèse et les deux démarches peuvent en principe être mutuellement profitables. Toutefois, pour réaliser cette promesse, il faudra établir des bases de contrôle qui soient acceptables aux deux parties et des moyens pour concilier les divergences de vue à mesure qu’elles surgissent. Les premières expériences de cogestion fournissent des modèles utiles, mais il reste beaucoup à faire15. Comme dans tous les cas où l’on cherche à communiquer, à collaborer pour tomber d’accord sur des actions communes malgré de grandes divergences épistémologiques et de vision du monde, le défi sera considérable, peut-être plus encore dans les cas où les effets des décisions se répercutent à l’extérieur. Comme avec d’autres dimensions dans le partage de l’autorité, les participants devront composer avec un degré d’ambiguïté élevé.
73Malgré ces défis, les Premières Nations pourraient jouer un rôle de plus en plus important dans la gestion de l’environnement et des ressources au Canada. Quel que soit le degré de justesse de l’image des Premières Nations comme étant des écologistes prudents et sages, la force que projette cette image pour bien des gens — membres ou non des Premières Nations — suscite la vision de nouvelles manières d’aborder la protection de l’environnement. Cette vision a besoin d’être élargie par une articulation des principes traditionnels permettant l’élaboration de pratiques et de stratégies particulières qui, dans l’idéal et dans un contexte moderne, peuvent être mises en œuvre par des gens qui ne partagent pas nécessairement le patrimoine culturel des Premières Nations. On ne demande pas par-là aux Premières Nations de sauver le monde, mais seulement d’admettre que d’autres qu’eux pourraient bénéficier de la perspicacité et de la sagesse que l’on trouve dans leurs traditions. Concrétiser sur le terrain cette vision optimiste d’une plus grande influence des Premières Nations en gestion environnementale suppose des devoirs très exigeants de toutes les parties. En particulier, elles doivent sincèrement s’efforcer de gérer sagement les ressources et ne pas faire de leurs décisions des occasions d’exercer un chantage dans des conflits de répartitions.
Gestion environnementale et implication des citoyens
74Dorcey et McDaniels examinent une nouvelle tendance qui consiste à effectuer des transferts de pouvoir entre acteurs étatiques et non étatiques, par l’usage de plus en plus grand de l’implication des citoyens (IC), qui embarque d’emblée les citoyens dans des débats et des décisions qui relèvent traditionnellement de l’autorité de l’État. Ils signalent, dans l’histoire de la gestion environnementale au Canada, deux vagues d’enthousiasme pour ce procédé, la première au début des années 1970, et la seconde au début des années 1990. Cet enthousiasme s’est refroidi ensuite à cause de promesses exagérées et du désappointement qui a suivi, au vu des résultats. Les causes ? Le manque de précision dans les mandats et responsabilités et, du moins lors de la seconde vague, la surcharge de travail et la dispersion de l’attention provoquées par le trop grand nombre de cas traités en même temps.
75Les auteurs prédisent et appellent de leurs vœux une troisième vague où, cette fois, l’IC procédera par approches sélectives, avec des mandats et des méthodes taillés sur mesure, de façon à obtenir les meilleurs résultats possibles. L’IC évaluera ses méthodes systématiquement et régulièrement. Elle verra à ce qu’à travers un corpus éprouvé de connaissances professionnelles, on distingue les conditions appropriées d’application de ces méthodes, ce qui rendra possible une meilleure évaluation de la compétence des facilitateurs et de leur formation en vue d’une contribution aussi importante. Pour réaliser ce potentiel, qu’ils cautionnent, les parrains (ou commanditaires) doivent être plus explicites sur le mandat de l’IC quant à ses méthodes qu’ils ne l’ont été par le passé, en particulier sur la question de savoir dans quelle mesure ces méthodes sont purement consultatives ou débouchent sur des décisions exécutoires.
76Ils ne proposent pas l’IC comme un retour à une démocratie directe idéalisée, mais comme un ajout valable au gouvernement représentatif. L’IC peut remplir certaines fonctions de prise de décision plus efficacement que ne le font des représentants d’institutions démocratiques, par exemple en aidant à définir certaines questions, en clarifiant les valeurs pertinentes, les objectifs, les échanges et en canalisant les connaissances provenant de sources diverses—y compris locales. Les méthodes de l’IC peuvent être particulièrement utiles dans la mise en évidence des valeurs, spécialement quand elles sont menées en utilisant quelques-uns des mécanismes que les auteurs proposent pour des processus de décision bien structurés. L’IC peut ainsi offrir une contrepartie commode à la tendance largement répandue qu’ont les groupes représentatifs à ne pas savoir formuler clairement leurs objectifs et priorités. Elle peut même contribuer aux décisions publiques par la considération de perspectives éthiques. Les procédés de l’IC peuvent aussi apporter des bénéfices intrinsèques, indépendants de leurs effets sur les décisions, soit en améliorant la perception de leur légitimité, soit en aidant les gens à s’assumer par leur engagement dans leur communauté16.
77La clarification des objectifs dans un contexte de diversité ne se fait pas sans risques, toutefois. Si l’obstacle à la prise de décision est l’obscurité du but, alors la discussion peut aider à l’éclairer. Mais si le problème est que le but lui-même est vraiment contesté, ou que les intérêts des parties sont vivement opposés, ces mêmes délibérations ne peuvent que l’exacerber au lieu de le régler. Il est souvent plus facile de s’entendre sur les actions à entreprendre que sur les objectifs à atteindre.
78Les auteurs identifient trois obstacles à un recours généralisé à l’IC : l’établissement d’assises légitimes pour déterminer la participation ; le risque du désintérêt public provoqué par la négociation entre intéressés ; l’obligation de garantir un usage responsable de l’information scientifique et technique disponible.
79La question de savoir quels sont les citoyens qui participent, et selon quels critères ils sont choisis, est sous-jacente à bien des débats au sein de l’IC. Les participants peuvent se nommer entre eux pour diverses raisons ; ils peuvent être cooptés parce que la décision peut avoir des conséquences pour eux ou pour des gens qu’ils représentent ; ou ils peuvent être invités parce qu’on croit que leur participation améliorera la qualité des décisions17. L’application de critères différents peut mener à la formation de groupes différents, ce qui fait que pour que les méthodes utilisées par l’IC soient généralement reconnues comme valables, on peut se heurter à de grandes difficultés. Ces difficultés sont susceptibles d’être encore plus grandes lorsqu’il s’agit de conflits aigus où les enjeux sont élevés, et dans ces cas-là, l’action de l’IC pourrait devoir se limiter à un rôle consultatif.
80Une occasion de tensions du même ordre concerne la responsabilité du gouvernement quand il recourt à l’IC. Tout citoyen a des préoccupations au sujet du pays qu’il habite et de la conduite de son gouvernement, mais tout citoyen n’est pas partie prenante — c’est-à-dire qu’il n’a pas d’intérêt direct — dans une cause en particulier. Le fait de détourner les processus publics de prise de décision uniquement vers les citoyens concernés montre qu’on ne sait plus à qui attribuer la responsabilité du bien public et qu’on oublie l’éthique dans la conduite de l’État. Le gouvernement a l’obligation de rechercher le bien public, de le défendre, et si nécessaire, d’arbitrer en sa faveur. Il ne peut pas se départir de cette responsabilité, pas plus qu’il ne peut abandonner l’exercice de son pouvoir de coercition pour faire respecter ses lois et ses politiques. Le recours aux procédures de l’IC ne doit pas permettre aux fonctionnaires et aux législateurs de remettre cette responsabilité à d’autres en déclarant qu’ils ne sont que des médiateurs au sein des parties intéressées, ou encore des banquiers qui mettent sur la table les fonds publics pour faciliter la conclusion d’un accord.
81Dorcey et McDaniels prennent bonne note de toutes ces préoccupations et proposent quelques solutions. Pour atténuer le risque que la participation n’ait pas la légitimité voulue, disent-ils, les facilitateurs doivent voir à ce que les parties les plus directement intéressées et les plus puissantes ne soient pas surreprésentées et prendre des mesures spéciales pour que des intérêts importants qui ne sont pas sur place soient représentés efficacement. Pour diminuer le risque d’une perte de responsabilité gouvernementale, prétendent-ils, toutes les procédures d’IC doivent être soumises à des mandats clairs et à des chaînes de responsabilité, en plus de l’obligation de déclarer clairement que leurs conclusions sont consultatives, ou exécutoires.
82Sur la question du risque de négligence ou de mauvais usage de l’information scientifique et technique, ils font remarquer que les procédures publiques conventionnelles y succombent souvent, et ils proposent qu’on emploie, pour les atténuer, des facilitateurs suffisamment versés dans les matières considérées.
83En pratique, ces suggestions promettent toutes une diminution des risques, mais elles ont des limites évidentes. Demander aux facilitateurs de posséder des connaissances d’experts et de pouvoir reconnaître et bien défendre des intérêts mal représentés, c’est leur confier un énorme fardeau et c’est beaucoup demander à leur « expertise » et à leur probité. Donner des mandats clairs est sûrement avantageux, mais ce n’est pas cela qui va calmer toutes les inquiétudes que peuvent soulever les délégations plus ou moins douteuses de l’autorité gouvernementale. Quand on délègue explicitement le pouvoir de décision pour des causes surtout locales dans leurs implications, comme dans des accords de cogestion des ressources avec des communautés locales, une participation suffisamment large de la communauté peut suffire, si elle est supervisée par le gouvernement. Toutefois, pour des décisions ayant de plus grandes implications, même de simples procédures consultatives peuvent soulever des doutes sur la légitimité d’une délégation parce qu’il est impossible de déterminer l’étendue et la réalité de l’influence qu’auront les décisions de l’IC sur des décisions subséquentes du gouvernement. De plus, parvenir à suffisamment de légitimité et de capacité technique, intégrer convenablement compétence et participation, analyse et délibération, sera certainement plus difficile dans l’IC que par des méthodes conventionnelles de gouvernement qui dépendent de l’autorité d’experts impartiaux fonctionnant dans des limites démocratiquement fixées18.
84Finalement, à la liste de défis de nos auteurs, on peut en ajouter un quatrième : comprendre la contribution et les limites de l’IC, en termes de création de politique environnementale, dans un contexte de plus en plus international.
85Bien qu’il n’existe pas d’État supranational pour autoriser les procédures de l’IC au niveau international, depuis le Sommet de la Terre en 1992, participation et consultation d’ONG sont devenues la norme dans la politique environnementale internationale. Des questions sur le mandat, la légitimité, la capacité technique et les résultats de l’IC se posent plus vivement ici que dans les arènes nationales. Préciser les assises de la légitimité des participants dans un monde vaste et diversifié suscite beaucoup plus de difficultés que dans un seul pays. La méfiance envers les riches et les puissants joue encore plus dans l’arène globale, cependant qu’une prolifération d’acteurs divers et spécialisés rend plus difficile encore l’atteinte d’un consensus sur les sujets importants. Si la mobilisation des participants non gouvernementaux continue de s’accroître et de s’étendre, cette complexité ne peut qu’augmenter. Un certain nombre de ces participants disposent de ressources supérieures à celles de bien des États et ont déjà démontré leur aptitude à corrompre de petits États19.
86Au surplus, au sein de plusieurs organismes internationaux20, les États s’opposent maintenant à la prolifération des participants non étatiques dans les processus décisionnels internationaux. Cela pourrait bien être un rappel que, lorsqu’il s’agit du pouvoir et de l’autorité, le dernier mot appartient aux États et que ceux-ci, portés à s’élever contre toute atteinte à ce pouvoir, pourraient bien imposer des limites strictes à la diffusion des méthodes de l’IC et à l’autorité dont on les a investies.
87Comme Harrison plaide pour les mesures volontaires, Dorcey et McDaniels notent que les évaluations des méthodes d’IC ont été jusqu’à maintenant terriblement inadéquates. Une masse de connaissances professionnelles des « pratiques exemplaires » est en train d’émerger, mais n’est pas encore assez largement diffusée et il existe encore des zones de dissidence ou d’ignorance. Pour ces raisons, ils prônent une « approche adaptative » à l’IC, une procédure analogue à celle de la gestion adaptée, déjà discutée pour d’importantes décisions environnementales. Les processus de l’IC doivent être soigneusement contrôlés et leurs résultats évalués de façon à pouvoir les réviser et les améliorer en vue de constituer un capital de savoir et de talent professionnels.
Pression environnementale et changement de paradigme
88L’usage croissant du volontariat pour l’exécution et de la consultation pour l’élaboration des politiques se traduit par une réduction de l’exclusivité du pouvoir de l’État en matière de gouvernance environnementale. Howlett prétend qu’une plus large diminution du pouvoir de l’État rend les instruments traditionnels de coercition politique moins viables, et l’emploi de procédures indirectes, plus courant. Dans ce contexte, il examine les perspectives d’un changement fondamental de la politique environnementale canadienne, et il propose un plan théorique selon lequel le rythme et le caractère des changements de politique sont déterminés par la présence ou par l’absence de nouveaux acteurs et de nouvelles idées. La présence de nouveaux acteurs détermine le rythme, rapide ou lent. La présence de nouvelles idées détermine le caractère « progressif » ou « paradigmatique ». Dans le domaine de l’environnement, il avance que l’importance prise par de nouveaux acteurs et de nouvelles idées amènera des changements rapides dans les paradigmes politiques. En présence de ces forces, le gouvernement ne peut agir sur ces changements que marginalement, retardant ou activant leur rythme, modifiant peu leur direction ou leur caractère, ou les canalisant un tant soit peu. Les instruments qui permettent ce réglage sont ceux qui régissent l’accès de nouveaux acteurs, de nouvelles idées, au rang de concepteurs de politiques. Ils incluent, par exemple, l’appui plus ou moins grand accordé aux ONG, un accès plus ou moins facile à l’information, et des organismes consultatifs jouissant de plus ou moins d’indépendance, de ressources et de participation.
89En matière de changements politiques et sociaux, les idées nouvelles comptent, c’est évident, et il y en a visiblement de nouvelles qui circulent autour des politiques environnementales, ou au moins, des formes nouvelles de vieilles idées, ou des idées qui ne sont âgées que de quelques décennies. Parmi les candidates au titre de « nouvelles idées environnementales importantes » on peut citer : l’idée de « limites globales » (années 1970) ; les cycles bio-géochimiques (années 1930, reprise dans les années 1970) ; la « géo-ingénierie » pour gérer activement le système terrestre (années 1960) ; la « tragédie des biens communs » (the tragedy of the commons) (années 1840, puis années 1970) ; la « marchandisation » de la dégradation environnementale, par le moyen d’instruments comme les « permis de polluer » — équivalent moderne du clôturage des communes (enclosure of the commons) (années 1970) ; le « principe de précaution » (années 1980) ; le « développement durable » (années 1980) ; et la « gestion adaptée » (années 1980)21. Il y a aussi de nouveaux acteurs, comme les ONG environnementales, en particulier celles de portée internationale ; et au Canada, les groupes de mieux en mieux articulés et disposant d’un pouvoir légal comme les Premières Nations.
90Pour la plupart, cependant, ces idées et ces acteurs ne sont pas nouveaux, non plus que les affirmations selon lesquelles les tensions environnementales sont sur le point de transformer la société. Il convient donc d’être prudent et de comparer ces prévisions de changement rapide avec des prédictions semblables du passé qui se sont révélées fausses, et de se poser la question : qu’est-ce qui a changé et quels sont les facteurs cumulatifs qui, aujourd’hui, peuvent nous mener au point de rupture ?
91Les sentiments des citoyens au sujet de l’environnement ont toujours été ambigus, et n’ont jamais atteint, ou gardé assez longtemps, l’intensité nécessaire pour provoquer des changements de politiques importants. Bien plus, les préoccupations qu’ils disent avoir dépassent de beaucoup celles qu’on peut discerner dans leurs choix de consommation, qu’il s’agisse d’habitation ou de transports. Aussi, les gouvernements traitent-ils le plus souvent la protection de l’environnement comme une question secondaire et, parfois, avec une méfiance déclarée. Bien qu’on doive s’attendre à certaines crises écologiques limitées (comme l’incendie de l’entrepôt de BPC à Saint-Basile-le-Grand, au Québec22, en 1988, ou l’incendie de pneus à Hagersville, en Ontario, en 199023), celles-ci ne provoquent qu’une action particulière, très ciblée, mais pas de réorientation générale des politiques et des comportements.
92Par contraste, certains disent que l’étendue des changements indispensables dans les comportements (par opposition aux changements probables) est énorme et que les timides initiatives actuellement à l’ordre du jour sont tout à fait insuffisantes24. L’hostilité envers l’idée de marchandisation du droit à dégrader l’environnement et la réalisation de cette idée par des mesures politiques qui créent des droits de propriété privés transférables et des permissions d’imposer un fardeau environnemental est particulièrement forte. Ce n’est pas principalement parce qu’on soupçonne ces approches d’être inefficaces. Quoique la question empirique de leur efficacité demeure, la preuve jusqu’à présent laisse penser qu’elles sont tout à fait efficaces. C’est plutôt parce que le fait de privatiser l’environnement équivaut à reconnaître l’incapacité du domaine public à gérer adéquatement l’état antérieur d’abondance et de libre-accès.
93Que ces idées nouvelles n’aient pas encore profondément modifié la gouvernance ne veut pas dire qu’elles ne le peuvent pas. Il est possible que leurs effets ne se fassent sentir qu’au bout de quelques décennies (et non de quelques années). Toutefois, si elles ne le peuvent pas, deux types d’événements historiques, pense-t-on communément, pourraient bien être nécessaires pour provoquer les changements voulus. Le premier serait une très grande frayeur environnementale — pas une catastrophe, mais un événement comme celui du trou dans la couche d’ozone dans l’Antarctique, qui illustre avec éclat la possibilité d’une transformation majeure soudaine, sans imposer des coûts si élevés qu’ils empêchent la société d’y faire face. Le second « événement », lui aussi hors de la portée d’une démarche calculée, serait une transformation générale de l’attitude, morale ou religieuse, qu’ont les gens envers l’environnement. Le désir secret d’une telle transformation peut expliquer en partie les espoirs (et les projections) peut-être excessifs et injustes, dont certains environnementalistes continuent d’investir les Premières Nations.
94Invoquer de telles transformations historiques, c’est peut-être placer la barre trop haut ou chercher des solutions au mauvais endroit. Les changements sociaux finissent toujours par arriver, mais s’étalent sur des dizaines d’années, parfois plus. De plus, comme le laisse entendre Howlett pour l’environnement, ces changements ne sont pas provoqués exclusivement, ou peut-être même essentiellement, par des politiques gouvernementales. Le gouvernement peut participer et donner un coup de pouce, mais ne peut imposer des changements sociaux par ses seuls efforts ; il y faut plutôt l’interaction de forces déterminantes. Qui plus est, plusieurs formes différentes de changement interagissent. Ainsi, certains changements qui, individuellement, ne semblent pas adéquats, le deviennent en se recoupant. En particulier, il ne faut pas écarter du revers de la main le pouvoir de transformation découlant des changements technologiques. Les changements technologiques interagissent avec les politiques et les idées, ils sont généralement inspirés par l’industrie, et ont déjà soulagé une foule de tensions environnementales depuis un siècle, du moins dans les pays riches. Ils peuvent encore contribuer à diminuer les tensions environnementales mondiales, sinon à eux seuls, du moins de façon substantielle.
Les connaissances primordiales pour une meilleure gestion environnementale
95L’étude sur les tendances environnementales a fait ressortir trois défis bien définis pour la gestion de l’environnement, dans la quête du développement durable, aussi bien que le besoin d’un ensemble de connaissances prioritaires indispensables pour améliorer cette gestion pendant les décennies qui viennent.
96Un premier thème concerne la nécessité d’une gestion adaptée, et les difficultés inhérentes à son succès. Cette nécessité, ce besoin, vont poser des conditions très exigeantes, à la fois aux institutions qui font progresser les connaissances scientifiques et aux responsables des décisions publiques et privées. Il faut des méthodes plus efficaces pour mener des évaluations scientifiques et techniques, pour tracer leur frontière avec les processus politiques, de façon à s’assurer de leur pertinence tout en se prémunissant des prises de contrôle partisanes. Il faudra élaborer de nouvelles méthodes de prospective, pour identifier les tensions naissantes.
97Un deuxième thème traite de la nécessité d’une plus grande compétence institutionnelle pour assurer la protection de l’environnement au niveau international et pour contrebalancer la prédominance actuelle des principes du libre-échange. Ce nouveau passage de l’autorité environnementale au niveau international doit toutefois s’accompagner d’une certaine diversité dans les normes et les mesures, et dans les aspects particuliers de l’environnement qu’on désire protéger.
98Un troisième thème concerne la nécessité de constituer en réseaux les parcelles d’autorité et la négociation permanente, en vue de neutraliser les inévitables chevauchements de compétences ou de pouvoir entre les niveaux de gouvernement, et entre les acteurs étatiques et non étatiques. Dans les décennies qui viennent, la gestion de l’environnement sera chargée de tellement d’incertitudes et si complexe qu’un partage précis et immuable des responsabilités ne semble pas viable.
99Les besoins en connaissances prioritaires, indispensables pour assurer la gestion environnementale, peuvent être regroupés en cinq secteurs. Le premier concerne le problème de l’incertitude quant aux limites mondiales. Les questions sur l’existence et le caractère de ces limites, et sur les conditions dans lesquelles on peut les explorer et les prévoir, sont restées sans réponses depuis des dizaines d’années mais demandent toujours, de manière pressante, une attention suivie. Les secteurs de recherches prioritaires comprennent la modélisation intégrée et l’évaluation de perturbations simultanées, causées par l’activité humaine, à de nombreux systèmes environnementaux et cycles biogéochimiques, l’identification des modes caractéristiques du comportement du système au moment où l’on approche des seuils critiques, pour arriver à savoir combien de temps à l’avance on peut espérer prévoir des changements environnementaux majeurs, et l’évaluation des interventions techniques et politiques potentielles, comme la géo-ingéniérie, qui pourraient permettre la réduction rapide d’un matériel humain particulier, ou d’une dépense d’énergie, si cela s’avérait nécessaire.
100Des recherches plus poussées sur la gouvernance dans des conditions d’incertitude constituent également une nécessité hautement prioritaire. Bien que les chercheurs aient constamment souligné le besoin de moyens efficaces de gestion et de prise de décisions dans les moments d’incertitude, très peu d’institutions ont réussi à les créer. Les secteurs clés en recherche disposent d’études empiriques sur l’utilisation du consensus scientifique et de l’incertitude dans les débats sur les politiques environnementales et sur les stipulations nouvelles quant aux conditions requises pour une meilleure mise en œuvre de la gestion adaptée, de même que sur la détection des pièges et des obstacles qui y sont associés.
101Un troisième secteur de recherche concerne la solution aux problèmes de coordination entre différents niveaux de gouvernement et entre acteurs privés et publics, lorsqu’il y a partage ou chevauchement d’autorité. Des études empiriques détaillées sur la façon dont sont gérées ces situations dans des cadres institutionnels différents et à propos de problèmes différents sont nécessaires pour identifier les conditions qui déterminent la plus ou moins grande efficacité des liens entre décisions, information et autorité de différents échelons juridiques. Une étude détaillée des succès et des échecs, des capacités et des limites du CCME et d’organismes de coordination similaires, permettant en même temps d’identifier les conditions du succès, serait d’un grand secours.
102On aurait aussi besoin de bonnes études empiriques sur la dynamique des rivalités entre les juridictions (municipale, provinciale et fédérale) qui veulent toutes attirer et retenir les investissements. De telles études pourraient compléter la documentation en train de se constituer sur la façon dont les compagnies décident du lieu de leur implantation, en examinant la part de la population dans les négociations. Comment les compagnies négocient-elles pour que la réglementation environnementale leur soit favorable, et dans quelles conditions ? De quelle façon et dans quelles conditions les fonctionnaires et les élus accordent-ils ou refusent-ils un tel traitement ? De quelle façon les questions environnementales s’insèrent-elles dans des politiques de compromis que recherchent les compagnies et que les juridictions adoptent pour les attirer ? D’autres études examineraient les principales influences qui s’exercent entre les politiques environnementales et les politiques économiques, et leurs conséquences aux niveaux national et international. Ces études devraient comprendre les effets des flux financiers de court terme, ceux des échanges et des investissements directs, ainsi que les effets, la portée et les limites possibles d’instruments politiques à saveur de marché tels que les permis commercialisables de polluer.
103Un quatrième champ d’investigations concerne l’examen d’innovations particulières dans la gestion environnementale qui ont été soit essayées, soit proposées. Les débats sur la participation des citoyens et sur les mesures volontaires ont montré que l’on sait très peu de choses sur les conditions et la portée de leurs effets, pour la bonne raison qu’elles n’ont jamais été évaluées de façon précise. Pour changer cet état de choses, il faudra pousser plus loin l’expérimentation de tels programmes, sous leurs divers aspects, avec des moyens de contrôle et d’évaluation approfondis, systématiques et indépendants. Des études de cet ordre pourraient bien éclairer des questions plus larges comme celle des conditions requises pour un partage efficace du pouvoir entre les corps publics et privés, entre les divers niveaux de gouvernement, entre les processus de représentation et ceux de la consultation directe.
104D’un point de vue plus général, il faut examiner si les innovations habituellement proposées sont à la mesure des changements nécessaires dans les comportements, pour arriver à gérer les tensions environnementales et poursuivre la quête du développement durable. Cette question est doublement difficile. D’un côté, le concept sibyllin de « développement durable » nous confronte à des problèmes graves, mais nous fournit peu d’indices sur la manière de les aborder. Selon que les changements soient marginaux ou de grande ampleur, dans quelle mesure, par quels cheminements et avec quelles substitutions envisageables le bien-être humain peut-il dépendre de son environnement naturel ? Quels sont les facteurs sociaux et politiques qui déterminent le développement humain ou sa stagnation ?
105D’un autre côté, les innovations dont on parle ici — qu’il s’agisse de mesures volontaires ou d’implication des citoyens — peuvent sembler plutôt faibles par rapport à l’énormité des changements nécessaires. En effet, comme ces démarches impliquent toutes deux que l’on renonce à certains aspects du pouvoir de l’État, elles peuvent avoir l’air d’aller dans la mauvaise direction. Bien qu’on n’ait pas discuté ici des mesures environnementales basées sur le marché, leur capacité de provoquer des changements de comportement de grande ampleur reste à démontrer. Par contraste, il y a consensus presque unanime sur le fait que la réglementation autoritaire et obligatoire est une mauvaise réponse aux défis environnementaux actuels, pour plusieurs raisons fondamentales C’est une réglementation à trop court terme, elle n’offre pas les bonnes motivations et, parce qu’elle entraîne des coûts plus élevés que les autres approches, elle semble indéfendable politiquement. L’opinion selon laquelle les innovations de procédure dont on a débattu ici sont trop faibles a le tort de minimiser leurs effets cumulatifs au cours de plusieurs décennies, en particulier en conjonction avec d’autres mesures et avec les changements technologiques. Si toutefois on les jugeait fondamentalement inadéquates, on ne voit pas très bien quel type d’actions seraient à la fois réalisables et adéquates.
106L’ampleur du défi que posent à la gouvernance les changements environnementaux demeure mal connue. Si l’on jette un regard sur les quelques dizaines d’années à venir, on voit bien que, de deux propositions extrêmes, la première — que les changements progressifs modestes des politiques, de la technologie et des comportements s’avèrent adéquats — et la seconde — qu’un réalignement fondamental des sociétés humaines est nécessaire pour éviter la catastrophe universelle — aucune ne peut être rejetée en toute confiance. L’énormité de cette incertitude souligne bien l’urgence de trouver des moyens d’utiliser au mieux notre environnement en dépit de l’incertitude et d’avoir une réponse adaptée aux avancées progressives de la connaissance.
Notes de bas de page
1 K.N. Lee, Compass and Gyroscope : Integrating Science and Politics for the Environment, Island Press, Washington, 1993.
2 Je suis redevable à Rod Dobell pour ses observations exprimées lors de l’atelier.
3 Reichhardt, T. « Endangered Species Bill Faces Battle against Property Lobby », Nature, no 388 (1997), p. 506.
4 E.A. Parson, « Leading While Keeping in Step : Management of Global Atmospheric Issues in Canada », avec A.R. Dobell et al. in The Social Learning Group, Learning to Manage Global Environmental Risks : A Comparative History of Social Responses to Climate Change, Ozone Depletion, and Acid Rain (dir.), W.C. Clark et al., MIT Press, Cambridge (MA), 2001, à paraître.
5 G. Skogstad et P. Kopas, « Environmental Policy in a Federal System : Ottawa and the Provinces », in R. Boardman (dir.), Canadian Environmental Policy : Ecosystems, Politics, and Process, p. 43-59, University of Toronto Press, Toronto, 1992.
6 P.E. Peterson, The Price of Federalism, Brookings Institution, Twentieth Century Fund, Washington, 1995.
7 E. Ostrom, Governing the Commons : the Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, Cambridge, 1990.
8 Voir par exemple M.E. Porter et C. van der Linde, « Toward a New Conception of the Environment-Competitiveness Relationship », Journal of Economic Perspectives, vol. 9, no 4 (automne 1995), p. 97-118 ; K. Palmer, W.E. Oates et P.R. Portney, « Tightening Environmental Standards : The Benefit-Cost or the No-Cost Paradigm ? », Journal of Economic Perspectives, vol. 9, no 4 (automne 1995), p. 119-32.
9 L’analogie à la gestion et aux employés, ainsi que la liste des travaux appropriés pour le gouvernement, sont tirés des observations de Linda Coady, participante à l’atelier.
10 T.C. Schelling, The Strategy of Conflict, Harvard University Press, Cambridge (MA), 1960.
11 R. c. Marshall, Cour suprême du Canada, dossier no 26014, 17 septembre 1999. Appel d’un jugement de la Cour d’appel de Nouvelle-Écosse, 1997,159 N.S.R. (2d) 186, 468 A.P.R. 186, 146 D.L.R. (4th) 257, [1997] 3 C.N.L.R. 209, [1997] N.S.J. No. 131 (QL), confirmant [1996] N.S.J. no 246 (QL).
12 Voir par exemple Stephen Cornell et Joseph Kalt, « Sovereignty and Nation-Building : The Development Challenge in Indian Country Today », American Indian Culture and Research Journal, vol. 22, no 3 (1998), p. 187-214 ; S. Cornell et J.P. Kalt, « Cultural Evolution and Constitutional Public Choice : Institutional Diversity and Economic Performance on American Indian Reservations », Report 95-2, Harvard Project on American Indian Economic Development, 1995 ; M.B. Krepps, « Can Tribes Manage Their Own Resources ? A Study of American Indian Forestry and the 638 Program », Report 91-04, Harvard Project on American Indian Economie Development, 1991 ; M.L. Wald, « Tribe in Utah fights for nuclear waste dump », New York Times, 18 avril 1999, p.l ; J.J. Fialka, « Goshute Indians’ plan to store nuclear waste for eight utilities is opposed by Utah governor », Wall Street Journal, 26 août 1998, p. 1.
13 J. Borrows, « Living between Water and Rocks : First Nations, Environmental Planning, and Democracy », University of Toronto Law Journal, no 47 (automne 1997), p. 418-67.
14 Trosper donne un aperçu de cet assortiment potentiel d’applications modernes sur des principes traditionnels. R.G. Trosper, « Traditional American Indian Economie Policy », American Indian Culture and Research Journal, vol. 19, no 1 (1995), p. 65-95.
15 F. Berkes et K. Folke (dir.), Linking Social and Ecological Systems : Management Practices and Social Mechanisms for Building Resilience, Cambridge University Press, Cambridge, 1998.
16 O. Renn, T. Webler et P. Wiedemann, Fairness and Competence in Citizen Participation, Kluwer, Dordrecht, 1995.
17 La discussion sur ce point est basée sur les commentaires de Jeremy Rayner, participant à l’atelier.
18 United States, National Research Council, Understanding Risk : Informing Decisions in a Democratic Society, National Academy Press, Washington, 1996.
19 Voir par exemple MJ. Peterson, « Whalers, Cetologists, Environmentalists, and the International Management of Whaling », International Organization, vol. 46, no 1 (1992), p. 147-86 ; E. Masood, « Companies Cool to Tactics of Global Warming Lobby », Nature, no 383 (1986), p. 470.
20 Voir par exemple, Z. Young, « NGOs and the Global Environmental Facility : Friendly Foes ? », Environmental Politics, vol. 8, no 1 (printemps 1999), p. 243-267 ; A.A. Clark « The Sovereign Limits of Global Civil Society : A Comparison of NGO Participation in UN World Conferences on the Environment, Human Rights, and Women », World Politics, vol. 51, no 1 (octobre 1998), p. 1-35.
21 Pour des démonstrations antérieures de ces idées, voir D.H. Meadows et al., The Limits to Growth, Universe Books, New York, 1972 ; V.I. Vernadsky, « The Biosphere and the Noosphere », American Scientist, vol. 33, no 1 (janvier 1945), p. 1-12 ; C. Marchetti, « On Geoengineering and the CO2 Problem », Climatic Change, vol. 1, no 1 (1977), p. 59-68 ; G. Hardin, « The Tragedy of the Commons », Science, vol. 162, no 3859 (13 décembre 1968), p. 1243-8 ; J. Dales, Pollution, Property, and Prices, University of Toronto Press, Toronto, 1968 ; Commission mondiale sur l’environnement et le développement, Notre avenir à tous, Éditions du fleuve, Montréal, 1988 ; et C.S.Holling (dir.), Adaptive Environmental Assessment and Management, Wiley, Chi-chester,1978.
22 « Toxic fire forces 3,000 from homes » Globe and Mail, 25 août 1988.
23 « Stigma of disaster clings to region affected by tire fire », Globe and Mail, 5 mars 1990.
24 Le sujet de ce paragraphe est basé sur les commentaires de William Rees, participant à l’atelier.
Auteur
-
Edward A. Parson
Professeur agrégé de politiques publiques à la John E Kennedy School of Government, Université Harvard, et associé au Belfer Center for Science and International Affairs de Harvard.
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.