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Gérer l’environnement

 | 
Edward A. Parson

Chapitre 2. L’utilisation de la recherche scientifique dans l’élaboration des politiques environnementales : le Canada peut-il faire mieux ?

Ted Schrecker

Texte intégral

1. Introduction : les leçons de l’actualité

  • 1 J.A. Hutchings, C. Walters et R.L. Haedrich, « Is Scientific Inquiry Incompatible with Government (...)

1Dans un article paru à l’été 1997, trois scientifiques proposaient aux Canadiens une étude d’une rare franchise sur l’utilisation que fait notre gouvernement des recherches scientifiques dans l’élaboration des politiques environnementales. Trois chercheurs réputés, dont un qui venait à peine de quitter le ministère des Pêches et des Océans du Canada (MPO), publiaient une critique mordante affirmant que « l’influence bureaucratique » avait sérieusement compromis les travaux scientifiques nécessaires à la saine gestion des pêcheries1. Afin de corroborer leurs affirmations, les trois auteurs donnaient comme exemple la surévaluation des stocks qui avait mené à l’interdiction de la pêche à la morue dans l’Atlantique Nord en 1992, ainsi que les données scientifiques discutables ayant servi de base à la position du MPO sur le débit minimal nécessaire à la sauvegarde des habitats du saumon de la rivière Nechako en Colombie-Britannique, dans le cadre des projets hydroélectriques de l’Alcan.

  • 2 J.A. Hutchings et R.A. Myers, « What Can Be Learned from the Collapse of a Renewable Resource? Atl (...)
  • 3 Hutchings, Walters et Haedrich, « Scientific Inquiry », p. 1199.

2Au moment de la parution de l’article, il était déjà évident que de graves erreurs commises dans la gestion des pêcheries avaient causé l'effondrement et l’interdiction subséquente de l’industrie de la pêche à la morue par le MPO2. En effet, les auteurs décrivaient un processus dans lequel les données brutes d’évaluation des stocks de poissons provenaient de scientifiques du MPO agissant à titre de membres de divers sous-comités du Comité scientifique consultatif des pêches canadiennes dans l'Atlantique (CSCPCA). Ces rapports constituaient la principale source de données du comité de direction du CSCPCA, mais ils n’étaient pas accessibles au public. Après avoir approuvé ces rapports, le comité directeur préparait des recommandations qui servaient de base scientifique au Comité consultatif du poisson de fond de l’Atlantique (CCPFA), un comité formé de représentants de l’industrie et des gouvernements (fédéral et provinciaux) chargés de faire des recommandations aux hauts fonctionnaires responsables de la gestion et de la planification au MPO3. Je tenterai plus loin de démontrer que le système de pouvoir et d’influence qui a causé la mauvaise gestion des pêcheries ne peut être compris que dans la perspective plus vaste de l’économie politique de la gestion de cette ressource des provinces maritimes.

  • 4 Ibid., p. 1204-1205; B. Christensen, Too Good to Be True: Alcan's Kemano Completion Project. Vanco (...)
  • 5 Thompson et al., « Final Argument », p. 18.

3En 1997, le cas de la Colombie-Britannique avait fait l’objet de plusieurs études. En 1993, le gouvernement de cette province, nouvellement élu, avait commandé à la BCUC (le Conseil des services publics de la Colombie-Britannique) une étude sur les activités de l’Alcan et sur ses projets de développement hydroélectrique (achèvement du projet de la rivière Kemano). Le gouvernement fédéral avait jusqu’alors déployé de grands efforts pour éviter une étude publique des impacts environnementaux du projet de l’Alcan. Il avait entre autres constitué un groupe de travail ad hoc sous la direction de David Strangway, alors président de l’Université de Colombie-Britannique, qui avait pour mandat de produire un rapport s’accommodant des débits que l’Alcan considérait comme essentiels à son expansion. Les réunions du groupe, tenues à huis clos, durèrent quatre jours et furent interdites à ces mêmes scientifiques qui avaient, jusqu’alors, étroitement suivi ce projet d’expansion de hauts fourneaux pour en évaluer les impacts environnementaux4. Au terme des longues audiences de la BCUC, un groupe écologiste (la River Defence Coalition) posa la question suivante : « Comment se fait-il qu’en quatre jours de discussions, le groupe de travail présidé par M. Strangway a produit de nouveaux résultats permettant de convaincre le MPO que les débits proposés par Alcan ne représentent aucun risque pour le saumon, alors que les chercheurs les plus brillants de ce ministère affirmaient depuis près d’une décennie qu’il était impossible d’en arriver à une telle conclusion ? »5. La question semble raisonnable. C’est pourtant le type de questions que les personnes ne participant pas aux processus décisionnels d’élaboration des politiques environnementales ne peuvent poser d’habitude. D’ailleurs elles ne purent poser cette question, dans le présent cas, qu’après avoir été mises devant le fait accompli. Comme pour confirmer les suspicions, le projet d’aménagement de la Kemano fut ensuite exempté — sur ordre du gouvernement — de l’obligation de se soumettre au Décret (fédéral) sur les lignes directrices visant le processus d’évaluation et d’examen en matière d’environnement. Cette exemption fut contestée en Cour, mais finalement maintenue.

  • 6 J.F. Castrilli et C.C. Lax, « Environmental Regulation-Making in Canada: Towards a More Open Proce (...)
  • 7 T. Schrecker et al., « Biotechnology, Ethics and Government: Report to the Interdepartmental Worki (...)
  • 8 Entrevue téléphonique avec le Dr André Lachance, directeur du Bureau des médicaments vétérinaires, (...)

4Le cas des pêcheries n’est pas unique. En effet, de nombreuses études effectuées au Canada ont révélé une tendance bien ancrée dans le processus d’élaboration des politiques environnementales. Un modèle caractérisé par l’ambiguïté et l’absence de transparence, et par le fait qu’un nombre restreint de personnes y participent, échappant à tout examen public6. Cette façon de procéder n’est pas propre à l’élaboration des politiques environnementales ; le processus décisionnel en matière de réglementation dans d’autres domaines touchant à la santé publique peut également être assimilé à une « boîte noire7 ». Un exemple : le gouvernement canadien a fait valoir avec succès, devant les instances de l’OMC, que la décision de l’Union européenne (UE) d’interdire l’importation de bœuf ayant reçu certains types d'hormones de croissance constituait une mesure protectionniste inadmissible. Cependant, les recherches sur lesquelles Santé Canada s'est fondé pour autoriser, au Canada même, l'usage de ces mêmes hormones, ne sont pas, en règle générale, accessibles au public8.

  • 9 Juge H. Krever, Commission d’enquête sur l'approvisionnement en sang au Canada : Final Report, 3 v (...)
  • 10 Nous empruntons le terme à P. Gray, « Policy Disasters in Europe: An Introduction », in P. Gray et (...)
  • 11 B.C. Ministry of Environment, Lands and Parks, Environmental Trends in British Columbia 2000 BC Mi (...)

5Cette situation constitue un obstacle de taille à la recherche socio-scientifique. La mauvaise gestion des pêcheries dans l’Atlantique, qui a finalement mené à la faillite de cette industrie, de même que l’incapacité des autorités à prévenir la contamination des banques de sang canadiennes — qui a, selon les meilleures estimations, causé près d’un millier de décès prématurés et peut-être bien davantage9 — constituent des cas manifestes de « politiques désastreuses10 ». Il est impossible de déterminer s’il s’agit de deux cas isolés de mauvaise gestion du processus décisionnel ou si, au contraire, on ne retrouve pas fréquemment de telles lacunes, à plus petite échelle, avec des impacts certes moins évidents lorsqu’on les considère séparément, mais avec des conséquences cumulatives tout aussi néfastes. En dépit de compressions budgétaires de plus en plus importantes, nous savons que ces lacunes dans les politiques appliquées se doublent paradoxalement d’efforts gouvernementaux considérables pour recueillir et diffuser de troublantes informations scientifiques sur les impacts environnementaux. Troublantes, du moins, pour ceux d'entre nous qui avons à cœur ces questions. L’étude d’Environnement Canada sur les changements climatiques (L’étude pan-canadienne) et le rapport bisannuel Environmental Trends du gouvernement de la Colombie-Britannique en sont deux exemples éloquents11.

  • 12 Cité par C. Enman, « 36 Scientists : End the Suppression », Ottawa Citizen, 4 juillet 1997, p. A1 (...)
  • 13 Cité dans C. Enman, « DFO officiais threaten to sue Citizen », Ottawa Citizen, 3 juillet 1997, p.  (...)

6L’article de 1997 sur le cas des pêcheries avait suscité beaucoup d'attention. David Schindler, un biologiste qui venait de quitter le MPO pour une carrière universitaire, était l’un des 36 chercheurs affirmant « qu’il était plus que temps qu’un débat ait lieu sur les moyens de garantir l’intégrité des programmes de recherches scientifiques gouvernementaux12 ». Schindler commentait l’article de 1997 de la façon suivante : « Cette manière d’agir est presque passée dans les usages de la fonction publique canadienne. Il faudrait examiner à fond la manière dont les cas d’intimidation et de dissimulation survenus au sein des organismes environnementaux fédéraux sont traités13. » Il était en effet plus que temps que ce débat ait lieu ; encore devait-il également devenir un débat public. Il faut tout de même ajouter que diverses actions internes de la machine gouvernementale (brièvement évoquées dans la section 6 de ce chapitre) ont eu pour objectif d’améliorer l’utilisation de la recherche scientifique dans l’élaboration des politiques publiques.

7Pour ma part, je tenterai de démontrer ici que bien qu’il existe divers moyens d’utiliser la science à bon escient dans l’élaboration des politiques publiques, il est peu probable que ces moyens soient mis en application à moins que ne survienne une crise environnementale ou de santé publique qui dépasse en importance tout ce qu’on a connu récemment. Pourquoi ? En partie à cause d’une combinaison de facteurs liés aux institutions politiques, à l’économie politique et à notre compréhension très imparfaite de la manière dont les partis pris intellectuels et institutionnels affectent l’incertitude scientifique. De manière plus fondamentale encore, parler d’« améliorer » l’utilisation de la science dans l’élaboration des politiques publiques nous place d’emblée sur un terrain controversé et nous pousse à mettre en cause des hypothèses sous-jacentes sur les niveaux de priorité respectifs qu’on devrait accorder à différents objectifs comme la sauvegarde de l’environnement, l’accumulation du capital ou encore la protection des emplois dans certaines firmes, industries ou régions.

2. Éléments contextuels : économie de marché et structure organisationnelle

8On ne peut comprendre la place qu’occupe la science dans l’élaboration des politiques publiques sans évoquer deux aspects du problème : les caractéristiques de l’économie de marché à l’ère industrielle et le cadre organisationnel à l’intérieur duquel les scientifiques doivent travailler. Ces deux aspects comprennent des éléments communs à tous les pays et à tous les appareils politiques, mais certains de ces éléments sont propres au contexte canadien.

  • 14 C. Lindblom, Politics and Markets. Basic Books, New York, 1977, p. 170-221; T. Schrecker, Politica (...)
  • 15 C. Offe, Contradictions of the Welfare State, éditeur John Keane, MIT Press, Cambridge 1984, p. 15 (...)
  • 16 T. Schrecker, « Of Invisible Beasts and the Public Interest: Environmental Cases and the Judicial (...)
  • 17 R. Kazis et R. Grossman, Fear at Work: Job Blackmail, Labor, and the Environment (New York: Pilgri (...)
  • 18 S. Jasanoff, « Acceptable Evidence in a Pluralistic Society », in D.G. Mayo et R.D. Hollander (dir (...)

9La politique environnementale, dans n’importe quelle économie de marché, doit être analysée en fonction du pouvoir des entreprises14 et, plus particulièrement, du pouvoir que détiennent les investisseurs de modeler la réalité, parce qu’ils peuvent décider à leur gré d’investir ou de ne pas investir15. La plupart des politiques environnementales supposent une forme directe ou indirecte d’érosion du droit de propriété — du moins dans les cas où l’exercice de ces droits est générateur de revenus. Ainsi, on retrouve dans l’histoire du droit environnemental canadien plusieurs cas où certains de ces droits (par exemple les « droits riverains »), acquis sous le régime de la common law, ont été limités dans le but de stimuler le développement industriel16. Dans toute économie de marché, et particulièrement dans le contexte actuel d’une hypermobilité du capital à l’intérieur ou à l’extérieur d’un pays, les discours théoriques sur la compatibilité du développement (« les jobs ») et de l’environnement paraissent tout à fait hors de propos. Le primat des droits des investisseurs leur donne la possibilité d’impliquer des tiers dans des procès où en viennent à s’affronter les retombées économiques et la protection de l’environnement. La possibilité, autrement dit, de pratiquer le « chantage à l’emploi17 ». Les défenseurs de l’environnement ne disposent pas des mêmes moyens, et tant l’industrie que le gouvernement s’opposent régulièrement à la mise en place de dispositions législatives exécutoires en droit environnemental. De telles législations permettraient à des parties extérieures au gouvernement d’impliquer des tiers avec ou sans leur consentement18, à l’instar des investisseurs qui ont toujours pu le faire en brandissant la menace d’une fermeture d’une mine ou du déménagement d’une usine. Bien que les « droits environnementaux » ne pourront jamais, à long terme, rivaliser avec les droits de propriété, ils pourraient cependant faire pencher la balance dans certains conflits.

  • 19 R. Inglehart, Culture Shift in Advanced Industrial Society, Princeton University Press, Princeton, (...)
  • 20 Cette catégorie ne correspond pas, il s’en faut de beaucoup, avec l’ensemble de l’électorat. Voir (...)
  • 21 Coalition canadienne sur les espèces menacées, « Federal Endangered Species Legislation - Backgrou (...)

10Qui sont les environnementalistes ? Le terme est commode, bien qu'il soit ambigu du point de vue de l’économie politique. Sur le plan personnel, les environnementalistes peuvent être des gens qui jouissent d’une certaine sécurité matérielle à laquelle une large part de la population n’accède pas. La prospérité, qu’elle soit individuelle ou commune, a contribué à l’émergence de ce que Ronald Inglehart nomme « les valeurs post-matérialistes19 ». Par ailleurs, l’engagement écologiste, aussi passionné soit-il, ne suscitera pas forcément, de la part des milieux sociaux politiquement influents20, des investissements en temps, en argent ou en ressources politiques comparables à ceux que l’on pourrait mobiliser pour des questions comme la valeur des propriétés, les tarifs du câble ou l’imposition des revenus d’investissement. On pourrait affirmer que la conservation de l’environnement jouit d’un appui répandu — mais que cet appui est largement symbolique. Disons que l’appui aux causes environnementales est aussi étendu qu’il est superficiel. Les élites politiques saisissent bien cette nuance. Ainsi les sondages — tel celui qui donnait 94 % des Canadiens en faveur d’une loi fédérale sur les espèces menacées21 — devront-ils être pris avec un grain de sel... et l’on y répondra par des mesures généralement symboliques.

  • 22 À cause de ce haut niveau d'urbanisation, il serait intéressant de faire une recherche sur les eff (...)
  • 23 A. Eadie, « On the grid: Net balances for Canada’s exports and imports », Globe and Mail, 17 septe (...)
  • 24 N. Klein, « The Real APEC Scandai », Saturday Night, février 1999, p. 48.

11La diversité de l’économie canadienne ajoute une dimension additionnelle à notre analyse. Car le Canada, malgré son haut degré d’urbanisation22, demeure très dépendant de ses industries de ressources (secteur primaire), concentrées à l’extérieur des centres urbains, et des revenus d’exportation qu’elles produisent. Cette dépendance, manifeste au niveau pancanadien23, est encore plus forte au niveau régional. « Les ressources naturelles, incluant les produits agricoles, représentent 79 % des exportations de marchandises du Canada Atlantique, 80 % de celles de l’Alberta, 74 % de celles de la Saskatchewan et 77 % de celles de la Colombie-Britannique24. » Les villes monoindustrielles, dépendant d’une seule ressource de base, restent une caractéristique fondamentale du paysage social et politique canadien. On exagère à peine en affirmant que si les industries basées sur des ressources naturelles (incluant l’agriculture) disparaissaient, il serait économiquement absurde, au Canada, de maintenir des populations à l’extérieur du corridor Québec-Windsor — au-delà de ce qui est requis pour soutenir une production de subsistance ainsi que les industries du tourisme et du divertissement axées sur l’exportation.

  • 25 Par exemple, en août 1999, les gouvernements du Canada et des Territoires du NordOuest ont conjoin (...)
  • 26 K. Harrison, Passing the Buck: Federalism and Canadian Environmental Policy. UBC Press, Vancouver, (...)
  • 27 Selon Patricia Marchak, un scénario semblable pourrait se produire dans l’industrie forestière de (...)
  • 28 Selon les mots d’un patron de l’industrie des pêches cité par S. Feschuk, « Only one big processor (...)
  • 29 Un peu avant que l’on ne coupe le dernier arbre monnayable en Colombie-Britannique, le gouvernemen (...)
  • 30 M. Trebilcock, The Political Economy of Economic Adjustment : The Case of Declining Sectors, Commi (...)

12Ces réalités économiques et politiques peuvent pousser les gouvernements à permettre (ou encore à demander) à une population donnée de tolérer des coûts environnementaux très importants, dans les cas où l’avenir économique d’une région monoindustrielle est compromis25. Kathryn Harrison, dans son étude des relations entre les divers échelons de gouvernement, a bien désigné ce qu'elle nomme la « stratégie d’évitement du blâme » (blame avoidance) entre différents niveaux de gouvernement comme étant un défaut fondamental du processus d'élaboration des politiques26. Cette tendance à « éviter le blâme » est pertinente à d’autres égards, et le serait même si le Canada était un État unitaire. Pour paraphraser Tip O’Neil, on peut proclamer que « all politics is regional politics » : toute politique est d’inspiration régionale. En gestion des ressources, de puissants facteurs favorisent une vision à court terme, vision qu’on pourrait rebaptiser « socialisation des coûts environnementaux ». Il existe peu de gouvernements qui, au nom de la protection de l’environnement, courraient le risque de mettre en place des politiques qui auraient pour conséquence le dépeuplement d'une ville ou la fin d’une industrie. Cela reste vrai même dans les cas où s’abstenir de le faire aurait pour conséquence l’épuisement de la ressource — comme ce fut le cas pour les pêcheries de l’Atlantique27. D’un point de vue politique, les gouvernements préfèrent attendre que les poissons28, les arbres ou encore les règles du commerce international imposent leur propre « moratoire29 ». La dynamique est semblable à celle qui prend place dans le cas des politiques destinées aux industries en déclin : on tolère que ces industries continuent de survivre, souvent grâce à des subventions publiques (incluant les « subventions environnementales » que constituent les yeux fermés sur les dommages faits à l’environnement), jusqu’à ce que leur faillite puisse être attribuée à la conjoncture du marché. De cette manière, le gouvernement est blâmé le moins possible30.

13Il faut bien comprendre ces éléments d’économie politique si l’on veut formuler des directives susceptibles d'améliorer sensiblement l’utilisation de la science dans l'élaboration des politiques environnementales. Il faut également, pour cela, être conscient du contexte dans lequel s’organise le travail des chercheurs et dans lequel les gouvernements exploitent leurs recherches. L'élément le plus significatif de ce contexte est sans doute la structure hiérarchique : de l’extérieur, rares sont ceux qui saisissent la structure fortement hiérarchisée des ministères fédéral et provinciaux canadiens. Les députés d’arrière-ban eux-mêmes font fréquemment l’erreur de placer le centre décisionnel d’organismes comme Environnement Canada ou Santé Canada au niveau de leurs cadres intermédiaires, qu’ils qualifient de « régulateurs ». En réalité, ces personnes ne sont pas habilitées à prendre seules quelque décision exécutoire que ce soit, touchant au contenu ou à la mise en application de la réglementation. Cela n’est pas seulement vrai au Canada. De plus, leur avancement peut dépendre du caractère conforme ou non conforme — par rapport aux objectifs gouvernementaux — de leurs conclusions et recommandations telles qu’elles sont transmises aux échelons supérieurs de la « chaîne hiérarchique » d'un ministère ou d’un organisme donné. Et ces objectifs peuvent tenir compte de sujets de préoccupations qui n’ont rien à voir avec l’environnement, ses lois et ses réglementations, comme le développement économique régional ou la politique commerciale — facteurs pourtant très importants dans l’élaboration des politiques.

  • 31 D.A. Bella, « The Pressures of Organizations and the Responsibilities of University Professors », (...)

14Il est donc possible que Hutchings et ses collègues aient fait erreur en soulignant l’influence « bureaucratique » sur la recherche scientifique. Les scientifiques, qu’ils travaillent au sein des gouvernements ou à l’extérieur, sont aussi des bureaucrates au sens où l’entend Weber. Ils travaillent dans un contexte de relations et de diffusion de l’information clairement défini avec leurs supérieurs et leurs subalternes. Leurs travaux sont structurés de telle manière qu’ils sont aisément remplaçables sans que cela n’entrave le bon fonctionnement de l’organisme. Néanmoins, la référence à la « bureaucratie » est pertinente en ce qui a trait à la manière dont les résultats des recherches sont communiqués aux hauts fonctionnaires, ministres et, éventuellement, à ceux qui œuvrent à l’extérieur du gouvernement. Dans un savoureux article traitant de la manière dont les organismes chargés de gérer les ressources produisent des énoncés environnementaux qui vont dans le sens des objectifs de leurs supérieurs, David Bella montre que les canaux de transmission de l’information — tout comme le processus de conversion des résultats d’une recherche en recommandations ou en énoncés de politiques — sont d’une importance capitale pour comprendre les causes des « déformations systémiques qui surviennent par le biais du comportement de gens ordinaires qui font ce qui est attendu d’eux au sein de systèmes organisationnels31 ». La nature même du flot de l'information, ainsi que la division hiérarchique et latérale du travail au sein de l’organisation, font qu’il est impossible de blâmer tel ou tel individu pour ces déformations. Selon l’hypothèse de Bella, quatre acteurs — un gestionnaire de haut niveau, un autre de niveau moyen, un technicien professionnel et un fauteur de trouble — peuvent tous prétendre qu’ils ont accompli leurs tâches telles que définies par la structure interne de leur organisation.

  • 32 J. Elster, Ulysses and the Sirens: Studies in Rationality and Irrationality. Cambridge University (...)

15Bella met en lumière l’importance de bien saisir les notions complémentaires de « filtres » et de « renforcements » pour comprendre le rôle des scientifiques qui travaillent au sein des organismes gouvernementaux. Le philosophe des sciences Jon Elster a lui aussi relevé l’importance de la notion de « filtres » en sciences sociales, qui permet d’expliquer en quoi les choix d’un acteur donné sont liés à ses intérêts dans les résultats. « La recherche subventionnée dans le domaine militaire peut être analysée en recourant à cette notion de filtres. Lorsque des scientifiques présentent une demande pour obtenir des fonds destinés à une recherche militaire qu’ils auraient menée de toute manière, le ministère de la Défense agira comme un filtre, retenant certaines demandes et en rejetant d’autres. Les plans de recherches qui en résulteront serviront les intérêts militaires, même si telle n’était pas l’intention des scientifiques. Ces derniers pourront répondre avec raison qu’ils n’ont reçu aucun ordre32. » Les filtres peuvent aussi agir d’une autre façon. En reprenant l’exemple des scientifiques qui travaillent dans le secteur militaire, on peut affirmer que si le fait d’obtenir des subventions importantes de l'extérieur est un facteur d’avancement, alors la composition des départements de recherche s’adaptera avec le temps afin d’adopter des orientations normatives et des domaines de spécialisation compatibles avec les priorités de ceux qui octroient les subventions.

  • 33 C. Payer, The World Bank: A Critical Analysis. Monthly Review Press, New York, 1982, p. 353.
  • 34 D.J. Mattson, « Ethics and Science in Natural Resource Agencies », BioScience, no 46 (1996), p. 76 (...)

16Il faut cependant noter que le fonctionnement des filtres dépend de la disponibilité d’un auditoire très réceptif aux mécanismes sélectifs de renforcement. La compétition à l'égard des salaires, les promotions et la sécurité d’emploi au sein d’un organisme exigent une capacité d’apprendre vite. Ceux qui réussissent s’adaptent avec une facilité désarmante aux objectifs changeants d’une organisation et aux conditions changeantes du succès. Cheryl Payer a par exemple comparé la Banque mondiale à une « prison aux murs de verre ». « À l’intérieur de ces murs, écrit-elle, bureaucrates et technocrates travaillent, discutent, collaborent ou s’affrontent, en tentant de renforcer leur propre position ou de battre leurs adversaires : ils ont l’illusion de la liberté, puisque les murs de la cage sont invisibles. Les plus intelligents ou les plus ambitieux, qui ont été témoins de collisions, ou qui se sont eux-mêmes heurtés à ces murs, savent où ils se trouvent — et dès lors les évitent. Ceux qui sont plus lents, plus entêtés, ou plus en colère, continuent de s’y heurter jusqu’à se faire des bleus au front. Les pratiques de recrutement et de promotion favorisent naturellement ceux qui n'ont pas de bleus au front33. » En d’autres mots, l’intérêt individuel, qui doit toujours être un élément central de l’analyse socioscientifique, amène ceux qui travaillent au sein d’un organisme à modeler leurs comportements afin de répondre aux priorités organisationnelles telles qu’elles se manifestent par le processus de filtrage. Souvent, les scientifiques ainsi que ceux qui travaillent au carrefour de la science et des processus décisionnels, ne sont pas des personnes désabusées, ni des carriéristes. Plusieurs d’entre eux ont déployé des efforts considérables pour démontrer leur engagement simultané envers l’éthique scientifique et la protection de l'environnement. Le contexte organisationnel détermine cependant le prix de cet engagement, qui peut être très élevé34.

  • 35 Voir D.J. Savoie, Governing from the Centre: The Concentration of Power in Canadian Politics. Univ (...)
  • 36 Savoie, Goveming from the Centre, p. 108, et plus généralement p. 71-108.
  • 37 Sur le rôle des sous-ministres, voir ibid., p. 248-259, 275-281, 314-317.
  • 38 Ibid., p. 277.
  • 39 Ibid., p. 255. Voir aussi p. 275-276, p. 315. Également G.B. Doern, The Peripheral Nature of Scien (...)

17Certaines des limites à l’action des scientifiques (et autres professionnels au service de gouvernements) sont universelles. D’autres sont spécifiques aux institutions politiques canadiennes. Dans cette dernière catégorie, on compte la formidable concentration du pouvoir aux mains de l’exécutif politique (le Cabinet) et — au sein même du Cabinet — entre les mains du Premier ministre et de son entourage immédiat35. « On ne saurait trop insister sur le fait que le Premier ministre canadien ne connaît pas de limites à son autorité politique au sein du gouvernement36. » Un élément organisationnel particulièrement important tient au fait que les sous-ministres (premiers hauts fonctionnaires de leur ministère) contrôlent le flux d’information ainsi que les conseils et recommandations qui montent jusqu’au ministre. Ils en tirent un grand pouvoir et de fait, ils sont nommés par le Premier ministre et non par les ministres qu’ils servent37. « Tant les premiers ministres Mulroney que Chrétien ont rappelé de temps en temps aux sous-ministres que ces derniers travaillent pour le Premier ministre38. » Ces sous-ministres n’auraient d’ailleurs pu monter si haut dans l’échelle bureaucratique s’ils n’avaient fait preuve d’une grande habileté à s’adapter à l’ordre du jour changeant des priorités politiques telles que définies en haut lieu : c'est cela que le Bureau du Conseil privé appelle (en anglais) being corporate39.

  • 40 Je ne connais qu’une seule étude au Canada sur ce sujet: Paul Rock, A View from the Shadows: The M (...)
  • 41 Leiss, « Between Expertise and Bureaucracy ».

18D’un point de vue ethnographique, il serait intéressant — mais très difficile — de voir : (a) l’effet déformant que peuvent avoir les priorités du Cabinet et du Premier ministre sur un processus décisionnel en environnement basé sur la recherche scientifique, et (b) l’effet qu’ont les différentes réponses des chercheurs à ces priorités sur leur propre carrière40. Avec ou sans ce type de considérations « micro-organisationnelles », les études de cas portant sur la détermination de politiques spécifiques restent peu nombreuses et très espacées dans le temps. La raison en est l’absence de transparence qui caractérise le processus canadien d’élaboration des politiques. William Leiss a qualifié ce processus de « science au service (secret) des politiques41 » ! De telles études de cas ethnographiques permettraient non seulement d’identifier les facteurs qui mènent à l’échec des politiques, voire à la catastrophe, mais également — et peut-être de manière plus marquée — les conditions permettant le maintien de la dynamique institutionnelle dont les caractéristiques sont décrites aux sections 3 et 4 du présent chapitre. Il existe cependant des différences marquées entre le style des institutions politiques canadiennes d’inspiration britannique et d’autres modèles d’institutions existantes ou concevables.

  • 42 Schrecker, « Invisible Beasts » et « The Greening of Government ».

19Les facteurs qui confèrent aux hauts fonctionnaires et ministres canadiens un pouvoir considérable sur les priorités en matière d’élaboration et de mise en application des politiques environnementales42 sont amplifiés par l’impératif de la « ligne cohérente » (en anglais, le full line forcing) propre aux partis politiques. Ce terme fait référence au fait que les candidats et partis en lice définissent la course électorale en terme de choix entre un nombre limité de « lignes politiques » uniformes et cohérentes. Ce fait est primordial pour comprendre le choix des politiques dans les systèmes parlementaires — et ce à cause de la primauté de la discipline de parti. Lorsqu’on explique à des étudiants ce processus en utilisant l’analogie avec une ville n’ayant que trois ou quatre supermarchés, dont chacun n’offrirait qu’un seul « panier d’épicerie » au contenu invariable, ils deviennent subitement plus sceptiques face au discours sur la démocratie. Ils commencent alors à comprendre l’importance que peut avoir, pour l’analyse politique, la question suivante : « Qui sont ceux qui disposent — et qui sont ceux qui ne disposent pas — des ressources nécessaires pour convaincre le gérant du supermarché ou l’acheteur régional de changer le contenu du panier d’épicerie ? »

  • 43 E. Silbergeld, « Risk Assessment and Risk Management: An Uneasy Divorce », in Mayo et Hollander (d (...)
  • 44 Pour une analyse classique sur la structure interne des représentations d’intérêts à l’intérieur d (...)

20Le système politique américain, contrairement au nôtre, offre au moins un potentiel de « canaux multiples d’information ». En effet, même si les hauts fonctionnaires des organismes relevant du pouvoir exécutif, comme la EPA (l’Agence américaine de protection de l’Environnement), sont nommés par le Président sur approbation du Congrès, cette dernière chambre dispose d'un potentiel de surveillance et d’intervention, non seulement en ce qui a trait aux budgets, mais aussi à la concordance entre les mandats dévolus à l’organisme et son comportement dans les faits. Une telle vigilance peut s’exercer sans être soumise à l’appareil exécutif ; elle se fera même parfois en opposition directe à celui-ci. Cela dit, ni les organismes relevant de l'exécutif comme l’EPA, ni ceux relevant du législatif comme le CBO (Commission des finances du Congrès) ou la défunte OTA (Commission d’évaluation technologique), ne sont à l’abri des impératifs de l'opportunisme politique. Cela devint particulièrement clair à l’EPA sous le premier mandat de Reagan43. La dissolution de l’OTA par la majorité républicaine au Congrès, peu de temps après les élections de 1994, en fut un autre exemple. Toutefois, divers facteurs permettent aux organismes américains — beaucoup plus qu’à leurs homologues canadiens — de « cultiver des clientèles » à l’extérieur de l’appareil gouvernemental : liens institutionnels complexes, faible discipline de parti, séparation des pouvoirs, élections à date fixe, possibilité d’obtenir la révision judiciaire de plusieurs décisions réglementaires... Ce fait est important, car les ministères et organismes qui s’occupent d’environnement et de santé publique n’ont pas de « clientèles »« clientèles » clairement identifiées — si l’on excepte un vague « public », amorphe et géographiquement dispersé. À titre de comparaison, les ministères de l’Agriculture, de l’Industrie ou des Ressources naturelles — pour ne citer que ceux-là — définissent leurs rôles en fonction des perspectives économiques d’industries spécifiques et — au moins par extension — des régions qui en dépendent pour l’emploi et les revenus d’impôts44.

3. Science et incertitude : la science et les choix de politiques ne sont pas « neutres »

21Au croisement des sciences et de l’élaboration des politiques publiques, il existe un ensemble de problèmes touchant des situations dans lesquelles les chercheurs au service des organismes gouvernementaux, ou en relation avec ceux-ci à divers titres (par exemple à titre de contractuels ou de boursiers), reçoivent l’ordre de mentir, de réinterpréter leurs conclusions de manière à appuyer une politique préétablie, ou encore de ne pas divulguer des conclusions susceptibles d’être politiquement gênantes. Ces situations constituent des cas relativement manifestes de l’opposition entre Vérité et Pouvoir, pour reprendre les fameuses catégories de Wildavsky. L’analyse faite précédemment des filtres et des renforcements indique que la situation la plus courante est sans doute celle dans laquelle les chercheurs — particulièrement ceux qui occupent des fonctions administratives — comprennent suffisamment bien le contexte pour prévoir les réactions que suscitera la divulgation de conclusions données. Ils peuvent, en conséquence, décider de la meilleure manière de présenter l’information en fonction des priorités organisationnelles ou des possibilités d’avancement. Comme nous l'avons montré précédemment, les caractéristiques du processus d’élaboration des politiques canadiennes empêchent pratiquement toute tentative d’évaluer le nombre de ces situations, voire d’examiner des cas individuels avec un peu de précision.

  • 45 T. Page, « A Generic View of Toxic Chemicals and Similar Risks », Ecology Law Quarterly, v. 7 (197 (...)
  • 46 J. Maienschein, J.P. Collins et D.S. Strouse, « Biology and Law: Challenges of Adjudicating Compet (...)

22Il y a un autre champ d’études : celui qui soulève les questions particulières ayant trait aux problèmes — difficiles à conceptualiser — causés par l'incertitude et l'ambiguïté des conclusions scientifiques. Les exemples les plus connus de ce type d’incertitude appartiennent au domaine des substances toxiques. La question : « Telle substance chimique provoquera-t-elle le cancer ou des malformations de naissance chez les humains qui y seraient exposés dans l’environnement ? » semble, de prime abord, assez simple. Toutefois, même une réponse strictement provisoire à cette question présuppose la résolution de sous-questions connexes, par exemple, le type d’exposition à la substance, les dosages et modes d’absorption, la possibilité ou non de faire des extrapolations à partir d’expériences toxicologiques sur des espèces non humaines45... Il y a encore d’autres inconnues scientifiques. Par exemple : quel est l’espace vital minimal dont a besoin une espèce donnée pour éviter l’extinction ? Dès lors, un programme donné de protection des habitats peut-il empêcher la disparition de la panthère de Floride, de la salamandre tigrée du Sonora, au Mexique ou de la chouette tachetée du Nord46 ?

  • 47 Page, « GenericView ».

23Ces questions sont volontairement posées en termes simplistes, afin de faire ressortir la différence entre la conception de la science comme entreprise capable d'énoncer les faits, « et rien que les faits, ma bonne dame ! » (une « épistémologie », si l’on ose dire, de type judiciaire, et digne d’une série policière), et les multiples niveaux d’inférences et de choix méthodologiques qui caractérisent généralement la recherche scientifique qui fonde les politiques environnementales. L’un des choix méthodologiques les plus fondamentaux concerne le « critère de preuve ». En 1978, Talbot Page47 a identifié la réglementation touchant les substances chimiques toxiques comme l’exemple type d’un « risque écologique » présentant des défis différents de ceux qui sont reliés aux « problèmes plus courants de pollution et d’épuisement des ressources ». Au cœur de l’analyse de Page — reprise par de nombreuses études de politiques réglementaires — on retrouve les « faux positifs » et les « faux négatifs », ou erreurs de type I et de type II. L’entreprise scientifique, à l’instar d’une version idéalisée de la procédure pénale, a pour mission fondamentale de minimiser la récurrence des « faux positifs » — nous entendons par là un rejet non fondé de l’hypothèse nulle. L’« hypothèse de nullité » consisterait par exemple à conclure qu’une substance chimique donnée ne provoque pas les effets toxiques redoutés sur les humains qui y sont exposés dans l’environnement, ou qu’en termes judiciaires « le défendeur n’a pas commis le délit dont il est accusé ». Notons ici que le processus de révision des travaux scientifiques par les pairs consiste essentiellement, et le plus souvent, à identifier toutes les erreurs méthodologiques d’une étude qui auraient pu amener ses auteurs à rejeter à tort « l’hypothèse de nullité ». Un exemple classique : l’exigence d’un seuil de fiabilité de l’interprétation statistique placé à 95 % (revenant à dire qu’il n’y aura qu’une chance sur 20 que les effets observés soient le fruit du hasard) avant que l’on considère des « résultats positifs » comme suffisamment concluants pour être publiés.

  • 48 T.D. Crocker, « Scientific Truths and Policy Truths in Acid Deposition Research », in T. Crocker ( (...)

24Certes, il existe des motifs valables pour que les recherches scientifiques soient menées de cette manière. Cependant, plusieurs problèmes peuvent survenir lorsque des résultats de recherche servent de base aux politiques environnementales, en l’absence d’une compréhension adéquate du phénomène de l’incertitude. Par exemple, les coûts d’une action prise sur la base d’un « faux négatif » ou d’un « faux positif » peuvent être très « asymétriques », selon le mot de Page. Par ailleurs, le fait de recourir aux mêmes critères de preuve, dans l’élaboration des politiques publiques, que ceux qui sont utilisés en recherche, peut avoir des conséquences désastreuses — dans le cas, par exemple, où l’émission d’un contaminant dont on découvre ultérieurement qu’il cause des défauts de naissance, est autorisée parce que la preuve de toxicité était ambiguë ou non concluante. En fait, quand les enjeux sont suffisamment élevés, il est étonnamment facile de faire passer les résultats d’une recherche pour « ambigus ou non concluants », comme le souligne l’économiste Thomas Crocker dans son allusion au « critère de preuve » des compagnies de tabac et aux arguments — servis de longue date par celles-ci — voulant que « l’existence du lien de causalité entre cancer du poumon et tabagisme n’ait pas été scientifiquement démontrée ». S’inspirant de l’industrie du tabac, les entreprises qui ont un impact sur l’environnement voudront sans aucun doute « minimiser la probabilité que ceux qui énoncent les politiques tiennent pour vraie une hypothétique source d’impact environnementale, qui en réalité serait fausse » — même quand l’ampleur évidente des torts causés est accablante48.

  • 49 J.S. Weis, « Scientific Uncertainty and Environmental Policy: Four Pollution Case Studies », in J. (...)
  • 50 W. Darby, « An Example of Decision-Making on Environmental Carcinogens: The Delaney Clause », Jour (...)

25Il faut convenir que la décision d’approfondir l'étude d’un ensemble donné de relations de cause à effet est concevable dans le contexte d’un laboratoire de recherche, où un tel délai n'aurait pour effet que de retarder la publication d’un article ou le dépôt d'une demande de subvention. On ne peut vraisemblablement pas en dire autant dans un contexte d'élaboration des politiques, où pareilles décisions peuvent signifier qu'on accepte, au nom de plusieurs tierces parties, un ensemble donné de conséquences potentielles49. Par conséquent, il est clair qu’un « calcul coûts-bénéfices » qui peut être implicite et même intuitif, « fait partie de toute politique publique se basant sur l’interprétation des résultats d’une recherche scientifique50 ». Selon un ancien cadre de l’EPA (l’Agence américaine de protection de l'Environnement) :

  • 51 S.D. Jellinek, « On the Inevitability of Being Wrong », Annals of the New York Academy of Science,(...)

L’action ou l’inaction du législateur sont en quelque sorte toutes deux des formes de décision. Par exemple, le fait de retarder une action requise en attendant de disposer de plus d’information sur une substance chimique donnée constitue une décision. Le fait de prendre des mesures de précaution dans l’intervalle est également une décision. Temporiser faute de ressources ou en fonction d’autres priorités est aussi une décision.
Il n’y a aucun moyen d’échapper à cette difficulté. Le législateur pourra dire qu’il reporte une décision, mais c’est une manière de dire qu’il n’entreprendra aucune action. Dans quelque sens qu’il aille, il court le risque, lorsque confronté à une grande incertitude, de prendre la mauvaise décision. Selon la loi de la moyenne, nous savons qu’il n’aura pas raison à chaque fois. Il est donc inévitable d’avoir quelquefois tort51.

  • 52 Maienschein et al, « Blology and Law », p. 156-158; T.O. McGarity, « Substantive and Procedural Di (...)

26Il faut savoir que la tâche de ceux qui élaborent des politiques environnementales et veillent à leur application consiste à conjuguer les impératifs suivants : la recherche des preuves scientifiques les plus précises, la prise en compte des coûts reliés à l’obtention de preuves additionnelles et la reconnaissance du fait qu’il est parfois impossible d’obtenir ces preuves et du fait qu’on peut se tromper de multiples manières — ce qui peut entraîner des conséquences souvent inconnues52.

  • 53 McGarity, « Substantive and Procedural Discretion », p. 748-749; Stewart Cohen et al, « Climate Ch (...)

27Nous pouvons donc affirmer que dans de tels contextes, la science en tant que telle ne peut vraiment pas contribuer à définir un critère de preuve adéquat. Les décisions doivent être prises à partir de considérations de politiques, de valeurs ou d’éthique. Face à de telles questions, les scientifiques n’ont pas de compétence particulière. Par exemple, la définition du seuil d’interprétation statistique est une décision « qui relève entièrement des choix de politiques ». En d’autres mots, il n’y a pas de raison a priori d’établir un seuil à 95 %, plutôt qu’à 90 %, 80 % ou même 51 %53. La base adéquate d’une décision de politique publique est fonction des conséquences anticipées — tout en gardant à l’esprit qu’on ne pourra pas toujours avoir raison.

  • 54 Page, « Generic View », p. 233-234.

28Il peut être utile ici de revenir à la comparaison avec la procédure pénale. Dans la procédure du droit criminel, du moins en théorie, chaque élément d’un délit doit normalement être démontré au-delà de tout doute raisonnable avant que l’accusé puisse être reconnu coupable. Le principe sous-jacent de cette règle, c’est que d’avoir à remettre en liberté quelques coupables est moins grave que de condamner des innocents54. Dans la procédure civile, le défendeur peut être trouvé responsable et condamné à verser des dommages et intérêts, « selon toute probabilité », ce qui est un critère de preuve beaucoup moins exigeant. Cet état de chose reflète la croyance, fondée ou non, qu’une erreur judiciaire est moins grave au civil qu’au criminel, et qu’on n’a donc pas besoin de s’en prévenir avec autant de détermination.

  • 55 Shrader-Frechette et McCoy, Method in Ecology, p. 84-101. Leur analyse repose sur le traitement pl (...)
  • 56 Shrader-Frechette et McCoy, Method in Ecology, p. 84.

29Les questions significatives ayant trait à la politique environnementale peuvent rarement être résolues en des termes aussi simplistes et dichotomiques. Il est donc très important que scientifiques et non-scientifiques reconnaissent et fassent reconnaître l’importance de ce que Shrader-Frechette et McCoy appellent les « jugements de valeur méthodologiques55 ». De tels jugements ne sont nullement contraires à la méthodologie des sciences, et l’usage du terme n’est pas péjoratif pour les chercheurs. En effet, « les scientifiques posent des jugements de valeur méthodologiques chaque fois qu’ils suivent une règle méthodologique plutôt qu’une autre. Par exemple, le fait d’adopter un plan de recherche donné à cause de la disponibilité des programmes informatiques équivaut à poser le jugement de valeur voulant que ce plan de recherche soit adéquat... Même la collecte de données ne se fait pas sans jugement de valeur méthodologique, puisqu’il faut déterminer quelles données recueillir, lesquelles ignorer, quelle interprétation leur donner, comment faire pour éviter les interprétations erronées, etc. Ainsi, il est toujours nécessaire de simplifier un problème scientifique afin de le rendre soluble56. » Il n’existe pas de frontière définie entre de tels jugements de valeur méthodologiques et ce que McGarity appelle des décisions de « politique scientifique », dans des circonstances où les résultats de recherche sont incomplets ou ambigus. Le mieux que l’on puisse faire est d’affirmer que de tels choix précèdent chronologiquement et institutionnellement la présentation des résultats par les chercheurs eux-mêmes : il en va ainsi lorsque des plans de recherche en sont à l’étape de la sélection, lorsque l'on définit des critères de preuve ou que l’on étudie des populations données.

  • 57 Ce genre de jugement de valeur méthodologique, ainsi que l'incapacité conséquente de la science à (...)
  • 58 L’importance de telles considérations est évidente dans le rapport d’un comité qui étudiait l’impa (...)

30Pour recourir à un exemple qui n’est pas du domaine environnemental, un questionnaire d’étude quantitative portant sur la relation entre le phénomène des sans-abri et la maladie mentale donnera sans doute un type de résultat différent que ceux que l'on pourrait obtenir par une étude ethnographique longitudinale, même si les mêmes populations sont visées. Chaque méthodologie peut être critiquée, mais aucune n’est de prime abord inexacte, et encore moins non scientifique, et cette différence persisterait même si chacune de ces études était un parangon de vertu méthodologique. L’usage de la « théorie de la biogéographie des îles » comme base pour estimer la taille minimale convenable des réserves naturelles montre, selon Shrader-Frechette et McCoy, la nécessité d’un pluralisme de valeurs méthodologiques. En ce qui concerne les effets néfastes des substances toxiques sur la santé, les jugements de valeur méthodologiques se répercutent par exemple dans les extrapolations reliées au degré d'exposition à une substance donnée ou dans le crédit accordé aux résultats de mesures épidémiologiques sur des espèces non humaines, lorsqu’on cherche à les extrapoler sur les humains57. Exemple d’un parti pris méthodologique omniprésent dans tous les énoncés d’impact environnemental — particulièrement quand ils sont préparés par ou pour des partisans d'un projet de développement : l’identification et la quantification « en vase clos » des impacts dudit projet. Comme dans la comparaison précitée avec les maladies mentales, on peut dire que même si chaque étude individuelle était un chef-d’œuvre, prises ensemble, elles ne constitueront, au mieux, qu’un compte rendu forcément incomplet des effets du projet sur l'environnement. Une autre approche consisterait à évaluer les impacts en combinaison avec d’autres travaux de recherche simultanés ou qui sont requis par le projet58. Ainsi, les jugements de valeur font partie intégrante non seulement de l’interprétation des résultats de recherche, mais également de l’activité de recherche elle-même.

31Les analystes des politiques environnementales doivent donc non seulement se pencher sur la façon d’améliorer la recherche, mais aussi définir les valeurs appropriées à la politique environnementale. Nous pouvons tirer des leçons importantes de cas vécus dans le vrai monde. Par exemple, Beverley Paigen, spécialiste oncologue, a critiqué sans relâche les lenteurs de la réaction gouvernementale dans l’affaire des résidents de la région du Love Canal, qui avaient découvert vers la fin des années 1970 qu’ils étaient installés sur un site d'enfouissement de déchets chimiques. Elle relate sa conversation avec un épidémiologiste du ministère de la Santé « à propos des données sur les grossesses irrégulières dans la région » :

  • 59 B. Paigen, « Controversy at Love Canal », Hastings Center Report, v. 12 (juin 1982), p. 32.

Nous avons convenu que chacun de nous adopterait une approche prudente, pour nous apercevoir que nous ne nous entendions pas sur le sens de ce terme. Pour lui, « approche prudente » (en anglais conservative) signifiait que nous devions nous montrer très prudents devant l’éventuelle conclusion que Love Canal était un endroit dangereux pour ses habitants. Il fallait de fortes preuves car des ressources financières considérables seraient nécessaires pour rectifier la situation. Pour ma part, « approche prudente » signifiait l’inverse : à savoir, qu’il nous fallait être très prudents avant d’affirmer que Love Canal était une région ne présentant aucun danger pour ses habitants. Les preuves devaient être probantes puisque la moindre erreur pourrait avoir de graves conséquences sur la santé publique. Conséquemment, nous avions des désaccords sur chaque détail.
Il ne s’agit pas ici d’une question scientifique et elle ne peut être résolue par des méthodes scientifiques. C’est une question d’éthique, car c’est un jugement de valeur que de décider, en matière de risques d’erreurs, si l’on prend le parti de la santé publique ou celui de la préservation des ressources59.

  • 60 Voir par exemple R.A. Carpenter, « Uncertainty in Managing Ecosystems Sustainably », in J. Lemons (...)

32De manière plus générale, dans la gestion des écosystèmes, le type d’incertitude et ses causes sont quelque peu différents60. Toutefois, des conceptions similaires de ce qu’est la « prudence » peuvent entrer en conflit lorsqu’on cherche à évaluer, par exemple, les limites d’exploitation de certaines ressources renouvelables.

  • 61 R.M. M’Gonigle et al, « Taking Uncertainty Seriously: From Permissive Regulation to Preventive Des (...)
  • 62 R.C. Earll, « Common Sense and the Precautionary Principle — An Environmentalist’s Viewpoint », Ma (...)
  • 63 « Devant la perspective de dommages irréversibles à l’environnement, le caractère insuffisant de n (...)
  • 64 M’Gonigle et al., « Taking Uncertainty Seriously », p. 161.
  • 65 Weis, « Scientifïc Uncertainty », p. 161.

33Des cas comme ceux décrits par Paigen expliquent l'attrait croissant du « principe de précaution ». Ce principe a été énoncé dans le contexte de l’élaboration de la réglementation sur la pollution en mer du Nord. On avait en tête les conséquences possibles du défaut de prendre des mesures réglementaires, en l’absence de preuves scientifiques concluantes61. Ce principe a depuis été énoncé sous diverses formes, dont certaines se réfèrent explicitement à « la nécessité pour le scientifique d’atteindre un degré de certitude de 95 %62 ». Une version timide et atténuée de ce principe se retrouve également dans « l’Agenda 21 », le document produit à la suite des travaux de la Conférence sur l’environnement et le développement à Rio63. Des interprétations « étendues », voire extravagantes du principe de précaution font appel au critère de preuve et au fardeau de la preuve. Il existe une version selon laquelle le principe de précaution présuppose que toute procédure réglementaire devrait commencer par une présomption « contre la propagation des déchets »... à moins que le partisan d'un projet puisse démontrer qu’il est peu probable que des dommages seront causés64 (mais en quoi au juste devrait consister la démonstration qu’il n’y aura pas de dommages causés ?). Cette formulation du principe de précaution ne tient pas compte des valeurs intervenant dans le choix d’un critère de preuve. Un autre auteur s’interroge en ces termes : « Qu’en serait-il si le fardeau de la preuve reposait [sic] sur la partie adverse ? Si des fabricants de produits chimiques ou des entrepreneurs devaient “prouver”, avec un degré de certitude de 95 %, qu’une substance ou une activité donnée n’a pas d’effet néfaste sur l’environnement65... »

  • 66 W. Leiss, Governance and the Environment, Working Paper Series 96-1. Environmental Policy Unit, Sc (...)

34On peut répondre brièvement à cette question en affirmant que toute juridiction qui imposerait un tel barrage à toutes les émissions polluantes ou à toutes les activités industrielles, à moins qu’il ne s’agisse que de pure rhétorique (un peu comme les dispositions sur les droits civiques dans la constitution de l’ex-URSS) verrait rapidement disparaître son industrie. Une telle catastrophe économique entraînerait ses propres conséquences aux effets destructeurs pour la santé publique. Sur une échelle moins apocalyptique, Leiss souligne que le fait de soumettre à une telle épreuve de passage les seules industries du secteur des nouvelles technologies, les complexes chimiques et les grandes entreprises industrielles aurait sans doute un effet inverse, ralentissant la substitution des anciens procédés et produits par une technologie nouvelle plus sophistiquée et moins dommageable pour l’environnement66. Ainsi, le principe de précaution doit être abordé avec prudence quand il intègre des éléments se rapportant tant au critère qu’au fardeau de la preuve. Ce principe est le mieux défini en ces termes : (a) la reconnaissance du fait que des jugements de valeur interviennent inévitablement dans le choix d’un critère de preuve destiné à la gestion de l’environnement, et (b) le rejet explicite d’une « prudence » irréfléchie, visant uniquement à la minimisation des « faux positifs » à la manière d’une recherche de laboratoire, sans égard aux conséquences potentielles.

4. La science dans l'élaboration de la politique environnementale : essai d'évaluation

  • 67 M.E. Paté, « Acceptable Decision Processes and Acceptable Risks in Public Sector Regulation », IEE (...)

35À certains égards, donc, l’inquiétude concernant l’intervention de considérations politiques (ou de manière plus générale, non scientifiques) dans la gestion de l’environnement est déplacée. De telles considérations interviendront toujours, parce que les gouvernements ont pour mandat de résoudre les tensions et les conflits de valeurs. De plus, l’entreprise scientifique elle-même n’est pas neutre du point de vue des valeurs. Il est nécessaire d’avoir un cadre normatif bien défini pour pouvoir juger comment la science est utilisée dans l’élaboration des politiques environnementales. Ce cadre est aussi nécessaire pour une autre raison. Dans les décisions gouvernementales se rapportant aux niveaux « acceptables » de dommages aux citoyens et à l’environnement, les principes démocratiques les plus élémentaires illustrent l’importance d’une procédure définie et d’un consentement éclairé. « Un processus décisionnel acceptable reflète une philosophie politique qui est la somme des principes régissant l’interaction entre différents groupes67. »

  • 68 G. Paquet, « Tectonic Changes in Canadian Governance », in L.A. Pal (dir.), How Ottawa Spends, 199 (...)

36Selon une argumentation fréquemment invoquée par les élus et hauts fonctionnaires s’occupant d’environnement, l’imputabilité et l’obligation de rendre des comptes doivent être modulées en fonction de la structure des institutions politiques existantes. « Le modèle hiérarchique de gestion publique à l’anglaise, d’inspiration westminstérienne, continue d’être considéré par la grande majorité des fonctionnaires comme le seul modèle valable à Ottawa. » De plus, « le mode lui-même de sélection des nouvelles cohortes de sous-ministres adjoints fait qu’il est très improbable que la nouvelle élite bureaucratique voie les choses différemment de l'ancienne68 ». Selon ce modèle, les ministres doivent rendre compte des actions de leur ministère au Parlement ; quant à la notion de « responsabilité » du gouvernement, elle est contenue dans la possibilité de la défaite dudit gouvernement à une élection prochaine. Si le ministre ou le gouvernement survit à ces épreuves, alors on a administré la « preuve » qu’on a bien fait un usage judicieux de la science. C.Q.F.D.

  • 69 Dans Governingfrom the Centre, Savoie cite « un ancien officiel du Conseil privé », disant que « l (...)

37Prisonnier de sa logique circulaire, ce raisonnement est irréfutable. Si un ministre conserve son portefeuille ou qu’un gouvernement survit aux sondages, on dira que le système fonctionne ; si un ministre est transféré ou démis de ses fonctions, ou qu’un parti au pouvoir est battu, on dira également que le système fonctionne. De plus, la notion de responsabilité ministérielle n’est pas clairement définie, dans la pratique, nous savons simplement que lorsque les actions ou omissions d’un ministère sont suffisamment gênantes sur le plan politique, le ministre sera renvoyé du cabinet ou muté à un autre ministère69. De fait, cette tactique peut être utilisée tant par le Premier ministre que par les ministres pour donner l’impression d’un changement qui en fait n’a aucune réalité.

  • 70 R.A. Dahl, A Preface to Democratic Theory, University of Chicago Press, Chicago, 1956, p. 129-130.

38Des problèmes plus fondamentaux ayant trait à la notion de responsabilité sont soulevés dans l’avertissement de Robert Dahl voulant que « dans aucun grand État-nation les élections ne peuvent nous révéler grand-chose sur les préférences de la majorité ou de la minorité, au-delà du simple fait que parmi ceux qui sont allés aux urnes, une majorité, une pluralité, ou une minorité ont indiqué leur préférence pour un candidat ou un groupe de candidats en particulier70 ». L’observation de Dahl s’applique particulièrement à des systèmes politiques de type westminstérien comme celui du Canada, où règne le régime du full line forcing. Les électeurs sont donc obligés de mettre dans la balance leurs préférences dans une catégorie donnée de politiques et leur aversion envers d’autres politiques — alors qu’elles sont toutes contenues dans le même « panier d’épicerie » des programmes partisans disponibles. Le choix et la définition des priorités du programme politique (qui consiste à déterminer le contenu de la « liste d'épicerie » des programmes) devient un élément particulièrement important. Dans ce processus, les producteurs qui provoquent le plus de dommages environnementaux ont un certain nombre d’avantages : non seulement ont-ils la force de l’organisation et de l’argent, mais aussi, dans bien des cas, ils peuvent brandir la menace implicite ou explicite d’un retrait des investissements.

  • 71 D.L. Davis et al., « Rethinking Breast Cancer Risk and the Environment: The Case for the Precautio (...)

39Même si le réflexe de colère populaire au lendemain d’événements comme l’effondrement des pêcheries de l'Atlantique, ou encore le scandale des banques de sang contaminées, l’avait emporté sur toute autre considération, les électeurs auraient pu estimer que de punir ex-post facto un gouvernement responsable en le congédiant était un châtiment aux effets pratiques limités. Et ils auraient sans doute raison. En lieu et place, si l’on avait demandé aux électeurs s’ils n’auraient pas plutôt préféré éviter la catastrophe ou éviter de s’exposer même à la faible probabilité que cette catastrophe ait lieu, une forte majorité aurait probablement dit oui. La même critique s’applique dans des cas de décisions moins graves, mais que certains électeurs peuvent néanmoins considérer comme fortement discutables pour certains de leurs effets, par exemple la non-protection d’une espèce en péril, ou encore le maintien des émissions d’une substance toxique donnée alors que ses effets sur la santé sont encore à l’étude. La catégorie des contaminants communément appelés « perturbateurs endocriniens » ou « agents hormonalement actifs », qui sont abordés brièvement dans la prochaine section du présent chapitre, sont un bon exemple de cette dernière catégorie71.

40Les considérations qui précèdent font ressortir combien il est important, lorsqu’on évalue l’utilisation des preuves scientifiques en politique environnementale, d’utiliser des critères ayant trait, notamment, à l’équité et à la nature de l’obligation politique, des critères qui sont exogènes aux institutions politiques quelles qu’elles soient. Elisabeth Paté, dans un texte édifiant et trop peu connu, a énoncé huit principes pour approuver ou désapprouver les processus de prise de décision dans des situations de risque.

  • Une solide base juridique reposant sur une compréhension claire des droits individuels et sociétaux, du fardeau de la preuve, des effets économiques.
  • Un système d’information (risques, coûts, bénéfices, répartition, etc.) permettant une expression claire des hypothèses en jeu et des incertitudes encourues.
  • Un système de communication tel que cette information circule parmi les personnes et organismes concernés, et qu’elle soit parfaitement compréhensible.
  • Un solide critère de sélection des experts et un mécanisme d’agrégation de leurs opinions qui permette de bien refléter les caractéristiques du problème.
  • Un processus d’audiences publiques dans lequel l’information utilisée peut être examinée et critiquée par les intervenants, l’industrie, etc.
  • Un ensemble de critères de décision clairs et flexibles qui reflète les préférences du public, compte tenu de la nature d’un risque donné, de l’état des connaissances et des conséquences économiques de la réglementation proposée.
  • Un mécanisme adéquat de résolution des conflits (médiation, arbitrage, etc.).
  • Un mécanisme de rétroaction qui permette la collecte et l’utilisation adéquate des impressions, avis ou opinions, pour mesurer a posteriori les effets des politiques — incluant ceux qui avaient échappé à l’analyse initiale72.

41Ces critères diffèrent énormément non seulement de l’idée selon laquelle les risques sont acceptables parce qu'il existe des mécanismes formels de contrôle, mais aussi d’avec la plupart des tendances contemporaines en gestion et communication du risque. J’ai cité les travaux de Paté afin d’identifier trois conditions préalables institutionnelles fondamentales à l’utilisation responsable des preuves scientifiques dans la politique environnementale canadienne.

  • 73 L’idée de balises (« firewall », ou coupe-feu en anglais) est empruntée au monde des services fina (...)
  • 74 Hutchings, Walters, and Haedrich, « Scientifïc Inquiry », p. 1206-1208.
  • 75 W. Leiss, « The Trouble with Science : Public Controversy over Genetically-Modified Foods », essai (...)
  • 76 Cité dans W.G. Doubleday, D.B. Atkinson, et J. Baird, « Comment: Scientifïc Inquiry and Fish Stock (...)
  • 77 Voir aussi J.E. Halliwell and W. Smith, Scientifïc Advice in Government Decision-Making: The Canad (...)

42Tout d’abord, des balises solides73 doivent être érigées entre la recherche scientifique qui sous-tend les politiques publiques et le processus d’évaluation de cette recherche. Les chercheurs qui travaillent au sein du gouvernement ou pour le compte de ce dernier doivent pouvoir faire connaître le contenu de leurs travaux sans avoir à tenir compte des questions d'avantage politique ou d’intérêt personnel. C’est à cela même que Hutchings et ses collègues songeaient quand ils ont recommandé « que les recherches scientifiques et les travaux d’évaluation des stocks menés pour le compte du gouvernement soient exécutés par une institution financée à même les fonds publics, mais qui soit indépendante (d’une manière semblable aux tribunaux canadiens) » ou qui serait modelée sur l’Office des recherches sur les pêcheries du Canada, incorporé au MPO en 197974. Il semble que cela rejoigne les idées de Leiss, qui prône l’utilité potentielle de groupes d’experts, indépendants et spécialisés, réunis sous les auspices de la Société royale du Canada75. La profondeur du gouffre qui sépare cet idéal des pratiques récentes est manifeste si l’on observe les directives du MPO en 1997, touchant aux relations avec les médias — directives que ses auteurs jugent « similaires à celles des autres ministères » : « Les fonctionnaires doivent être prêts à fournir de l’information factuelle au public et aux médias dans la mesure ou leur champ de compétence leur permet de décrire ou d’expliquer des programmes ou des politiques qui ont été annoncées ou mises en application par ce gouvernement... Les fonctionnaires ne devraient pas aller au-delà d’une discussion sur l’information factuelle76. » Il est difficile de concevoir vision plus orwellienne de ce qui constitue « une information factuelle77 ».

  • 78 V.R. Walker, « Keeping the WTO front Becoming the “World Trans-science Organization”: Scientific U (...)
  • 79 « Il n’y a littéralement aucune information dans un résultat négatif, à moins que l’on inclut une (...)
  • 80 Walker, « Keeping the WTO », p. 291.

43Deuxièmement, à cause du caractère omniprésent de l'incertitude scientifique, et parce que le fait d’attendre que cette incertitude disparaisse serait en soi une décision politique, les décideurs doivent énoncer des principes qui les aideront à résoudre l’incertitude scientifique dans les situations où les preuves sont incomplètes ou non concluantes. Ces principes doivent se référer directement aux valeurs qui déterminent le choix du critère de la preuve. Sur ce point, le principe de précaution est véritablement significatif, bien qu’il ne constitue pas une « règle », mais plutôt un guide permettant de choisir entre des « règles » contradictoires. Les principes permettant de lever l’incertitude scientifique doivent aussi inclure ce que Vern Walker appelle « une règle permettant de conclure par défaut quand le poids de la preuve ne permet pas de trancher, quand il apparaît que les preuves penchent également en faveur d’une conclusion et de son contraire78 ». Dans les faits, une telle situation est relativement rare. Les décideurs croient souvent être en présence d'une telle situation alors que ce n’est pas le cas et ce, à cause d’une confusion entre le fait de ne déceler aucun effet (alors qu’il peut y en avoir un caché), et le fait de prouver qu’il n’y a certainement aucun effet79. Toutefois, à moins que l’on n’exige des décideurs qu’ils énoncent une règle pour décider de tels « matchs nuis80 », il est peu probable qu’ils seraient appelés à régler de telles questions conceptuelles puisqu’ils n’y gagneraient que peu de mérite.

  • 81 Dans plusieurs situations, on a défendu le secret des procédures en invoquant que certaines donnée (...)

44Troisièmement, et par-dessus tout, la preuve scientifique qui sous-tend toute politique environnementale et toute décision de gestion doit être divulguée publiquement avec suffisamment de détails pour permettre aux gens de l’extérieur d’identifier les étapes du processus décisionnel. Cette divulgation devrait inclure l’identification de toutes les preuves scientifiques prises en compte, qu’elles aient été trouvées à l’intérieur ou à l’extérieur de la structure étatique, et devrait contenir suffisamment de détails pour permettre à des gens de l’extérieur d’identifier les jugements de valeur méthodologiques qui sont intervenus dans l’obtention de résultats qui seraient autrement difficiles à interpréter. Ce point est particulièrement important en ce qui a trait aux études qui n’ont pas été publiées et à l’évaluation de recherches menées à l’intérieur de la structure gouvernementale81. Idéalement, les chercheurs universitaires dont les travaux servent de base aux décisions gouvernementales seraient tenus de divulguer les sources et les montants de leurs subventions, privilèges et frais divers. Cette dernière exigence est sans doute impossible à appliquer dans la pratique, puisqu’il n’existe aucune revue scientifique requérant un tel degré de transparence. Les éléments de preuve ayant servi de base à l’élaboration d’une politique environnementale, les décisions de gestion, y inclus par exemple la décision de ne pas changer une politique ou une pratique existante, tout cela devrait être consigné de manière complète et rendu public.

  • 82 W. Smith et J. Halliwell, Principles and Practices for Using Scientific Advice in Government Decis (...)

45Ce troisième critère est essentiel pour que les deux précédents soient appliqués. S’ils n’appliquent pas les règles de transparence précitées, les gouvernements les mieux intentionnés du monde verront resurgir rapidement les accommodements, marchandages et chantages trop familiers. Pour le meilleur ou pour le pire, la transparence des preuves scientifiques qui sous-tendent les décisions ne suppose pas nécessairement la transparence du processus décisionnel lui-même. « La prémisse est simplement une transparence accrue des consultations scientifiques. Certes les décideurs pourraient, malgré tout, ne pas agir en fonction de ces conseils, mais cette ouverture garantirait qu'ils ne pourraient plus prétendre l’avoir fait — ce qui les forcerait à être plus explicites sur leurs autres motivations82. »

  • 83 Voir Groupe d’étude sur les revenus et l’adaptation des pêches de l’Atlantique, Changement de CAP  (...)
  • 84 M. Trebilcock et al., The Political Economy of Business Bailouts, Conseil économique de l’Ontario, (...)
  • 85 Sur la signification stratégique d’une définition du problème en stricts termes de conflit politiq (...)
  • 86 W. Leiss et C. Chociolko, Risk and Responsibility, McGill-Queen’s University Press, Montréal, 1994 (...)

46Divers acteurs peuvent avoir intérêt à mêler les questions conceptuelles que j’ai identifiées, et conséquemment à entraver la divulgation de l'information qui aiderait à les clarifier. Par exemple, le groupe de travail chargé par le fédéral d’enquêter sur les conséquences socio-économiques de l’effondrement de la pêche à la morue a tardivement souligné que les preuves de surcapitalisation et de surexploitation dans l’industrie de la pêche avaient été ignorées depuis plus d’une décennie83. Cette erreur pourrait être due aux efforts fédéraux de « restructuration » de l’industrie, efforts qui ont en fait intensifié la pression économique amenant les pêcheurs à prendre plus de poissons84. Dans ces circonstances, on ne pouvait s’attendre à ce que l’objectif d'assurer la viabilité à long terme de la ressource soit une priorité. Le contrôle de l'information peut avoir pour fonction d’empêcher la mise au jour de conflits difficiles à gérer entre activité économique et conservation de l’environnement85. Particulièrement au Canada, où les gouvernements jouent un rôle crucial dans le financement de la recherche scientifique, il peut arriver qu'ils refusent d’appuyer un type particulier de recherche qui pourrait se révéler gênant sur le plan politique, à moins qu’ils ne puissent exercer un contrôle étroit tant sur la formulation du plan de recherche que sur la diffusion des résultats. Comme Leiss et Chociolko le soulignent, dans ces circonstances, « il vaut mieux tout simplement ne pas savoir86 ».

47Pour cette raison entre autres, il serait utile d’identifier les conditions dans lesquelles les ministères et organismes sont les plus susceptibles d’appuyer et de diffuser la recherche en environnement — surtout lorsque cette recherche aboutit à des exigences politiques. Une des hypothèses possibles est que les ministères n’ayant pas une « clientèle commerciale » définie, comme c’est le cas des ministères environnementaux, sont plus susceptibles de le faire que d’autres ministères, comme celui de l'Agriculture ou de la Santé, qui ont des politiques environnementales et des responsabilités de surveillance — mais également des relations bien définies avec des « groupes-clients » reliés à l’industrie.

  • 87 Deux exemples suffiront. D’abord, à la fin des annés 1990, l’un des objectifs de la Direction géné (...)

48Les entreprises ou les industries qui considèrent la conservation de l’environnement comme une menace économique prétendront sans doute que toute politique ou décision réglementaire devrait être « strictement basée sur des preuves scientifiques », ou quelque déclaration du genre. Pour des raisons tactiques, elles invoquent l’autorité de la connaissance scientifique (qui, après tout, peut s’opposer à la Science ?), afin d’éviter de discuter de questions — comme les critères de preuve — en des termes adéquats. Les gouvernements peuvent adopter la même argumentation afin de justifier des décisions basées sur des facteurs non reliés à la science, ni à l’environnement : par exemple la politique commerciale, ou la volonté d’éviter des perturbations économiques importantes87. Ainsi, l’idée d’une politique environnementale basée sur la stricte connaissance scientifique offre un attrait apparent, mais trompeur, à la limite pernicieux. Dans la prochaine section, nous tenterons d’explorer les ressorts de ce piège d’une politique se voulant « scientifiquement fondée ».

5. Le charme trompeur d'une politique « scientifique » de l'environnement

  • 88 Les principales sources de la discussion qui suit proviennent de la documentation officielle du Co (...)
  • 89 Projet de loi C-33 sur les espèces en danger, deuxième session, 36e Parlement, 11 avril 2000.

49Le Canada n’a pas de politique d’ensemble pour protéger les espèces en péril. Une proposition en ce sens (le projet de loi C-65) a été présentée au Parlement en 199588. Après de nombreuses audiences en comité parlementaire et plusieurs propositions d’amendements, le projet est mort au feuilleton en 1997. Le gouvernement fédéral a continué de tenir des consultations sur les espèces menacées et, en avril 2000, le projet de loi (Loi sur les espèces en périt) a été présenté de nouveau sous le numéro C-3389.

  • 90 COSEWIC (COSEPAC), « FAQs ».
  • 91 COSEWIC (COSEPAC), « A Brief History », (<http://www.cosewic.gc.ca/cosewic/history.cfm>). Version française disponible sur le site.

50On peut utiliser la science de différentes manières pour éclairer le processus législatif, mais dans ce cas il s'agit surtout du processus par lequel on désigne une espèce comme étant menacée. Depuis 1977, de telles désignations relèvent, sur une base purement consultative, du Comité sur la Situation des Espèces en péril au Canada (COSEPAC), qui opère en vertu d’une entente entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Les projets de loi C-65 et C-33 incorporaient tous deux cette responsabilité. Début 2000, le COSEPAC était composé de « représentants des organismes de protection de la nature de chaque gouvernement provincial ou territorial, de quatre organismes fédéraux (Service de la faune du Canada, Parcs Canada, Pêches et Océans, Musée canadien de la nature) et de trois ONG canadiennes (Fédération canadienne de la nature, Fédération canadienne de la faune, World Wildlife Fund du Canada)90. Au-delà de son membership de base, des sous-comités, nommés groupes de spécialistes sur les espèces, incluent d’autres scientifiques non gouvernementaux. Même si le membership de base dépend largement de son affiliation à un organisme gouvernemental, les groupes de protection de la nature décrivent souvent le COSEPAC et ses décisions comme « scientifiques » ou « scientifiquement fondés ». Toutefois, les statuts du COSEPAC n’ont actuellement « aucune base légale ». « Cela veut dire qu’il n’y a aucune conséquence légale aux désignations faites par le COSEPAC91. »

  • 92 Mark Abrahams et al (640 signataires), « Endangered Species Protection », lettre à Jean Chrétien, (...)
  • 93 A. Mcllroy, « Wildlife panel scientists to get vote, Stuart says », Globe and Mail, 23 mars 1999, (...)
  • 94 Voir par exemple, Sierra Club of Canada, « Action Alert ! SARA IsWeak and Ineffective », (Sierra C (...)

51En septembre 1998, le ministre fédéral de l’Environnement, avec l’appui de ses homologues provinciaux, a changé les statuts et mandats du COSEPAC en retirant leur droit de vote à plusieurs des scientifiques non gouvernementaux qui en étaient membres. Des critiques ont fusé, alléguant qu’un tel changement affecterait l'indépendance du COSEPAC face aux pressions politiques. En février 1999, une vigoureuse lettre ouverte de protestation, adressée au Premier ministre, fut signée par 600 scientifiques canadiens92. Le ministre a par la suite rétabli le droit de vote des membres qui en avaient été privés93, mais la controverse s’est poursuivie sur le rôle du COSEPAC. Le projet de loi C-33 donne au Cabinet le droit de déterminer la liste des espèces en danger, comme le faisait d’ailleurs le C-65. Les critiques de ces deux projets de loi ont fait valoir que les désignations du COSEPAC devraient être obligatoires et exécutoires et résulter en une liste officielle des espèces menacées94. Dans la lettre de février 1999, on pouvait lire : « L’analyse scientifique—et l’analyse scientifique seule — devrait déterminer si une espèce doit ou non être inscrite comme espèce menacée. »

52L’idée est séduisante et semble correcte à première vue, mais voyons ce que cela signifierait concrètement si les décisions du COSEPAC étaient exécutoires. Les pressions sur le Comité, visant à ce que ne soit pas inscrite telle ou telle espèce sur la liste à cause de conséquences politiques indésirables, deviendraient énormes. On pourrait se prémunir contre de telles tendances, par exemple — comme d’ailleurs le préconisaient certains amendements au projet de loi C-65 — en faisant en sorte qu’une majorité des membres du COSEPAC ne soient pas nommés par le gouvernement. Toutefois, même dans ce cas, certains membres non gouvernementaux pourraient être exposés aux pressions politiques. Le fait de déclarer exécutoires les décisions du COSEPAC pourrait avoir l’effet paradoxal de rendre le débat entourant les espèces menacées plus secret qu’il ne l’est actuellement. Les conflits se déplaceraient sur la scène des délibérations internes du Comité ; les pressions politiques sur ses membres s’intensifieraient et les gouvernements se déresponsabiliseraient face aux décisions politiquement délicates sur la non-désignation d’espèces en danger. Selon toute probabilité, le fait de déclarer officiellement une espèce « non menacée » sera politiquement plus payant que de la déclarer « menacée » en fonction de critères scientifiques — surtout si on annonce ensuite qu’on ne peut lui accorder qu’une protection limitée à cause d’autres priorités plus importantes.

  • 95 Schrecker, « Invisible Beasts », p. 88-93; K. Webb, « Between Rocks and Hard Places: Bureaucrats, (...)
  • 96 DeMarco et al., « Bear Necessities », p. 24.
  • 97 Versteeg (dir.), « Workshop Proceedings », annexe 3.3.
  • 98 Le projet de loi C-65 ne contenait rien sur la protection des habitats, mais il est très improbabl (...)

53Pour les fins de la discussion, émettons tout de même l’hypothèse peu probable qu’on pourrait mettre en place un régime qui donnerait force de loi aux décisions du COSEPAC, et où le processus décisionnel ne serait pas compromis politiquement. La mise en application des politiques environnementales est notoirement un domaine où les décisions officielles restent souvent lettre morte95. Discrètement, on n’applique tout simplement pas la loi ou les règlements... Ce problème a été identifié dans les quatre provinces qui ont adopté leurs propres lois sur les espèces en danger96. Si la marge discrétionnaire des autorités gouvernementales venait à diminuer à propos de la désignation des espèces à protéger, alors elle pourrait se déplacer du côté de l’application concrète de la loi. Cela aurait pour effet de transformer la désignation des espèces à protéger sous la loi fédérale en un exercice symbolique. Anticipant sans doute un tel développement, certaines organisations de protection de la nature ont demandé que l’on autorise les poursuites civiles privées en matière de protection des espèces menacées. Cette proposition avait « provoqué une controverse considérable » lors des audiences sur le projet C-6597 — comme le font presque toujours de telles propositions. Quoi qu’il en soit, il est difficile de dire comment on pourrait assurer la protection des espèces menacées et de leurs habitats98, en dépit des pressions politiques et économiques locales, si le pouvoir discrétionnaire n’était pas également limité au niveau de l’application des lois.

54Au vu des considérations pratiques et de notre présente réflexion sur ce qui constitue ou non une preuve scientifique, les militants de la protection de la nature feraient donc bien de repenser le bien-fondé d’un « processus basé sur la science ». Deux autres exemples étayent fortement cette conviction.

  • 99 Walker, « Keeping the WTO ».
  • 100 Ibid., p. 257.
  • 101 On peut également se poser la question de savoir si les gouvernements seront prêts à défendre, dev (...)
  • 102 Page, « Generic View », p. 237.

55D'abord, comme nous l’avons relevé précédemment, l’instance de résolution des conflits de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) a récemment donné raison au Canada et aux États-Unis lorsqu’ils contestaient comme « scientifiquement non fondé » l’embargo européen sur les importations de bœuf traité aux hormones, faisant valoir que cet embargo violait l’Entente sur les normes sanitaires et phytosanitaires (SPS) qui fait partie intégrante des accords de l’OMC. Vern Walker, consultant à la Commission européenne (instance exécutive de l’Union européenne) dans la querelle sur les hormones, a fait valoir, de façon convaincante, que les experts de l’OMC se sont repliés sur la position « conservatrice » selon laquelle un processus décisionnel scientifiquement fondé équivaut à minimiser les « faux positifs99 ». Comme l’Union européenne n’a pas prétendu avoir de preuves du danger pour la santé du bœuf incriminé et qu’elle a admis prendre cette mesure par précaution, elle n’a pu présenter de « preuves scientifiques suffisantes » pour prouver la légitimité d’une restriction des importations basée sur l’Entente sur les SPS100. Selon Walker, les gouvernements nationaux cherchant à défendre leurs normes environnementales contre les accusations de protectionnisme déguisé devront, au strict minimum, le faire en des termes qui démontrent une claire compréhension de ce que sont les questions pouvant — ou ne pouvant pas — trouver une réponse « scientifique ». Quant à savoir si les gouvernements arriveront à faire cela, ou même s’ils essaieront de le faire101... Comme l’OMC de par son mandat est forcément un organisme chargé de suspicion à l'égard de toute barrière au commerce international, ses institutions sont peu susceptibles d’être réceptives au « principe de précaution » lorsque ce principe consiste à préconiser la protection du public et de l’environnement en l’absence de preuves de danger important. La prise de décision basée sur les considérations scientifiques, dans ce contexte, revient à ce qu’écrivait Page : « Poussée à son extrême, l’approche consistant à limiter les faux positifs revient à exiger de voir des cadavres avant toute action102. »

  • 103 T. Colborn, D. Dumanoski et J.P. Myers, Our Stolen Future : Are We Threatening Our Fertility, Inte (...)
  • 104 T.M. Crisp et al., « Environmental Endocrine Disruption: An Effects Assessment and Analysis », Env (...)
  • 105 C. De Rosa et al., « Environmental Exposures That Affect the Endocrine System: Public Health Impli (...)
  • 106 Le National Research Council américain, au contraire de L’organisation canadienne du même nom, n’e (...)
  • 107 Crisp et al, « Environmental Endocrine Disruption ».

56Deuxièmement, voyons le cas des produits chimiques qui dérèglent les fonctions endocriniennes. La possibilité que des contaminants de l'environnement puissent dérégler le système hormonal a attiré l’attention du public pour la première fois en 1996 lorsque Thea Colbom et deux de ses collègues ont publié un livre intitulé Our Stolen Future (« Notre avenir volé103 ») (on peut dresser un intéressant parallèle entre ce livre et le livre Silent Spring de Rachel Carson qui avait, en 1962, éveillé le public aux méfaits des pesticides). « Ces produits, appelés “perturbateurs endocriniens” parce qu’ils semblent imiter le comportement des hormones naturelles, inhibent le fonctionnement des hormones et altèrent les fonctions immunitaires, endocriniennes et nerveuses. Les humains seraient affectés de différentes manières : cancer du sein et endométriose chez la femme, cancers de la prostate et des testicules chez l’homme, développement anormal des caractères sexuels, fertilité réduite chez l’homme, altération des glandes thyroïde et pituitaire, déficiences immunitaires, effets neurologiques et comportementaux104. » Les produits incriminés ne sont pas seulement les pesticides, mais également toute une série de produits présents dans les décharges industrielles105. Avant même la parution du livre, le Conseil de la recherche des États-Unis (USNRC) a constitué un comité chargé d’étudier cette question106. Ce comité a poursuivi ses travaux en parallèle avec une équipe de l’Agence de protection de l’environnement (EPA), dont les travaux ont eux-mêmes été publiés en 1998107.

  • 108 U.S. National Research Council, Hormonally Active Agents in the Environment. National Academy Pres (...)
  • 109 Ibid., p. 13-23.
  • 110 Crisp et al., « Environment Endocrine Disruption », p. 12.
  • 111 Voir Davis ef al., « Rethinking Breast Cancer Risk ».

57L’incertitude scientifique entoure toujours les études sur les perturbateurs endocriniens. L’une des questions débattues est celle de savoir si les effets endocriniens constatés sur les animaux peuvent aussi affecter les humains — et dans l’affirmative, jusqu’à quel point. Les désaccords au sein du comité de l’USNRC étaient tels que ses membres ont dû, pour préserver leur consensus, abandonner l’expression « perturbateurs endocriniens » pour lui préférer celle d’« agents hormonalement actifs dans l’environnement108 ». On doit relever, au crédit des membres de ce comité, qu’ils ont pris la peine d’exposer, avec un inhabituel souci du détail, les considérations épistémologiques entourant leur désaccord109. Le comité de l’EPA, par contre, commençait son rapport comme suit : « Selon les connaissances scientifiques actuelles, l’Agence ne considère pas la perturbation endocrinienne comme un problème en soi, mais plutôt comme un mécanisme ou un mode d’action pouvant mener à d’autres effets, par exemple carcinogènes, reproducteurs ou développementaux110. » Il est difficile d’imaginer comment la science d’aujourd’hui, ou n’importe quelle science, peut être invoquée pour justifier un tel jugement implicite sur l'acceptabilité d’une certaine catégorie de risque, au vu de la grande incertitude entourant cette question111.

6. Conclusion : plus ça change...

58Les exemples qui précèdent montrent que la « gestion environnementale scientifiquement fondée » n’est pas un concept praticable ou cohérent. Ce qu’il nous faut à la place, c’est un cadre décisionnel de gestion environnementale qui intègre à la fois les questions qui peuvent être traitées « scientifiquement » et celles qui ne peuvent l’être. En d’autres mots, un cadre qui s’inspire de ce que nous avons exposé dans la section 4 de ce chapitre.

  • 112 Voir par exemple, du Conseil consultatif en science et en technologie, le document Vers l’excellen (...)
  • 113 Groupe d’impact, « Les rôles du gouvernement en sciences et en technologie : le contexte canadien (...)
  • 114 G.B. Doern, « La science et les scientifiques dans le contexte des politiques et décisions fédéral (...)

59Toutefois, bien peu d’indices montrent que la gestion publique de l’environnement au Canada va dans ce sens. Les organismes fédéraux les plus directement concernés par la santé publique et l’environnement, la Direction générale de la protection de la Santé (DGPS) de Santé Canada et Environnement Canada, ont vu leurs budgets de recherche et leur personnel surnuméraire réduits au cours des dernières années. Résultat (volontaire ou non) de ces coupures : la recherche fondamentale, ainsi que la capacité d’évaluer la recherche faite par les autres, sont compromises112. Pendant ce temps, trois initiatives du gouvernement fédéral ont traité la question de l’apport scientifique dans le processus décisionnel : le Conseil d’experts en sciences et en technologie (CEST), qui relève du Comité du Cabinet sur l’union économique et qui est composé de représentants des conseils consultatifs externes se rapportant aux ministres responsables des organismes et ministères à dimension scientifique113, le Comité des sous-ministres adjoints chargés des sciences et le « Groupe 5NR », qui regroupe les cinq ministères touchant à l’administration des ressources naturelles : Agriculture et Agroalimentaire, Environnement, Pêches et Océans, Santé, Ressources naturelles114. Or, sur ce front du rôle de la science dans la gestion de l’environnement, peu de changements de statut ou d’organisation sont survenus dans la pratique.

60Prenons les enjeux de la transparence et de l’imputabilité. Parmi ses activités, le Comité des sous-ministres adjoints chargés des sciences, sous la houlette de Santé Canada, a lancé une initiative dite des « Meilleures Pratiques ». En janvier 1999, une présentation multimédia de ce comité au Conseil consultatif scientifique de Santé Canada comprenait les conclusions suivantes :

  • La responsabilité générale doit être négociée et enregistrée.
  • Il faut rendre des comptes avant tout au surveillant.
  • L’obligation qui incombe aux scientifiques de rendre des comptes aux Canadiens consiste à rendre des comptes au sous-ministre par l’entremise des supérieurs et, par l’intermédiaire du sous-ministre, au ministre, qui est responsable devant le Parlement115.

61Pour reprendre les mots de Leiss, il est difficile d’imaginer un « service plus secret » comme ligne de communication entre la recherche scientifique et le choix subséquent des politiques.

  • 116 Environnement Canada, Conseil d’experts en sciences et en technologie, Achievements to Date, Recom (...)
  • 117 Ibid., p. 6 et 11.

62Depuis 1996, de nombreux ministères recourant aux services de scientifiques ont mis sur pied des conseils scientifiques consultatifs (CSC). Environnement Canada a un CSC de 12 membres, nommés par le sous-ministre et lui rendant des comptes. Son mandat est large : il doit « fournir au sous-ministre des conseils stratégiques d’envergure sur tout ce qui touche la recherche et le développement au ministère116 ». Le Conseil est présidé par le directeur au développement international de l’Alliance des manufacturiers et exportateurs du Canada. En octobre 1999, au moins trois autres membres étaient clairement identifiés à des sociétés privées dont ils avaient fait ou faisaient encore partie. Aucun membre n’était rattaché au monde scientifique plutôt qu’au monde des affaires et de la gestion. Pourtant, le rapport d’octobre 1999 de ce Conseil soulignait qu’il avait la tâche de « maintenir sa composition diversifiée117 ».

  • 118 Santé Canada, Conseil consultatif des sciences, « Mandat » (Ottawa : Santé Canada, 1998 ; <http://www.hc-sc.gc.ca/hpb/science/mandat.html>).
  • 119 Halliwell et Smith, Scientific Advice, ap. I, 2-3.

63La définition de tâches du Conseil scientifique consultatif attaché à Santé Canada souligne que le conseil doit « fournir des avis indépendants au ministre de la Santé sur la manière de faire avancer les aspects scientifique, technique et politique des programmes de la Direction générale de la protection de la santé, aujourd’hui et à l’avenir ». Le rôle du Conseil comporte également « les avis sur les mesures à prendre pour conserver à la DGPS la confiance du public ». Un Conseil scientifique consultatif digne de ce nom devrait commencer par se demander si cette confiance est méritée ! La définition de tâches indique également que le Conseil sera composé « de scientifiques indépendants, de professionnels de la santé, de spécialistes en protection des consommateurs, de gens d’affaires et d’experts en sciences humaines » (que font diable des gens d’affaires dans un Conseil scientifique consultatif ?). Sur ses 16 membres en août 1999, 11 étaient médecins ou chercheurs ; aucun n’avait occupé de poste en sciences sociales118. Les tendances sont identiques dans les conseils consultatifs d’Agriculture et Agroalimentaire Canada, selon une recherche faite pour le Conseil d’experts en science et en technologie119.

64Cependant, la composition du CEST lui-même reflète des tendances similaires. Sur ses 21 membres en mai 1999, neuf avaient une expérience en affaires et en administration et trois autres venaient du monde de l'administration de l’enseignement, des liens étroits les unissant au monde des affaires. Un seul membre était clairement identifié à un poste universitaire d’enseignement ou de recherche. Peut-être de tels compromis sont-ils politiquement bien fondés, inspirés par l’objectif louable d’éviter de nouveaux assauts du monde des affaires contre les restes de réglementation et de protection sociales au Canada. Toutefois, ils n’inspirent pas de bonnes politiques pour autant. Si on avait tenté de composer un tel conseil consultatif avec l’intention expresse de minimiser les effets limitatifs de la protection de l’environnement sur l’accumulation du capital, on n’aurait probablement pas fait autrement.

  • 120 Ibid., annexe 1, p. 30.
  • 121 Ibid., p. 42.
  • 122 Conseil d’experts en sciences et en technologie, Science Advice for Government Effectiveness (SAGE (...)
  • 123 Voir le site Web de la NBAC : <http://www.bioethics.gov>

65La recherche effectuée pour le CEST révèle que les publications des chercheurs de Pêches et Océans Canada sont vérifiées par d’autres scientifiques et par des administrateurs ministériels120, que la production scientifique de la DGPS est « visée par l’unité administrative avant d'être envoyée pour publication121 » (selon quels critères, on se le demande...). Alors même si l’idée d'une plus grande ouverture et d’une transparence accrue est louée en principe (par exemple dans le rapport du CEST intitulé Avis scientifiques pour l'efficacité gouvernementale (ASEG)122), cela n'a pas été suivi d’effets au niveau opérationnel. Au mieux, il y a eu des progrès légers et graduels : par exemple, le Conseil consultatif scientifique de la DGPS diffuse maintenant, sur le site Internet de Santé Canada, les procès-verbaux de ses réunions et présentations, mais ces présentations tendent à se résumer à de petits spectacles multimédias sur Powerpoint. Force est de comparer ces pratiques à celles de la U.S. National Bioethics Advisory Commission, le conseil américain sur la bioéthique, dont les réunions sont ouvertes au public, et dont le site Web fournit les ordres du jour, les exposés et même les transcriptions intégrales des débats antérieurs123.

  • 124 D. Nelkin et M. Pollak, « Public Participation in Technological Decisions : Reality or Grand Illus (...)
  • 125 Sur la fusion entre politique commerciale et politique étrangère et sur l’intégration de thèmes co (...)

66Il y a donc, en matière de reddition de comptes et d’imputabilité, une approche véritable et une approche qu’on pourrait qualifier de purement formelle. Ce conflit est à rapprocher de celui qui oppose le pouvoir économique et la participation du public à l’élaboration des politiques d’environnement et de santé publique. En 1979, deux chercheurs avaient noté que la plupart des enquêtes publiques menant à des décisions délicates à dimension technologique ou scientifique « sont des discussions structurées simplement, avec peu d’options réelles. Les investissements financiers et administratifs dans des technologies spécifiques sont trop lourds pour laisser une grande marge de choix124 ». Leurs données provenaient de processus reliés à la construction ou à l’expansion de centrales électriques nucléaires. Toutefois, leurs observations contribuent à la compréhension de nombreux débats et dilemmes autour de choix politiques, à une époque de grande concurrence pour attirer le capital. Chaque décision concernant la santé publique et l’environnement est susceptible d’avoir non seulement des effets sur le taux de profit des entreprises, mais aussi une influence déterminante sur les choix futurs en matière d’investissements et de commerce — ne serait-ce que par leur caractère de précédent125. Les institutions parlementaires canadiennes donnent à l’exécutif un extraordinaire degré d’autonomie et un vaste choix d’options stratégiques. L’expérience récente nous donne peu d’espoir que les leaders politiques accepteront de limiter leur marge de manœuvre en s’inspirant des recommandations que nous avons faites dans ce chapitre. À moins que ne surgisse une catastrophe assez dramatique pour provoquer une véritable crise de confiance au sein des institutions gouvernementales elles-mêmes.

67Les commentaires d’Edward Parson m’ont permis d’améliorer grandement les versions initiales de cet essai. Stewart Elgie, l’honorable John Fraser, Janet Halliwell, David Schindler et Risa Smith m’ont suggéré des pistes de recherche ultérieure. Toutefois, les idées et conclusions présentées dans ce chapitre m’appartiennent en propre.

Notes

1 J.A. Hutchings, C. Walters et R.L. Haedrich, « Is Scientific Inquiry Incompatible with Government Information Control? », Canadian Journal of Fisheries and Aquatic Sciences, v. 54 (1997), p. 1198-1210.

2 J.A. Hutchings et R.A. Myers, « What Can Be Learned from the Collapse of a Renewable Resource? Atlantic Cod, Gadus morhua, of Newfoundland and Labrador », Canadian Journal of Fisheries and Aquatic Sciences, v. 51 (1994), p. 2126-2146; Jeffrey A. Hutchings, « The Biological Collapse of Newfoundland's Northern Cod », in D. Newell et R.E. Ommer (dir.), Fishing Places, Fishing People: Traditions and Issues in Canadian Small-Scale Fisheries. Toronto, University of Toronto Press, 1999, p. 260-275.

3 Hutchings, Walters et Haedrich, « Scientific Inquiry », p. 1199.

4 Ibid., p. 1204-1205; B. Christensen, Too Good to Be True: Alcan's Kemano Completion Project. Vancouver, Talonbooks, 1995, p. 147-157 ; A. Thompson et al., « Rivers Defence Coalition Final Argument, Phase V, Kemano Completion Project Review », BC Utilities Commission (Vancouver, ronéotypé, 1993 ; disponible à la West Coast Environmental Law Association et chez l’auteur), p. 11-20.

5 Thompson et al., « Final Argument », p. 18.

6 J.F. Castrilli et C.C. Lax, « Environmental Regulation-Making in Canada: Towards a More Open Process », in J. Swaigen (dir.), Environmental Rights in Canada. Toronto, Butterworth, 1981, p. 334-395; M. Rankin, « Information and the Environment: The Struggle for Access », in ibid., p. 285-333; T. Schrecker, Political Economy of Environmental Hazards, Study paper, Protection of Life, Health and the Environment Project. Ottawa, Commission de la réforme du droit du Canada, 1984, p. 17-20,34-37; K. Harrison et G. Hoberg, Risk, Science and Politics: Regulating Toxic Substances in Canada and the United States. Montreal, McGill-Queen’s University Press, 1994, p. 52-54, 62-63, 176-179; G. Hoberg, « Governing the Environment: Comparing Canada and the United States », in K. Banting, G. Hoberg et R. Simeon (dir.), Degrees of Freedom: Canada and the United States in a Changing World. McGill-Queen’s University Press, Montréal, 1997, p. 350-356; W. Leiss, « Between Expertise and Bureaucracy: Risk Management Trapped at the Science/Policy Interface », in G.B. Doern et T. Reed (dir.), Risky Business: Canada’s Changing Science-Based Policy and Regulatory Regime. University of Toronto Press, Toronto (à paraître).

7 T. Schrecker et al., « Biotechnology, Ethics and Government: Report to the Interdepartmental Working Group on Ethics in Biotechnology », in Renewal of the Canadian Biotechnology Strategy, Resource Document 3.4.1: Ethics. Industrie Canada, Ottawa, 1998 ; < http://strategis.ic.gc.ca/ssg/bh00195e.html>), p. 220-229 (discussion sur la réglementation de la biotechnologie par la Direction de la protection de la santé, Santé Canada). La même expression a été utilisée pour décrire la conduite de l’agence par David Dodge, nouveau sous-ministre de la Santé, au Comité permanent de l’Agriculture et des Forêts. Evidence, no 29, octobre 1998.

8 Entrevue téléphonique avec le Dr André Lachance, directeur du Bureau des médicaments vétérinaires, Santé Canada, août 1999.

9 Juge H. Krever, Commission d’enquête sur l'approvisionnement en sang au Canada : Final Report, 3 volumes. Ottawa, Travaux publics et services gouvernementaux Canada, 1997, p. 708-718. Pour une étude en profondeur de la tragédie du sang contaminé au Canada, voir M.A. Somerville et N. Gilmore, « From Trust to Tragedy : HIV/AIDS and the Canadian Blood System », in E.A. Feldman et R. Bayer (dir.), Blood Feuds :AIDS, Blood, and the Politics of Medical Disaster. Oxford University Press, New York, 1999, p. 127-159.

10 Nous empruntons le terme à P. Gray, « Policy Disasters in Europe: An Introduction », in P. Gray et R Hart (dir.), Public Policy Disasters in Western Europe, Routledge, Londres, 1998, p. 3-20. Parmi les cas étudiés dans ce livre, le plus comparable à ceux évoqués dans ce chapitre — et le seul qui implique l’utilisation de la preuve scientifique — est analysé par B. Baggott, « The BSE Crisis : Public Health and the “Risk Society” », in ibid., p. 61-78. La contamination avérée, vérifiée des stocks de sang au Canada a eu des effets bien plus importants que l’encéphalopathie spongiforme bovine (BSE selon l’acronyme anglais, ou maladie de la vache folle). Autre cas similaire : les pêcheries de l’Atlantique. Une génération après la crise, l’effondrement des pêcheries a causé l’appauvrissement et la dislocation de collectivités entières.

11 B.C. Ministry of Environment, Lands and Parks, Environmental Trends in British Columbia 2000 BC Ministry of Environment, Victoria, 2000 ; <http://www.elp.gov.bc.ca/sppl/soerpt>) ; Environnement Canada, Étude pan-canadienne sur les impacts et l’adaptation à la variabilité et au changement climatique. 8 volumes. Service de l'environnement atmosphérique, Environnement Canada, Downsview (Ontario), 1997 ; <http://www.ec.gc.ca/climate/ccs/>.

12 Cité par C. Enman, « 36 Scientists : End the Suppression », Ottawa Citizen, 4 juillet 1997, p. A1 et A4.

13 Cité dans C. Enman, « DFO officiais threaten to sue Citizen », Ottawa Citizen, 3 juillet 1997, p. Al-A2.

14 C. Lindblom, Politics and Markets. Basic Books, New York, 1977, p. 170-221; T. Schrecker, Political Economy of Environmental Hazards, p. 16-23; T. Schrecker, « Resisting Environmental Regulation: The Cryptic Pattern of Business-Government Relations », in R. Paehlke et D. Torgerson (dir.), Managing Leviathan: Environmental Politics and the Administrative State. Broadview, Peterborough, 1989, p. 165-99.

15 C. Offe, Contradictions of the Welfare State, éditeur John Keane, MIT Press, Cambridge 1984, p. 151.

16 T. Schrecker, « Of Invisible Beasts and the Public Interest: Environmental Cases and the Judicial System », in R. Boardman (dir.), Canadian Environmental Policy. Oxford University Press Canada, Toronto, 1992, p. 83-88.

17 R. Kazis et R. Grossman, Fear at Work: Job Blackmail, Labor, and the Environment (New York: Pilgrim Press, 1982). Un porte-parole du ministère ontarien de l’Environnement y était allé, en 1994, d’un commentaire d’une rare franchise au sujet du niveau tolérable des effluents de l’industrie chimique : « Nous pourrions dire “zéro rejet tolérable”, mais ils fermeraient tous leurs usines et s’en iraient au Mexique. », Cité dans D. Westell, « New rules to eut toxic wastes by 47 % », Globe and Mail, 14 septembre 1994, p. B2. Comme le montre cet exemple, la menace de désinvestissement ria pas besoin d’être explicite pour faire son effet. Elle opère à travers le mécanisme de la réaction anticipée.

18 S. Jasanoff, « Acceptable Evidence in a Pluralistic Society », in D.G. Mayo et R.D. Hollander (dir.), Acceptable Evidence: Science and Values in Risk Management. Oxford University Press, New York, 1991, p. 29-47. T. Schrecker, « Environmental Law and the Greening of Government: A Cynical Guide », in G. Thompson, M. McConnell et L. Huestis (dir.), Environmental Law and Business in Canada, Canada Law Book, Aurora (Ontario), 1993, p. 164-168; Hoberg, « Governing the Environment », p. 355-356.

19 R. Inglehart, Culture Shift in Advanced Industrial Society, Princeton University Press, Princeton, 1990.

20 Cette catégorie ne correspond pas, il s’en faut de beaucoup, avec l’ensemble de l’électorat. Voir les observations de E.E. Schattschneider : « Probablement plus de 90 % des gens ne peuvent participer au système des moyens de pression », qui joue un rôle crucial non seulement dans l’établissement de Tordre du jour électoral, mais également lors des échanges survenant entre les périodes électorales. Et celles de Lynton Caldwell, selon qui « même dans les États formellement démocratiques, les élus savent de qui ils doivent tenir compte, et qui ils peuvent se permettre d’ignorer ». Schattschneider, The Semisovereign People: A Realist's View of Democracy in America, Dryden Press, [1960], Hinsdale (Illinois), 1975, p. 34-35, et plus généralement p. 30-45. Caldwell, Between Two Worlds: Science, the Environmental Movement, and Policy Choice. Cambridge University Press, Cambridge, 1990, p 88.

21 Coalition canadienne sur les espèces menacées, « Federal Endangered Species Legislation - Background », Document distribué de main à main, à Ottawa le 8 août 1997.

22 À cause de ce haut niveau d'urbanisation, il serait intéressant de faire une recherche sur les effets de la surreprésentation de l’électorat rural au Parlement fédéral et dans les législatures provinciales sur les politiques environnementales, mais cela dépasserait le cadre du présent chapitre.

23 A. Eadie, « On the grid: Net balances for Canada’s exports and imports », Globe and Mail, 17 septembre 1998, p. B15.

24 N. Klein, « The Real APEC Scandai », Saturday Night, février 1999, p. 48.

25 Par exemple, en août 1999, les gouvernements du Canada et des Territoires du NordOuest ont conjointement accepté d’assumer la responsabilité du nettoyage de la mine d’or Giant, pour en faciliter la vente à une nouvelle compagnie à la suite de la faillite du propriétaire, Royal Oak Mines Inc. Le coût fut estimé à 250 millions de dollars. A. Robinson, « Ottawa, NWT to pay for Giant Cleanup », Globe and Mail, 28 août 1999.

26 K. Harrison, Passing the Buck: Federalism and Canadian Environmental Policy. UBC Press, Vancouver, 1996.

27 Selon Patricia Marchak, un scénario semblable pourrait se produire dans l’industrie forestière de la Colombie-Britannique. Voir son livre Logging the Globe, McGill-Queen’s University Press, Montréal, 1995. Un tel résultat ne ferait que confirmer une fois de plus la tendance historique à l’épuisement des ressources dites renouvelables, tel que le montrent H. Regier et G.L. Baskerville dans « Sustainable Redevelopment of Regional Ecosystems Degraded by Exploitive Development », in W. Clark et R.E. Munn (dir.), Sustainable Development of the Biosphere, Cambridge University Press, Cambridge, 1986, p. 75-100.

28 Selon les mots d’un patron de l’industrie des pêches cité par S. Feschuk, « Only one big processor ready for cod clobbering », Globe and Mail, 3 juillet 1992.

29 Un peu avant que l’on ne coupe le dernier arbre monnayable en Colombie-Britannique, le gouvernement provincial en viendra peut-être à payer des firmes forestières pour qu’elles fassent pousser des arbres destinés à l’exportation. Cette stratégie sera sans doute mise en échec par les protestations des concurrents de la zone Pacifique — du moins si ces exportations visent le marché des États-Unis. Pendant ce temps, les Japonais seront bien contents de pouvoir acheter des produits forestiers de la Colombie-Britannique et de l’Alberta généreusement subventionnés par les contribuables canadiens.

30 M. Trebilcock, The Political Economy of Economic Adjustment : The Case of Declining Sectors, Commission royale d’enquête sur l’union économique et sur les perspectives de développement au Canada, Collected Research Studies Series vol. 8. University of Toronto Press, Toronto, 1986, p. 24-25 et 34.

31 D.A. Bella, « The Pressures of Organizations and the Responsibilities of University Professors », BioScience, no 46 (1996), p. 772.

32 J. Elster, Ulysses and the Sirens: Studies in Rationality and Irrationality. Cambridge University Press, Cambridge 1984, p. 30.

33 C. Payer, The World Bank: A Critical Analysis. Monthly Review Press, New York, 1982, p. 353.

34 D.J. Mattson, « Ethics and Science in Natural Resource Agencies », BioScience, no 46 (1996), p. 767-771.

35 Voir D.J. Savoie, Governing from the Centre: The Concentration of Power in Canadian Politics. University of Toronto Press, Toronto, 1999. Le rapport, publié en 1996, d’un groupe de travail sur le pouvoir du gouvernement fédéral dans l’élaboration de ses politiques, notait que les ministères responsables qui pilotent un projet « contrôlent rarement l’allocation des ressources, et quand ils le font — comme c’est arrivé à l’époque du Plan vert fédéral — les autres ministères peuvent mettre en cause son objectivité. Généralement, les ministères responsables n’ont que de faibles leviers dans le processus de prise de décision, et n’en ont pas du tout à une échelle plus large, lorsque l’influence procède du bureau du Premier ministre et du greffier du Conseil privé ». I. Fellegi (dir.), Renforcement des services d'élaboration des politiques, Rapport du groupe de travail. Bureau du Conseil privé, Ottawa, décembre 1996, p. 18.

36 Savoie, Goveming from the Centre, p. 108, et plus généralement p. 71-108.

37 Sur le rôle des sous-ministres, voir ibid., p. 248-259, 275-281, 314-317.

38 Ibid., p. 277.

39 Ibid., p. 255. Voir aussi p. 275-276, p. 315. Également G.B. Doern, The Peripheral Nature of Scientific and Technological Controversy in Federal Policy Formulation, Background study no 46. Conseil des sciences du Canada, Ottawa, 1981.

40 Je ne connais qu’une seule étude au Canada sur ce sujet: Paul Rock, A View from the Shadows: The Ministry of the Solicitor General of Canada and the Making of the Justice for Victims of Crime Initiative. Clarendon Press, Oxford, 1986. Ce livre traite de l’évolution des politiques fédérales à l’égard des victimes de crimes à l’époque de Pierre Trudeau.

41 Leiss, « Between Expertise and Bureaucracy ».

42 Schrecker, « Invisible Beasts » et « The Greening of Government ».

43 E. Silbergeld, « Risk Assessment and Risk Management: An Uneasy Divorce », in Mayo et Hollander (dir.), Acceptable Evidence, p. 99-114.

44 Pour une analyse classique sur la structure interne des représentations d’intérêts à l’intérieur de l’État canadien, voir R. Mahon, « Canadian Public Policy: The Unequal Structure of Representation », in L. Panitch (dir.), The Canadian State: Political Economy and Political Power, University of Toronto Press, Toronto, 1977, p. 165-198. La pertinence, plus de 20 ans après sa publication, de l’analyse de Mahon pour la politique environnementale, a été illustrée par le premier rapport au Parlement du commissaire à l’environnement et au développement durable. Le rapport notait que les approches adoptées par le ministère de l’Industrie et celui des Ressources naturelles dans la réglementation des produits chimiques industriels ont tendance à être assez différentes de celles adoptées par Santé Canada, Environnement Canada ou le ministère des Pêches et Océans. Dans certains cas spécifiques, tels que ceux mettant en cause l’environnement aquatique (par exemple les déversements de mercure), l’effet tangible de telles divergences conduisit à une impasse pure et simple. Ce qui revint, bien sûr, à avaliser le statu quo — ce qui était probablement l’objectif qu’avaient en tête les ministères « économiques », et leurs clients. Voir Commissaire à l’environnement et au développement durable, Rapport à la Chambre des Communes, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Ottawa, 1999, chapitre 3.

45 T. Page, « A Generic View of Toxic Chemicals and Similar Risks », Ecology Law Quarterly, v. 7 (1978), p. 207-244; Schrecker, Political Economy of Environmental Hazards, p. 25-37; Harrison et Hoberg, Risk, Science and Politics, p. 20-27.

46 J. Maienschein, J.P. Collins et D.S. Strouse, « Biology and Law: Challenges of Adjudicating Competing Claims in a Democracy », Jurimetrics Journal, v. 38 (1998), p. 153-154, 159-165; K.S. Shrader-Frechette et E.D. McCoy, Method in Ecology: Strategies for Conservation. Cambridge University Press, Cambridge, 1993, p. 86-92, 198-239; B.L. Taylor et T. Gerrodette, « The Uses of Statistical Power in Conservation Biology: The Vaquita and Northern Spotted Owl », Conservation Biology, v. 7 (1993), p. 489-500.

47 Page, « GenericView ».

48 T.D. Crocker, « Scientific Truths and Policy Truths in Acid Deposition Research », in T. Crocker (dir.), Economic Perspectives on Acid Deposition Control, Ann Arbor Science Acid Precipitation Series. Butterworth, Boston, 1984, v. 8, p. 66-67.

49 J.S. Weis, « Scientific Uncertainty and Environmental Policy: Four Pollution Case Studies », in J. Lemons (dir.), Scientific Uncertainty and Environmental Problem Solving, Blackwell Science, Cambridge, 1996, p. 169.

50 W. Darby, « An Example of Decision-Making on Environmental Carcinogens: The Delaney Clause », Journal of Environmental Systems, v. 9 (1979), p. 116.

51 S.D. Jellinek, « On the Inevitability of Being Wrong », Annals of the New York Academy of Science, v. 363 (1981), p. 43-44.

52 Maienschein et al, « Blology and Law », p. 156-158; T.O. McGarity, « Substantive and Procedural Discretion in Administrative Resolution of Science Policy Questions », Georgetown Law Journal, v. 67 (1979), p. 732-740.

53 McGarity, « Substantive and Procedural Discretion », p. 748-749; Stewart Cohen et al, « Climate Change and Sustainable Development: Towards Dialogue », Global Environmental Change, v. 8 (1998), p. 360-362.

54 Page, « Generic View », p. 233-234.

55 Shrader-Frechette et McCoy, Method in Ecology, p. 84-101. Leur analyse repose sur le traitement plus détaillé, mais plus ardu, qu’a fait Helen Longino du même sujet. Helen Longino, Science as Social Knowledge: Values and Objectivity in Scientific Inquiry. Princeton University Press, Princeton, 1990.

56 Shrader-Frechette et McCoy, Method in Ecology, p. 84.

57 Ce genre de jugement de valeur méthodologique, ainsi que l'incapacité conséquente de la science à trancher les litiges, sont l’objet d’une longue étude de cas concernant deux herbicides, dans C. Brunk, L. Haworth et B. Lee, Value Assumptions in Risk Assessment :A Case Study of the Alachlor Controversy, Wilfrid Laurier University Press, Waterloo, 1991.

58 L’importance de telles considérations est évidente dans le rapport d’un comité qui étudiait l’impact d'une fabrique de pâte de bois dans le nord de l’Alberta, à la suite d’un accord entre le fédéral et le gouvernement albertain. Les membres du comité ont insisté pour comparer l’impact des décharges de la fabrique à ceux d’autres projets existants ou à venir, et ont subordonné l’approbation du projet à la réalisation de nouvelles études d’impacts. Toutefois, ils ont vite reçu instruction des deux gouvernements, dans leur définition de tâches, de ne pas tenir compte de l'impact environnemental sur les forêts — forêts sans lesquelles le projet manquerait de matière première. Le comité a déclaré que cette restriction constituait « une faille sérieuse dans le processus ». Voir; Alberta-Pacific Environmental Impact Assessment Review Board, « The Proposed Alberta-Pacific Pulp Mill: Report of the EIA Review Board », Alberta Environment, Edmonton, mars 1990. Sur l’histoire de ce comité et sur les développements subséquents, voir L. Pratt et I. Urquhart, The Last Great Forest : Japanese Multinationals and Alberta’s Northern Forests, NeWest Press, Edmonton, 1994, p. 135-200.

59 B. Paigen, « Controversy at Love Canal », Hastings Center Report, v. 12 (juin 1982), p. 32.

60 Voir par exemple R.A. Carpenter, « Uncertainty in Managing Ecosystems Sustainably », in J. Lemons (dir.), Scientific Uncertainty and Environmental Problem Solving, p. 118-159; J. Lemons, « The Conservation of Biodiversity: Scientific Uncertainty and the Burden of Proof », in ibid., p. 206-232.

61 R.M. M’Gonigle et al, « Taking Uncertainty Seriously: From Permissive Regulation to Preventive Design in Environmental Decision Making », Osgoode Hall Law Journal, v. 32 (1994), p. 158.

62 R.C. Earll, « Common Sense and the Precautionary Principle — An Environmentalist’s Viewpoint », Marine Pollution Bulletin, v. 24 (1992), p. 184. Voir aussi R.M. Peterman et M. M’Gonigle, « Statistical Power Analysis and the Precautionary Principle », Marine Pollution Bulletin, v. 24 (1982), p. 231-234.

63 « Devant la perspective de dommages irréversibles à l’environnement, le caractère insuffisant de nos connaissances scientifiques ne devrait pas servir d’excuse pour ne pas agir, pour remettre à plus tard des interventions nécessaires et justifiées. Le principe de précaution peut servir de pierre angulaire à des politiques répondant à des situations complexes que nous ne comprenons pas complètement, et dont les conséquences ne peuvent être prédites. », Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement, « Agenda 21 », in J. Quarrie (dir.), Earth Summit’92, Regency Press, Londres, 1992, chapitre 35.

64 M’Gonigle et al., « Taking Uncertainty Seriously », p. 161.

65 Weis, « Scientifïc Uncertainty », p. 161.

66 W. Leiss, Governance and the Environment, Working Paper Series 96-1. Environmental Policy Unit, School of Policy Studies, Queen’s University, Kingston, 1996, p. 19-20.

67 M.E. Paté, « Acceptable Decision Processes and Acceptable Risks in Public Sector Regulation », IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, v. 13 (mars-avril 1983), p 114. Voir également D. MacLean, « Risk and Consent: Philosophical Issues for Centralized Decisions », Risk Analysis 2, v. 2 (1982), p. 59-67; K.S. ShraderFrechette, Risk and Rationality: Philosophical Foundations for Populist Reforms, University of California Press, Berkeley, 1991.

68 G. Paquet, « Tectonic Changes in Canadian Governance », in L.A. Pal (dir.), How Ottawa Spends, 1999-2000: Shape Shifting— Canadian Governance toward the 21st Century. Oxford University Press, Toronto, 1999, p. 101.

69 Dans Governingfrom the Centre, Savoie cite « un ancien officiel du Conseil privé », disant que « le Parlement sert à répartir les blâmes et à virtuellement rien d’autre ». Voir p. 340-341.

70 R.A. Dahl, A Preface to Democratic Theory, University of Chicago Press, Chicago, 1956, p. 129-130.

71 D.L. Davis et al., « Rethinking Breast Cancer Risk and the Environment: The Case for the Precautionary Principle », Environmental Health Perspectives, v. 106 (septembre 1998), p. 523-529.

72 Paté, « Acceptable Decision Processes », p. 120.

73 L’idée de balises (« firewall », ou coupe-feu en anglais) est empruntée au monde des services financiers, où l’on retrouve une nette synergie entre les investisseurs, les courtiers et les autres. Néanmoins, il est en même temps indispensable que les firmes agissant dans plusieurs secteurs puissent démontrer de manière crédible que leurs différentes activités sont effectivement séparées et différentes, sinon on soupçonnera légitimement que les agents financiers veulent favoriser leurs intérêts et non ceux du client. Les gouvernements ont souvent partie liée, politiquement et financièrement, dans les activités d’extraction ou de transformation qui ont des effets environnementaux — tout en étant simultanément responsables de la protection de l’environnement. Le concept de balises est particulièrement approprié ici.

74 Hutchings, Walters, and Haedrich, « Scientifïc Inquiry », p. 1206-1208.

75 W. Leiss, « The Trouble with Science : Public Controversy over Genetically-Modified Foods », essai présenté à une réunion régionale de la Société canadienne de physiologie végétale, Université Queen’s, le 12 décembre 1999. c http://www.ucalgary/ca/~wleiss/news/trouble_with_science.htm>.

76 Cité dans W.G. Doubleday, D.B. Atkinson, et J. Baird, « Comment: Scientifïc Inquiry and Fish Stock Assessment in the Canadian Department of Fisheries and Oceans », Canadian Journal of Fisheries and Aquatic Sciences, v. 54 (1997), p. 1424 (soulignement ajouté).

77 Voir aussi J.E. Halliwell and W. Smith, Scientifïc Advice in Government Decision-Making: The Canadian Experience, rapport au Conseil des sciences et de la technologie. JEH Associates Inc., Gloucester, mars 1999, annexe I, p. 14, sur le besoin qu’a ressenti l’Agence canadienne de l’inspection des aliments « de développer un code de conduite sur ce que les scientifiques peuvent et doivent dire en public pour que soit préservé l’équilibre entre la transparence et la solidarité ministérielle ».

78 V.R. Walker, « Keeping the WTO front Becoming the “World Trans-science Organization”: Scientific Uncertainty, Science Policy, and Fact-finding in the Growth Hormones Dispute », Cornell International Law Journal, v. 31 (1998), p. 291.

79 « Il n’y a littéralement aucune information dans un résultat négatif, à moins que l’on inclut une analyse de probabilité des faux négatifs. », T. Page, « A Framework for Unreasonable Risk in the Toxic Substances Control Act (TSCA) », Annals of the New York Academy of Sciences v. 363 (1981), p. 162. Voir également Page, « Generic View », p. 231.

80 Walker, « Keeping the WTO », p. 291.

81 Dans plusieurs situations, on a défendu le secret des procédures en invoquant que certaines données soumises à l’appui des demandes d’approbation avaient un caractère de propriété intellectuelle — par exemple dans les cas de produits vétérinaires ou de pesticides (voir Schrecker et al., « Biotechnology, Ethics and Government », p. 226-227). En fait, on ne peut considérer de cette façon des documents qui ne sont souvent, en réalité, que des listes bibliographiques de titres d’études. En plus, le fait que ces études n’aient elles-mêmes jamais été soumises à un contre-examen par les pairs, et que leur fiabilité soit contestable, milite en faveur de leur examen.

82 W. Smith et J. Halliwell, Principles and Practices for Using Scientific Advice in Government Decision Making : International Best Practices, rapport à la Direction générale de la stratégie scientifique et technologique. Industrie Canada, Ottawa, janvier 1999, p. 14 (disponible en français).

83 Voir Groupe d’étude sur les revenus et l’adaptation des pêches de l’Atlantique, Changement de CAP : les pêches de l’avenir. Direction des communications, Pêches et Océans Canada, Ottawa. Voir aussi R. Ommer, « Deep Water Fisheries, Policy and Management Issues, and the Sustainability of Fishing Communities », in A.G. Hopper (dir.), Deep Water Fisheries of the North Atlantic Slope, Proceedings of the NATO Advanced Research Workshop (Dordrecht: Kluwer, Dordrecht, 1995, p. 307-322.

84 M. Trebilcock et al., The Political Economy of Business Bailouts, Conseil économique de l’Ontario, Toronto, 1985, p. 276-293.

85 Sur la signification stratégique d’une définition du problème en stricts termes de conflit politique, voir Schattschneider, The Semisovereign People, p. 60-75.

86 W. Leiss et C. Chociolko, Risk and Responsibility, McGill-Queen’s University Press, Montréal, 1994, p. 54.

87 Deux exemples suffiront. D’abord, à la fin des annés 1990, l’un des objectifs de la Direction générale de la protection de la santé (Santé Canada), était de « maintenir un système de régulation efficace comparable à ceux de pays concurrents, pour que le Canada ne soit pas désavantagé économiquement », (Halliwell et Smith, Scientific Advice in Government Decision-making, annexe I, p. 46).
Deuxièmement, une étude exhaustive de la réévaluation fédérale dans l’affaire Alachlor (cet herbicide qui avait été autorisé après que son acceptation eut été basée sur des données falsifiées) (Brunk, Haworth et Lee, Value Assumptions in Risk Assessment) a montré qu’aucun organe de décision n’avait envisagé sérieusement d’annuler l’enregistrement du produit et celui d’un produit de substitution d’une firme concurrente. Le fond de l’histoire, c’est qu’on avait décidé a priori qu’une menace sur les récoltes de soja et de maïs (qui aurait résulté de l’interdiction de ces produits) était politiquement inacceptable.

88 Les principales sources de la discussion qui suit proviennent de la documentation officielle du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC, les « FAQs », (« Questions fréquemment posées »,) sur le site du COSEPAC (mieux connu sous son acronyme anglais de COSEWIC) (<http://www.cosewic.gc.ca/cosewic/faq_e.htm>). Aussi J.V. DeMarco, A.C. Bell et S. Elgie, « The Bear Necessities », Alternatives, v. 23, v. 4 (automne 1997), p. 22-27. H. Versteeg (dir.), « Workshop Proceedings: Environmental Canada Workshop to Obtain Advice on Essential Elements for Federal Endangered Species Legislation ». Environnement Canada, Ottawa, 1998 ; <http://wwwl.ec.gc.ca/~cws/endangered/workl0/eng/index.html>).

89 Projet de loi C-33 sur les espèces en danger, deuxième session, 36e Parlement, 11 avril 2000.

90 COSEWIC (COSEPAC), « FAQs ».

91 COSEWIC (COSEPAC), « A Brief History », (<http://www.cosewic.gc.ca/cosewic/history.cfm>). Version française disponible sur le site.

92 Mark Abrahams et al (640 signataires), « Endangered Species Protection », lettre à Jean Chrétien, premier ministre du Canada (Vancouver : BC Endangered Species Coalition, 24 février 1999) ; <http://www.bcendangeredspecies.org/inforesources/scientists.html>.

93 A. Mcllroy, « Wildlife panel scientists to get vote, Stuart says », Globe and Mail, 23 mars 1999, p. A2.

94 Voir par exemple, Sierra Club of Canada, « Action Alert ! SARA IsWeak and Ineffective », (Sierra Club of Canada, Toronto, 2000. <http://www.sierraclub.ca/national/es>).

95 Schrecker, « Invisible Beasts », p. 88-93; K. Webb, « Between Rocks and Hard Places: Bureaucrats, Law and Pollution Control », in Paehlke et Torgerson (dir.), Managing Leviathan, p. 201-228.

96 DeMarco et al., « Bear Necessities », p. 24.

97 Versteeg (dir.), « Workshop Proceedings », annexe 3.3.

98 Le projet de loi C-65 ne contenait rien sur la protection des habitats, mais il est très improbable qu’on puisse protéger les espèces menacées sans réglementations strictes sur la protection des habitats. Cela suppose toutefois qu’il faut alors affronter les provinces qui ont juridiction sur la planification des terres et forêts, ainsi que les pouvoirs locaux comme les fermiers, les propriétaires privés de boisés et les propriétaires d’industries. Le projet C-33 ne résoud pas ces problèmes. Il est même possible que la protection des espèces menacées à l’échelle du Canada s’avère tout simplement incompatible avec le fédéralisme canadien.

99 Walker, « Keeping the WTO ».

100 Ibid., p. 257.

101 On peut également se poser la question de savoir si les gouvernements seront prêts à défendre, devant l’OMC, des réglementations visant à protéger la santé publique et l’environnement lorsque ne sont pas en jeu des intérêts commerciaux — comme il était patent dans le litige sur le bœuf aux hormones. Si on ne fondait l’élaboration des politiques que sur les nobles motivations, la démocratie ne vaudrait pas cher.

102 Page, « Generic View », p. 237.

103 T. Colborn, D. Dumanoski et J.P. Myers, Our Stolen Future : Are We Threatening Our Fertility, Intelligence, and Survival? Dutton, New York 1996.

104 T.M. Crisp et al., « Environmental Endocrine Disruption: An Effects Assessment and Analysis », Environmental Health Perspectives v. 106 (supplément 1, 1998), p. 11.

105 C. De Rosa et al., « Environmental Exposures That Affect the Endocrine System: Public Health Implications », Journal of Toxicology and Environmental Health, Part B v. 1 (1998), p. 5-6.

106 Le National Research Council américain, au contraire de L’organisation canadienne du même nom, n’est pas une agence gouvernementale, mais une société à but non lucratif qui est financée par le gouvernement et dont le mandat explicite est de donner des avis scientifiques au gouvernement. L’étude sur les dérégulateurs endocriniens a été financée par l’EPA, l’agence américaine de protection de l’Environnement, par le centre de prévention des maladies (une autre agence fédérale) et par le département de l’Intérieur.

107 Crisp et al, « Environmental Endocrine Disruption ».

108 U.S. National Research Council, Hormonally Active Agents in the Environment. National Academy Press, Washington (1999), p. 15.

109 Ibid., p. 13-23.

110 Crisp et al., « Environment Endocrine Disruption », p. 12.

111 Voir Davis ef al., « Rethinking Breast Cancer Risk ».

112 Voir par exemple, du Conseil consultatif en science et en technologie, le document Vers l’excellence en sciences et en technologie (VEST), et en particulier Les rôles du gouvernement en sciences et en technologie, Industrie Canada, Ottawa, 1999, p. 31-33. Voir également, du Commissaire à l’environnement et au développement durable, le Rapport à la Chambre des Communes (1999), chapitres 3 et 4. Et aussi : G.B. Doem, « “Patient Science” versus “Science on Demand” : The Stretching of Green Science at Environment Canada ». Il s’agit d’un document préparé pour la Conférence sur la science, le gouvernement et les marchés globaux tenue à Ottawa le 20 septembre 1998 et organisée par le Carleton Research Unit on Innovation, Science and Environment [CRUISE]. Et enfin: Mary Wiktorowicz, « Shilling Priorities at the Health Protection Branch: Challenges to the Regulatory Process », Canadian Public Administration, v. 43 (2000), p. 1-22.

113 Groupe d’impact, « Les rôles du gouvernement en sciences et en technologie : le contexte canadien et les forces en présence », rapport préparé pour le Conseil d’experts en sciences et en technologie. Industrie Canada, Ottawa, 1999, p. 1.

114 G.B. Doern, « La science et les scientifiques dans le contexte des politiques et décisions fédérales ». Document préparé pour le Secrétariat à la recherche sur les politiques, gouvernement du Canada. Carleton Research Unit on Innovation, Science and Environment [CRUISE], Ottawa, 1999. Version française disponible sur Internet à www.policyresearch.schoolnet.ca/keydocs/Doern/index-f.htm.

115 « L’initiative des meilleures pratiques. La direction, la gestion et l’utilisation des sciences dans l’administration fédérale », annexe C à Santé Canada, Conseil consultatif des sciences, Procès-verbal de la réunion des 19 et 20 janvier 1999, Santé Canada, 15 mai 1999. <http://www.hc-sc.gc.ca/hpb/science/jan99_f.html>.

116 Environnement Canada, Conseil d’experts en sciences et en technologie, Achievements to Date, Recommendations for Future Action (version française disponible). Environnement Canada, octobre 1999, p. 10.

117 Ibid., p. 6 et 11.

118 Santé Canada, Conseil consultatif des sciences, « Mandat » (Ottawa : Santé Canada, 1998 ; <http://www.hc-sc.gc.ca/hpb/science/mandat.html>).

119 Halliwell et Smith, Scientific Advice, ap. I, 2-3.

120 Ibid., annexe 1, p. 30.

121 Ibid., p. 42.

122 Conseil d’experts en sciences et en technologie, Science Advice for Government Effectiveness (SAGE) (en français : Avis scientifiques pour l'efficacité gouvernementale). Industrie Canada, 1999, p. 7-8.

123 Voir le site Web de la NBAC : <http://www.bioethics.gov>

124 D. Nelkin et M. Pollak, « Public Participation in Technological Decisions : Reality or Grand Illusion ? », Technology Review v. 82 (août-septembre 1979), p. 55-64.

125 Sur la fusion entre politique commerciale et politique étrangère et sur l’intégration de thèmes commerciaux dans des décisions de politique étrangère qui n’ont que peu de rapport, voir C.T. Sjolander, « International Trade as Foreign Policy : “Anything for a Buck” », in G. Swimmer (dir.), Seeing Red : How Ottawa Spends, 1997-98. School of Public Administration, Carleton University, Ottawa 1997, p. 111-134.

Auteur

Associé du Centre de médecine, d’éthique et de droit, Université McGill.

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