Chapitre 7. L’implication des citoyens en environnement : attentes élevées et résultats incertains
p. 249-301
Texte intégral
1La tendance à une plus grande implication des citoyens (que nous désignerons ici par l’acronyme « IC »), tant au Canada que dans d’autres pays, est un aspect important, mais mal défini de la prise de décision en matière d’environnement.
2La façon qu’a un pays de faire participer ses citoyens à la définition, à l’analyse et à la résolution des problèmes environnementaux peut avoir une grande influence sur les décisions prises. Cela se vérifie dans de nombreux pays, où ont proliféré ces dernières années les initiatives de citoyens visant à infléchir les processus de prise de décision en matière d’environnement.
3L’importance croissante de cette tendance est mise en évidence par des recommandations récentes qui vont dans le sens d’une plus grande IC dans les processus de prises de décision environnementales. La Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie au Canada1, deux prestigieux comités consultatifs aux États-Unis2, ainsi que la Banque mondiale3 ont tous émis récemment des avis en ce sens.
4Cependant, de telles recommandations ne vont pas sans susciter la controverse. Par exemple, les réactions à l’avis des deux comités américains ont énormément varié, allant de l’appui enthousiaste à l’expression d’un profond scepticisme. Des réactions aussi diverses sont compréhensibles. D’un côté, il est clair que les politiques sur la gestion de l’environnement et de la santé publique concernent directement les citoyens, les ressources et les valeurs publiques, et donc que les citoyens devraient avoir leur mot à dire. D’autre part, toutes les parties concernées s’accordent à dire que la gestion du risque est une affaire complexe, pleine de considérations techniques et de compromis difficiles, y compris sur le plan moral.
5Formuler et appliquer de bonnes politiques, voilà une chose difficile, même pour ceux qui travaillent dans la gestion du risque depuis des décennies. Alors comment de simples citoyens non spécialistes pourraient-ils participer à la décision en ces matières complexes aux enjeux énormes ? Étant donné le caractère souvent agressif des débats impliquant le public et les coûts associés à l’IC, dans quels cas une telle implication est-elle souhaitable ? Comment moduler la participation du public et l’intégrer harmonieusement aux délibérations et aux analyses pour qu’elle fasse pleinement partie du processus d’élaboration des politiques publiques ? De telles questions sont débattues depuis des millénaires, mais elles ont refait surface, à la fin du XXe siècle, dans un contexte technologique, socioéconomique, biophysique, politique et institutionnel nouveau.
6La signification et la diversité de l’IC sont telles qu’il est difficile d’aborder le sujet comme un seul phénomène, ou d’aborder la totalité des enjeux qu’elle soulève. De plus, les évaluations sur son compte varient selon les idéologies, les disciplines, selon qu’on est praticien ou théoricien, ce qui a donné lieu à toutes sortes de publications sur le sujet et à des recherches dont les conclusions ne sont pas toujours convaincantes. Nous avons donc choisi d’aborder le phénomène selon quelques tendances qui représentent une partie de la réalité, en nous penchant plus particulièrement sur les expériences au Canada, dans le contexte de la production écrite nord-américaine sur le sujet4.
7La division de ce chapitre reflète notre parti pris d’approcher l’IC en fonction de différentes sous-tendances. Chaque section fait l’objet d’une approche particulière, adaptée à la sous-tendance particulière qui est étudiée, le tout formant progressivement une vue d’ensemble sur les tendances en IC. La première section s’attarde à définir l’IC dans le contexte plus large de la gouvernance environnementale et introduit quelques concepts et découpages typologiques importants. Elle s’appuie sur l’état des publications nord-américaines sur la question et ouvre sur les immenses différences entre les différentes tendances qui seront examinées dans les sections suivantes.
8La section 2 met en lumière les tendances dans l’évolution de l’IC au Canada, en prenant l’exemple de la Colombie-Britannique au cours des trois dernières décennies. Cette perspective régionale sert à montrer comment l’IC a évolué, a progressé puis a régressé dans une région du pays où on a conduit beaucoup d’expérimentations. Elle se conclut par l’énoncé selon lequel il y a eu deux grandes poussées d’innovation en la matière, correspondant aux périodes de forte mobilisation environnementale, au début des années 1970 puis au début des années 1990. Nous montrerons également qu’il y a une tendance de long terme qui favorise non seulement une plus grande utilisation de l’IC, mais également des transformations plus fondamentales du système de gestion et de gouvernance de l’environnement.
9La section 3 porte plus particulièrement sur les tendances de l’IC en Colombie-Britannique durant la deuxième période de fort activisme écologique. Nous nous concentrons ici sur deux aspects clés : l’utilisation accrue des techniques de négociation et outils dérivés, comme la médiation ou la facilitation, ainsi que la prolifération des recours, en matière de l’IC appliquée à l’environnement, aux techniques de cogestion et de partenariat. Nous mettrons en évidence la remarquable émergence d’essais interdisciplinaires qui abordent des thèmes communs à travers le prisme de plusieurs disciplines et qui voient dans l’IC un facteur de transformation de la gestion environnementale.
10La section 4 examine cette transformation de façon plus spécifique et plus critique. À un bout du spectre, on trouve des mouvements d’IC qui n’ont que peu de liens avec les grandes forces en présence (gouvernement, entreprises). À l’autre bout, on trouve des mouvements qui sont au contraire étroitement liés à l’un ou l’autre des protagonistes. Nous tenterons de définir des approches mitoyennes, en nous basant sur les propositions qui tentent de favoriser une prise de décision progressiste, contingente, souple et structurée, et en relevant le rôle gestionnaire des animateurs et commanditaires des mouvements d’IC.
11La section 5 se penche brièvement sur quatre évaluations des processus d’IC afin d’illustrer les forces et faiblesses empiriques de différentes évaluations. Un point retiendra notre attention : le besoin de clarifier les objectifs de l’IC et le défi qui consiste à mieux les définir et à mieux mesurer leurs accomplissements dans les faits.
12En conclusion, nous suggérons une stratégie visant à mieux apprendre des « approches mitoyennes », et indiquons les grandes tendances et les enjeux de recherche qui deviennent de plus en plus importants pour l’IC.
1. L’implication des citoyens, sa définition, ses objectifs
13L’IC (implication des citoyens) a été définie de différentes manières. Pour les fins de ce chapitre, nous regroupons sous ce vocable les processus par lesquels les citoyens sont impliqués dans l’analyse, le conseil et la prise de décision en des matières où le gouvernement a autorité par les canaux habituels d’un gouvernement représentatif.
14Il y a un problème de vocabulaire dans l’analyse des tendances de l’IC. Dans certains documents, dans certains groupes, chez certains auteurs, on trouve les mots « public », « civique », « communauté » ou « parties » en lieu et place de « citoyen » ; ou encore « consultation » à la place d’« implication ». Parfois, ces termes sont utilisés comme des synonymes, d’autres fois avec d’importantes nuances de sens. Par exemple, certains groupes utilisent l’expression « implication des parties » dans un sens différent de l’expression « implication des citoyens », en utilisant la première pour désigner les groupes d’intérêts liés à un enjeu particulier, par opposition aux citoyens intéressés à un problème « en tant que citoyens » (par exemple les propriétaires terriens contre l’ensemble des électeurs dans un territoire donné). Dans d’autres situations, le terme « parties intéressées » (en anglais, stakeholders) pourra être utilisé pour identifier les intérêts non gouvernementaux, et désignera alors des groupes particuliers. En d’autres occasions, la « participation » se verra distinguée de l’« implication » ou de l’« engagement », en ce qu’elle est un peu plus passive (avec des citoyens simplement informés, plutôt qu’actifs et contribuant au processus de prise de décision). En général, la « consultation » est vue comme différente de l’« implication » en ce qu’elle ne consiste qu’à émettre et entendre des avis, alors que le second terme contient l’idée de décision. Dans ce chapitre, nous utiliserons ces termes selon leur sens pour chaque cas spécifique étudié et selon les différentes intentions des utilisateurs.
15La gouvernance constitue le contexte plus large dans lequel se déploient les processus d’IC. Ce concept inclut les processus à travers lesquels des intervenants, exerçant différentes capacités, prennent des décisions de nature environnementale. Ces intervenants vont des électeurs aux élections et référendums, aux députés et représentants divers, en passant par les activistes politiques, les acheteurs et les vendeurs, les bénévoles et militants qui portent des causes devant les tribunaux, les divers participants aux processus politiques et économiques.
16La gouvernance environnementale, c’est le sous-ensemble de ce qui précède et qui s’applique à l’environnement biophysique. Comme nous le verrons, l’une des tendances actuelles veut que nous regardions l’IC appliquée à l’environnement dans un contexte plus large, sous le maître-mot « développement durable » — appliqué non seulement à l’écologie, mais aussi à la société, à l’économie et aux institutions.
17Dans l’analyse de ce champ d’études vaste et complexe, différentes approches théoriques et pratiques ont mené à différentes taxonomies de l’implication des citoyens. On a catégorisé ces mouvements selon différents critères : (1) la théorie de la démocratie ; (2) les rapports de pouvoir ; (3) les outils utilisés. Beierle décrit par exemple comment des visions différentes de la démocratie peuvent aboutir à différentes évaluations de l’IC :
Une perspective managériale confie aux élus et à leurs administrateurs la tâche d’identifier et de chercher le bien commun5. Bien que la connaissance des préférences du public soit vitale dans cette approche, l’implication directe du public dans le processus de prise de décision est vue comme une menace contre le bien commun parce qu’elle ouvre la porte aux comportements stratégiques d’intérêts particuliers. Une perspective pluraliste voit le gouvernement non pas comme un « gérant » au service du public, mais comme un arbitre entre divers groupes d’intérêts en lice. Dans cette perspective, il n’y a pas de « bien commun » objectif, mais un bien commun relatif issu de la délibération et de la négociation entre groupes d’intérêts organisés6. La perspective populaire en appelle à la participation directe des citoyens, plutôt qu’à leurs représentants élus, pour la formulation des politiques. La théorie de ce type de démocratie insiste sur la représentation directe comme moyen de diffuser les valeurs démocratiques parmi les citoyens et dans les institutions7.
18La taxonomie inspirée par les rapports de pouvoir, pour sa part, est bien illustrée par le fameux essai de Sherry Arnstein. L’auteur analyse le rôle de décideurs des participants au processus. À un bout du spectre dans cette taxonomie, les participants sont simplement informés des décisions. À l’autre bout, ils prennent les décisions eux-mêmes8 (voir le tableau 7.1). En évoquant son expérience personnelle comme conseillère principale en participation du public dans des cités modèles durant la seconde moitié des années 1960, Arnstein était inquiète de voir le processus participatif donner lieu à des « débats acrimonieux » sur la « participation des citoyens », le « contrôle des citoyens » et « l’implication maximale des pauvres ». Elle pensait que tous ces mots recouvraient en fait une « rhétorique exacerbée et (des) euphémismes trompeurs9 ». Selon elle, « la participation des citoyens est une expression qui désigne en fait le pouvoir des citoyens. C’est la redistribution du pouvoir qui doit permettre aux démunis exclus du processus politique et économique de se réinsérer à l’avenir. C’est la stratégie par laquelle les démunis s’intègrent au débat public pour parler de la diffusion de l’information, des objectifs politiques, de l’affectation des taxes, de la gestion des programmes, du patronage, de la répartition des contrats... En bref, ce sont les moyens à travers lesquels ils peuvent inspirer une réforme sociale visant à les faire participer au partage des richesses dans une société aisée10 ». Pour Arnstein, la participation des citoyens, c’est le contrôle par les citoyens de leurs propres vies. Arnstein utilise l’image de l’échelle pour faire la distinction entre la non-participation, le tokenism (la consultation de pure forme) et le vrai « pouvoir citoyen ». Trente ans plus tard, la controverse terminologique sur TIC et ses buts se poursuit et l’image de l’échelle proposée par Arnstein est toujours largement utilisée pour évaluer les effets de l’IC11.
19La perspective basée sur les outils utilisés est largement évoquée dans les manuels sur TIC. On y met l’accent sur les approches et les techniques utilisées pour mener à bien TIC et utiliser judicieusement cette dernière. Le tableau 7.1 montre les principales approches et techniques utilisées dans les typologies. La liste ne cesse de s’allonger, avec des croisements et des variantes. Une nouvelle typologie, par exemple, pourrait inclure l’arbitrage, la médiation, la facilitation et la négociation.
20Dans le tableau 7.1, nous avons mis côte à côte les trois perspectives pour bien faire voir comment elles peuvent être interreliées. Toutefois, il faut faire attention en passant d’une typologie à l’autre ; de nombreuses combinaisons sont possibles. Un facteur de complication, c’est qu’un programme d’IC peut bien employer un grand nombre d’outils différents au même moment ou à des stades différents du programme. Par exemple, une approche populiste pourrait commencer par une enquête et un programme d’information, avant d’adopter, à un stade ultérieur, la méthode du consensus (d’où l’importance de bien voir la combinaison des outils utilisés et leur séquence d’utilisation).
21Une deuxième complication tient à la différence entre les principes et la pratique. Par exemple, nous ne devrions pas tenir pour acquis qu’une perspective « managériale » signifie ipso facto une manipulation (c’est-à-dire le « bas » de l’échelle de Arnstein) et la stricte utilisation de programmes d’information et de rien d’autre. Un programme d’IC peut très bien utiliser des outils d’un ordre supérieur — comme la négociation — dans un processus de consultation, même si l’intention du commanditaire demeure strictement « managériale » (ce qui signifie qu’il faut connaître la véritable intention du commanditaire pour bien comprendre TIC).
22Les différentes perspectives normatives, les complications associées aux diverses typologies, les difficultés pratiques lors d’évaluations empiriques : tout cela rend plus difficile un jugement sur les différentes approches de TIC. Toute évaluation tend à préciser le point de vue retenu et les objectifs sous-jacents. Voici quatre acteurs ou groupes d’acteurs avec chacun leur point de vue sur l’IC : le commanditaire d’un programme donné, les groupes et citoyens directement impliqués, la société dans son ensemble, les analystes extérieurs12. Non seulement les buts et objectifs varient énormément entre ces quatre groupes, mais ils varient également, à l’intérieur, entre les membres de ces groupes (par exemple, les ONG réclament une approche populiste alors que les entrepreneurs immobiliers préconisent une approche managériale).
23Les buts et objectifs de TIC peuvent mettre l’accent sur le processus ou sur les résultats. Dans le premier cas, on s’intéresse aux personnes concernées, quand et comment elles participent. Dans le second cas, on s’arrête aux conséquences désirées. Un exemple du premier cas de figure peut être trouvé dans les Principes directeurs sur la recherche de consensus tels que formulés par les Tables rondes du Canada (tableau 7.1). Pour le deuxième cas de figure (l’approche axée sur les résultats), on peut considérer la catégorisation de Beierle, qui met l’accent sur les types de problèmes que TIC est censée résoudre :
- L’éducation et l’information du public.
- L’intégration des valeurs du public dans le processus de prise de décision.
- L’amélioration de la qualité des décisions.
- L’augmentation de la confiance accordée aux institutions.
- L’atténuation des conflits.
- La réduction des coûts13.
24Comme on peut le voir, les objectifs, qu’ils portent sur les processus ou les résultats, sont souvent formulés de manière similaire, même s’ils expriment des préoccupations différentes. Implicitement, on voit les objectifs sur les processus comme des moyens servant à parvenir à des fins, par exemple en incorporant un plus grand nombre de gens à la prise de décision (deuxième principe, tableau 7.1), ce qui réduit le potentiel de conflits.
FIGURE 7.1. Trois perspectives de restructuration de l’implication des citoyens

TABLEAU 7.1 Principes directeurs du processus consensuel
1. Motivation : Les gens doivent avoir une raison particulière de participer au processus.
2. Inclusif et non exclusif : Toutes les parties ayant un intérêt réel pour la question doivent participer au consensus.
3. Participation volontaire : Les parties affectées ou intéressées doivent s’impliquer volontairement dans le processus.
4. Autonomie : Les parties élaborent elles-même le processus.
5. Flexibilité : La flexibilité doit faire partie du processus.
6. Chances égales : Les parties doivent avoir un accès égal à toute l’information nécessaire et doivent avoir l’opportunité de participer efficacement aux débats durant tout le processus.
7. Respect des intérêts divers : L’acceptation des divers intérêts, valeurs et connaissances des parties impliquées dans le processus consensuel est essentiel.
8. Responsabilité : Les parties sont responsables des personnes qu’elles représentent et des procédures qu’elles ont accepté d’établir.
9. Limites temporelles : Des échéances réalistes doivent faire partie du processus.
10. Implantation : Tout accord suppose des modalités sur la mise en œuvre et l’évaluation.
Source : Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, 1993.
25Ces deux catégories ne font pas le tour des considérations sur les types d’objectifs. D’autres objectifs peuvent être identifiés.
26Au-delà de ces complications sur la spécification et la classification des objectifs, il reste encore à évaluer de manière empirique si ces objectifs sont atteints ou non — une tâche extrêmement ardue. Il est difficile d’élaborer une méthode appropriée pour juger d’un programme d’IC dans un cas particulier. Les contextes de gouvernance sont également très différents les uns des autres, ce qui complique encore la tâche d’évaluation. Il n’est pas surprenant que Beierle ait conclu que « le jugement sur les processus d’évaluation ressemble encore à ce qu’en disait un chercheur en 1983 : “Le concept de participation est complexe et dépend des valeurs ; il n’y a pas de critère pour juger de son succès ou de son échec ; il n’y a pas de méthodes d’évaluation qui fassent consensus ; il y a peu d’instruments de mesure qui soient fiables.”14 » Rarement utilisé, l’art de l’évaluation en est à ses balbutiements. Il y a des limitations sévères à notre capacité de juger les évaluations et les conclusions sur l’IC et ses tendances.
27Dans le cadre de ce chapitre, nous avons choisi de baser nos évaluations en partie sur ce que disent les auteurs cités, et en partie sur notre propre expérience. En conclusion, nous proposerons des stratégies pour combler les lacunes en matière d’évaluation.
2. Deux vagues d’innovation : attentes élevées, résultats incertains15
28Ce n’est qu’à partir du milieu des années 1960 que les mouvements d’IC au Canada ont commencé à recourir aux approches et aux techniques devenues aujourd’hui communes16. Les deux sous-sections qui suivent rappellent et mettent en perspective les événements et tendances en matière de mobilisation des citoyens depuis le milieu des années 1960. Nous identifions deux périodes d’innovation, en mettant l’accent sur la Colombie-Britannique tout en faisant le lien avec les développements survenus ailleurs au Canada.
De 1965 à 1989 : les citoyens ont-ils un mot à dire dans les décisions environnementales ?
29Pendant les années 1960, les préoccupations en matière d’environnement ont vu le jour et la question s’est retrouvée être l’objet d’un débat public17. La publication en 1962 (traduction française en 1963), du livre Printemps silencieux, dans lequel Rachel Carson lançait un cri d’alarme contre le péril que représentent pour la santé humaine les pesticides et autres produits chimiques synthétiques, est souvent mentionnée comme l’un des grands catalyseurs de ce mouvement. Des thèmes comme la pollution de l’air, de l’eau et de la terre et la destruction des habitats devinrent objets de préoccupations. Au Canada, un grand symposium fut organisé en 1966 sur le thème « La pollution et notre environnement » par le tout nouveau Conseil des ministres responsables des ressources naturelles. S’ensuivit un foisonnement d’innovations en matière de politiques environnementales, qui alla de concert avec une grande mobilisation du public. Une mobilisation semblable eut lieu à la même époque aux États-Unis, et le Canada fut entraîné dans le mouvement18.
30Les initiatives au Canada se portèrent plus particulièrement sur trois catégories de problèmes : le développement urbain et sa planification ; l’aménagement des rives, les projets de développement immobilier et leurs processus d’évaluation. Le processus de planification du Grand Vancouver (Greater Vancouver’s Livable Region Strategy) fut un projet précurseur, représentatif des nouvelles approches en matière d’IC, qui allaient ensuite faire école ailleurs au Canada19. Les préoccupations environnementales étaient au cœur des enjeux sur la gestion de la croissance qui émergeaient alors. À Vancouver, il s’agissait de débattre des nouveaux développements tels que les autoroutes, le métro, l’agrandissement de l’aéroport. Le sentiment croissant d’aliénation des citoyens face à leurs gouvernements, la complexité croissante de l’administration gouvernementale, la soudaineté des changements technologiques et sociaux : telles furent les principales raisons invoquées alors pour justifier la mise sur pied de neuf comités de citoyens qui jouèrent un rôle central dans le développement du Grand Vancouver.
31En 1967, le gouvernement fédéral proposa de financer des expériences de planification en aménagement des rives dans toutes les régions du Canada. Des accords inter gouvernementaux sur des projets à frais partagés furent négociés pour les bassins de l’Okanagan, de Qu’Appelle et de Saint-Jean. Durant la première moitié des années 1970, des études furent entreprises d’un bout à l’autre du Canada. Elles incorporèrent les nouvelles techniques d’analyse « multi-objectifs, multi-moyens ». À la même époque, les gouvernements fédéral et provinciaux introduisirent de nouveaux processus d’examen public des projets afin d’évaluer leur impact social et écologique — des aspects jusqu’alors négligés dans les analyses coûts-bénéfices. Les études se penchaient plus particulièrement sur les super-projets comme le Barrage W.A.C. Bennett et son effet sur le delta Peace-Athabasca, le forage sous-marin en mer de Beaufort et le projet hydroélectrique de la Baie James20.
32En réponse à une demande croissante de participation du public, ces initiatives furent l’occasion d’essayer de nouvelles techniques de communication et de participation. Par exemple, les études sur les aménagements des rives donnèrent lieu à la diffusion de brochures et de communiqués de presse ; on organisa des ateliers, des enquêtes parmi les citoyens, des audiences publiques, des groupes de travail et comités consultatifs21. On chercha de nouvelles manières de stimuler la participation du public tout au long des études. À l’époque, un commentateur qui avait passé en revue les travaux des comités du Grand Vancouver conclut qu’on assistait à « des expériences très innovatrices et extraordinairement efficaces en matière d’implication des citoyens22 ». Dans une évaluation de l’expérience de la planification des bassins riverains, Sewell fit remarquer que les techniques avaient été utilisées auparavant, dans différents contextes décisionnels, mais jamais de manière aussi intensive que dans ce cas-ci. En utilisant l’échelle d’Arnstein, le commentateur conclut : « Il est possible que la non-participation se produise dan la planification des ressources hydrauliques, qu’il y ait un certain degré de tokenism, mais il y a un désir d’accorder plus de pouvoir aux citoyens23. » Cependant, il avertit que « les programmes ne doivent pas être une façade donnant l’impression que les vues du public sont formellement prises en considération sans être vraiment considérées dans les faits. Les simples programmes d’information ne devraient pas être baptisés programmes d’implication ou de participation24 ».
33Vers le milieu des années 1970, une série de grandes enquêtes publiques sur les super-projets énergétiques créerent des précédents en matière d’IC : l’enquête sur le pipeline de la vallée du fleuve Mackenzie (Berger, 1977), l’enquête sur le pipeline de l’Alaska (Lysyk, 1977), l’enquête sur le terminal portuaire de Kitimat (Thompson, 1977). Ces trois enquêtes ont innové en matière d’IC, mais c’est l’enquête Berger qui est devenue mondialement célèbre pour son engagement sans faille et ses approches innovatrices favorisant une participation réelle des citoyens. Un commentateur de l’époque écrivit : « L’enquête sur le pipeline du Mackenzie doit être considérée comme le plus grand succès de l’histoire du Canada en matière de participation du public. Quel que soit le critère d’après lequel on l’analyse, la performance est très supérieure à ce qu’on aurait pu attendre. Cette enquête a donné lieu à une production massive d’information sur l’environnement, l’économie et la société de la vallée du Mackenzie et des régions arctiques de l’Ouest. Tous ceux qui voulaient parler ont pu parler. Le commissaire est devenu une sorte de héros des années 1970 ; son rapport, un best-seller qui a enterré une fois pour toutes le plus grand projet d’ingénierie jamais proposé. Remettre en question les conclusions de ce rapport serait absurde, voire sacrilège, puisque ses conclusions ont satisfait la grande majorité des citoyens qui y ont participé25. »
34On ne peut en dire autant de toutes les innovations des années 1970. Durant la seconde moitié de cette décennie, Un désenchantement croissant se fit jour envers les résultats de ce type de planification et les innovations furent remises en question26. Les études portant sur les bassins riverains avaient coûté cher et, selon les évaluations de l’époque, ne résolvaient pas les conflits et faisaient perdre du temps. On critiqua ces expériences parce qu’elles retardaient les projets, accordaient trop d’importance aux intérêts de certains groupes plus actifs et finalement minimisaient le rôle des élus. Les délais de réponse aux recommandations atteignaient deux ans, ce qui contrariait les attentes souvent élevées du public et entraînait parfois l’oubli de ces recommandations qui se faisaient dépasser par les événements. Quant aux études d’impact, elles causaient autant d’insatisfaction, sinon plus. Les entrepreneurs critiquaient de plus en plus leurs coûts et bénéfices27, les environnementalistes doutaient de leur efficacité, tandis que les experts critiquaient de manière impitoyable la collecte de données28, les analyses, les méthodes de travail et les conclusions de ces études29. À une époque de faiblesse de l’économie canadienne, les perceptions négatives l’emportaient sur les perceptions positives et durant la décennie suivante, l’environnement a quitté l’avant-scène tandis que refluaient les mouvements d’implication du public. Il demeure toutefois que d’importants précédents avaient été créés et que la remise en cause généralisée de la fonction de TIC était désormais reléguée aux oubliettes, à l’inverse de ce qui s’était produit lorsque ces innovations s’étaient amorcées.
Les années 1990 : développement durable et processus multipartites
35Durant la seconde moitié des années 1980, les questions environnementales ont refait surface comme préoccupation majeure au Canada. La publication du rapport Brundtland en 1987, qui popularisa le concept de « développement durable », redonna de l’élan au mouvement environnemental30.
36Le Groupe de travail national sur l’environnement et l’économie, mis sur pied par le gouvernement fédéral pour préparer des politiques répondant au défi du développement durable, était un exemple de nouvelles approches en matière de participation du public basées sur le consensus et la concertation entre les diverses parties intéressées. Les hauts fonctionnaires et les membres non gouvernementaux qui composaient le Groupe de travail furent favorablement impressionnés par l’utilité de telles approches pour bâtir la compréhension mutuelle entre des groupes aux vues très diversifiées sur les dimensions sociales, économiques et environnementales du développement durable. Ils recommandèrent que des tables rondes semblables soient établies dans chaque province avec le mandat d’élaborer des stratégies de développement durable. Cette recommandation fut suivie d’effets, et au début des années 1990, toutes sortes de comités sur l’environnement furent mis sur pied par les gouvernement fédéral et provinciaux, mais aussi par des groupes non gouvernementaux, que ce soit au niveau local ou national. Le but de tous ces groupes était d’élaborer des stratégies de développement durable et trouver entre eux des terrains d’entente31.
37Même s’il y eut beaucoup de variantes locales, on peut considérer que ce qui s’est produit en Colombie-Britannique — où l’idée de la concertation multipartite fut adoptée avec enthousiasme — est représentatif de l’ensemble. Une Table ronde sur l’environnement et l’économie fut établie par le gouvernement provincial de Colombie-Britannique en 1990. Elle était composée de 31 membres provenant de l’intérieur et de l’extérieur de l’appareil gouvernemental, mais se distinguait par le fait qu’elle n’incluait aucun ministre et par son mandat, qui consistait à élaborer un mécanisme de résolution des conflits et de recherche des consensus32. Son utilisation des mécanismes multipartites de recherche du consensus dans la rédaction de recommandations sur le développement durable, jointe à la publication de deux rapports sur l’utilisation de ces mécanismes, constitua une excellente publicité pour ces nouvelles approches33.
38Les deux tomes du rapport définissent le processus de recherche du consensus comme « une série de techniques portant des noms divers — négociation, résolution des conflits, médiation, facilitation, persuasion — [...] qui ont toutes en commun la collaboration et la recherche d’une entente34 ». Le rapport évaluait 20 cas où les processus de recherche du consensus avaient déjà été utilisés dans la province et proposait des lignes directrices visant à encourager l’utilisation de ces processus. On émit des recommandations sur ces processus multipartites impliquant des éléments gouvernementaux et non gouvernementaux, ainsi que sur leur application à l’élaboration de réglementations environnementales et à l’émission de permis. Durant les deux années qui ont suivi, la Table ronde nationale amorça avec toutes les Tables rondes provinciales un dialogue inspiré des propositions de la Colombie-Britannique et qui aboutit au document Forger un consensus pour un avenir viable : principes directeurs (voir le tableau 7.1), largement cité et utilisé depuis35.
39En Colombie-Britannique, cette méthode de concertation fut largement appliquée et prit même un élan supplémentaire lors de la création de la BC Commission on Resources and Environment (CORE), instaurée pour résoudre les conflits croissants sur l’utilisation du sol, en particulier en ce qui avait trait aux forêts. Là où la table ronde favorisait les « processus de recherche du consensus », la CORE parla plutôt de « processus conjoint de prise de décisions », défini comme « une approche de la participation du public dans la prise de décision (en particulier en aménagement du territoire) où, sur certains enjeux et pendant un certain temps, ceux qui ont normalement l’autorité et ceux qui sont affectés par les décisions sont conjointement investis du pouvoir de trouver une solution qui accommode les intérêts des parties — plutôt que de les compromettre36 ».
40Après quatre années tumultueuses au cours desquelles on testa cette approche dans la pratique, impliquant plus que jamais auparavant les représentants des intérêts en jeu, la commission publia un rapport audacieux assorti de propositions devant arriver à une Loi sur le développement durable. Dans ce rapport, il était écrit que l’élaboration de processus de participation du public et de processus de résolution des conflits sont des éléments essentiels à la poursuite du développement durable. Sur l’IC, on trouvait les recommandations suivantes37 :
- Il faut inclure dans la loi le droit du public à la participation.
- Il faut adopter une politique de participation qui engage toutes les agences gouvernementales et qui inclut des processus de vérification des résultats et de l’observation des règlements.
- Il faut créer des Bureaux de ressources communautaires « comme véhicules de la participation directe et intensive du public dans l’aménagement du territoire et la gestion de l’environnement38.
41Cette dernière recommandation est probablement la plus audacieuse de toutes.
42Les recommandations concernant le mécanisme provincial de résolution des conflits avaient pour objectif de compléter les mesures préventives dérivées d’une meilleure participation des parties en renforçant les procédures d’adjudication et en codifiant de manière détaillée les mécanismes d’appel, de préavis, d’audiences, de médiation, de révision et de justification publique des décisions39.
43En 1992, un nombre ahurissant d’initiatives de consultation multipartites étaient en cours en Colombie-Britannique. On y trouvait, entre autres : les processus issus de la Table ronde, ceux de la CORE, des « dialogues sur les politiques » lancés sur l’initiative du gouvernement et portant sur l’énergie, l’eau et la législation environnementale. Certaines agences, certains organismes commençaient également à incorporer les processus multipartites et les approches basées sur le consensus à leurs programmes réguliers. Ce fut le cas du ministère des Forêts de la Colombie-Britannique dans ses programmes de gestion des terres et des ressources naturelles. À la même époque, les initiatives autour du Plan vert du gouvernement fédéral — un plan multisectoriel de 1,4 milliard de dollars visant à favoriser la protection de l’environnement et le développement durable — utilisaient les mêmes processus multipartites pour encourager les partenariats40. En Colombie-Britannique, on lança des initiatives dans une foule de domaines — la foresterie, l’agriculture, les pêcheries, l’environnement. On mit particulièrement l’accent sur le bassin du fleuve Fraser, dans lequel on investit 100 millions de dollars en dépollution, en restauration des habitats et en gestion de la faune et des poissons.
44Les collectivités ne reçurent pas seulement ces nombreuses initiatives fédérales et provinciales ; en effet, les administrations locales et régionales, ainsi que les ONG, ne furent pas en reste et se joignirent au mouvement41. Ces mouvements à l’échelle locale furent grandement encouragés par les gouvernements fédéral et provinciaux. Les méthodes élaborées par les Tables rondes inspirèrent les processus, tandis que le financement venait du Plan vert fédéral.
45En 1993, les parties engagées dans tous ces processus qui demandaient temps et attention furent vite débordées. Il y eut bien quelques tentatives de coordonner cette foule d’initiatives, comme le Fraser Basin Management Board, mais en général, ces tentatives ne furent pas jugées utiles et ajoutèrent même aux problèmes42. Reconnaissant la gravité de ces nouveaux problèmes, la Table ronde de la Colombie-Britannique publia un rapport qui recommandait d’utiliser les différentes méthodes d’implication des citoyens d’une manière plus stratégique et plus efficace, faisant valoir que la méthode du consensus appliquée aux délibération multipartites devait être réservée à certaines démarches43. Il ne fut pas possible d’éviter un fort ressac. Des conflits spectaculaires, des controverses firent rage au sein des tables rondes de la CORE (avec une manifestation de 15 000 personnes marchant sur le parlement provincial pour protester contre les projets du gouvernement dans l’Île de Vancouver, et brûlant en effigie le commissaire) et diffusèrent le message que les choses empiraient au lieu de s’améliorer.
46Devant une situation économique qui se détériorait et la perspective d’élections rapprochées, le gouvernement interrompit les travaux de plusieurs de ces forums. La Table ronde et la Commission de l’Énergie cessèrent leurs activités en 1994, sur ordre du gouvernement. La CORE fut enterré en 1996. Il ne reste aujourd’hui que le Fraser Basin Management Board et le Bureau de planification des terres et des ressources (Land and Resource Management Planning). Toutefois, les évaluations récentes sur les capacités de ces deux organismes à mettre en application leurs principes novateurs ne sont pas encourageantes. L’appui du gouvernement n’est plus sûr et le défi de mettre en pratique les décisions reste immense44. Certaines tables rondes sont encore actives à l’échelle locale, mais plusieurs ont disparu en raison d’un financement public insuffisant et de la fatigue de leurs animateurs.
47Ce résumé des événements survenus en Colombie-Britannique ne rend pas compte de toutes les initiatives reliées à l’environnement (par exemple les négociations avec les Premières Nations sur l’utilisation des plans d’eau), mais montre bien la montée et le déclin de cette deuxième vague d’activisme public, avec les innovations qui l’ont accompagnée à l’échelle du pays, au début des années 1990. À travers le pays, plusieurs autres innovations ont été mises de l’avant pour favoriser la participation des citoyens. Citons, entre autres : les lois sur l’accès à l’information, les décisions de cour (par exemple celle qui reconnaît les droits de pêche des Autochtones), la création de postes d’ombudsman (comme le commissaire fédéral au développement durable), la systématisation du recours à la médiation (par exemple dans l’examen des projets fédéraux) et le développement de l’Internet. On a également noté une extension à l’échelle internationale des processus d’IC (par exemple, relativement à l’ALÉNA).
48Comme en Colombie-Britannique, l’enthousiasme pour les initiatives de participation du public déclina au Canada au milieu des années 1990, alors que les gouvernements doutaient de leur utilité et que les préoccupations économiques revenaient au premier plan. On peut en trouver une bonne illustration dans le fait que l’Institut canadien des planificateurs dénonça, dans un article publié en 1998, les innovations de la Ville de Vancouver en matière d’implication des citoyens... alors que le même Institut avait, trois ans plus tôt, reconnu ces innovations en décernant un prix à la Ville45 ! Les coupures draconiennes dans les budgets des gouvernements fédéral et provinciaux ont grandement affecté les ministères de l’Environnement ; les politiques environnementales ont été assouplies (par exemple en Ontario, le ministère de l’Environnement a vu son budget réduit de 40 % et le personnel a reçu ordre de ne pas appliquer certaines réglementations). Les gouvernements locaux ont tenté de faire face à cette situation qui les voyaient hériter de nouvelles responsabilités environnementales « pelletées » sur eux par les gouvernements d’ordres supérieurs. Par ailleurs, de nombreuses responsabilités bées à l’environnement sont transférées au secteur privé46. De plus en plus, les gouvernements cherchent à transférer certaines activités de cet ordre à des organisations à but non lucratif ou à des bénévoles. Enfin, en réaction au succès de certaines actions plus « directes » et revendicatrices, et devant la crainte que les gouvernements n’en viennent à les récupérer ou à les coopter, plusieurs ONG environnementales veulent retourner aux sources et redevenir plus militantes, plus directes, moins « coopératives ».
49Sur le front de l’environnement, les années 1990 nous ont donc fait voir un foisonnement d’activités innovatrices mettant en scène les citoyens eux-mêmes. Mais aujourd’hui, les « lendemains de veille » sont difficiles, pleins de remises en question. De nouveaux changements semblent être à l’ordre du jour, mais il est difficile de prédire lesquels au juste, et à quel rythme.
Vers un élargissement de l’action environnementale
50Deux grandes tendances se dégagent de ce qui précède. D’abord, l’IC dans la gestion environnementale a augmenté et s’est diversifiée au cours des trois dernières décennies, malgré les chutes d’activité qui ont suivi les deux périodes fastes du début des années 1970 et du début des années 1990. Ensuite, bien que l’environnement ait été l’un des théâtres, et peut-être le principal, de cette nouvelle implication des citoyens, il n’a pas été le seul. D’autres domaines, comme le développement communautaire et la politique sociale, ont vu l’action des citoyens s’affirmer au cours de la dernière décennie, au moment où l’environnement était replacé dans le contexte plus large du « développement durable ». Dans l’ensemble, la tendance a été à l’implication plus poussée des citoyens. Comme nous le verrons dans les sections suivantes, cette tendance peut potentiellement mener à des nouvelles formes de gestion et de gouvernance.
51Même s’il n’est pas facile de distinguer entre les influences qui déterminent un tournant dans l’enthousiasme variable des gouvernements pour l’écologie et l’environnement, on peut affirmer que l’environnementalisme tend à s’élargir pour englober l’économie et les questions sociales : on recherche le « développement durable » — qu’il soit écologique, économique ou social. Il est clair que la seconde vague (celle du début des années 1990) partait d’un niveau d’appui supérieur dans la population et a permis l’émergence de nouvelles techniques, de nouvelles approches, avec un champ d’application élargi.
52Quels sont donc les changements fondamentaux survenus au cours des trois dernières décennies ?
- Durant la première de ces trois décennies, on se demandait s’il était raisonnable d’impliquer les citoyens. Aujourd’hui, on se demande comment et jusqu’à quel point on doit le faire.
- À son apogée, l’IC des années 1990 était plus étendue, diversifiée et exigeante pour les participants que durant les années 1970.
- Les possibilités d’action pour l’IC se sont diversifiées au fur et à mesure que les processus de planification et d’études d’impact environnemental se sont raffinés.
- Là où on mettait l’accent sur la planification et l’évaluation de l’impact des projets, on a élargi le champ d’action de l’IC à l’élaboration des politiques, des lois et réglementations elles-mêmes, selon leur contexte d’application (l’élaboration de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, au milieu des années 1980, fut l’un des premiers exemples de ce phénomène à l’échelon fédéral) et à l’exécution subséquente des politiques de gestion environnementale (par exemple, tables rondes communautaires sur les bassins hydrographiques).
- Les sujets traités devinrent au fil du temps de plus en plus vastes et intégrés, les questions de pollution et de préservation des habitats étant replacées dans le contexte plus large du développement durable sur les triples plans social, économique et environnemental (par exemple, les collectivités durables).
- À l’origine, les processus d’implication des citoyens se situaient dans le contexte d’initiatives gouvernementales ou de l’entreprise privée, auxquelles on était appelé à réagir. Toutefois, de plus en plus, des ONG sont à l’origine de tels processus qui, dans certains cas, excluent même les gouvernements, du moins aux premières étapes (par exemple, en ce qui concerne certaines tables rondes locales sur les bassins hydrographiques).
- La nouvelle tendance à impliquer un grand nombre de parties provenant de diverses agences et de tous les échelons gouvernementaux a changé la nature de ces processus, qui d’« implication des citoyens » se sont mutés en exercice d’« implication inter-gouvernementale » (par exemple, la CORE).
- Les premiers cas d’implication des citoyens se déployaient autour d’enjeux bien délimités dans le temps et dans l’espace. Puis, on a vu naître de plus en plus de mécanismes et de partenariats ayant une base permanente (les conseils, les mécanismes de cogestion).
- Durant la seconde période d’innovations, on a davantage mis l’accent sur les approches et les techniques propres à éviter les antagonismes et à faciliter la coopération (l’approche multipartite et l’accent mis sur la recherche du consensus).
- Bien qu’on n’a pas tellement avancé, au Canada, sur l’enchâssement, dans la loi, du droit à la participation des citoyens (le Canada différant en cela des États-Unis), de nombreux gouvernements et de nombreuses entreprises ont pris des engagements visant à incorporer la participation dans le processus décisionnel en matière d’environnement (par exemple, la Charte sur l’utilisation du sol adoptée par le cabinet de la Colombie-Britannique en 1993).
- Les acteurs non gouvernementaux sont devenus de mieux en mieux organisés et en mesure de jouer un rôle dans la gestion de l’environnement, avec la formation de réseaux nationaux et internationaux.
- Les acteurs non gouvernementaux exercent maintenant de plus en plus de pression sur les gouvernements et sur les entreprises privées. Ils utilisent les médias, les tribunaux et les marchés pour donner du poids à leur participation, en dehors des processus établis par les gouvernements (par exemple, les stratégies multiples employées pour infléchir les décisions sur les forêts en Colombie-Britannique).
53Dans l’ensemble, ces outils, approches et stratégies ont permis de grimper plus haut sur l’échelle d’Arnstein qu’à la première époque de mobilisation populaire. On ne peut dire cependant que l’échelon le plus élevé — le « pouvoir délégué » ou le « contrôle des citoyens » — ait été atteint, sauf quelques exceptions. Il y a eu une évolution générale allant — pour reprendre la terminologie de Beierle — de la perspective « managériale » à la perspective « pluraliste », les citoyens pour leur part épousant de plus en plus la perspective « populaire ». Cette évolution pourrait signifier qu’un changement est en cours dans la gouvernance et la gestion environnementales, mais seuls le temps et l’analyse permettront de dire si ce changement est significatif. Pour mieux évaluer ce potentiel de changement, nous allons maintenant passer brièvement en revue la récente production écrite sur les innovations en matière d’IC.
3. Innovations basées sur la négociation et le développement durable
54Cette section traite brièvement, et plus en détail, des innovations mettant en scène la négociation lors de conflits sur la gestion du développement durable. Elles se rapportent plus particulièrement à la vague des années 1990. Ces approches ont suscité une attention accrue, dans la pratique et dans la production écrite — une production de plus en plus multidisciplinaire — dans un contexte où les gouvernements et les entreprises tentent de réduire leurs dépenses tandis que les citoyens veulent maîtriser davantage leurs destins. La plupart des innovations fondées sur la négociation proviennent des États-Unis, c’est pourquoi nous étendrons notre étude à l’ensemble de la production écrite nord-américaine, tout en nous référant à des exemples tirés de l’expérience canadienne.
Négociation, facilitation, médiation et consensus
55Au milieu des années 1980, les approches basées sur la négociation ont commencé à être utilisées en gestion environnementale47. Diverses formes de négociations étaient employées, faisant également appel à la médiation et à la technique dite de « facilitation ». Dans certains cas, il s’agissait d’une stratégie visant à éviter les conflits ; dans d’autres, il s’agissait plus prosaïquement de réagir à un conflit qui venait d’éclater48. On a appelé cela soit « résolution alternative des conflits49 » (acronyme anglais ADR), soit « approches consensuelles50 ».
56Ces approches trouvent leur origine aux États-Unis, dans les années 1960 et 1970. C’est là qu’on explora le potentiel des nouvelles méthodes de facilitation et de résolution des conflits empruntées aux relations de travail et aux relations internationales51. Les conflits environnementaux constituaient une nouvelle « aire de conflit », tout comme les divorces, les disputes communautaires et les différends commerciaux.
57Aux États-Unis, on était motivé par le désir d’éviter le recours aux tribunaux et ainsi d’épargner du temps et de l’argent et d’échapper à l’incertitude associée aux jugements de cour. Souvent subventionnés par des fondations, théoriciens et praticiens ont élaboré, testé et mis de l’avant de nouvelles théories et de nouvelles pratiques. Les approches en IC ont été influencées par une série d’ouvrages, dont Getting to Yes: Negociating Agreement without Giving In, The Art and Science of Negociation, The Mediation Process, Breaking the Impasse: Consensual Approaches to Resolving Public Disputes et Managing Public Disputes52. Ces livres ont été largement utilisés par les négociateurs, facilitateurs, médiateurs et par tous ceux qui, à titre de tiers, s’impliquaient dans la recherche de consensus dans un contexte d’IC.
58Le processus de « facilitation » tire ses origines des mouvements de protestation des années 1960 aux États-Unis contre la guerre du Vietnam, la discrimination raciale et la pauvreté53. Par la suite, cette approche a été utilisée non seulement dans les mouvements de protestation d’ordre économique, social ou environnemental, mais aussi dans les cercles gouvernementaux et les milieux d’affaires54. Reflétant les origines du concept et ses pratiques courantes aujourd’hui, Kaner et ses collègues définissent le « facilitateur » comme « un individu qui permet à un groupe ou à une organisation de travailler plus efficacement, de collaborer et de développer une synergie. Étant neutre sur le plan du contenu, il ne prend jamais parti durant la discussion et plaide en faveur de procédures et de méthodes de discussion justes et ouvertes à tous, permettant au groupe d’accomplir son travail. Le facilitateur peut être un guide d’apprentissage et de dialogue qui aide un groupe à réfléchir sur ses présupposés, convictions et valeurs, et aussi sur les processus systémiques et le contexte55 ». Les facilitateurs sont là pour aider sur le plan logistique et sur la conduite concrète des réunions. Ils se concentrent sur la démarche, sur les communications, sur des détails comme l’agencement des pièces, les calendriers et l’enregistrement des débats. Ils connaissent la dynamique des groupes et font la promotion de l’écoute active et du « remue-méninges », et identifient les occasions de consensus lorsqu’elles se présentent.
59Les médiateurs utilisent des techniques similaires, mais ils sont plus enclins à intervenir lorsqu’un conflit a déjà éclaté, plutôt qu’à une phase antérieure comme les facilitateurs. Moore définit la médiation comme « une extension du processus de négociation qui implique l’intervention d’une tierce partie acceptable qui n’a, que peu ou pas de pouvoir de décision. Cette personne pousse les parties à trouver un terrain d’entente mutuellement acceptable sur les enjeux débattus. [...] La médiation intervient habituellement lorsque les parties ne croient plus qu’elles peuvent régler elles-mêmes le conflit et lorsque l’intervention d’une tierce partie impartiale semble la seule façon de résoudre le litige56 ».
60La médiation se distingue de la facilitation en ce que le médiateur essaie plus activement d’assister les parties et de les persuader d’en arriver à une entente formelle. Il pourra, par exemple, tenir des réunions à huis clos avec chacun des deux groupes séparément et faire parvenir des messages de l’un à l’autre groupe. Il y a cependant de nombreuses variantes parmi les médiateurs, tant du côté des principes que des méthodes57. Susskind, par exemple, croit qu’un médiateur efficace doit comprendre le fond des problèmes en jeu ; d’autres affirment le contraire, prétendant qu’une implication sur le fond de la discussion, de la part du médiateur, mettrait en péril sa crédibilité. De plus, étant donné le caractère nouveau et expérimental de ce champ — particulièrement pour ses applications aux litiges environnementaux — il est arrivé que des médiateurs réputés ne pratiquent tout simplement pas les principes théoriques qu’ils avaient défendus58.
61Même si les approches s’appuyant sur la négociation sont apparues plus tard au Canada qu’aux États-Unis, Dorcey et Riek en avaient déjà trouvé de nombreux exemples au milieu des années 1980, appliquées au domaine de l’environnement59. Même si la majorité des litiges donnaient lieu à des négociations sans assistance, un nombre croissant ont fait appel à des tierces parties, qui portaient toutes sortes de noms : « conciliateurs », « facilitateurs », « enquêteurs », « médiateurs », « porteurs de solutions », etc. En se basant sur 32 études de cas déjà publiées, Dorcey et Riek en ont tiré les conclusions suivantes.
- Les méthodes basées sur la négociation se sont implantées moins vite au Canada qu’aux États-Unis, en grande partie à cause de l’absence de fondations en mesure de financer le développement de la théorie, des techniques et de la pratique.
- Au Canada, on a cherché dans l’IC « négociatrice » une façon d’éviter les délais, les incertitudes et les coûts associés au processus administratif gouvernemental. Aux États-Unis, on a plutôt cherché une autre solution que le recours aux tribunaux.
- Les approches négociatrices ont servi à régler les litiges au sujet de l’eau et du développement énergétique, de la pollution de l’air, de la terre et de l’eau, et ce à tous les niveaux administratifs et dans toutes les provinces.
- Utilisée surtout pour traiter de projets de développement précis, cette approche a été appliquée dans cinq cas-type de gestion ou de conflit environnementaux : l’évaluation des projets (17 cas), la planification multi-usages (4), l’analyse de politiques (3), les droits des collectivités locales (4), les droits internationaux (4).
- Dans la moitié des cas, il y a eu une forme ou l’autre de médiation (ici appelée « médiation environnementale ») s’appliquant au projet lui-même (12 cas) ou au niveau de juridiction (3 cas).
- Treize cas ne regardaient que le gouvernement, 18 cas impliquaient diverses parties non gouvernementales : groupes de citoyens, groupes d’intérêts, entreprises, Autochtones. Dans un des cas, le gouvernement n’était pas impliqué.
- Au stade du projet, la plupart des négociations (14 cas sur 17) devaient déboucher sur des ententes applicables par les parties elles-mêmes. Le niveau des négociations (2 cas sur 3) était largement consultatif, en ce sens que les ententes consistaient en des recommandations aux gouvernements — ce qui place ces ententes assez bas sur l’échelle d’Arnstein.
62Aucune étude d’ensemble n’a été réalisée après celle de Dorcey et Riek, mais il est clair que l’on a utilisé de plus en plus l’approche de la négociation au cours de la dernière décennie, comme nous le montrons dans la section 2. Même s’il a laissé l’innovation théorique aux Américains, le Canada a manifestement davantage expérimenté en la matière dans le contexte de la gestion de l’environnement. La négociation, la facilitation et la médiation sont devenues des approches en elles-mêmes, des techniques largement appliquées pour la mobilisation des citoyens, et ce à tous les niveaux de l’échelle d’Arnstein. La technique de facilitation a été appliquée aux programmes d’information et à la négociation d’ententes dans le cadre des initiatives de consultation tandis que la médiation a été appliquée à la mise en œuvre des ententes de cogestion dans le cadre de comités ou de conseils.
63Plus on prend d’expérience dans l’utilisation de ces approches et de ces techniques et plus on a renforcé le sentiment, parmi toutes les parties intéressées, qu’il s’agit d’outils utiles, au potentiel croissant. Plusieurs sont devenus des spécialistes dans l’utilisation de ces techniques. L’accroissement de la demande de facilitateurs et de médiateurs a provoqué une explosion des programmes de formation, tant au privé qu’au public. Les universités offrent maintenant des programmes dans ces nouvelles disciplines, allant du baccalauréat au doctorat, et elles développent la recherche en la matière. Des associations de praticiens ont vu le jour et font la promotion d’une déontologie, d’une pratique et de principes professionnels. Elles commencent d’ailleurs à coopérer entre elles. On a relevé récemment des sessions conjointes de la Society of Professionals in Dispute Resolution et de l’Association of Public Participation Professionals lors de leurs assises annuelles. Ces échanges ont permis de mettre en relief des « pratiques exemplaires » ainsi que des techniques dernier cri60. On peut dire que la dernière décennie fut une période de croissance et de convergence remarquables des approches de négociation, tant sur le plan des connaissances théoriques que sur celui des pratiques, et que cela est en train de transformer l’implication des citoyens en environnement et la gestion du développement durable.
Cogestion, implication des citoyens et transformation du mode de gestion publique
64Certaines innovations dans l’IC ont été axées sur les techniques de négociation comme telles, alors que d’autres se sont centrées sur de nouvelles approches de gestion publique qui se servent de la négociation comme outil de base. Nous examinerons ici brièvement deux exemples-types : la cogestion et la participation civique. Nous aborderons également les études interdisciplinaires de plus en plus diverses portant sur la transformation de l’IC dans la gestion publique en matière d’environnement et de développement durable.
65Au cours des deux dernières décennies, on a accordé une attention croissante à la cogestion, aussi nommée « gestion coopérative », « gestion conjointe » ou « gestion participative ». Après avoir étudié les différents usages de ces termes, la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie a adopté la définition suivante : « la cogestion est un système qui permet le partage du pouvoir décisionnel, des tâches et du risque, entre les gouvernements et les parties intéressées, incluant de manière non exclusive les utilisateurs de la ressource, les intérêts environnementaux, les experts et les générateurs de richesse61 ».
66Reflet de l’intérêt croissant pour la recherche sur le transfert de responsabilités gouvernementales visant à accroître la participation directe des parties intéressées à la gestion de l’environnement, la cogestion qui embrasse aussi la perspective populiste de Beierle, est un bon pas vers les échelons supérieurs de l’échelle d’Arnstein.
67L’intérêt pour la cogestion est né de la recherche de moyens plus efficaces et plus équitables de gérer les ressources naturelles comme l’eau, les poissons, les forêts et les terres agricoles62. Les études théoriques et empiriques ont été centrées particulièrement sur les associations autogérées d’utilisateurs locaux et sur leurs relations avec l’État. Une attention particulière a été accordée aux pratiques des peuples autochtones et à l’utilisation qu’ils font des connaissances traditionnelles dans leurs prises de décision. Alors que les systèmes basés sur la propriété de l’État et ceux basés sur la propriété privée constituent des options aux antipodes Tune de l’autre, la notion de « propriété commune » ainsi que la cogestion fournissent des solutions permettant la participation des citoyens et de l’État. Les défenseurs de la cogestion affirment que ces options sont avantageuses en termes d’efficacité, tout en évitant les dommages à la communauté et l’atteinte aux valeurs démocratiques qui vont souvent de pair avec un mode de gestion sous l’égide de l’État ou de la propriété privée.
68Après avoir examiné diverses expériences au Canada et à l’étranger, la Table ronde nationale a recommandé que la cogestion soit un élément central des stratégies de développement durable63. Son rapport dénote une convergence entre ses idées et celles d’autres intervenants en ce qui a trait à l’IC dans la gestion du développement durable. La cogestion est décrite comme l’un des types de « partenariats » perçus comme essentiels pour prendre des initiatives liées au développement durable. Elle est également perçue comme un moyen de mettre en place « une gestion enracinée dans la communauté », qui recourt à des « processus impliquant de multiples parties intéressées » (processus multipartites) et aux « principes du consensus ». Bien que le rapport ait porté principalement sur la gestion des océans, plusieurs des idées qu’il contient peuvent être appliquées à d’autres ressources comme les bassins hydrographiques et les forêts ; on y retrouve en annexe un grand nombre d’applications possibles.
69Un deuxième aspect de l’implication des citoyens dans la gestion de l’environnement et du développement durable qui a fait l’objet de nombreux essais a trait au rôle des ONG, et plus généralement de la « société civile ». Pross brosse un tableau de la prolifération phénoménale des groupes d’intérêts — incluant les groupes écologistes — au cours des 30 dernières années au Canada. Reprenant les perspectives pluralistes de Beierle, il en vient à la conclusion que les groupes d’intérêts sont nécessaires à une époque où le pouvoir est extrêmement dispersé, car le système politique a besoin de ces groupes pour formuler la volonté générale et pour appliquer et surveiller l’exécution de cette volonté. « Les groupes de pression contribuent de manière essentielle à la vie des collectivités [...]. Ils s’acquittent de fonctions dont les autres institutions sont incapables de s’acquitter. Ils sont nécessaires. Mais parallèlement, ils constituent un problème important sur le plan de la représentativité démocratique, puisqu’ils tendent à remplacer la représentation géographique — fondement du système législatif — par une représentation sectorielle. Les groupes de pression doivent par conséquent être contenus, et certaines autres institutions, renforcées64. »
70Dans son analyse de la participation croissante des groupes d’intérêts écologistes, d’une manière qui va au-delà des programmes gouvernementaux de participation publique, Gardner distingue trois rôles vis-à-vis du gouvernement : ceux que jouent, respectivement, les défenseurs de l’environnement, les supplétifs et les transformateurs.
71Le rôle de défenseur « englobe la vaste gamme d’activités entreprises par les ONG environnementales afin d’augmenter et d’étendre l’obligation pour les gouvernements et l’industrie de rendre des comptes, sans qu’il soit nécessaire de restructurer les régimes économiques ou de gestion publique65 ». « Le rôle supplémentaire fait référence au travail entrepris par les ONG qui s’ajoute aux fonctions gouvernementales de conservation de l’environnement66. » « Le rôle des transformateurs correspond aux activités des ONG qui œuvrent en vue de la transformation de la société et de l’État67. » Gardner montre comment une ONG environnementale donnée peut recourir à un mélange de ces rôles — et des stratégies qui s’y rattachent —, comment ces dernières peuvent évoluer et les points de vue très divergents parmi les modérés et les radicaux quant à leurs vertus et leur efficacité. Elle conclut que « la plupart des observateurs de l’état actuel du mouvement écologiste, qu’ils soient réformistes ou radicaux, conviennent que le caractère naïvement apolitique des périodes antérieures du mouvement est révolu et que les ONG environnementales doivent de plus en plus sauter dans l’arène politique68.
72Les ONG environnementales ne sont qu’une partie de la société civile, dont l’engagement renouvelé à participer à la gestion publique, pour faire contrepoids au gouvernement et à l’entreprise privée (ou encore pour travailler de concert avec eux), est perçu par un nombre croissant d’observateurs comme crucial pour le développement durable. Dans l’ouvrage intitulé Beyond Prince and Merchant : Citizen Participation and the Rise of Civil Society, Burbidge passe en revue les différentes définitions de la société civile ainsi que sa poussée nouvelle dans le monde : « Dans de nombreux pays, la force motrice du changement est la lutte pour instaurer ou sauvegarder les droits humains fondamentaux, ou les exigences que formulent des minorités exclues qui veulent participer pleinement à la société... Dans d’autres pays, la volonté de renforcer la société civile procède plutôt d’un cynisme profondément ancré quant au rôle de l’État et d’une inquiétude croissante face à la nouvelle économie mondiale et au pouvoir du marché. Elle vient aussi de la perception que les associations volontaires qui sont à la base de la société sont aujourd’hui en déclin69. »
73De la participation aux associations volontaires — qui symbolisent la confiance, la réciprocité, la tolérance, l’inclusion et la mise en marche de réseaux de communication publique — dépend le maintien du capital social qui est à la base du régime de gestion publique et de développement durable. Dans son ouvrage le plus récent, Barber précise les idéaux de la « société civile » et établit des distinctions entre les différents sens que ce terme — parfois galvaudé — en est venu à recouvrir. Il distingue en particulier entre les « nostalgiques », qui voudraient reproduire les petites collectivités (fermées) d’autrefois, et les libres-échangistes qui associent le terme à la pratique du commerce sans barrières70. La montée phénoménale de l’engagement civique, par le biais de la participation à des associations (locales, nationales, internationales) et à des réseaux impliqués dans le développement durable, est perçue comme l’un des signes les plus encourageants pour l’avenir. Tout cela laisse espérer que les défis que posent les crises sociales, économiques et environnementales pourraient être relevés avec succès71.
74Les tendances en cogestion et en participation des citoyens correspondent de manière générale aux théories et modèles de l’IC tels qu’ils sont articulés dans un grand nombre d’essais. Par exemple, ces tendances reflètent la volonté, parmi les théoriciens de la démocratie, de passer de la forme minimale de la représentativité démocratique à des formes plus développées ou plus directes72. On associe à ces idées l’intérêt croissant manifesté au cours de la dernière décennie par plusieurs théoriciens en sciences politiques pour la « démocratie délibérante » et pour « la prise de décisions par la discussion entre citoyens libres et égaux73 ».
75On notera l’influence de plus en plus forte des travaux de Habermas, notamment sa théorie de l’action communicative74. S’appuyant sur ses idées et sur leurs observations de l’interaction entre les planificateurs et les citoyens dans la pratique, les théoriciens de la planification ont commencé à énoncer un nouveau paradigme, dit de l’action communicative, qui perçoit les approches comme les processus à participations multiples, les techniques de la négociation, le processus décisionnel basé sur le consensus, comme composantes centrales d’une pratique progressiste qui pallie aux diverses injustices associées au pouvoir actuel75.
76Les théoriciens et les praticiens sur le terrain ont secoué les idées reçues avec leurs propositions « d’approches transformatrices » de la facilitation et de la médiation76. La « justice environnementale » est devenue un élément central77, tout comme « les risques pour la santé et l’environnement78 ». Le terme « science civique » a fait son apparition pour décrire le recours à ces approches et à ces techniques qui essaient de faire face à la complexité et à l’incertitude inhérentes à la gestion des écosystèmes79.
77Trente ans après, les préoccupations d’Arnstein au sujet de la perte de pouvoir sont toujours très actuelles. En revanche, on trouve dans les études théoriques et appliquées sur l’IC, la négociation et la gestion du développement durable, des éléments qui viennent atténuer ces problèmes. Cependant, durant la seconde moitié des années 1990, au Canada, le reflux des pratiques innovatrices de la première moitié de la décennie soulève d’importantes questions sur la viabilité politique de ces innovations et sur leur efficacité dans la pratique. Dans la section suivante, nous nous servirons de notre propre expérience pour répondre aux questions sur l’efficacité de ces méthodes, avant de revenir, en conclusion, sur la question des engagements politiques et de la viabilité politique de ces pratiques.
4. Les approches du consensus : expériences et réformes
78Dans cette section, nous aborderons les quatre types de participation des citoyens suivantes : les « approches basées sur le consensus », les « processus décisionnels structurés », les « approches progressistes » et les « approches contingentes ». Nous ferons tout d’abord ressortir l’existence de deux types différents de participation des citoyens, au Canada et aux États-Unis. Nous exposerons ensuite brièvement les approches basées sur le consensus, du point de vue des jugements de valeur et des questions politiques qu’elles soulèvent. Puis, nous donnerons un autre point de vue que nous appellerons « processus décisionnel structuré ». À cet égard, et en nous appuyant sur une expérience limitée, nous soulignerons un ensemble de principes qui semblent innovateurs et qui pourraient nous indiquer comment l’IC devrait se pratiquer.
79Nous verrons ensuite brièvement comment on peut, en partant de cette approche — et en y incorporant les « approches progressistes » appliquées aux questions éthico-politiques ainsi que les « approches contingentes » — décider quand et comment utiliser l’IC. Dans cette section, nous nous appuierons aussi bien sur les études nord-américaines que sur notre propre expérience des processus de consensus, à l’échelle locale comme à l’échelle mondiale.
Les deux extrêmes de l’implication des citoyens
80On peut caractériser la pratique de l’IC en Amérique du Nord en considérant les deux extrêmes d’un continuum du « contrôle par les parties intéressées », qui est à son tour lié au contrôle du processus décisionnel. L’un des extrêmes consiste en un processus de groupe basé sur le consensus entendu comme règle décisionnelle. Ce processus peut être considéré comme un sous-ensemble des approches d’IC basées sur la négociation. L’une des formes de cette approche, qui jouit d’une bonne réputation, veut que le processus de prise de décision relatif à un groupe donné soit établi par ce groupe. Par exemple, considérons l’ensemble des principes énoncés par la Table ronde nationale canadienne sur l’environnement et l’économie, dont la mission est d’améliorer le processus de prise de décision afin de favoriser le développement durable au Canada (tableau 7.1)80. Ces principes font appel explicitement à une autodétermination de « toutes les parties intéressées » et se voient comme la meilleure méthode possible d’améliorer le processus de prise de décision.
81Le pôle opposé à ces approches du consensus ne tolère l’IC que sous la forme de jugements de valeur spécifiques formellement structurés. Par exemple, le public ne pourra formuler de jugements que sur des compromis n’ayant pas de valeur de marché — compromis exprimés en termes de leur volonté de payer81. D’autres aspects du processus de décision, comme la diversité des objectifs, la nature des options proposées et les impacts comparés de ces options, pourraient être influencés par les valeurs des groupes témoins ou par la couverture médiatique, mais sont présentés sous une forme distillée, à travers le prisme des analystes ou des défenseurs d’un projet donné. Cette approche extrême est pratique courante dans les cas d’analyses des coûts et bénéfices basées sur la conception dite de « l’économie de bien-être » (welfare economics).
82En passant en revue les études et les pratiques de participation des citoyens, les lecteurs constateront que l’on attache de plus en plus d’importance à l’étape du « consensus » de ce continuum. Par exemple, le rapport du National Research Council des États-Unis intitulé Understanding Risk semble avoir, dans ses derniers chapitres, implicitement adopté le consensus comme archétype de l’implication des citoyens82. L’autre extrême de l’IC, la négociation, trouve ses défenseurs parmi les économistes ou les analystes de politiques qui ne s’intéressent à l’IC que comme moyen d’obtenir des jugements de valeur qui leur permettront d’attribuer une valeur (souvent en dollars) pour des biens échappant au marché. Certains critiques diront que les jugements de valeur formellement structurés ne constituent pas une forme significative d’IC. Ils s’intéressent plutôt à l’absence de contribution de la part du citoyen en ce qui a trait à la définition du problème, à la nature du processus décisionnel — sans oublier les complexités d’ordres éthique et cognitif83.
83Plus loin dans cette section, nous exposerons une approche générique relativement nouvelle de l’IC, qui constitue une voie mitoyenne entre ces deux extrêmes. Cette approche s’appuie sur une dynamique de groupe, mettant l’accent sur la responsabilité des participants à émettre des jugements de valeur, à assimiler de l’information, puis à émettre des points de vue sur les solutions présentées. Cependant, elle adopte également une structure définie pour son processus de prise de décision, qui requiert des évaluations des coûts et bénéfices tant formelles qu’informelles. Les lignes générales de cette structure sont établies à l’aide de facilitateurs, et bien que les participants aient la possibilité de préciser leurs rôles en cours de route, cela ne leur donne certes pas tout loisir de redéfinir continuellement le processus. Avant d’examiner cette approche, nous porterons notre attention sur les approches axées sur le consensus telles qu’elles se manifestent dans la pratique.
Aspects conceptuels du consensus en tant que norme de l’implication des citoyens
84L’attrait conceptuel du consensus entre parties intéressées, comme base des choix complexes de politiques en matière de développement durable et d’environnement, est facile à comprendre. La possibilité qu’ont tous les participants de voir leurs intérêts reflétés dans le résultat permet d’espérer que l’on évitera la polarisation et que l’on transformera les situations de jeu à somme nulle en situations de jeu à somme positive (qui ne fait que des gagnants), par le recours à la négociation et la créativité. Tous conviendraient sans doute que le consensus entre les parties touchées est un idéal égalitaire (mais pas forcément démocratique) pour les décisions multipartites. Selon cet idéal, les intérêts établis partagent leur pouvoir avec d’autres parties intéressées par une décision donnée afin d’en arriver à une approche qui est acceptable par le plus grand nombre et qui tient compte de l’intérêt des minorités. Nous savons aussi que les activités basées sur la recherche du consensus peuvent parfois faire surgir de nouveaux problèmes et fournir de l’information additionnelle sur diverses possibilités ainsi qu’une meilleure connaissance du point de vue des autres parties, même si le consensus ne se produit pas84. Ce sont là des objectifs louables et des conséquences souhaitables de l’IC.
85Mais comment l’approche du consensus fonctionne-t-elle dans la pratique ? Quels sont les obstacles susceptibles de surgir dans la poursuite de cet idéal égalitaire ?
La prise de décision, individuelle et collective
86Le processus de prise de décision basé sur la recherche du consensus, en particulier dans les cas de processus conçus par les participants, repose grandement sur les capacités individuelles à faire des choix judicieux, qui requièrent des compromis touchant à des aspects techniques complexes, à des questions chargées d’émotions. À quels résultats peut-on s’attendre, dans de telles circonstances, de la part de la moyenne des individus ?
87Les processus de prise de décision des individus sont devenus un champ de recherche important en psychologie sociale au cours des trois dernières décennies. Ces recherches révèlent que dans des contextes expérimentaux ou dans des situations réelles, « les humains ont une aptitude limitée à prendre seuls des décisions complexes85 ». Les individus réagissent naturellement à des tâches complexes en faisant appel à leur jugement inné pour trouver une réponse facile ou adéquate au problème lorsqu’il se présente. Ils réagissent à des informations probabilistes ou à des questions incertaines avec des partis pris prévisibles qui les amènent à ignorer ou à mal interpréter des données importantes86. Ils semblent avoir peu d’habileté innée à clarifier les objectifs, à formuler un grand nombre de choix ou à structurer des tâches qui conduisent à une décision à prendre87. Quand on leur demande d’examiner la possibilité d’un compromis entre valeurs concurrentes ou d’arrêter leur choix sur une option parmi d’autres, ils peuvent recourir à un certain nombre de processus de raisonnement heuristique qui subissent diverses influences contextuelles ou qui sont reliées à des tâches88. En bref, plusieurs raisons permettent de croire que, laissés à leurs propres mécanismes, les individus (spécialistes ou profanes) ne feront pas toujours des choix éclairés et réfléchis devant des questions complexes comprenant des incertitudes et des choix à faire entre différentes valeurs.
88L’étude du comportement des groupes confrontés à une prise de décision est tout aussi décourageante en ce qui à trait à leur capacité de faire, sans aide, des choix judicieux sur des tâches complexes. En général, les groupes peuvent (au mieux) obtenir des résultats aussi bons que ceux qu’obtiendraient les membres les plus ouverts à la discussion et les mieux informés du groupe. Les groupes peuvent donner une meilleure performance que les individus parce que davantage de points de vue peuvent être pris en considération et parce que les chances de bénéficier, au sein du groupe, de la participation d’individus à la pensée rationnelle sont plus élevées. Par ailleurs, les groupes ne bénéficiant d’aucune aide pourront avoir tendance à établir des positions très campées, qui compliqueront les discussions et les compromis ultérieurs. Les groupes auront tendance à adopter une position commune et à ignorer toute information contraire — une tendance que l’on qualifie de « pensée de groupe89 ». Il en résulte qu’un seul membre du groupe qui serait « fort en gueule » pourrait avoir une grande influence sur les activités de ce groupe.
89Ces conclusions ne devraient pas être prises pour une condamnation en bloc de l’IC pour cause d’« incapacité cognitive ». Elles ont trait à des tâches effectuées sans aide — nécessitant la formulation de jugements — et non à des situations dans lesquelles des individus ou des groupes sont aidés dans le cadre de processus de prise de décision structurés. Ainsi, ces conclusions ignorent (volontairement) le rôle crucial joué par ceux qui aident les participants, qui comprennent la dynamique et qui savent rappeler les tâches requises. Ces conclusions mettent plutôt l’accent sur ce que font les facilitateurs pour orienter les citoyens impliqués et sur les tâches et les processus de prise de décision auxquels sont confrontés les participants.
Légitimité de la méthode du consensus
90L’implication des citoyens basée sur le consensus pourrait être considérée comme une nouvelle forme de gouvernance. Dans ce processus, les institutions gouvernementales — par exemple les organismes de surveillance — invitent les parties concernées à façonner une entente négociée sur une question complexe. La perspective de dépasser les points de désaccord, de concevoir des solutions applicables et de diminuer les pressions sur les élus explique son attrait. Quelle est la légitimité de ces processus en tant que nouvelle forme de gestion et de gouvernance ?
91Un critère important de légitimité est la représentativité. Au Canada, les représentants élus ont le mandat de concevoir et de mettre en œuvre des politiques. Dans les processus basés sur le consensus, il y a l’idéal de la représentation de toutes les parties intéressées. Cela implique le passage d’une perspective de gestion « managériale » à une perspective de gouvernance populiste. Toutefois, ceux qui sont plus directement touchés par une décision, qui en récolteront directement des avantages, ou qui en subiront directement les coûts, sont fortement incités à organiser une base solide et à participer à des processus de consensus, dans le but d’avoir une influence sur le résultat. Le public en général, qui assumera en grande partie les coûts ou les avantages, mais pour lequel ces impacts sont plus diffus (c’est-à-dire plus faibles per capita), a beaucoup moins de raisons de participer90.
92Ainsi, les intérêts de groupes importants, mais qui sont affectés de manière plus diffuse (allant de la population en général aux générations à venir) ne sont pas directement représentés dans la gestion « par consensus », à moins que des facilitateurs ne prennent des mesures particulières pour s’assurer que les commanditaires et les autres participants s’intéressent à ces préoccupations. Un deuxième critère est la nature et la légitimité des règlements. Il reste à déterminer si le pouvoir peut être légitimement délégué par le biais de processus de gestion publique ad hoc au sein desquels il n’existerait pas de mécanismes prévoyant une responsabilité sociale ou des règles de procédure établies. Dans la structure traditionnelle de gouvernance au Canada, des normes constitutionnelles, institutionnelles et procédurales sont garanties et appliquées par des organismes habilités. Certains critiques sont pressés de voir les mérites des nouvelles structures de gouvernance, en particulier quand les garants ou commanditaires de ces processus (les organisations qui les convoquent plutôt que les facilitateurs qui les conduisent) ne délimitent pas clairement le mandat spécifique du processus. Afin de surmonter ce problème, il faudrait que des canaux de responsabilité en ce qui a trait aux décisions finales soient clairement présentés par les commanditaires et les facilitateurs.
93Dans son rapport sur l’instauration de ces processus, la Table ronde sur l’environnement et l’économie de la Colombie-Britannique a spécifiquement évoqué ses inquiétudes sur le danger que faisaient courir de telles méthodes à l’autorité gouvernementale, en formulant quatre arguments91.
94Premièrement, l’approche du consensus ne devrait pas limiter le pouvoir discrétionnaire d’un officiel : le processus devrait plutôt être considéré comme un moyen de confirmer la volonté des électeurs et de jeter des bases solides à partir desquelles des décisions pourraient être prises. Deuxièmement, le principal rôle du gouvernement dans ce processus devrait être de représenter l’intérêt général et de veiller à ce que les exigences réglementaires et les politiques publiques soient respectées. Troisièmement, le dernier décideur (par exemple le directeur ou le ministre) ne devrait pas participer directement au processus ; d’autres membres de son service devraient être chargés de représenter le point de vue du gouvernement et la politique publique. Enfin, toute entente conclue au terme d’un processus consensuel devrait avoir une valeur consultative dans son essence. À l’intérieur de ce cadre, l’autorité du cabinet peut être respectée et le caractère secret de la fonction publique, maintenu.
95Un troisième critère de légitimité des débats où intervient l’évaluation de scientifiques (et la réglementation environnementale en fait partie) consiste à établir comment l’information technique est utilisée comme base des décisions. On peut trouver des cas de processus consensuels dans lesquels l’information technique a été utilisée de manière rationnelle et des cas où l’inverse s’est produit92. Cependant, cela vaut également pour les institutions conventionnelles de gestion publique, dans la mesure où les difficultés que représentent les incertitudes scientifiques pour les élus sont reconnues de manière générale. Traiter de questions techniquement complexes soumises à l’incertitude scientifique semble constituer une difficulté permanente, que les processus mettent en scène des élus ou des non-élus. Cette difficulté amène certains auteurs à affirmer que les facilitateurs doivent bien connaître les questions à résoudre93.
96On peut noter que ces trois préoccupations concernant la légitimité peuvent survenir dans n’importe quel processus d’IC. Elles peuvent devenir particulièrement problématiques dans des situations où les commanditaires et facilitateurs du processus ne sont pas sensibles à leur importance cruciale et où la légitimité peut être mise en cause en raison de la nature de la question débattue. Au début de la période où l’on a commencé à essayer les processus basés sur le consensus, alors que toutes les parties étaient relativement inexpérimentées, de tels problèmes survenaient couramment.
Un parti pris pour le statu quo
97La meilleure solution à une entente négociée, telle que la voient les diverses parties, est reconnue comme ayant une influence capitale sur le résultat final d’un processus de négociation94. La solution à un règlement négocié dans un processus basé sur le consensus est souvent le statu quo. Dans de telles situations, les intérêts qui sont favorisés par le statu quo ont une forte incitation à n’accepter que des possibilités pratiquement similaires au statu quo. On peut, dans de telles situations, dire des processus basés sur le consensus (ou de toute forme de négociation) qu’ils ont un parti pris pour le statu quo. Hoberg a étudié cette question se basant sur des cas de processus similaires au Canada95.
98D’autres auteurs, incluant des militants écologistes, ont exprimé des points de vue identique qui mettent en doute le processus consensuel à cause de son parti pris pour le statu quo. McCloskey, ancien dirigeant du Sierra Club au États-Unis, a mis en cause le rôle des processus basés sur l’interaction des parties dans des questions reliées à l’utilisation de la terre à l’échelle locale aux État-Unis, dans lesquels le statu quo favorise les activités d’extraction96. Ainsi, des parties exigeant des changements qui diffèrent sensiblement du statu quo pourraient décider de ne pas participer au processus consensuel et suivre d’autres voies comme le recours aux tribunaux, le lobbying ou la désobéissance civile. L’un des rôles essentiels du facilitateur est de s’assurer que les commanditaires et les participants mesurent bien les possibilités d’entente propres à une situation spécifique.
Les processus structurés de prise de décision dans l’IC
99Compte tenu des difficultés cognitives potentielles, d’une légitimité incertaine et du parti pris en faveur du statu quo qui caractérisent les processus consensuels autodirigés, il n’est pas étonnant que l’on se soit rabattu sur des approches susceptibles de surmonter ces obstacles.
100Dans les sections suivantes, nous énoncerons ce que nous entendons par « processus décisionnel structuré », qui désigne l’une des trois approches pouvant renforcer les processus consensuels d’IC. Nous utilisons le terme « processus décisionnel » parce qu’il s’agit de favoriser les interactions et les décisions relatives aux recommandations parmi les participants à l’IC. De plus, les résultats de l’IC ont pour but d’aider à la prise de décisions réelles par les commanditaires ou par d’autres décideurs légitimes. Certains observateurs pourraient affirmer qu’une grande partie de ce que nous soulignons dans les pages qui suivent reflète simplement une saine pratique, déjà évidente à l’observation de nombreux processus consensuels. D’après notre expérience, c’est trop peu souvent le cas.
Orientation
101Nous nous concentrons sur l’IC comme étant principalement un processus de prise de décision de groupe, en particulier en ce qui touche des questions environnementales importantes et controversées. Les aspects essentiels de cette approche tiennent à la structuration du processus et aux décisions sur lesquelles il porte.
102Les points de vue de deux spécialistes éminents des processus de prise de décision contribuent à clarifier ce qui est requis pour aider les individus et les groupes à répondre de manière responsable à des questions complexes de gestion du risque dans le domaine environnemental. March souligne la nécessité d’une assistance dans l’identification et la définition d’objectifs, en observant que « les êtres humains ont des objectifs imprécis, instables, contradictoires, parce que, entre autres, l’humain a du mal à ordonner ses préférences97 ». Simon met l’accent sur la nécessité d’une structure décisionnelle efficace et de tâches réalisables : « le comportement humain rationnel est façonné par des ciseaux dont les deux lames sont la structure de l’environnement et la capacité de calcul de l’acteur98 ». Cela signifie que les efforts pour aider les processus d’IC à faire des choix défendables devraient mettre l’accent sur des méthodes de clarification des objectifs individuels ou sociaux et sur la structuration des tâches décisionnelles, de sorte qu’elles soient significatives et accessibles aux capacités de ceux qui sont impliqués. Parallèlement, les objectifs et les tâches doivent servir à faire des choix responsables dans un contexte décisionnel donné.
103La décision à laquelle il faut s’attaquer dans un processus décisionnel de groupe de citoyens diffèrera au gré des situations, mais elle peut être traitée en termes généraux. À notre avis, un obstacle majeur dans les processus d’IC basés sur le consensus est la conviction, à l’intérieur du groupe, que ledit groupe devrait avoir le pouvoir de prendre la décision, alors que les commanditaires et les facilitateurs ne s’attaquent pas explicitement au mandat et à ses limites. Sauf dans les cas assez rares où les mandats permettent au groupe de prendre une décision (par exemple dans les conseils de cogestion), il est essentiel que les parties intéressées reconnaissent qu’elles ont uniquement une tâche de recommandation.
104De telles recommandations pourraient porter sur les questions suivantes :
- La nature de la décision à prendre. Ces recommandations pourraient répondre à tous les éléments d’un processus décisionnel responsable, éclairé, incluant la formulation du problème, les objectifs pertinents qui orientent le processus décisionnel, une vaste gamme de solutions possibles, une compréhension des impacts de ces diverses solutions (incluant les points de vue divergents des experts techniques) et les éléments de compromis qui surgissent en choisissant parmi les diverses solutions.
- Les solutions auxquelles les différentes parties intéressées au sein d’un processus d’IC peuvent donner leur appui. Ces recommandations souligneraient la gamme de points de vue et de coalitions d’appui relatifs au choix parmi les diverses solutions.
105Nous abordons dans la section suivante l’un des points de vue sur la manière de mettre en marche ces processus pour en arriver à ces recommandations.
Concepts appliqués aux processus de décision de groupe
106Quatre concepts sont particulièrement importants pour les processus de décision de groupe reliée à des choix complexes de gestion du risque en matière environnementale. Tous impliquent l’application pragmatique de concepts analytiques formels de décision.
107 Pensée centrée sur les valeurs. Keeney la définit en termes simples : « Définir l’objectif et déterminer les moyens de l’atteindre99 ». La réflexion centrée sur les valeurs met l’accent sur le rôle prépondérant des valeurs dans toute prise de décision. Ce mode de pensée implique des approches structurantes des valeurs que l’on tire de la théorie utilitaire multicritères (en anglais multi-attribute utility theory). Elle se sert de ces jugements pour créer des solutions plus intéressantes et plus susceptibles de recueillir des appuis, pour déterminer l’information requise et, formellement ou non, pour évaluer l’impact de ces solutions.
108 Gestion adaptée. Holling, Walters et d’autres ont développé la « gestion adaptée » comme étant un moyen de répondre aux profondes incertitudes reliées à la gestion de systèmes complexes de ressources naturelles mettant en jeu des relations entre proies et prédateurs, comme dans le cas des pêcheries100. Depuis, ce concept a été appliqué à une vaste gamme de questions reliées à la gestion des ressources, à la conception stratégique et à d’autres contextes de gestion101. En termes simples, la gestion adaptée pourrait être définie comme suit : en présence d’incertitudes profondes, il faut faire un pas significatif en avant, observer les conséquences, tirer des leçons à partir des résultats de cette démarche et éviter les échecs coûteux. Elle conçoit la prise de décision comme un processus itératif, plutôt que comme un exercice unique, et met l’accent sur les leçons que l’on peut tirer de décisions successives. Alors que la gestion adaptée peut être appliquée dans une conception expérimentale formelle, elle sert aussi de stimulation informelle poussant à chercher des opportunités d’apprentissage au fil du temps et ce, dans n’importe quel contexte décisionnel itératif102.
109 Un processus décisionnel structuré. Les étapes fondamentales de l’analyse de décision, qui sont essentiellement les étapes de toute planification structurée ou de tout cadre de décision, constituent la structure responsable, informative et complète d’un processus décisionnel103. Pour concevoir un mode d’IC avec des groupes de parties intéressées, ces étapes peuvent être exprimées par une série de questions :
- Quels objectifs faut-il atteindre en priorité dans le choix d’un mode de gestion selon la question en cause ?
- Quelles solutions peuvent être trouvées pour atteindre ces objectifs ?
- Quelle est l’information requise pour évaluer l’impact de ces solutions, en termes de réussite vis-à-vis des objectifs énoncés ?
- Quels compromis surviennent dans la sélection entre diverses solutions ?
- Quelles sont les solutions auxquelles les participants peuvent accorder leur appui ?
110 Une règle de décision « informative ». La question qui précède soulève la question de la règle de décision adéquate pour les processus d’IC qui touchent à la gestion du risque en matière environnementale. La plus courante est sans doute la règle du consensus, selon laquelle chaque participant dispose d’un droit de veto sur les décisions du groupe (et souvent sur chaque étape du processus). Une règle de décision différente, et peut-être plus informative, consiste à demander aux participants quelles sont les solutions auxquelles ils peuvent donner leur appui. Par le terme « informatif », nous entendons une règle de décision qui suppose un apprentissage à propos du processus, des solutions et des valeurs des participants. Un approfondissement de la compréhension des problèmes se produit tout au long du processus parce que l’on consacre moins de temps à répondre à des objections qui pourraient survenir dans le cadre d’une règle consensuelle (avec droit de veto de chaque participant), et par conséquent on va de plus en plus droit au but.
111Une règle de décision « informative » est apparentée au vote d’approbation — par opposition à l’accord unanime104. Toutefois, le groupe ne fait pas ses ultimes recommandations en se basant sur un vote à la majorité ou à la pluralité, parce que de manière caractéristique, le nombre de participants et de groupes qu’il représente ne doit pas être représentatif des citoyens dans leur ensemble, comme c’est le cas pour un corps législatif. Au lieu de cela, la règle de décision consiste simplement à indiquer aux décideurs élus ou nommés à quelles solutions les différentes parties intéressées peuvent donner leur appui. Cette approche s’inscrit dans la mouvance des approches décisionnelles analytiques qui mettent en jeu des parties multiples, et où les fonctions utilitaires pour divers groupes pourraient être utilisées pour informer le décideur des préférences des électeurs105.
112Cette approche peut aussi être grandement enrichie si le facilitateur demande aux participants de donner un appui consensuel à une « proposition globale » parmi d’autres en lice — par opposition à des discussions et des décisions séparées sur chaque élément de l’ensemble — et s’il se sert d’échelles graduées de consensus (« d’accord » ; « assez d’accord », « pas d’accord », etc.), plutôt que d’appeler à une réponse de type « oui ou non », « tout ou rien »106.
113Par exemple, un groupe donné pourrait être d’accord sur l’échelle graduée suivante allant de « cette idée me plaît » à « j’impose mon droit de veto à l’endroit de cette idée » ; l’appui ; l’accord sans réserve ; l’abstention ; le retrait ; le désaccord formel tout en se rangeant à la majorité ; le désaccord formel avec demande d’être déchargé de la responsabilité en cas de mise en application ; le blocage ou veto. Le travail avec de telles « propositions globales » et des « échelles de consensus » augmente les probabilités qu’un groupe parvienne à une entente qui fasse l’objet d’une recommandation.
Les approches progressistes dans l’IC basée sur le consensus
114Une deuxième manière potentiellement complémentaire d’enrichir le processus décisionnel est centrée sur les questions d’information et de pouvoir. Le fait d’ignorer les dimensions politique et éthique de l’IC diminuera l’efficacité des méthodes de prise de décision structurée. S’appuyant sur les travaux de Habermas, Forester a mis en relief cinq points de vue sur l’information en tant que source de pouvoir : ce sont les points de vue du technicien, du gradualiste, du militant civique libéral, du structuraliste et du progressiste107. Le dernier de ces points de vue englobe les quatre premiers, et revêt un intérêt particulier comme deuxième approche potentielle pour renforcer l’IC dans le cadre consensuel. Alors que Forester se concentrait sur les planificateurs, ses idées pour une pratique progressiste peuvent être appliquées à tout commanditaire d’IC.
La pratique progressiste aborde l’information en tant que source de pouvoir parce qu’elle peut permettre la participation de citoyens et éviter les légitimations que redoutent les structuralistes. L’information du planificateur peut également attirer l’attention sur les barrières structurelles, organisationnelles et politiques qui déforment inutilement l’information sur laquelle les citoyens fondent leurs actions. La perspective progressiste combine ainsi les connaissances des approches libérales et structuralistes et va plus loin. Elle reconnaît que le pouvoir « économico-politique » peut servir à mal informer systématiquement des groupes de citoyens touchés, en leur donnant, par exemple, une fausse évaluation du risque, des coûts et des bénéfices. L’approche progressiste prévoit ces lacunes de l’information, qui sont régulières, structurelles et enracinées, et organise l’information de manière à contrer ce « bruit »108.
115Forester affirme que la désinformation peut affecter l’action en influençant la compréhension des citoyens, leur confiance, leur consentement et leurs convictions109. Le rôle du praticien progressiste est donc de prévoir et de contrer cette possibilité. Un tel rôle « ne requiert aucune nouvelle technologie sociale progressiste et aucun gadget politique. Les planificateurs disposent déjà d’une vaste gamme de solutions pratiques pour contrer la désinformation : les vérifications simples ; les contre-vérifications ; l’examen ; la consultation d’experts ; la recherche de l’avis de tiers ; la clarification des enjeux ; l’énoncé d’hypothèses ; l’invocation de précédents ou de valeurs traditionnelles (par exemple la participation démocratique) ; l’évocation de possibilités inexplorées ; la dénonciation du jargon ; la négociation sur des valeurs et des objectifs précis ; le recours à des réseaux informels pour obtenir de l’information ; le marchandage de l’information ; le rappel des engagements passés, etc.110 ».
116Forester et d’autres théoriciens de la planification de la communication111 qui se sont inspirés de ses idées considèrent le rôle du facilitateur dans l’IC comme crucial : c’est lui qui déterminera jusqu’à quel point le processus sera progressiste. Dans la mesure où les facilitateurs sont engagés envers une éthique progressiste de la pratique, ils peuvent contribuer au processus décisionnel en prévoyant et en contrant les sources ad hoc et systémiques de déformations et d’iniquités. Si les commanditaires et les participants ne sont pas soumis à des critères comparables de pratique progressiste, la tâche du facilitateur deviendra plus compliquée, mais ne sera pas impossible.
117Ainsi, la pratique progressiste peut élargir et compléter la tendance vers la structuration des prises de décision, en mettant en lumière les questions éthiques et politiques qui sous-tendent l’implication des citoyens.
Approches contingentes et recherche du consensus
118Une troisième manière, également potentiellement complémentaire, de contribuer à la prise de décision consiste à sélectionner et à concevoir des approches et des techniques d’IC de sorte qu’elles correspondent au contexte et aux objectifs du commanditaire. On a accordé jusqu’à tout récemment relativement peu d’attention à ces choix cruciaux — jusqu’à ce que Thomas propose son « modèle de décision efficace dans la participation des citoyens112 ». Ce modèle tente d’établir un équilibre entre « l’enthousiasme pur des défenseurs de l’IC ou de l’engagement public » et « le scepticisme de ses détracteurs », en considérant une autre perspective sur le choix des approches et des techniques d’IC.
119Thomas affirme que :
Le caractère désirable de l’implication du public dépend de l’arbitrage entre le degré d’acceptation désiré d’une éventuelle décision et la « qualité » de cette décision. Certaines questions d’affaires publiques ont un plus grand besoin de qualité, à savoir : une correspondance stricte à des critères professionnels, des mandats législatifs, des contingences budgétaires, etc., alors que d’autres questions nécessitent d’abord l’acceptation du public. Là où le besoin de qualité est plus grand, il sera moins nécessaire d’engager le public. Par ailleurs, lorsque les besoins d’acceptabilité sont plus grands, il faudra impliquer les citoyens et partager le pouvoir de décider. Dans les cas où les deux besoins sont importants, il y aura des tendances contradictoires à une implication des citoyens et à un freinage de cette implication113.
120Ce modèle est basé sur les recherches conjointes de Vroom et Yetton, et de Vroom et Jago, qui se sont penchés sur la question de savoir quand et comment les gestionnaires devaient faire participer leurs subalternes à un processus de prise de décision114. Thomas affirme que, bien que ce modèle requiert des adaptations à la nature particulière du secteur public (par exemple, une plus grande difficulté à définir le public touché), les décisions du secteur privé mettent en jeu des questions de qualité et d’acceptabilité comparables aux décisions ayant trait à l’IC. Le pouvoir de prévision de ce modèle a été testé par Thomas qui a réanalysé 40 décisions gouvernementales prises avec divers degrés d’implication publique. L’adéquation aux recommandations du modèle permettait la meilleure prévision de l’efficacité de ces décisions.
121Employant le terme « gestionnaire » pour désigner le commanditaire de TIC, Thomas note les cinq choix fondamentaux suivants.
- La décision gestionnaire autonome. Le gestionnaire résout le problème ou prend seul la décision, sans implication du public.
- La décision gestionnaire autonome modifiée. Le gestionnaire recueille de l’information auprès de diverses parties de la population, mais prend seul la décision d’une manière qui peut, ou pas, refléter l’influence du groupe.
- La consultation publique sectorielle. Le gestionnaire partage le problème avec divers secteurs de la population, recueillant des idées et des suggestions, et prend une décision qui reflète l’influence des groupes.
- La consultation publique unique. Le gestionnaire partage le problème avec la population à l’occasion d’une seule rencontre, recueillant des idées et des suggestions, et il prend par la suite une décision qui reflète l’influence du groupe (cette approche nécessite seulement que tous les citoyens aient l’occasion d’être impliqués, par une audience publique annoncée à l’avance — ce qui ne signifie pas que tout le monde y participe).
- La décision publique. Le gestionnaire partage le problème avec le public assemblé, et avec lui, tente d’en arriver à une entente sur le choix d’une solution115.
122Pour faire un choix adéquat parmi ces cinq approches, Thomas affirme que le gestionnaire doit poser sept questions ayant trait aux caractéristiques du contexte et aux objectifs du processus :
- Quelles sont les exigences de qualité qui doivent être incorporées dans toute décision ?
- Est-ce que je dispose d’assez d’information pour prendre une décision éclairée ?
- Le problème est-il structuré de telle sorte que les différentes solutions ne pourraient être sujettes à reformulation ?
- L’acceptation publique est-elle essentielle à l’application efficace de la décision ? Le cas échéant, cette acceptation est-elle raisonnablement assurée si le gestionnaire prend seul la décision ?
- Qui est le public concerné ? S’agit-il d’un public organisé, de plus d’un groupe organisé, ou d’une combinaison des trois ?
- Est-ce que le public concerné partage les objectifs à être atteints en résolvant le problème ?
- La solution retenue provoquera-t-elle des conflits au sein de la population ?
123« L’arbre décisionnel » de la figure 7.2 illustre les choix en matière d’IC que le commanditaire devrait faire selon les réponses aux sept questions. Selon les réponses aux quatre premières questions, le commanditaire pourrait décider de prendre une décision de gestion, ou plutôt envisager la possibilité d’impliquer des parties intéressées dans une consultation ou une décision publique. Tout dépendant des données précises du cas, la consultation ou la décision publique se baserait sur un choix d’approches et de techniques potentielles. Par exemple, le modèle indique que les commanditaires devraient avoir recours d’abord à une seule consultation pour toute situation qui comporte (a) un besoin d’information, (b) la non-structuration du problème, (c) un besoin d’acceptation qui requiert l’implication et (d) un désaccord de la population avec les objectifs du commanditaire. « Dans une situation où il y a un besoin d’information et que le problème n’est pas structuré, la marge d’influence publique est si grande qu’une seule consultation est recommandable en dépit du désaccord de la population avec les objectifs du commanditaire. Ayant recours à une seule consultation, un gestionnaire peut prendre une décision qui reflète tant l’apport du public que les priorités d’un organisme116. » Une telle consultation pourrait être complétée par le recours à des « facilitateurs progressistes » et à des approches de prise de décision structurées basées sur la négociation et le consensus, telles qu’exposées précédemment.
Figure 7.2. Le modèle décisionnel de l’implication

Source: Thomas. Public Partipation in Public Decisions (1995)
124Ceux qui en général croient qu’il est nécessaire d’avoir plus d’IC dans la gestion publique de l’environnement n’apprécient pas le modèle de Thomas parce qu’il comporte la possibilité d’une recommandation limitant ou excluant l’IC. Il n’est pas facile pour eux d’accepter que du point de vue du commanditaire, il y a des situations où le coût d’une IC dépasse ses bénéfices. Par ailleurs, ils devraient être rassurés par les conclusions de Thomas selon lesquelles, dans 91 % des cas examinés, le modèle indique un besoin d’implication du public et de partage de l’influence avec lui117.
5. Évaluation de l’IC
125Tel qu’indiqué au début du présent chapitre, l’évaluation de l’IC est très difficile à effectuer. C’est un art naissant, qui n’a été mis en application que de manière peu fréquente, et avec des résultats partiels ou limités. Ce fait est illustré de diverses façons par quatre tentatives récentes, dont chacune représente un type d’approche différent de l’évaluation de l’IC présentant une combinaison de forces et de faiblesses théoriques et empiriques.
126Renn, Webler et Weidmann ont entrepris d’évaluer les approches de l’IC basées sur les principes sous-jacents de la « théorie critique », influencée par Jürgen Habermas118. En commençant par des objectifs primaires « d’équité » et de « compétence », ils ont formulé un ensemble de questions d’évaluation qui ont été appliquées par des collaborateurs à huit modèles différents d’IC, dont chacun met en jeu des éléments d’approches basées sur la négociation (comité consultatif de citoyens ; comité de citoyens ; groupuscules de planification ; jurys de citoyens ; initiatives de citoyens ; formulation de règles négociées ; médiation ; etc.)-La principale conclusion était qu’aucun « modèle » d’IC — tel que défini dans le cadre de l’étude — n’est nettement préférable à un autre en termes d’équité et de compétence.
127L’évaluation de ces divers modèles fait plutôt ressortir l’importance des questions axées sur la pratique et le besoin de considérer des approches à la lumière du problème donné. Toutefois, alors que l’intérêt de ce travail réside dans sa tentative d’être explicite sur les cadres normatifs et théoriques et les objectifs spécifiques sur lesquels l’évaluation est basée, les auteurs admettent franchement avoir eu des difficultés imprévues quand les partisans et les critiques de ces modèles ont essayé de les évaluer et trouvé qu’il était extrêmement difficile de réconcilier les différences entre leurs jugements subjectifs.
128Plus récemment, Chess et Purcell ont tenté de faire la synthèse des résultats existants d’évaluations de l’IC, mettant en jeu des réunions, des ateliers et des comités consultatifs communautaires. Alors que les auteurs reconnaissent la nécessité d’avoir des objectifs, ils n’ont pas présenté leurs propres objectifs pour servir de base à l’analyse. À leur avis, « il est difficile de définir la réussite à cause des limites de la théorie et de la diversité des perspectives reliées aux buts de la participation du public119 ». Ils se sont plutôt basés sur divers objectifs explicites ou implicites adoptés par les auteurs dont les études ont été examinées. Ils ont fait la distinction entre les critères reliés au processus et au résultat et ont conclu que « les formes de participation ne déterminent pas le succès du processus ou des résultats » et que « la satisfaction des participants eu égard aux processus de participation n’est manifestement pas reliée à la satisfaction vis-à-vis du résultat120 ». En réponse aux difficultés auxquelles ils ont été confronté dans leur tentative de faire la synthèse des résultats obtenus, ils affirment que les critères d’évaluation de TIC doivent faire l’objet d’une attention soutenue et devraient être inspirés non seulement par les parties intéressées et les organismes impliqués, mais aussi par les critères de la théorie générale. Enfin, ils ont observé que les actions des organismes peuvent avoir une grande influence sur le résultat et le succès du processus, et qu’il y certaines preuves à l’appui de ce qu’ils ont appelé « les règles générales du praticien » servant à déterminer « ce qui marche » dans la conception d’un processus.
129Un troisième type d’approche est illustré par l’étude de Yosie et Herbst qui a nécessité des entrevues avec plusieurs informateurs bien renseignés sur le thème de TIC aux États-Unis, de même que des évaluations en profondeur de la structure et des résultats de plusieurs cas d’IC121. Leur objectif général était d’identifier « les leçons apprises, les questions clés et les défis futurs ». Il faut noter que cette évaluation ne repose pas sur un ensemble d’objectifs de TIC, pas plus qu’elle ne reconnaît explicitement les nombreuses approches et techniques d’IC servant en diverses circonstances. Bien que leurs conclusions les plus importantes consistent en des généralités, les auteurs reprennent les conclusions de diverses évaluations.
- La participation accrue des citoyens aux prises de décision au cours de la dernière décennie aux États-Unis dénote un intérêt de la société à l’égard des formes plus interactives de prise de décision. Loin de constituer un phénomène passager, ce développement est l’aboutissement d’une évolution qui a bouleversé les méthodes de prise de décisions en matière environnementale.
- Les processus appelant à la contribution des parties intéressées en matière environnementale sont fréquemment mal gérés parce que plusieurs facilitateurs et participants sont mal informés ou n’ont pas utilisé efficacement leurs connaissances et les pratiques éprouvées.
- Il y a un besoin évident de mieux relier le choix d’un processus au problème que l’on tente de résoudre.
- La décision de recourir ou non à un processus d’IC devrait s’appuyer sur une évaluation des questions clés.
- Ces processus mettent en cause la participation de la communauté scientifique à un plus grand nombre de décisions concernant l’environnement. De nouvelles approches de diffusion de l’information scientifique sont nécessaires afin de mieux orienter les discussions des parties intéressées.
- Tout en s’impliquant plus souvent, les groupes environnementaux et les représentants du milieu des affaires éprouvent de plus en plus d’inquiétudes au sujet de leur participation aux prises de décision.
- Le recours futur à des processus faisant appel à la participation des parties intéressées dépendra largement de la possibilité de relever avec succès cinq défis importants : (1) réaliser une gestion de qualité des processus d’IC multipartites ; (2) mesurer lesdits processus et leurs résultats ; (3) faire participer la communauté scientifique à ces processus ; (4) intégrer les discussions des parties intéressées aux processus de prises de décision existants ; et (5) déterminer si des processus d’IC améliorés conduisent à de meilleures décisions.
130Enfin, une étude récente qui évalue la participation publique dans la planification de la gestion des terres et des ressources (LRMP) de la Colombie-Britannique illustre un quatrième type d’approche, axé sur un programme d’IC spécifique dans un contexte canadien122. Cette étude a commencé par une relecture approfondie des publications sur le sujet afin de délimiter les critères appropriés pour l’évaluation de 18 processus de consensus, et sur la participation de multiples parties intéressées, qui ont pris naissance à l’échelle sous-régionale dans le cadre de la LRMP. Deux ensembles de critères ont été retenus. Le premier ensemble comportait 10 critères axés sur l’évaluation du processus de planification et reliés à l’appui au processus, à la représentation, aux ressources et à la conception du processus. On y détaillait les principes et les « pratiques exemplaires » couramment recommandés dans les récents écrits sur les approches d’IC « négociatrices », tel que les Tables rondes (tableau 7.1) et d’autres modes cités à la section 3.
131Le second ensemble est axé, de façon novatrice, sur les résultats de l’IC par rapport à la « capacité de la communauté » définie comme étant « la capacité des résidents d’une région faisant l’objet de planification de maintenir une participation significative à la planification et la gestion des terres publiques123 ». Quatre critères ayant trait à l’information, aux ressources et aux compétences, aux structures et aux attitudes ont été retenus respectivement pour les agences gouvernementales et les organismes engagés dans un processus d’IC. Ceux-ci se sont inspirés plus spécifiquement des études portant sur la prise de décision « négociatrice », sur le développement communautaire, et la planification de la santé communautaire, la psychologie, le développement organisationnel, la planification et la théorie politique.
132Les données ont été recueillies lors d’enquêtes téléphoniques auprès des participants de 13 des LRMP en leur posant des questions à propos des critères. Les résultats étaient ensuite présentés en termes de forces et faiblesses, de défis, de leçons et de conseils. Se servant de ces résultats, des questions ont été élaborées pour l’étude plus détaillée de trois cas. Les entrevues ont produit une estimation qualitative exceptionnellement riche des évaluations des participants, avec une mesure fine de la performance reposant sur un grand nombre d’indicateurs. L’une des forces remarquables de cette approche est la précision avec laquelle on peut déterminer si les principes et procédures d’IC dans un programme donné ont bel et bien été suivis et réalisés dans la pratique.
133Cette étude indique encore une fois les difficultés immenses rencontrées dans les tentatives de traduire en actes ce que l’on estime être les « pratiques exemplaires » en matière d’IC. Les raisons sont nombreuses ; elles incluent les actions tant intentionnelles qu’involontaires des participants, et se ne rapportent pas qu’aux seuls processus d’IC, mais également aux questions spécifiques qui sont traitées, ainsi qu’au contexte politique dans lequel elles se situent. La faiblesse évidente de cette approche, c’est qu’il est difficile de procéder à des généralisations au sujet des mérites des diverses formes d’implication des citoyens. Il ressort de cette étude que les conclusions et les recommandations sont en général centrées sur ce qu’il faut faire pour appliquer fidèlement les « pratiques exemplaires », plutôt que sur la question de savoir si ces pratiques sont bien « les meilleures » et comment on pourrait les améliorer.
134Malgré les faiblesses dans l’évaluation de l’IC telle que pratiquée à ce jour, on en sait de plus en plus sur ce que constituent les « pratiques exemplaires ». On en sait plus, en particulier, sur l’utilisation optimale des outils disponibles, sur leur adéquation à des questions environnementales particulières et sur la manière dont ces choix sont influencés par les diverses perspectives normatives sur le système de gestion publique désiré.
135L’ouvrage de 1150 pages de Susskind et de ses collègues, intitulé Consensus Building Handbook, fournit une vue d’ensemble complète, à la fine pointe de la connaissance, qui montre le large consensus existant sur les « pratiques exemplaires », tout en faisant ressortir les différences de points de vue qui subsistent124. Cette compréhension peut servir à l’adoption d’une stratégie adaptée pour accélérer le développement de la connaissance sur les « pratiques exemplaires » d’IC, reposant sur des connaissances acquises sur les forces et faiblesses des méthodes d’évaluation.
6. Tendances futures
136Trois décennies d’expérience en implication des citoyens au Canada nous amènent à une conclusion incontournable : la chose n’est pas facile. Certains diront même que la participation du public, c’est ce qu’il y a de pire dans la gestion de l’environnement ! Et pourtant, personne ne peut raisonnablement envisager la gestion de l’environnement à l’avenir sans un recours à l’implication des citoyens. D’après nous, on fera de plus en plus appel à l’IC, et en particulier aux approches basées sur la négociation.
137Nous croyons qu’en dépit des faiblesses du côté de l’évaluation, il y a beaucoup à apprendre de l’expérience des trois dernières décennies, qui peut nous guider vers une meilleure compréhension et une meilleure utilisation de l’IC. Dans cette dernière section, nous évoquerons les lignes de force d’une stratégie éventuelle pour l’IC de l’avenir. Cela signifie une stratégie qui intègre les nouvelles connaissances en la matière, et qui soit adaptée aux objectifs et contextes spécifiques dans lesquels se déploie l’IC. Cela signifie également une assimilation des « pratiques exemplaires » et des nouvelles procédures d’apprentissage, d’évaluation et d’expérimentation. Nous présentons maintenant ces tendances telles qu’elles apparaissent aujourd’hui.
Le contexte environnemental et l’IC
138En général, le glissement de l’approche managériale vers une philosophie plus pluraliste de la gouvernance environnementale se poursuivra. Les tendances de long terme à la réduction de la taille des gouvernements et à la délégation des pouvoirs vers les gouvernements locaux s’accompagneront d’une augmentation des responsabilités de la société civile et du secteur privé. Ce sont là des tendances fondamentales, largement indépendantes des cycles plus spécifiques qui affectent l’environnement et le développement durable. Avant longtemps, en réponse aux inquiétudes renouvelées du public pour l’écologie, nous assisterons à une troisième vague de mobilisation et d’initiatives pour la protection de l’environnement.
139Cela se traduira, entre autres, par des formes renouvelées d’IC. Encore une fois, ces nouvelles formes partiront d’une base d’expérience et de réflexion théorique élargie, et sauront profiter des expériences et des réflexions de la vague antérieure. Cette « troisième vague » d’innovations portera la pratique de l’IC sur des terres inconnues, amenant de nouvelles stratégies de négociation — avant qu’à son tour cette vague ne se brise sous la double pression des expériences trop ambitieuses et de l’émergence d’autres préoccupations que l’environnement qui reprendront à leur tour le devant de la scène. L’ampleur et le caractère durable des innovations de la prochaine vague dépendront en bonne partie des tendances abordées ci-dessous.
Les approches appropriées
140La première vague de l’IC a consisté à faire simplement accepter la légitimité de la participation des citoyens dans la gestion publique. La seconde vague a consisté à diversifier et à étendre son utilisation — en particulier à travers un développement des approches dites « de négociation ». La troisième vague consacrera, selon toute vraisemblance, les approches dites « appropriées ». On a reconnu de plus en plus qu’il est nécessaire d’adapter les approches et les techniques d’IC aux situations particulières où on les applique. Une meilleure compréhension des coûts et bénéfices de l’IC permet de déterminer dans quels cas on a besoin, ou non, de recourir à la participation du public, et si oui, quelle est la combinaison voulue d’approches et de techniques d’IC qui s’impose à chaque étape du processus. La prochaine vague d’innovations sera d’autant plus réussie qu’elle saura faire un usage valable des approches appropriées.
Les pratiques exemplaires
141En dépit des défis énormes posés par l’évaluation de l’IC, de ses approches et de ses techniques, il y a clairement un accord croissant sur ce qui constitue une « bonne pratique » d’IC, que ce soit dans la sélection des méthodes, dans leur description et leur mise en œuvre selon les situations particulières. Ce qui était, encore récemment, une série d’évaluations intuitives, empiriques, et de pratiques ad hoc, basées sur une longue expérience, est devenu un ensemble théorique cohérent, consigné dans un certain nombre d’ouvrages valables. En particulier, il existe une meilleure compréhension des questions clés concernant les commanditaires des mouvements d’IC et le rôle critique qu’ils jouent dans le processus. On comprend et admet de plus en plus l’importance essentielle du rôle des facilitateurs et les principes qu’ils doivent appliquer. On remarque un consensus croissant autour de l’idée de processus progressistes et structurés dans les schémas de négociation. Le succès des innovations de la prochaine vague reposera grandement sur la volonté des commanditaires et des facilitateurs à généraliser dans l’usage les nouvelles « pratiques appropriées ».
Les stratégies adaptées
142Malgré les enseignements du passé, de nombreuses incertitudes demeurent au sujet des approches et des techniques de l’IC, qui conduisent à l’adoption de stratégies portées sur l’adaptation et la faculté d’apprendre. Reconnaissant la nature encore peu connue des nouvelles approches — comme l’approche du consensus —, les programmes d’IC comprennent de plus en plus de procédures « estimatives » pour tirer des enseignements des expériences au fur et à mesure qu’elles se déroulent. Ces procédures sont employées pour appliquer les leçons du passé dans les futurs programmes. Ces procédures sont faites pour qu’on puisse les utiliser en « temps réel », au moment même où progresse l’expérience. Ainsi, on peut mieux observer ce que sont des pratiques « gagnantes ». On peut prévoir que la recherche et l’évaluation en implication des citoyens seront étendues de manière à incorporer les possibilités révolutionnaires qu’offriront à l’IC les nouvelles technologies comme l’Internet125.
143Manifestement, les progrès et le caractère durable de la prochaine vague d’innovations dépendront de la possibilité de tester les nouvelles hypothèses et de les intégrer à des expérimentations ultérieures. Il faudra un cadre d’évaluation qui tiendra compte de manière explicite (1) de la hiérarchie des objectifs d’une IC (incluant l’idéologie et les outils employés, et leurs variantes selon les différents commanditaires, participants, etc.) ; (2) du détail des enjeux environnementaux sur la table ; et (3) du contexte politique et de la structure de gouvernance dans laquelle prend place l’IC.
Des attentes raisonnables pour de meilleurs résultats
144Les tendances que nous venons d’évoquer se concrétiseront-elles ? Cela dépend d’une multitude de facteurs. Plusieurs scénarios sont possibles, mais nous nous risquerons à suggérer deux leçons importantes découlant des deux premières vagues d’innovation. D’abord, la naissance de la prochaine vague et les chemins qu’elle empruntera seront fortement influencés par les caprices imprévisibles de l’opinion publique, par les aléas de la politique, et par certains événements spécifiques à l’environnement. En nous basant sur l’expérience passée de l’implication des citoyens, nous serions sages d’entretenir des attentes plus raisonnables à son égard. Ensuite, les progrès substantiels dans l’art et la science de l’implication des citoyens dépendront de la volonté des commanditaires, des facilitateurs et des participants à apprendre de l’expérience et à affiner leurs pratiques. On peut raisonnablement s’attendre à de meilleurs résultats à l’avenir.
145Ce travail a été financé en partie par le Conseil de recherches en sciences humaines (Projets sur les tendances). Des commentaires sur une version préliminaire du texte furent faits par Elizabeth Dowdeswell, Edward Parson et les participants à l’atelier tenu au Green College de l’Université de la Colombie-Britannique le 23 avril 1999.
Notes de bas de page
1 Voir Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, Forger un consensus pour un avenir viable, Ottawa, 1993 ; Table ronde nationale, Forger un consensus pour un avenir viable : mettre les principes en pratique, Ottawa, 1996 ; Table ronde nationale, Stratégies de gestion viable des océans : guide de cogestion, Ottawa, 1998.
2 Voir United States National Research Council, Committee on Risk Characterization Understanding Risk: Informing Decisions in a Democratic Society, National Academy Press, Washington, 1996; Presidential/Congressional Commission on Risk Assessment and Risk Management, Framework for Environmental Health Risk Management, rapport final, vol. 1, Washington, 1997.
3 Voir Banque mondiale, The World Bank Participation Sourcebook, Banque mondiale, Washington, 1996.
4 Depuis le début des années 1970, les auteurs ont acquis une grande expérience en implication des citoyens (IC) appliquée à la gestion environnementale, à l’échelle locale et globale et ce, autant comme praticiens que comme chercheurs. N’ayant jamais travaillé ensemble auparavant, ils apportent des points de vue différents sur la question. Alors que McDaniels insiste sur l’utilité des techniques analytiques de la théorie des décisions, Dorcey concentre son attention sur l’élaboration des aménagements et des procédures industrielles. Ces traditions différentes, ainsi que notre expérience, particulièrement en Colombie-Britannique, ont grandement influencé notre façon d’examiner les tendances de l’IC dans ce chapitre. La récente convergence de ces deux traditions est, en effet, l’une des tendances significatives que nous désirons mettre en relief.
5 Voir F.N. Laird, « Participatory Analysis, Democracy and Technological Decision Making », in Science, Technology and Human Values, vol. 18, no 3 (1993), p. 343.
6 Voir B.A. Williams et A.R. Matheny, Democracy, Dialogue and Environmental Disputes: The Contested Language of Social Regulation, Yale University Press, New Haven, 1995.
7 Voir T. Beierle, « Public Participation in Environmental Decisions: An Evaluative Framework Using Social Goals », document de travail 99-106, Resources for the Future Inc, Washington,1998, p. 2.
8 Voir S. Arnstein, « A Ladder of Citizen Participation », Journal of the American Institute of Planners, no 35 (1969), p. 216-224.
9 Ibid., p. 216.
10 Ibid.
11 Voir F. Berkes, « Co-management: Bridging the Two Solitudes » in Northern Perspectives, vol. 22,nos 2-3 (1994), p. 18-20; E.M. Rocha, « A Ladder of Empowerment » in Journal of Planning Education and Research, no 17 (1997), p. 31-44.
12 Voir O. Renn, T. Webler et P. Wiedemann, Fairness and Competence in Citizen Participation, Kluwer Academic Press, Dordrecht, 1995.
13 Voir T. Beierle, Public Participation, no 3.
14 Ibid., p. 2. Voir également J.B. Rosener, « User Oriented Evaluation: A New Way to View Citizen Participation », in G.A. Daneke et al. (dir.), Public Involvement and Social Impact Assessment, Westview Press, Boulder, 1983, p. 45.
15 La documentation sur l’IC dans la gestion environnementale canadienne est très dispersée, partielle et inégale dans ses descriptions et ses analyses. Cette section présente un aperçu et ne prétend pas offrir le résultat d’études complètes et détaillées. Plusieurs questions devront être examinées au fil de recherches ultérieures sur l’expérience des trois dernières décennies en gestion de l’environnement au Canada.
16 En décrivant les multiples origines de l’IC au Canada, plusieurs commentateurs soulignent l’importance d’étendre les droits de franchise au XXe siècle (Tester, 1992) ; le rôle de l’éducation, des organisations communautaires, des associations de locataires et de contribuables et des unions coopératives depuis la Grande Dépression des années 1930, (Draper, 1978) ; l’influence de la tradition britannique, qui était déjà visible au Canada dans les années 1920, concernant la participation publique dans les décisions de planification urbaine, et les protestations politiques des années 1960 (Lucas, 1978).
17 Voir A.H.J. Dorcey, « Research for Water Resources Management : The Rise and Fall of Great Expectations », in M.C. Healey et R.R. Wallace (dir.), in « Les ressources aquatiques canadiennes », Bulletin canadien des sciences halieutiques et aquatiques, no 215, Pêches et Océans Canada, Ottawa, 1987.
18 Voir par exemple le National Environmental Policy Act, 1969.
19 Voir H. Lash, « Planning in a Human Way: Personal Reflections on the Regional Planning Experience in Greater Vancouver », ministre d’État aux Affaires urbaines, Ottawa, 1976.
20 Voir Dorcey, « Research ».
21 Voir W.R.D. Sewell, « Public Involvement » in Monographie sur la gestion des bassins fluviaux (en anglais Comprehensive River Basin Planning), Environnement Canada, Ottawa, 1975, p. 75.
22 Voir D. Smith, Monitoring Report on the Public Participation Program of the GVRD, Vancouver, Greater Vancouver Regional District and Ministry of State for Urban Affairs, octobre, 1974, cité par H. Lash, Planning in a Human Way, p. 31.
23 Voir Sewell, « Public Involvement », p. 75.
24 Ibid., p. 108.
25 Voir G. Beakhust, « The Berger Inquiry », in B. Sadler (dir.), Involvement and the Environment, vol. 2, Environment Council of Alberta, Edmonton,1979, p. 312.
26 Voir B. Brule et al, Évaluation de la gestion des eaux intérieures (en anglais : An Evaluation of the River Basin Planning and Implementation Programs), Direction générale des eaux intérieures, Service de la préservation de l’environnement, Direction générale de la planification et de l’évaluation, Service de planification, Environnement Canada, Ottawa, 1981.
27 Voir Conseil économique du Canada, La réforme des réglementations (en anglais Reforming Regulation), Ministère des Approvisionnements et Services, Ottawa, 1981.
28 Voir W.E. Rees, « Environmental Assessment and Planning Process in Canada » in S.D. Clarke, Environmental Assessment in Australia and Canada, Westwater Research Centre, UBC, Vancouver, 1981.
29 Voir D.M. Rosenberg et al, «Recent Trends in Environmental Impact Assessment», Canadian Journal of Fisheries and Aquatic Sciences, no 38 (1981), p. 591-624.
30 Voir A.H.J. Dorcey, « Perspectives on Sustainable Development in Water Management: Towards Agreement in the Fraser River Basin », Westwater Research Centre, Vancouver, 1991.
31 Voir M. Howlett, « The Round Table Experience: Representation and Legitimacy in Canadian Environmental Policy-making », Queen’s Quarterly, vol. 97, no 4 (1990), p. 580-601; Projet de Société, Choix canadiens pour la transition vers la viabilité (en anglais Planning for a Sustainable Future: Canadian Choices for Transitions to Sustainability), Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, Ottawa, 1995.
32 Voir Howlett, « The Round Table Experience ».
33 Voir British Columbia, Round Table on the Environment and the Economy, Reaching Agreement: Implementing Consensus Processes in British Columbia, vol. 2, BC Round Table, Victoria, 1991.
34 Ibid., p. 2
35 Voir Table ronde nationale, Forger un consensus.
36 Voir Commission on Resources and Environment, Strategic Land Use Planning Source Book, CORE, Victoria, 1996, p. 167.
37 Voir Commission on Resources and Environment, A Sustainability Act for British Columbia — Provincial Land Use Strategy, vol. 1, CORE, Victoria, 1994.
38 Voir Commission on Resources and Environment, Public Participation — Provincial Land Use Strategy, vol. 3, CORE, Victoria, 1994, p. 11.
39 Voir Commission on Resources and Environment, Dispute Resolution — Provincial Land Use Strategy, vol. 4, CORE, Victoria, 1994.
40 Voir G. Hoberg et K. Harrison, « It’s Not Easy Being Green: The Politics of Canada’s Green Plan », Canadian PublicPolicy, no 20 (1994), p. 119-137.
41 Voir BC Round Table on the Environment and the Economy, Commission on Resources and Environment, Fraser Basin Management Program, et Local Round tables: Realizing Their Full Potential, Fraser Basin Management Board, Vancouver, 1994.
42 Voir A.H.J. Dorcey, « Collaborating towards Sustainability Together: The Fraser Basin Management Board and Program » in Dan Shmbsole et Bruce Mitchell (dir.), Practicing Sustainable Water Management: Canadian and International Experiences, Canadian Water Resources Association, Cambridge (ON) 1997.
43 Voir A.H.J. Dorcey, L. Doney et H. Rueggeberg, Public Involvement in Government Decision-Making: Choosing the Right Model, BC Round Table on the Environment and the Economy, Victoria, 1994.
44 Voir Dorcey, « Collaborating towards sustainability » D. Duffy et al., Improving the Shared Decision-Making Model: An Evaluation of Public Participation in Land and Resource Management Planning (LRMP) in British Columbia, vol. 1 et 2, Dept. of Geography and School of Resource and Environmental Management, Simon Fraser University, Vancouver, 1998.
45 Voir A. McAfee, « When Theory Meets Practice — Citizen Participation in Planning », Plan Canada, vol. 37, no 3 (1997), p. 18-22; M. Seelig et J. Seelig, « Cityplan: Participation or Abdication? » Plan Canada, vol. 37, no 3 (1997), p. 18-22.
46 Voir M. Charih et A. Daniels, New Public Management and Public Administration in Canada, Institut d’administration publique du Canada, Toronto, 1997.
47 Voir A.H.J. Dorcey et C.L. Riek, « Negotiation-based Approaches to the Settlement of Environmental Disputes in Canada » in The Place of Negotiation in Environmental Assessment, Conseil canadien de la recherche sur les évaluations environnementales, Ottawa, 1987.
48 Voir B. Gray, Collaborating: Finding Common Ground for Multiparty Problems, Jossey-Bass, San Francisco, 1989.
49 Voir D.J. Amy, The Politics of Environmental Mediation Columbia University Press, New York, 1987.
50 Voir L. Susskind et J. Cruikshank, Breaking the Impasse: Consensual Approaches to Resolving Disputes, Basic Books, New York, 1987.
51 Voir S. Kaner et al., Facilitator’s Guide to Participatory Decision-Making, New Society Publishers, Cabriola Island (C.-B.), 1996; et C.W. Moore, The Mediation Process: Practical Strategies for Resolving Conflicts, 2e édition, Jossey-Bass, San Francisco, 1996.
52 Voir R. Fisher et W. Ury, Getting to Yes: Reaching Agreement without Giving In, Houghton Mifflin, Boston, 1981; H. Raiffa, The Art and Science of Negotiation, Harvard University Press, Cambridge, 1982; Moore, The Mediation Process ; Susskind et Cruikshank, Breaking the Impasse ; et S.L. Carpenter et W.J.D. Kennedy, Managing Public Disputes : A Practical Guide to Handling Conflict and Reaching Agreement, Jossey-Bass, San Francisco, 1988.
53 Voir V Coover et al., Resource Manual for a Living Revolution : A Handbook of Skills and Tools for Social Change Activists, New Society Publishers, Philadelphia, 1977.
54 Voir Kaner et al., Facilitator’s Guide 1996; et R.M. Schwartz, The Skilled Facilitator : Practical Wisdom for Developing Effective Groups, Jossey-Bass, San Francisco, 1994.
55 Ibid., p. xi.
56 Voir Moore, The Mediation Process, p. 8.
57 Voir D.M. Kolb, When Talk Works : Profiles of Medidtors, Jossey-Bass, San Francisco, 1994.
58 Ibid. Il y a une distinction importante à établir entre le facilitateur et le médiateur : alors que le médiateur possède des capacités de facilitation, le facilitateur ne possède pas la formation d’un médiateur. Dans la pratique, il est toutefois fréquent qu’un facilitateur se retrouve dans une situation demandant une médiation. Alors que la pratique de la médiation tend à devenir une profession reconue, des facilitateurs incompétents en médiation pourraient gravement entacher la réputation des médiateurs professionnels. Nous tenions à souligner cette distinction, fondamentale à nos yeux, même si cette question ne sera plus abordée dans le reste de ce chapitre.
59 Voir Dorcey et Riek, « Negotiation-based Approaches ».
60 Voir L. Susskind, S. McKearnan et J. Thomas-Larmer, The Consensus Building Handbook : A Comprehensive Guide to Reaching Agreement, Sage, Thousand Oaks (Californie), 1999.
61 Voir Table ronde nationale, À la recherche du consensus, 1998, p. 14.
62 Voir E. Ostrom, Governing the Commons : The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, New York, 1990; D.W. Bromley, Making the Commons Work : Theory, Practice and Policy, Institute for Contemporary Studies Press, San Francisco, 1992.
63 Voir Table ronde nationale, À la recherche du consensus, 1998.
64 Voir P.A. Pross, Group Politics and Public Policy, 2e édition, Oxford University Press, Toronto, 1992, p. 18.
65 Voir J.E. Gardner, « Environmental Non-Govemment Organisations and the Management of the Aquatic Environment for Sustainable Development », in A.H.J. Dorcey (dir.), Perspectives on Sustainable Development in Water Management: Towards Agreement in the Fraser River Basin, Westwater Research Centre, Vancouver, 1991, p. 326.
66 Ibid., p. 329.
67 Ibid., p. 331.
68 Ibid., p. 335.
69 Voir J. Burbidge, Beyond Prince and Merchant: Citizen Participation and the Rise of Civil Society, Pact Publications, New York, 1997, p. 8-9.
70 Voir B. Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, University of California Press, Berkeley, 1984.
71 Voir T. O’Riordan et H. Voisey, « The Political Economy of the Sustainability Transition » in O’Riordan et H. Voisey (dir.), The Transition to Sustainability: The Politics of Agenda 21 in Europe, Earthscan Londres, 1998. Contredisant cette vision optimiste, Putnam (« Bowling Alone », 1995) montre qu’il y a un déclin dans l’engagement civique aux États-Unis, se traduisant par une baisse de l’électorat et de la participation des groupes civiques.
72 Voir Barber, Strong Democracy.
73 Voir J. Elster, Deliberative Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, 1998, p. 1.
74 Voir J. Habermas, Théorie de l’action communicative, (en anglais Theory of Communicative Action), T. McCarthy, Beacon Press, Boston, 1984.
75 Voir J.E. Innes, « Planning Theory’s Emerging Paradigm: Communication Action and Interactive Practice », Journal of Planning Education and Research, vol. 3 (1995), p. 183-89.
76 Par exemple, R.A.B. Bush et J.R Folger, The Promise of Mediation: Responding to Conflict through Empowerment and Recognition, Jossey-Bass, San Francisco, 1994; et F.E. Dukes, Resolving Public Conflict: Transforming Community and Governance, Manchester University Press, Manchester, 1996.
77 Voir R.O. Washington et D. Strong, « A Model for Teaching Environmental Justice in a Planning Curriculum », Journal of Planning Education and Research, no 16 (1997), p. 280-290.
78 Par exemple, W. Leiss et C. Chociolko, Risk and Responsibility, McGill-Queen’s University Press, Montréal, 1994.
79 Voir K.N. Lee, Compass and Gyroscope: Integrating Science and Politics for the Environment, Island Press, Washington, 1993.
80 Voir Table ronde nationale, Forger un consensus.
81 Voir R. Mitchell et R. Carson, Using Surveys to Value Public Goods: The Contingent Valuation Method, Resources for the Future, Washington, 1989.
82 Voir National Research Council (États-Unis), Understanding Risk.
83 Voir S. Kelman, « Cost-Benefit Analysis: An Ethical Critique », Regulation 5, no 1 (1981), p. 33-40; R. Gregory, S. Lichtenstein et P. Slovic, « Valuing Environmental Resources: A Constructive APProach », Journal of Risk and Uncertainty, no 7 (1993), p. 177-197.
84 Voir National Research Council, Understanding Risk.
85 Voir P. Slovic, B. Fischhoff et S. Lichtenstein, « Behavioural Decision Theory », Annual Review of Psychology, no 28 (1977), p. 1-39.
86 Voir D. Kahneman, R Slovic et A. Tversky, Judgment under Uncertainty: Heuristics and Biases, Cambridge University Press, New York, 1982.
87 Voir J. March, « Bounded Rationality, Ambiguity, and the Engineering of Choice », Bell Journal of Economics, vol. 8, no 4 (1978), p. 587-608; R. Keeney, Value-Focused Thinking: A Path to Creative Decisionmaking Harvard University Press, Cambridge (MA), 1992; et H. Simon, « Invariants of Human Behaviour », Annual Review of Psychology, no 41 (1990), p. 1-19.
88 Voir J. Payne, J. Bettman et E. Johnson, « Behavioural Decision Research: A Constructive Processing Perspective », Annual Review of Psychology, no 43 (1992), p. 87-132.
89 Voir I. Janis et L. Mann, Decision Making: A Psychological Analysis of Conflict, Choice, and Commitment, Free Press, New York, 1977.
90 Voir M. Oison, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press, Cambridge (MA), 1965.
91 BC Round Table, Reaching Agreement, vol. 2.
92 Voir National Research Council, Understanding Risk.
93 Voir Susskind et Cruikshank, Breaking the Impasse.
94 Voir Fisher et Ury, Getting to Yes.
95 G. Hoberg, « Environmental Policy: Alternative Styles », in M.M. Atkinson (dir.), Governing Canada: Institutions and Public Policy, Harcourt, Brace, Jovanovich, Toronto, 1993.
96 Voir M. McCloskey, « The Limits of Collaboration », Harper’s Magazine, novembre 1996, p. 34-36.
97 Voir March, « Bounded Rationality », p. 598.
98 Voir Simon, « Invariants of Human Behaviour », p. 7.
99 Voir R. Keeney, Value-focused Thinking: A Path to Creative Decisionmaking, Harvard University Press, Cambridge (MA), 1992), p. 4.
100 Voir C. S. Holling, Adaptive Environmental Assessment and Management, John Wiley and Sons, New York, 1978; C. Walters, Adaptive Management of Renewable Resources, Wiley, New York, 1986.
101 Voir T. McDaniels, M. Healey et R. Paisley, « Cooperative Fisheries Management Involving First Nations in British Columbia: An Adaptive Approach to Strategy Design », Canadian Journal of Fisheries and Aquatic Science, vol. 51, no 9 (1994), p. 2115-2125.
102 Voir Walters, Adaptive Management.
103 Voir Keeney, Value-focused Thinking; D. von Winterfeldt et W. Edwards, Decision Analysis and Behavioral Research, Cambridge University Press, Cambridge, 1986.
104 Voir S. Brams et P. Fishburn, Approval Voting, Birkhauser, Boston, 1983.
105 Voir von Winterfeldt et Edwards, Decision Analysis.
106 Voir Kaner et al., Facilitator’s Guide.
107 Voir J. Forester, Planning in the Face of Power, University of California Press, Berkeley, 1989.
108 Ibid., p. 69.
109 Ibid., p. 36.
110 Ibid., p. 40.
111 J.E. Innes, « Planning Theory’s Emerging Paradigm »; J.E. Innes et D.E. Booher, « Consensus Building as Role Playing and Bricolage: Towards a Theory of Collaborative Planning » Journal of the American Planning Association, vol. 65, no 1 (1999), p. 9-26.
112 Voir J.C. Thomas, Public Participation in Publie Decisions: New Skills and Strategies for Public Managers, Jossey-Bass, San Francisco, 1995.
113 Ibid., p. 36.
114 Voir VH. Vroom et P. Yetton, Leadership and Decision Making, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1973; V.H. Vroom et A.G. Jago, The New Leadership: Managing Participation in Organizations, Prentice-Hall, Englewood Cliffs (N.J), 1988.
115 Voir Thomas, Public Participation, p. 39-40.
116 Ibid., p. 80.
117 Ibid., p. 75.
118 Voir Renn, Webler et Wiedemann, Fairness and Competence in Public Participation; Habermas, Theory of Communicative Action.
119 Voir C. Chess et K. Purcell, « Public Participation and the Environment: Do We Know What Works? » Environmental Science and Technology, vol. 33, no 16 (1998).
120 Ibid.
121 T.F. Yosie et T.D. Herbst, Using Stakeholder Processes in Environmental Decision Making : An Evaluation of Lessons Learned, Key Issues, and Future Challenges, Ruder Finn and ICF Inc, Washington, 1998.
122 Voir Duffy et al, Improving the Shared Decision-Making Model.
123 Ibid., p. 10.
124 Voir Susskind et al., The Consensus Building Handbook.
125 D.A. Schon, B. Sanyal et W.J. Mitchell, High Technology and Low-Income Communities: Prospects for the Positive Use of Advanced Information Technology, University of Chicago Press, Chicago, 1999; D. Barney, Prometheus Wired: The Hope for Democracy in the Age of Network Technology, University of Chicago Press, Chicago, 2000.
Auteurs
Professeur et directeur de la School of Community and Regional Planning, Université de la Colombie-Britannique.
Professeur à l’Institute of Resources and Environment et à la School of Community and Regional Planning, Université de la Colombie-Britannique.
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