Chapitre 1. Les tendances en environnement : un défi pour la gestion publique canadienne

Edward A. Parson

p. 11-37


Texte intégral

1Sujet de vifs débats politiques, élément crucial de la gestion publique, la protection de l’environnement est le nouveau sujet qui a pris le plus d’importance au cours des dernières décennies — au point d’occuper aujourd’hui le premier plan au Canada et dans le monde.

2Bien que les origines de l’écologisme remontent aux mouvements « conservationnistes » du début du siècle — et, plus loin encore, à la hantise au sujet des « moulins du diable » qu’éprouvaient les réformistes anglais au début de la Révolution industrielle, le mouvement écologiste moderne prit naissance dans les années 1960. D’abord inspiré par les inquiétudes face à la contamination radioactive provenant des essais nucléaires en atmosphère, il fut ensuite lié au problème des pesticides toxiques, et à la pollution de l’air et de l’eau. Au début des années 1970, les nouvelles préoccupations environnementales, tant au sein de la population que parmi les élites, suscitèrent la formation de groupes militants et l’établissement d’agences environnementales dans les principaux pays industrialisés.

3Même si les politiques nationales de protection de l’environnement ont continué d’exister, les années 1980 et 1990 ont vu le centre de prise de décision en matière d’environnement s’internationaliser graduellement. Des enjeux transfrontaliers ont pris le dessus, posant de nouveaux défis auxquels les politiques strictement nationales ne peuvent plus répondre adéquatement.

4Le présent ouvrage étudie les tendances actuelles en gestion de l’environnement et leurs impacts sur le plan humain, mettant l’accent sur deux aspects : les principaux défis que posent les nouveaux enjeux environnementaux à la gestion des affaires publiques ; et les nouvelles approches destinées à relever ces défis. L’ouvrage passe en revue les principales tendances en environnement, s’interroge sur leurs développements possibles au cours des prochaines décennies, identifie les principaux défis qu’ils constituent pour la société canadienne (incluant notamment les défis en matière de politiques publiques) et énonce les recherches qui devraient être effectuées en priorité.

5Dans ce chapitre d’introduction, nous énonçons diverses informations d’ordre général dans le cadre des développements qui suivent.

6Nous esquisserons pour commencer un portrait des institutions canadiennes liées à la protection de l’environnement. Nous procéderons ensuite à un rapide « état des lieux » biophysique au Canada et dans le monde — en évoquant, par exemple, les sources polluantes et leur statut, la protection ou la dégradation des écosystèmes, la conservation ou l’épuisement des ressources — suivi d’un survol des enjeux correspondants. Les tendances biophysiques sous-tendent les enjeux environnementaux et doivent orienter le débat sur la gestion publique et l’élaboration des politiques, qui sont au cœur de cet ouvrage.

7Nous terminerons ce chapitre par un bref aperçu des chapitres suivants.

Gestion environnementale : le contexte institutionnel canadien

8Les institutions environnementales canadiennes ont pris forme, dans leurs grandes lignes, au début des années 1970, avec la fondation des premières organisations militantes en 1970, et des premiers ministères de l’Environnement, tant au fédéral que dans les provinces, dans la décennie qui suivit. Environnement Canada fut créé en 1971. Cet organisme reprenait, en les développant, les mandats et les responsabilités des services des Parcs, de la Météo, de la Faune et de la Flore, et créait un nouveau Service de protection de l’Environnement.

9D’abord voué à la recherche, Environnement Canada hérita également de compétences en matière de réglementation et promulgua, durant les années 1970, quelques lois et règlements sur la pollution de l'air et de l’eau, les déchets et produits chimiques dangereux, l’obligation de faire des études d’impact environnementales. Les enjeux écologiques recoupant souvent les responsabilités d’autres ministères, et les textes obligeant parfois à un partage de tâches, Environnement Canada se trouva à partager ses responsabilités avec d’autres ministères fédéraux.

10À la fin des années 1980 et au début des années 1990, on a créé de nouvelles institutions, à un rythme plus lent mais plus soutenu que lors du boom des années 1970. Le Canada a joué un rôle actif dans la négociation et la ratification de nombreux traités internationaux en matière d’environnement, incluant la Convention des Nations unies sur la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance (CPATLD), le Protocole de Montréal sur la protection de la couche d’ozone (1987), les conventions sur les changements climatiques et la biodiversité (1992). La Loi sur la protection de l’environnement, adoptée en 1988, regroupait les compétences gouvernementales dans cinq domaines : pollution de l’air et de l’eau, pluies acides, protection de la couche d'ozone, substances toxiques et rejets en mer.

11Parmi les initiatives des années 1980, relevons également l'organisation de diverses tables rondes sur l’environnement et l’économie, tant aux niveaux fédéral que provinciaux, ainsi qu’une foule de processus consultatifs divers d’un bout à l’autre du pays. En 1988, le Comité permanent des Communes sur l’Environnement vit le jour1. Bien que dépourvu de compétences législatives, ce comité sut mettre à profit les changements dans la réglementation du Parlement, qui ont favorisé à partir de 1986 une plus grande autonomie et des ressources accrues pour les comités. Il organisa des audiences très suivies et exerça une influence réelle sur les politiques environnementales du gouvernement.

12En décembre 1990, le gouvernement fédéral adopta son fameux « Plan vert » après une année d’intenses négociations. Il s’agissait d’un « cadre stratégique doublé d’un plan d'action en faveur du développement durable ». Ses effets politiques et budgétaires ont été beaucoup moins importants que prévu à l'origine. Un poste de commissaire à l’Environnement et au Développement durable fut créé en 1995, intégré au Bureau du vérificateur général. Ce commissaire a pour tâche de suivre les progrès et la bonne conduite des différents ministères en matière de développement durable.

13Dans le contexte canadien, la coordination entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux pose un défi à l'action pour la protection de l’environnement. La constitution ne parle pas explicitement de protection de l’environnement, et le partage des responsabilités est plutôt complexe, ce qui se traduit par des ambiguïtés, des dédoublements, et la fuite devant les responsabilités2. Les provinces sont propriétaires et responsables des terres et des ressources naturelles et ont pleine autorité sur les « initiatives et travaux locaux » et sur la « propriété et (les) droits civiques », ce qui se traduit par une grande autorité en matière de réglementation3.

14Le gouvernement fédéral a la responsabilité des côtes, des pêcheries, des voies navigables, du droit criminel, des urgences affectant la santé et la sécurité publiques, du commerce (interprovincial et international) et de la négociation des traités internationaux. Mais les effets exacts de cette autorité sur les traités sont discutables parce que, à défaut de décisions de Cour disant le contraire, ce sont les provinces qui ont le pouvoir d’appliquer les engagements souscrits dans les traités — dans les champs qui sont de leur compétence. Les deux niveaux de gouvernement peuvent prélever des taxes, mais c’est le gouvernement fédéral qui détient les pouvoirs « résiduaires »4.

15Dans les faits, ce sont les provinces qui ont exercé le plus d’autorité en matière d’environnement, et dans la plupart des cas ce sont elles qui ont pleine compétence sur l’eau, les terres et les sources fixes de pollution atmosphérique. Le gouvernement fédéral a confirmé ses pouvoirs dans certaines questions ayant clairement des implications extraprovinciales ou internationales, comme la protection des animaux migrateurs et les normes d’émissions polluantes pour les voitures5. Il a aussi établi des normes pour les polluants atmosphériques ayant de graves effets sur la santé, incluant la pollution provenant du mercure, du plomb, de l’amiante et du chlorure de vinyle. Le gouvernement fédéral a toujours hésité à faire pression en faveur d’une interprétation plus large de ses pouvoirs, en invoquant par exemple la clause résiduaire dite « de paix, d’ordre et de bon gouvernement » inscrite dans la constitution6 et qui peut donner des pouvoirs étendus au gouvernement fédéral.

16Comme Harrisson et Paehkle le font valoir, le gouvernement fédéral a dans certains cas clairement évité d’utiliser les pouvoirs qu’il possède, essayant plutôt d’influencer la conduite des provinces en diffusant le résultat de ses recherches et de ses analyses (choses que seules les grandes provinces ont les moyens de se payer) ou en utilisant son pouvoir de dépenser en payant pour la protection environnementale, afin d’influencer les gouvernements provinciaux dans leurs champs de juridiction.

17Les ministères de l’Environnement des niveaux fédéral, provincial et territorial tentent de coordonner leurs activités dans le cadre du Conseil canadien des ministres de l’Environnement, un organisme consultatif conçu sur le modèle des ONG, avec égalité des membres et structuré autour de comités de ministres, de comités de sous-ministres et d’officiels de rang inférieur. À la fin des années 1980 et au début des années 1990, ce processus a très bien fonctionné, puis beaucoup moins à partir de 1992, alors que s’accentuait le conflit fédéral-provincial sur les changements climatiques et la biodiversité. C’est alors qu’une ambitieuse tentative d’harmoniser officiellement les compétences fédérales et provinciales de protection de l’environnement échoua, ne conduisant qu’à une entente symbolique à portée limitée.

18Mentionnons trois autres aspects du cadre institutionnel qui ressortent en matière d’environnement.

19D’abord, là comme ailleurs, beaucoup de politiques canadiennes doivent être en concordance avec les politiques américaines correspondantes. Qu’il s’agisse d’établir des normes antipollution pour les automobiles ou de protéger l’environnement des Grands Lacs, ou encore de prévenir les émissions polluantes à longue portée, l’harmonisation est nécessaire pour maintenir les circuits commerciaux—et pour la simple raison que certaines ressources environnementales sont commîmes. Les engagements contractés dans le cadre de l’ALENA accentuent ces besoins de coordination et permettent aux gouvernements et aux entreprises de contester les disparités de réglementation.

20Deuxièmement, comme dans d’autres domaines, le Canada a manifesté sa préférence pour une approche multilatérale des problèmes environnementaux. En recourant aux institutions multilatérales, il essaie de diminuer l’influence parfois écrasante des États-Unis dans les actions bilatérales. Troisièmement, l’action des organisations non gouvernementales (ONG) a de plus en plus influencé la gouvernance canadienne en matière environnementale au cours des années 1990. Peu écoutées dans les années 1970 et 1980, les ONG ont influencé de façon significative les travaux de la Commission Brundtland, qui ont culminé dans le processus menant au Sommet de la Terre, à Rio de Janeiro en 1992.

Tendances environnementales : essai de description et d’interprétation

21Depuis les années 1970, le besoin se fait sentir d’établir clairement l’état de la planète et les tendances mondiales en environnement, par un inventaire complet et utile de l’information disponible. La Commission Brundtland, de concert avec le sommet du G7 de 1989 à Paris, a demandé l’établissement d’indicateurs clairs sur le développement durable et l’état de l’environnement.

22Le Canada et l'OCDE, puis quelques autres pays à leur suite, ont entrepris de créer de tels indicateurs dans les années qui ont suivi. Il peut a priori sembler facile de décrire l'état de la planète et les grandes tendances environnementales. Cette tâche pose pourtant des problèmes de taille. Dans certains cas, décider de l’indicateur à mesurer est facile ; le défi consiste plutôt à bien prendre ces mesures, d’une façon suffisamment précise, à une échelle et à une fréquence adéquates, sur des périodes de temps assez longues pour établir des tendances et de bonnes bases de référence. Dans d’autres cas, c’est la détermination même des caractéristiques environnementales à mesurer qui s’avère difficile. L'interprétation des mesures et leur utilisation dans la détermination des politiques et des choix de gestion posent des défis supplémentaires.

23À cause de ces défis, et malgré tous les efforts consentis, les données disponibles sur l’état exact de l’environnement et de ses tendances demeurent limitées, en termes d’utilité et de qualité. Ces données sont souvent incomplètes et peu comparables entre elles.

24Pour avoir une image de notre environnement aussi précise et représentative que possible, que devrions-nous mesurer au juste ? Le mot « environnement » lui-même recouvre un vaste domaine, qui recoupe toutes les caractéristiques du monde naturel dans lequel se déroulent, et sur lequel s’appuient, les activités humaines. On connaît mal la contribution de notre environnement au bien-être des êtres humains et on a tendance à la prendre pour acquise. Nous négligeons souvent tel ou tel aspect de l'équilibre environnemental, jusqu’à ce qu’une crise ou une catastrophe ne viennent attirer notre attention. Cette négligence trouve une explication rationnelle dans la notion d’économie selon laquelle la valeur d’un bien est déterminée par sa rareté à la marge, et non par son utilité ou par sa valeur absolue (ce qui fait, par exemple, que l’eau ne coûte rien alors que le diamant est cher). Mais elle reflète également, lorsqu’il s’agit de la nature, une tendance bien humaine — mais beaucoup moins rationnelle — que la chanteuse Joni Mitchell a ainsi résumée : « Vous ne savez pas ce que vous avez jusqu’à ce que vous l’ayez perdu. »

25Lorsqu'on tente d’établir un « bilan-perspectives » de l’environnement, il convient de tenir compte de la diversité des points de vue sur la question, et du rapport très variable qu’entretiennent les gens avec l’environnement. Vous serez plus ou moins sensible à tel aspect de l’équilibre environnemental selon l’endroit où vous vivez, vos sources de revenus, vos croyances et les valeurs auxquelles vous tenez, votre niveau de vie, etc. Une petite collectivité locale, vulnérable et dépendant d’une seule ressource naturelle, pourra se sentir menacée par la modification d’un seul paramètre environnemental — par exemple, la hausse du niveau de la mer ou l’épuisement des stocks de poissons. Le même changement, en revanche, paraîtra insignifiant à une communauté riche et diversifiée.

26La variété des valeurs recherchées et des styles de vie détermine la priorité que les gens accordent ou non à la protection de l’environnement sous différents aspects. Les uns accorderont la priorité à la qualité de la vie dans les villes (où habite la majorité de la population), alors que les autres insisteront plutôt sur la protection des habitats naturels, des espèces, des écosystèmes. Les préoccupations écologiques reflètent donc un dosage entre l’état des systèmes biophysiques, que l’on ne connaît qu’imparfaitement, et la confiance des populations à leur égard. Elles varient selon les conceptions humaines, individuelles et collectives, selon les peurs et les croyances, selon ce que l’on considère sacré ou non, etc.7.

27À supposer qu’on ait choisi un bon ensemble d’indicateurs environnementaux, c’est leur interprétation qui peut ensuite poser un problème. Certains indicateurs — comme les stocks de poissons ou le taux de conversion des terres arables ou des forêts — peuvent avoir une signification directe aux yeux de ceux qui en dépendent pour leur gagne-pain ou leurs loisirs. Mais la plupart des mesures environnementales — les émissions polluantes, leurs concentrations dans l’atmosphère, un lac ou dans le gras d’un phoque, la production d’une substance ou d’un déchet toxique, la modification de l’équilibre d’un écosystème en termes d’habitats ou de populations — ne revêtent une signification que d’une façon indirecte. La signification donnée à ces mesures sera déterminée par notre conception de ce qui est acceptable, ou par le fait que des êtres humains seront directement touchés ou non8.

28Quand un indicateur environnemental fait l’objet de standards et de réglementations, on établit des comparaisons en regard d’un objectif ou d’une norme idéale, ou encore de ce qui est appliqué ou requis dans d’autres pays. On se prend à espérer que le niveau de ces normes tienne directement compte des limites environnementales et des impacts sur les humains — ce qui n’est pas toujours le cas.

29Même la plus simple de ces notions — l'idée qu’il y a des limites immuables au stress imposé à l’environnement — reste très problématique si on l’applique aux activités humaines plutôt qu’aux perturbations sur l’environnement. Depuis Malthus au XVIIIe siècle, on a prétendu qu’il existait une limite absolue à la population humaine. Jamais prouvée et jamais réfutée, ce type d’assertion réapparaît périodiquement sous de nouvelles formes — et les limites en termes de population ou de stress sur l’environnement sont continuellement repoussées. On n’a jamais réussi à mesurer ou à établir une limite fixe et objective au stress que peut endurer la Terre sous l’action humaine. Il ne s’agit pas uniquement d’un problème de mesure ou d’ignorance objective des limites de la Terre et de ses systèmes biophysiques. Il s’agit, plus profondément, de la question subjective de savoir comment nous voulons vivre, dans quelles conditions, avec quel niveau de vie, et quelle technologie nous voulons utiliser9.

30Plutôt que de parler de richesse ou de population maximales, il est plus convaincant de faire valoir qu’il existe des limites au flot « anthropogénique » de matière et d’énergie, au-delà desquelles la destruction des systèmes naturels deviendrait catastrophique. À l’échelle locale et régionale, on a déjà fait l’expérience du dépassement de ces limites. À l’échelle globale, le seul cas enregistré concerne le trou dans la couche d’ozone au-dessus de l’Antarctique au début des années 1980. Mais on peut faire valoir qu'il existe des limites globales. Plus les perturbations d’origine humaine approchent l’ordre de grandeur des processus affectés, plus grand sera le risque de dérèglements à grande échelle. Dans certains cas, nous nous approchons déjà de la zone critique.

31La mesure des différentes caractéristiques de l’équilibre écologique est utile, mais une vision holistique — en vue d’une synthèse nationale ou globale — requiert d’abord l'intégration de diverses mesures à l'échelle locale ou régionale. Les programmes de relevés environnementaux cherchent en général à présenter une telle vision d'ensemble : par exemple les indicateurs d’Environnement Canada visent officiellement à dresser « un portrait de l’écosystème dans son intégrité, de la santé et du bien-être des humains, du caractère durable des ressources naturelles ». Le défi consistant à réunir et à synthétiser de manière cohérente toutes les données environnementales agrégées est immense. Aucun programme ne comporte un tel objectif, et certains observateurs pensent même que ce n’est pas nécessaire. Pour être possible, une telle vision intégrée supposerait une bien meilleure connaissance des interactions dynamiques entre les différentes composantes de l’équilibre écologique, ainsi qu'une meilleure compréhension des choix environnementaux d’une société, comparés à ceux d’autres sociétés, ou comparés à d’autres valeurs que l'environnement.

32Au lieu de cela, les essais d’intégration des indicateurs environnementaux ont été limités à établir un relevé des cadres et des taxonomies.

33L’une de ces approches, appelée « le cadre PSR », classe les indicateurs en fonction du stress appliqué par l’homme à tel ou tel aspect de l’équilibre environnemental (par exemple : les émissions d’un polluant) ; de l'état associé de cet aspect (par exemple : la quantité de ce polluant dans un espace environnemental donné) ; et des interventions humaines pour atténuer ce stress10.

34Une autre approche, appelée « IPAT », décompose le stress sur l’environnement en trois facteurs : la population, le niveau de vie et le niveau technologique. Par exemple, les émissions canadiennes totales de CO2 peuvent être représentées comme le produit de trois facteurs : la population du pays, le PIB par personne, les émissions de CO2 par dollar de PIB11.

35De telles approches permettent de mettre de l’ordre dans certaines dimensions de l’équilibre environnemental, et peuvent en éclairer des aspects importants. Par exemple, la structure IPAT illustre avec force l’énormité du défi posé par la croissance simultanée de la population et de l’économie. Si la population et les revenus continuent d’augmenter, alors la lutte pour la protection de l’environnement devient une course entre, d’une part, cette augmentation et, d’autre part, l’adoption de technologies « propres » réduisant la consommation d'énergie et de facteurs de production.

36Mais ces modèles de calcul peuvent aussi aisément nous induire en erreur, lorsqu’on veut y voir des relations causales simples entre différents éléments qui ne sont pas nécessairement tous présents12.

37Des tentatives plus ambitieuses sont périodiquement faites pour faire une synthèse de tous les aspects de l’environnement dans une comptabilité d’ordre économique, en fixant un prix à l’entretien de l’écosystème, et en évaluant la volonté des citoyens à payer pour l’entretien de tel ou tel aspect de l’environnement13. Même si ces approches ont une certaine valeur théorique, elles soulèvent des difficultés d’ordre méthodologique importantes. Des obstacles fondamentaux subsistent—incertitude, non-substitution entre variables, évaluations disparates — qui condamnent à l’avance toute tentative de représenter l’état global de l’environnement par un seul indicateur. La tentative encore plus ambitieuse visant à construire un « indice global de développement durable », en intégrant les indicateurs spécifiques à l’environnement dans une équation plus générale qui inclurait le développement social et une évaluation du « bien-être humain », s’est avérée tout aussi difficile14.

38La notion de « développement durable » suscite des questions importantes et fondamentales. Par exemple, quels facteurs sociaux et politiques façonnent le développement humain ou entraînent sa stagnation ? Jusqu’à quel point, et de quelle manière, le bien-être humain dépend-il de l’environnement naturel ? Quelles sont les possibilités de substitution d’un facteur par un autre ? Bien qu'elle ait une valeur symbolique en tant qu'aspiration politique, cette notion n’est pas d’un grand secours pour répondre à ces questions.

39En somme, notre aptitude à décrire et à comprendre l’état global de l’environnement et ses effets sur les populations est limitée par notre connaissance imparfaite des systèmes naturels, par nos perceptions et partis pris, et par les critères disparates sur lesquels nous nous appuyons. On a des exemples frappants de ces limites lorsque de nouveaux mécanismes environnementaux, ou encore des sources de pollution insoupçonnées, sont identifiés et se révèlent plus nocifs qu’on ne le pensait. Des exemples ? La bioaccumulation des polluants organiques dans les années 1960 ; la destruction de la couche d’ozone dans les années 1970 et 1980 ; les dommages aux fonctions endocriniennes causés par certains produits chimiques, phénomène constaté dans les années 1990.

40Pour des raisons d’ordre pratique, les programmes existants qui entendent « mesurer » l’état de l’environnement ne tiennent tout simplement pas compte de ces difficultés conceptuelles. Ils se bornent plutôt à établir de longues listes de données, correspondant à quelques critères choisis en fonction de leur utilité et de leur côté pratique. De tels critères peuvent comprendre les coûts de l'opération, le caractère aisément mesurable des phénomènes observés, la validité des mesures recueillies, la corrélation avec d’autres caractéristiques de l’environnement15.

41Les programmes de mesure existants évitent en général d’interpréter de façon trop explicite, d’agréger des données provenant de milieux disparates, et de tirer des conclusions générales sur la qualité globale de l’environnement. Sauf exceptions, cela signifie que les mesures environnementales sont, jusqu’à ce jour, de peu d’utilité dans le processus de prise de décision et d’évaluation. Dans un texte à paraître prochainement, un groupe d’experts fait une critique du système d'indicateurs environnementaux utilisé aux États-Unis — un système assez proche de celui du Canada. « C’est, écrivent-ils, comme si nous cherchions à développer une bonne politique économique sans avoir des mesures fiables du PIB, du chômage, du taux d’inflation — en se fiant à la place sur des rapports provenant d’entreprises individuelles, de secteurs de l’économie, et de chambres de commerce. »16

État et tendances de l'environnement, au Canada et dans le monde : une vue d'ensemble

42On doit garder en tête tous ces problèmes d’ordre conceptuel. Mais il ne fait pas de doute que plusieurs indicateurs sont utiles pour se faire une idée de l’état de l’environnement et des stress humains sur ce dernier, et ce même si les détails précis de leurs effets ne sont pas connus. Les statistiques valables sont de plusieurs types. Elles se rapportent aux grands vecteurs de la pression humaine sur l’environnement : population, output économique, émission et concentration des polluants majeurs, quantité de déchets de différents types, indicateurs de pression sur les écosystèmes et sur certaines espèces (et en particulier : identification des espèces en péril, calcul des populations de ces espèces, destruction partielle des habitats). Nous passons ces caractéristiques en revue dans le présent chapitre.

43Le Canada a 31 millions d’habitants et compte pour environ 0,5 % de la population mondiale (six milliards). L’augmentation de la population a été d’un peu plus de 1 % par an ces dernières années, dont plus de la moitié due à l’immigration17. Le PIB du Canada est de 22 480 $ par personne, au 13e rang mondial, avec une augmentation moyenne de presque 3 % par an au cours des années 1980 et 199018. La consommation d’énergie primaire était de 11 exajoules (EJ) en 1997, se répartissant en 34 % de mazout, 32 % de gaz, 12 % d’hydroélectricité, 11 % de nucléaire et 10 % de charbon. Cela représente approximativement 350 gigajoules (GJ) par personne — l’un des plus hauts taux de consommation d’énergie per capita — ou 19 megajoules (MJ) par dollar de PIB19. Avec son haut niveau de revenu per capita, sa faible mortalité infantile, son espérance de vie de plus de 79 ans et un taux d’alphabétisation de plus de 99 % chez les adultes, le Canada se classe régulièrement en tête de l’indice de développement humain du PNUD20.

44De même que votre lieu de résidence et votre style de vie peuvent conduire à tel ou tel type de préoccupation environnementale, ils peuvent également déterminer le stress que vous imposez à l'environnement. L’état de l’environnement au Canada, ses tendances, sont déterminés par divers facteurs comme le paysage, la société, l'économie. Le Canada est un pays de grande taille, riche, peu peuplé, avec un climat variant de modéré à froid. Un pays où la plupart des gens habitent dans des villes, près de la frontière américaine. Un pays à l'économie diversifiée dans son ensemble, mais qui comprend plusieurs régions dépendant d’une seule ressource.

45La pression exercée sur l’environnement y est donc typique des populations à hauts revenus, qui consomment beaucoup, et utilisent de manière importante les transports et les ressources énergétiques. Si les données environnementales agrégées indiquent, au Canada, un stress moins important que dans d’autres pays industrialisés, les régions métropolitaines font face, elles, aux problèmes universels que sont la pollution de l’air, le bruit, les embouteillages, les déchets. Le Canada central est collé sur le cœur industriel des États-Unis, ce qui l’expose à la pollution atmosphérique à longue distance (oxydants), et aux dépôts acides auxquels les lacs et les forêts du Bouclier canadien sont particulièrement sensibles, à cause de leur faible capacité d’absorption.

46Il est reconnu que les écosystèmes de l’Arctique, avec le style de vie et la culture de subsistance qui y sont associés, sont très vulnérables aux changements climatiques et au charriage des polluants organiques persistants (POP). La concentration régionale d’industries du secteur des ressources naturelles conduit à différents schémas de pressions locales et régionales sur l’équilibre écologique. Ceci peut inclure la disparition des vieilles forêts et des habitats correspondants, la dislocation des stocks de poissons et des écosystèmes marins, ainsi qu’une pollution de l’air et de l’eau à échelle locale ou régionale.

47De plus, le pouvoir politique des industries qui dominent certaines économies locales a, dans certains cas, couvert des abus scandaleux dont les exemples les plus frappants sont sans doute l’empoisonnement au mercure de la bande de Grassy Narrows, dans le nord-ouest de l’Ontario, par l’effluent d’une usine de papier, et la pollution au goudron de la zone connue sous le nom de Sydney Tar Ponds, en Nouvelle-Écosse, qui est le plus grand site de déchets toxiques en Amérique du Nord.

48Depuis les années 1960, au Canada comme ailleurs en Occident, les pressions sur l'environnement ont changé de caractère. Les grands problèmes qui ont inspiré l'écologisme moderne ont été réglés pour l’essentiel — ou en tout cas atténués — grâce surtout aux changements technologiques et aux investissements dans les méthodes de contrôle de la pollution, qui ont permis une croissance continue de la production tout en réduisant les dommages à l’environnement. Même sans compter leurs avantages pour l’environnement lui-même, le coût de ces mesures a été très modeste, de l’ordre de 1 % à 2 % du PIB21. Mais comme ces pressions ont été atténuées et que les économies ont continué à croître, de nouveaux stress, plus complexes et plus résistants aux contre-mesures, ont vu le jour, qui posent des défis renouvelés et compliquent les processus d'évaluation, de décision et de mise en œuvre des politiques.

49On peut trouver cette tendance dans des exemples aussi divers que la pollution de l’eau et de l’air, la conservation de ressources naturelles et l’émergence de nouvelles questions globales comme le trou dans la couche d’ozone, les changements climatiques, ou la conservation de la biodiversité.

50Par exemple, la pollution des grandes étendues d'eau douce dans l’est du Canada, si aiguë jusqu’aux années 1970, s’est notablement atténuée depuis, bien que d’une façon irrégulière, grâce à la réduction des émissions toxiques, en particulier de la pollution des usines de papier et des autres effluents industriels. La construction d’usines municipales de traitement des eaux usées a également aider à assainir la situation. Cela dit, la population et la production industrielle continuant de croître, la demande de traitement des eaux continue d’augmenter.

51À ce jour, alors qu’environ 80 % de la population ontarienne dispose d’usines de traitement tertiaire des eaux usées, ce n’est pas le cas pour un million de personnes au Québec, et pour un demi-million dans les provinces de l’Atlantique22. De plus, même les points d’eau éloignés des sources polluantes et des sources d’acidification, en souffrent aujourd'hui à cause du transport de ces matières toxiques sur de longues distances.

52Ceci est aussi vrai de la pollution de l’air. Les sources de pollution importante de l’air incluent les matières particulaires (fumée, poussière, suie), l’ozone de la troposphère (principale composante du smog), et les produits précurseurs de l’ozone, les composés organiques volatils (COV) et les oxydes d’azote (NOx). Le Canada a fait de grands progrès dans le contrôle des matières particulaires, avec des concentrations qui ont baissé de moitié entre 1980 et 199623, mais les progrès sont beaucoup plus faibles pour les précurseurs de l’ozone24. Ces produits sont transportés sur des centaines de kilomètres, ce qui fait que la qualité de l’air au Canada dépend des émissions au Canada et aux États-Unis également. Celles-ci sont dix fois supérieures à celles-là, mais elles ont été mieux contrôlées durant les dernières décennies25. Au Canada, l’effet combiné de ces contrôles a conduit à une grande réduction dans la fréquence des épisodes d’extrême pollution atmosphérique dans les villes l’été, mais à une augmentation continue des niveaux moyens de pollution26.

53Les dépôts acides sont causés par les émissions d'oxydes d’azote et de dioxide de soufre (S02), deux types d’émissions qui peuvent être transportées sur des centaines de kilomètres. De ces polluants, c’est le soufre qui a été maîtrisé le premier. Le Canada a réduit ses émissions de S02 de plus de 40 % entre 1980 et 199427, mais puisque plus de la moitié du soufre qui pollue l’est et le centre du Canada provient des États-Unis, il a fallu que les Américains réduisent également leurs émissions pour qu’on aboutisse à ce résultat. Les États-Unis ont finalement réduit leurs émissions de soufre dans les années 1990 après plus de dix ans de tentatives, et après l'adoption d’amendements au Clean Air Act qui comportaient des clauses sur les émissions croisées de S02, et qui ont été suivies par la signature du Traité canado-américain sur la qualité de l’air. Ces coupes ont réduit les dépôts de sulfates de façon marquée28, mais ont apporté peu de changements dans l’acidité globale des étendues d’eau, principalement parce que les réductions d’oxydes d’azote n’ont pas suivi, et ce dans les deux pays29. Il est prévu que même avec la mise en œuvre complète des réductions prévues dans l’accord canado-américain, plus de 800 000 km2 de territoires de l’est du Canada continueront de recevoir des niveaux délétères de dépôts acides.

54Puisque le transport à grande distance des polluants atmosphériques est de plus en plus fréquent, la pollution de l’air est gérée à trois niveaux : national, bilatéral (grâce aux ententes avec les États-Unis), et multilatéral (avec la Convention multilatérale sur la pollution atmosphérique transfrontalière à grande distance, qui engage presque tous les pays européens ainsi que le Canada et les États-Unis). Les clauses de cette Convention portent sur les niveaux de SO2, d’oxydes d’azote, de COV de polluants organiques persistants (POP), et de métaux lourds, cependant qu’un nouveau protocole « multi-polluant, multi-effets », adopté fin 1999 (mais non encore ratifié) devrait porter sur le contrôle conjoint des émissions de sulfates, d’oxydes d’azote, d'ammoniaque et de COV pour limiter l’acidification, les smog photochimiques ainsi que l’eutrophisation. Le Canada est signataire de tous les Protocoles sauf celui concernant les COV et les multipolluants. Il fut le premier pays à ratifier le Protocole sur les POP et les métaux lourds en 1998.

55La plupart des enjeux écologiques qui confrontent le Canada sont également des enjeux globaux soumis aux ententes internationales : ce sont les changements climatiques, l’amenuisement de la couche d'ozone, la protection de la biodiversité, et, plus récemment, le contrôle international des POP. Parmi ces enjeux, c’est celui du changement climatique global qui a potentiellement le plus de conséquences sérieuses à long terme — et c’est pourtant le dossier qui évolue le plus lentement30.

56Les changements climatiques d’origine humaine sont causés par les différents « gaz à effet de serre » qui absorbent la radiation infrarouge (laquelle empêche la température de monter) et qui changent de cette façon le climat et la structure thermique de l’atmosphère. Le gaz à effet de serre le plus important est le dioxide de carbone (CO2), responsable des deux tiers de la hausse des températures. Il provient principalement de la combustion des matériaux fossiles comme le charbon. Deux siècles d’utilisation de ces combustibles ont fait passer la concentration atmosphérique de CO2 d’environ 280 parties par million (ppm), à l’époque pré-industrielle, à approximativement 370 ppm aujourd’hui. On rejette dans le monde environ 22 milliards de tonnes de CO2 par année — pour une augmentation continue de 1,5 ppm par année31.

57En 1997 au Canada, on rejetait dans l’atmosphère 682 millions de tonnes d’équivalent-CO2, environ 2 % du total mondial — une augmentation de 13 % par rapport à 1990. Ce chiffre représentait 22,5 tonnes par personne, deuxième taux d’émissions per capita après les États-Unis, ou approximativement 1,2 kilogramme par dollar de PIB32. Les autres gaz à effet de serre incluent le méthane (CH4) et l’oxyde nitreux (N2O), dont la présence augmente également dans l’atmosphère33, mais dont les sources sont à la fois naturelles et humaines — ce qui est également vrai des émissions de CO2 liées à un changement d’utilisation des terres.

58Bien que l’on dispose de bases scientifiques suffisamment solides pour faire des projections sur le climat de demain, la controverse demeure sur la question de savoir si une tendance peut être établie sur le changement climatique global. Le scepticisme entourant la question du réchauffement de l’atmosphère existe toujours, même s’il est moins fort. La Terre s’est réchauffée de 0,5°C au XXe siècle, la décennie 1990 ayant été la plus chaude dans les annales. Au Canada, l’élévation a été de 0,4°C depuis les années 1940, époque des premiers relevés systématiques fiables. Dans l’ouest et le nord du pays, la hausse a été d’un degré, tandis que la vallée du Saint-Laurent connaissait un léger refroidissement, de même que les provinces maritimes (moins 0,5 °C). C’est dans l’Arctique que le réchauffement a été le plus marqué : on y a constaté, au cours des dernières décennies, le recul et l’amenuisement de la couche glacée sur l’océan, ainsi que la fonte du permafrost en certains lieux34.

59Les changements climatiques font l’objet de deux traités internationaux, la Convention cadre de l’ONU sur les changements climatiques, signée en 1992, et le Protocole de Kyoto, qui date de 1997. Ces documents préconisent la mise sur pied d’une structure institutionnelle pour s’attaquer au problème, mais ne créent aucun vrai pouvoir de contrôle sur les émissions de gaz. Par deux fois, on a tenté de limiter ces émissions. Il y eut d’abord l’exhortation à stabiliser les émissions, contenue dans la Convention de 1992, et qui a déjà échoué. Et puis l’engagement de Kyoto envers une réduction de 6 % à 8 % des émissions entre 1990 et 2010, qui semble lui aussi voué à l’échec35.

60Signées à la hâte et sans conviction de la part des participants, ces tentatives souffraient probablement d’une mauvaise conception au départ, en ce qu’elles se bornaient à fixer des objectifs à court terme portant sur des réductions marginales d'émissions de gaz. Elles auraient dû à la place déterminer quelles politiques, développements technologiques, investissements, peuvent inspirer une véritable réorientation des grands équilibres énergétiques sur une période de plusieurs décennies. Les mécanismes de base et la volonté politique en mesure de relever ce grand défi environnemental restent à développer36.

61Le changement climatique est lié au dérèglement du cycle du carbone par l’action humaine, mais ce n'est pas le seul problème de ce genre — même si c’est celui qui a le plus attiré l’attention. D’autres cycles biogéochimiques ont été bouleversés par l’homme sans que les élites et l’opinion publique ne s’en soient émus.

62C'est le cas du cycle de l’azote. La fixation de l’azote par les fertilisants, par la culture des légumes et par combustion, est de l’ordre de 160 millions de tonnes par an. Un chiffre qui s’ajoute aux 140 millions de tonnes déjà fixées naturellement. Les effets de ce phénomène sont, entre autres, l’acidification, l’eutrophisation des cours d’eau et le smog. Ce n’est que récemment que ce problème a commencé à recevoir l’attention qu’il mérite de la part des autorités, notamment dans le Protocole « multi-polluant, multi-effets » de la Convention multilatérale sur la pollution atmosphérique transfrontalière à grande distance (CMPAGD). D’autres perturbations humaines, plus modestes, ont été notées sur les cycles du soufre et du phosphore.

63À la différence du changement climatique, la lutte à l’autre grand problème écologique global — l’amenuisement de la couche d’ozone — a connu, lui, de véritables succès. La couche d’ozone est attaquée par des composés d’origine industrielle contenant des chlorures et des bromures, dont la stabilité chimique et les propriétés thermodynamiques sont très recherchées pour la fabrication de mousses, d’aérosols, de solvants, de réfrigérants et d’extincteurs. Les engagements souscrits dans le Protocole de Montréal (1987) ont réduit l’émission des substances qui attaquent l’ozone dans des proportions de 80 % depuis 1986. Ils incluent la disparition progressive de certains produits dans les pays développés — une mesure qui sera bientôt étendue aux pays en développement. Le Canada, comme les autres pays de l’OCDE, a presque totalement aboli l'usage de ces substances — une réduction de 97 % entre 1987 et 199837.

64Les concentrations de chlorures et les bromures dans l’atmosphère ont commencé à baisser, ce qui est le début d’un véritable rétablissement écologique. Cette baisse devrait aboutir à la disparition du trou dans la couche d’ozone au-dessus de l’Antarctique vers 2050. L’état de la couche d’ozone suit étroitement les concentrations de chlorures dans la stratosphère. L’amenuisement de la couche est actuellement à son maximum — moins 3 % à 6 % sous les latitudes nordiques moyennes, et moins 15 % au-dessus de l'Arctique. Le défi consiste à continuer sur cette bonne lancée, en s’assurant notamment que les pays en développement seront capables d’éliminer progressivement les produits incriminés — et de contrôler le marché noir de ces produits. Si les tendances actuelles se maintiennent, le rétablissement de la couche d’ozone aura été le premier véritable succès environnemental de la communauté internationale.

65Un troisième sujet d’inquiétude globale en matière d’environnement concerne la diminution de la diversité biologique, et ce même si la plupart des menaces aux espèces, aux écosystèmes et à la biodiversité sont des phénomènes locaux ou régionaux. « Biodiversité » : tel est le mot d’ordre nouveau qui rallie et résume les mobilisations pour la nature, pour la protection des espèces et des écosystèmes. La Convention sur la biodiversité a été signée en 1992, mais les négociations subséquentes à cette Convention sont allées au-delà de son mandat initial de protection des écosystèmes et des habitats naturels, pour traiter de matières connexes comme la propriété des ressources biologiques, le partage des produits de leur exploitation, ou encore les organismes génétiquement modifiés (OGM)38.

66De plus, bien des aspects de la biodiversité, de sa signification et des relevés qu’on en fait, restent flous à ce jour. En conséquence, la confusion reste grande autour de la notion de ce qu’est la biodiversité, et des mesures à prendre pour la protéger39. Pour préciser et justifier toutes ces perceptions, il faudrait évaluer la biodiversité selon divers critères : diversité par espèces, par ordres, par écosystèmes complets, ou encore en fonction de critères génétiques. La biodiversité elle-même — ainsi que les mécanismes qui la mettent en péril — étant mal connus, on doit se contenter d’approximations pour évaluer la pression humaine exercée sur les écosystèmes et la diversité biologique40.

67L’une de ces approximations est le recensement des espèces. On estime généralement que notre époque est en train de voir disparaître les espèces à un rythme sans précédent. Mais on serait bien en peine de donner des chiffres exacts. On a recensé sur la planète 1,7 million d’espèces identifiées. Selon une récente évaluation, il en existerait réellement 14 millions au total. Mais les chiffres qui circulent vont de 4 à 100 millions ! La diversité des espèces varie énormément selon les ordres taxonomiques et les localisations. Un tiers de toutes les espèces recensées sont des moustiques. Certaines régions du globe sont particulièrement riches en espèces d’un ordre donné, et pauvres en espèces de tous les autres ordres41.

68À l’échelle du globe, on estime que le taux d’extinction des espèces est maintenant de 100 à 1000 par année, alors que le taux naturel, normal d’extinction est d’une espèce par année. Trente mille espèces sont aujourd’hui identifiées comme étant en voie de disparition, mais certains prétendent que pas moins de 20 % de toutes les espèces sont aujourd’hui menacées. Au Canada, on a identifié 71 000 espèces menacées et on pense qu’il y en a presque autant (66 000) non identifiées qui le seraient également. De ce nombre, 340 sont définies comme « en péril », incluant 10 % des espèces de mammifères, 5 % des oiseaux et 8 % des reptiles et amphibiens. Deux comités permanents d’experts, issus d’accords fédéraux-provinciaux, surveillent les espèces menacées. Le premier s’occupe du statut exact de ces espèces, le second des mesures à prendre pour empêcher leur extinction. La plupart des provinces et territoires canadiens ont aujourd’hui une législation sur les espèces menacées, et une loi fédérale a été présentée en avril 200042.

69Le recensement des espèces, en plus de représenter une mesure inadéquate de la biodiversité, est également très difficile à réaliser. Il y a d’autres indicateurs nous permettant de nous rapprocher d’une juste évaluation de la biodiversité : l'évolution des superficies couvertes par les forêts, les terres humides ou les champs de corail ; les accès routiers comme révélateurs de l’intrusion humaine ; l’étendue des zones protégées. De tels indicateurs nous en disent long sur le stress que la présence humaine fait peser sur l’équilibre écologique global. Entre 33 % et 50 % de la superficie de la Terre a été modifiée par la présence humaine43. Quarante pour cent du potentiel global de productivité primaire de la planète a été approprié ou modifié par l’être humain44. Au Canada, le taux de conversion des forêts à des usages non forestiers est minime. Environ 0,02 % de leur superficie totale, ou 418 millions d’hectares, sert chaque année à d’autres usages.

70Nous avons besoin de mesures plus précises pour dresser un bilan du cycle forestier du carbone et évaluer comment l’industrie du bois, à terme, affectera la biodiversité forestière. Des mesures plus fines, classées par région, seront bientôt disponibles, mais pour l’instant on ne dispose que de chiffres à l’échelle des provinces. Le gouvernement fédéral et la plupart des gouvernements provinciaux se sont engagés à augmenter à 12 % la proportion des superficies protégées, qui est actuellememt de 6,3 %. Cette norme a été recommandée par le Programme des Nations unies pour l’Environnement ainsi que par la Commission Brundtland.

71Même si la Convention sur la biodiversité ne suggère pas d’engagements concrets en termes de protection, elle a au moins inspiré des opérations de mesure et d’évaluation. Plus important encore, ses recommandations ont donné le ton aux débats qui ont suivi sur les zones protégées, les espèces menacées, la gestion forestière, les régions côtières, ainsi que sur les processus d’évaluation environnementale au Canada et ailleurs.

72Une autre question écologique qui est passée récemment au premier plan concerne les « polluants organiques persistants » (POP), qui sont surtout des pesticides organochlorés. Il s’agit de composés à longue durée de vie, dont la menace à l’équilibre des milieux naturels avait été l’un des déclencheurs de l’éveil écologique des années 1960. Diverses réglementations au Canada et ailleurs avaient réussi à réduire de façon draconienne leur présence durant les années 1970 et 198045. Mais les POP sont récemment revenus hanter les environnementalistes, et ce pour trois raisons. D’abord, au début des années 1990, les concentrations de POP ont soudain cessé de baisser. Ensuite, on a relevé des concentrations de ces produits dans des zones que l’on croyait intactes comme l’Arctique — signe d’un transport de ce polluant sur de longues distances. Dernier problème et non des moindres : on a découvert que certains de ces produits, même à faibles doses, avaient des effets dévastateurs sur la fonction endocrinienne des humains et des animaux. On a lancé récemment plusieurs campagnes visant à limiter l’usage d’une douzaine de ces produits, parmi les plus toxiques et les plus persistants. L’un des protocoles de la CPATLD porte spécifiquement sur les POE

73Voilà donc, en ce début de millénaire, les grandes questions qui figurent à l’ordre du jour de la gestion environnementale au Canada.

74Les autres enjeux non mentionnés encore concernent les institutions et les processus utilisés : par exemple, l’harmonisation de la protection environnementale dans le contexte du fédéralisme canadien ; l’intégration de la protection environnementale dans le cadre de l'ALENA ; la coordination de la gestion de l’environnement et des ressources naturelles en fonction du statut changeant des Premières Nations ; les amendements à la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (adoptée en mars 2000 après cinq ans de révisions), qui détermineront le statut d’Environnement Canada. Chacune de ces questions sera discutée dans les chapitres qui suivent.

75En résumé, les dernières décennies ont été, pour la gestion environnementale au Canada, des années de progrès substantiels mais inégaux, avec comme toile de fond des problèmes à la fois persistants et changeants. Le Canada, comme la plupart des pays riches, a réussi à éviter les chocs les plus importants, à un coût modique en termes de ralentissement de la croissance. Mais les problèmes environnementaux ne disparaissent pas comme par enchantement. Au fur et à mesure que s’étend l’échelle des activités humaines, d’anciens problèmes refont surface sous de nouvelles formes, pendant que de nouveaux apparaissent. Ils nécessitent une surveillance continuelle, une vision d’ensemble, un sens de l’anticipation ainsi qu’une capacité de gestion à la fois souple et soutenue.

76Au fur et à mesure que s’étendra l’activité humaine, le besoin de compromis entre croissance économique et équilibre écologique se fera vraisemblablement plus pressant. Même si l’environnement est le problème social le plus important à long terme, il est rarement le plus urgent. L’ordre du jour des politiciens reste plus souvent dominé par des problèmes de sécurité publique et privée, par des questions de revenu et d’emploi, surtout quand des menaces sur ces fronts se profilent à l’horizon. Mais les menaces claires à l’environnement — de celles qui appellent des actions immédiates — sont rares, ce qui rend d’autant plus difficile le défi de trouver des solutions rapides et efficaces.

77Nous avons décrit une problématique dans laquelle le progrès amène de nouveaux défis toujours plus subtils et plus difficiles. Mais c’est là une dynamique de pays riches. Dans la majeure partie du monde en développement, les grands problèmes environnementaux se résument à la pollution de l’air et de l’eau. La diarrhée contractée à la suite de l’ingestion d'eau insalubre reste un problème fondamental du monde en développement, un drame qui tue plus de deux millions d'enfants par année46. À différents niveaux de revenus correspondent différents problèmes environnementaux : l’eau insalubre et la pollution de l’air touchent en priorité les populations à faibles revenus ; l’exposition aux dioxides sulfureux affecte surtout les gens de condition moyenne ; enfin l’émission des gaz à effet de serre est d’abord un problème de pays riches.

78Tout le monde ou presque rêve d’améliorer sa condition et d’augmenter sa consommation. Mais une telle évolution amène fatalement une recrudescence des catégories de problèmes environnementaux qui vont de pair avec ces revenus accrus. Le besoin d’augmenter les flux mondiaux de biens et d’énergie — corollaire de l’impératif de développement — et les effets contradictoires d’un tel progrès sur les processus écologiques globaux, voilà des questions dont on n'a pas fini de débattre47.

Aperçu de l’ouvrage

79C’est sur cet arrière-plan de progrès réels mais inégaux, de problèmes en évolution avec cependant quelques constantes, que le Projet sur les tendances en environnement a étudié les aspects sociaux et politiques de la gouvernance moderne en matière écologique. Certains des chapitres qui suivent s’attardent sur les défis persistants d’une gestion efficace de l’environnement face aux tendances contemporaines. D’autres s’intéressent d’abord aux innovations en matière de gestion, mettant en scène tant le privé que le public, qui ont été proposées pour contrer ces tendances.

80Nous avons demandé à chaque auteur de faire le point sur une question importante, de passer en revue les connaissances disponibles sur cette question, d’en identifier les grandes implications pour la gestion et la prise de décision, et enfin d’identifier les manques dans nos connaissances. Nous les avons encouragés à être provocateurs, précis, à écrire pour un vaste public de professionnels et de chercheurs — tout en évitant le jargon et les polémiques propres à leur discipline.

81Présentons maintenant, brièvement, leurs arguments respectifs.

82Dans le chapitre 2, Ted Schrecker passe en revue les défis que pose l’incertitude scientifique au processus de prise de décision en environnement. Il évoque les deux exigences qui en découlent : (a) le besoin de trouver des processus pouvant synthétiser le savoir scientifique servant de base à des décisions rationnelles et légitimes, et (b) la capacité de prendre des décisions de gestion et de faire des choix de politiques, malgré l’incertitude sur leurs conséquences. En guise d’avertissement, il évoque de récents exemples, tirés de l’actualité canadienne, d’utilisation de savoir scientifique comme fondement de décisions de gestion. Il propose trois réformes pour en arriver à une meilleure utilisation du savoir scientifique.

83Il propose d’abord des manières de protéger les scientifiques qui font de la recherche menant à des choix de gestion, contre les tentatives de manipulation ou de suppression de leurs résultats, ou encore contre les représailles professionnelles. À cette fin, il suggère d’ériger des barrières étanches entre l’élite politique et administrative, d’une part, et les structures de gestion et de financement de la recherche, d’autre part.

84Ses deux autres propositions visent à accroître la transparence des processus de prise de décision, en forçant la divulgation des sources menant à la prise de telle ou telle décision, et à l'explicitation publique des principes et raisonnements menant à une décision, en l’absence de certitudes scientifiques.

85Mais Schrecker n’est pas optimiste et il croit qu’il sera difficile d’appliquer de telles mesures, qui mettraient à l’épreuve le principe de la discrétion ministérielle. Les politiciens pensent que leur responsabilité devant le public est déjà garantie par le principe de la responsabilité ministérielle devant le Parlement. L’auteur conclut qu’une utilisation à meilleur escient de la connaissance scientifique dans l’élaboration des politiques environnementales est peu susceptible de se produire.

86Dans le chapitre 3, Robert Paehlke examine le défi posé par la confluence de dynamiques locales, régionales et globales qui caractérise les pressions sur l'environnement, et la grande difficulté qu’il y a à faire coïncider le niveau (local, régional ou global) d’un problème avec le niveau de l’autorité censée y répondre. La division entre approche locale et approche globale, entre petite et grande échelle d’intervention, a fait l’objet de débats acrimonieux au Canada. La responsabilité en matière d’environnement a été écartelée entre des tendances « globalistes » et « localistes » : tendances globalistes, par la participation à des instances et à des traités internationaux ; et localistes, par la décentralisation de l’autorité vers les provinces.

87L'auteur prend position contre les environnementalistes partisans d’une autorité décentralisée et « locale », inspirée des divisions biorégionales naturelles. Il s’oppose également aux aspirations des provinces. Il défend l’idée que certains facteurs liés aux structures en place penchent en faveur d'une autorité prédominante placée à une échelle supérieure, qu’elle soit nationale (fédérale) ou internationale. Sur le plan biophysique, ces facteurs incluent la prédominance des mouvements à grande échelle : par exemple le fait que les polluants se déplacent sur de grandes distances, ou encore les grandes migrations qui lient les équilibres naturels de régions éloignées entre elles, à l’échelle des continents. Sur le plan politique, ces facteurs structuraux se traduisent par l’existence de petites communautés dominées par une industrie unique, basée sur l’exploitation des ressources locales.

88Il y a aussi le risque que la mobilité de plus en plus grande du capital ne favorise une baisse des dépenses environnementales, tendance que seule une autorité nationale peut combattre, à travers son adhésion à des traités internationaux. Au-delà du niveau national, Paehkle pense qu’on peut combattre les effets environnementaux délétères du capitalisme global, et trouver la formule d’un « globalisme écologiquement correct ». Cette formule passe par un meilleur équilibre entre les objectifs de libéralisation économique et de protection de l’environnement. Il conclut en esquissant ce que serait un tel globalisme bien tempéré.

89Paehkle s’intéressait aux conflits et recoupements entre différents paliers d’autorité ; Luc Juillet s’intéresse pour sa part, dans le chapitre 4, aux conflits et dédoublements entre différents domaines de la politique environnementale. Considérant les défis que l’internationalisation du pouvoir économique pose à la gestion de l’environnement, il fait valoir que les règlements, organisations et régimes économiques internationaux modèlent et restreignent de plus en plus le processus d’élaboration de politiques à l’échelle nationale. Il souligne que les expériences de l’Amérique du Nord sous l’ALENA, et de l’Europe sous l’UE, proposent des modèles différents d'intégration des marchés, dans un contexte où l’on cherche à concilier échanges commerciaux et impératifs environnementaux.

90L’ALENA, pense-t-il, ne permet pas d’équilibrer ces deux catégories, commerciale et environnementale, à cause de différents facteurs normatifs et organisationnels. L’ALENA reste attaché au principe de souveraineté nationale ; il est fondamentalement basé sur le principe du libre-échange ; il comporte un mécanisme de résolution des conflits marqué par le secret et un certain déséquilibre. L’Union européenne, par contre, reste plus attachée au principe du développement durable lorsqu’elle aborde l’intégration des marchés. Elle y arrive en mettant l'accent sur diverses formes d'harmonisation, sur l'aide aux pays retardataires, et par son mécanisme plus ouvert de résolution des conflits. Juillet conclut par des propositions visant à une meilleure conciliation de l’économie et de la gouvernance environnementale, dans le cadre d’une intégration nord-américaine toujours plus poussée.

91Dans le chapitre 5, Patricia Doyle Bedwell et Fay Cohen explorent le rôle changeant des peuples autochtones dans la gestion des ressources naturelles et de l’environnement au Canada. Elles soutiennent que l’évolution du contexte constitutionnel et légal du pays, sa structure administrative, sont marquées par la reconnaissance historique des droits des Premières Nations sur les terres, les ressources naturelles et l’environnement, et que ces dernières seront des acteurs de premier plan dans les futurs choix politiques sur l’environnement et les ressources naturelles. Les auteurs se basent sur l'histoire, sur les enseignements traditionnels et contemporains concernant la gestion de l’environnement, et prennent trois exemples tirés de l’actualité. Elles mettent ainsi en évidence les conséquences et les défis posés par le nouveau pouvoir des peuples autochtones dans la gestion et les pratiques environnementales.

92Kathryn Harrison (chapitre 6) et Anthony Dorcey et Timothy McDaniels (chapitre 7) examinent pour leur part deux innovations de premier plan en gestion environnementale, qui seront peut-être à même de résoudre en partie quelques-uns de ses problèmes les plus épineux. Harrison examine l’intérêt des pays industrialisés pour les méthodes volontaristes comme l’étiquetage écologique, les ententes informelles, les codes de conduite non obligatoires, présentées comme solutions de rechange à la « réglementation-surveillance » obligatoire et aux mécanismes dérivés des lois du marché — solutions en vogue aux États-Unis mais peu reprises ailleurs. Cette tendance s’accompagne d'un flou croissant des frontières entre acteurs étatiques et non étatiques, les États se comportant de plus en plus comme des entreprises privées et les ONG assumant de plus en plus de responsabilités dévolues anciennement aux seuls États.

93Harrison s’interroge sur les causes et les conséquences de cette tendance, et fait valoir qu'elles vont de pair. Les décideurs favorisent les approches « volontaires » pour deux raisons contradictoires : (a) parce qu’ils croient que ces méthodes sont efficaces et économiques pour l’État et les entreprises privées, et (b) parce que de telles mesures peuvent rassurer l’opinion publique, tout en diminuant l’opposition des entreprises aux réglementations. Causes et conséquences sont ici étroitement liées : la première motivation citée est retenue lorsqu’on croit que l’approche volontaire pourra faire changer le comportement des entreprises ; la seconde... parce qu’on ne le croit pas.

94Se penchant ensuite sur l’efficacité pratique de ces approches, Harrison conclut qu’on ne peut répondre à cette question, parce que l’évaluation des méthodes volontaires est incomplète et inadéquate, et que les évaluations disponibles ont nettement exagéré les mérites de ces méthodes. Les programmes volontaristes tendent à ne pas avoir d’objectifs clairs. Ils sont difficiles à évaluer ; les tests des résultats sont déficients ; les vérifications difficiles — ce qui empêche toute évaluation. De plus, ils sont souvent menés en parallèle avec des réglementations et des incitatifs économiques, ce qui fait qu’au total on ne peut déterminer exactement quelle cause a provoqué quel résultat. En étudiant quelques programmes existants, Harrison a aussi constaté que les acteurs qui ne sont pas des entreprises sont mal informés de ces programmes, et qu’en conséquence ils y participent peu.

95Dorcey et McDaniels examinent pour leur part une tendance parallèle en gestion environnementale : l’implication directe des citoyens par le biais de processus consultatifs. Ils soulignent que l’implication active des citoyens dans les affaires environnementales a connu deux grandes vagues au cours des 30 dernières années, la première au début des années 1970 et la seconde au début des années 1990. Toutes deux se sont étiolées, au bout de quelques années, parce qu’elles avaient vu trop grand et parce que d'autres priorités — économiques — avaient repris la tête de l’ordre du jour politique. Les auteurs prévoient une « troisième vague » de « participation des citoyens », inspirée par le retrait de l’État des affaires publiques, et par le rôle de plus en plus important des entreprises et de la société civile. Cette nouvelle vague de mobilisation devrait, selon les auteurs, mieux choisir ses cibles que les précédentes, tenir compte de l’expérience passée en choisissant des modes d’action plus efficaces et en faisant un meilleur usage des animateurs et commanditaires de telle ou telle action, de manière à favoriser un processus juste et efficace.

96Dans le chapitre 8, Michael Howlett replace ces tendances dans un contexte plus large. La réduction du rôle de l’autorité de l’État se traduit par un recours aux processus consultatifs dans l’élaboration des politiques, et au volontarisme dans la mise en œuvre des programmes. Howlett fait valoir qu’une diminution accrue de l’autorité de l’État rend de moins en moins viables les vieilles politiques coercitives, et favorise les méthodes indirectes et les recours procéduriers. Il examine dans ce contexte les conditions d’un changement radical des politiques environnementales canadiennes. Pour lui, le changement est fonction de la présence ou de l’absence d’idées et d’acteurs nouveaux dans le processus d’élaboration des politiques.

97Des facteurs pro et anti-changement sont à l’œuvre, mais Howlett pense que les premiers prédomineront. Internationalisation des actions environnementales, crises écologiques, mondialisation, restructurations, changements sociaux et politiques au pays (et notamment les rapports avec des Premières Nations et l’évolution du fédéralisme) : tout ceci, écrit-il, suscitera des changements rapides et profonds des politiques environnementales. Selon les politiques et les procédures qu’il choisira, le gouvernement pourra accélérer, freiner, ou encore canaliser ces tendances.

98Dans un chapitre qui servira de conclusion, je tenterai de faire la synthèse et certains recoupements entre les thèmes évoqués, et d’identifier les priorités de recherche et de gestion qui en découlent. La première partie de ce chapitre décrit les conditions préalables à l’accomplissement de la vieille aspiration à une « gestion adaptée ». Cette aspiration impose des conditions exigeantes aux institutions de recherche qui font avancer les connaissances et produisent des synthèses sur lesquelles s’appuie la décision politique, mais également aux institutions responsables de ces prises de décision, qu’elles soient publiques ou privées.

99Deuxièmement, le chapitre plaide en faveur d'une plus grande marge de manœuvre des institutions internationales dans leur action environnementale, afin de contrebalancer les valeurs aujourd’hui prédominantes du libre-échange et de la promotion des investissements. Ce transfert d'autorité doit cependant se faire d’une manière qui soit respectueuse de la diversité des juridictions sur les évaluations et les normes, et des juridictions sur les aspects spécifiques de l’espace environnemental à protéger.

100Troisièmement, le chapitre évoquera le besoin de construire des réseaux pour négocier le partage des responsabilités, pour atténuer les conflits de juridiction et les dédoublements inévitables entre différents paliers de gouvernement, et entre acteurs étatiques et non étatiques. La gestion de l'environnement à moyen terme comporte suffisamment d’incertitudes pour qu'une conception par trop statique et précise de la division des responsabilités soit condamnée à l'échec.

101Enfin, le chapitre tentera d’évaluer l’efficacité des grandes innovations proposées, en relevant le paradoxe apparent qui fait que les propositions les plus avancées — comme les mesures volontaires et l’implication des citoyens évoqués dans l’essai de Harrison et dans celui de Dorcey et McDaniels ; ou encore les mesures basées sur la régulation par le marché — équivalent à un abandon des prérogatives de l'État.

102Pratiquement plus personne ne croit que le vieux système de réglementation hiérarchique peut répondre de façon satisfaisante aux défis environnementaux : il est à courte vue, n’inspire pas l’innovation, coûte trop cher pour être applicable. Cela dit, les nouvelles approches n’ont pas fait leur preuve. À première vue, elles n’apparaissent pas en mesure de provoquer les changements de comportement souhaités. Mais à plus long terme, au fil des décennies, on peut espérer que leur effet cumulatif sera positif, particulièrement si on les combine avec d’autres mesures et un changement technologique approprié.

103Fondamentalement, on ignore jusqu’à quel point l’environnement et sa gestion future appelleront des changements radicaux. En se basant sur nos connaissances actuelles, il est impossible pour l’instant de trancher entre ceux qui — à un extrême — disent qu’il suffira d’ajuster les politiques existantes en y intégrant le coût des « externalités », et les alarmistes qui — à l’autre extrême — nous promettent la catastrophe environnementale.

Notes de bas de page

1 Rebaptisé depuis Comité pour l’environnement et le développement durable.

2 K. Harrison, Passing the Buck: Federalism and Canadian Environmental Policy, Vancouver, UBC Press, 1996.

3 Acte constitutionnel, 1867, article 92. Le contrôle provincial sur les terres publiques inclut la compétence sur les mines et les forêts [para. 92(5)] ; leur juridiction sur la propriété et les droits civiques leur permet de réglementer l’utilisation du sol et de nombreux aspects des activités des entreprises, des mines, de l’industrie [para. 92 (13)] ; R. c. Lake Ontario Cernent [1973] 2 O.R. 247 (Ont. H.C.).

4 Acte constitutionnel, 1867, article 91.

5 D. Vander Zwaag et L. Duncan, « Canada and Environmental Protection: Confident Political Faces, Uncertain Legal Hands », in R. Boardman (dir.), Canadian Environmental Policy: Ecosystems, Politics, and Process, Toronto, Oxford University Press, 1992; G. Skogstad et P Kopas, « Environmental Policy in a Federal System: Ottawa and the Provinces », in R. Boardman (dir.), Canadian Environmental Policy. Les nouvelles normes d’émissions polluantes par les automobiles ont été établies par un Protocole d'entente entre le gouvernement fédéral et les fabricants d’automobiles, ayant pour effet d’adopter les normes américaines avec un certain délai.

6 Acte constitutionnel, 1867, article 91.

7 M. Douglas et A. Wildavsky, Risk and Culture: An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers, Los Angeles, University of California Press, 1982; B. Fischhoff, P. Slovic et S. Lichtenstein, « Knowing What You Want: Measuring Labile Values », in T. Wallsten (dir.), Cognitive Processes in Choice and Decision Behavior, Hillsdale (NJ), Erlbaum, 1979.

8 Voir notamment le classique de T.R. Malthus, Essai sur le principe de population et J. Randers, Beyond the Limits: Confronting Global Collapse, Envisioning a Sustainable Future, Post Mills (VT), Chelsea Green Publishing, 1992; W.C. Clark, « Sustainable Development of the Biosphère: Themes for a Research Program », in W.C. Clark et R.E. Munn (dir.), Sustainable Development of the Biosphere, Cambridge: Cambridge University Press, 1986; C.S. Holling, « An Ecologist’s View of the Malthusian Conflict », exposé présenté dans le cadre de la série Population-Environment-Development Lecture Series, Royal Swedish Academy of Sciences, 1993.

9 Voir par exemple C. Marchetti, « 1012 : A Check on the Earth Carrying Capacity for Man », Energy, vol. 4 (1979), p. 1107-1117; J.E. Cohen, How Many People Can the Earth Support?, New York, Norton, 1995.

10 Voir par exemple le document du département de la coordination des politiques et du développement durable des Nations Unies, Changement global et développement durable : tendances, New York, 1997.

11 P.R. Ehrlich et J.E Holdren, « Impact of Population Growth », Science, vol. 171 (1971), p. 1212-17. IPAT est un acronyme anglais juxtaposant les termes « Impact, population, richesse, technologie ».

12 Par exemple, le cadre PSR est parfois utilisé pour établir des relations de terme à terme entre un stress environnemental donné et l’état correspondant de l’unité analysée.

13 Par exemple R. Costanza et al., « The Value of the World’s Ecosystem Services and Natural Capital », Nature, vol. 387, no 6630 (1997), p. 253-260.

14 Le concept de développement durable, popularisé par la Commission Brundtland, a été défini de manière ambiguë comme étant le développement qui « permet de répondre aux besoins présents sans compromettre la capacité des générations futures à répondre à leurs propres besoins ». Commission des Nations unies sur l'Environnement et le Développement, Notre avenir à tous, New York, 1987.

15 On tient pour acquise une telle corrélation lorsque, par exemple, on prend des mesures sur une ou deux espèces utilisées comme échantillons représentatifs de l’écosystème complet.

16 The Heinz Center, « Designing a Report on the State of the Nation’s Ecosystems », Washington, H. John Heinz III Center, 1999. Voir <www.us-ecosystems.org>.

17 Statistique Canada, 1999. Voir <http://www.statcan.ca/francais/Pgdb/People/popula_f.htm>.

18 PNUD, Développement humain, Indicateurs 1999, New York, 1999. PIB calculé en dollars U.S. de 1997.

19 « Perspectives des émissions du Canada : une mise à jour ». Groupe de l’analyse et de la modélisation, Ressources naturelles Canada, décembre 1999. Voir : <www.nrcan.gc.ca/es/ceo/outlookfr.pdf>.

20 PNUD, Développement humain, Indicateurs 1999.

21 J.R. Markusen, E.R. Morey et N. Olewiler, « Competition in Regional Environmental Policies when Plant Locations are Endogenous », Journal of Public Economics, vol. 56, no 1 (1995), p. 55-78.

22 Environnement Canada, « Populations municipales bénéficiant d’un service de traitement des eaux usées », Série nationale d’indicateurs environnementaux. Voir www3.ec.gc.ca, printemps 1998.

23 Durant cette période, les concentrations moyennes de particules de 10 microns sont passées de 29 à 17 microgrammes/m2. Les concentrations des particules de 2,5 microns, plus dangereuses, sont passées de 15,6 à 8,7 microgrammes/m2. Série nationale d’indicateurs environnementaux. Voir <www3.ec.gc.ca>, printemps 1998.

24 Les émissions canadiennes de COV ont augmenté de 40 % depuis 1980 jusqu’à atteindre un maximum de 3 millions de tonnes en 1988. Elles ont depuis baissé de 8 %. Les émissions d’oxydes d’azote ont peu varié depuis 1980, passant de 2,0 à 2,1 tonnes métriques en 1990, puis retombant à 2,0 en 1994 (voir les statistiques sur le transport à grande distance des polluants atmosphériques à <www.unece.org>).

25 Les émissions américaines de COV ont baissé de 20 % depuis leur sommet de 1980 pour se chiffrer à 18 tonnes métriques actuellement. Quant aux oxydes d’azote, leurs émissions ont baissé légèrement au début des années 1980, restant depuis relativement constantes à 21 tonnes métriques. (Source : voir note 24).

26 L’objectif pour l’ozone (0,82 ppm par heure) a été dépassé 5,35 jours durant l’été 1980, 1,55 jour durant l’été 1996. Durant la même période, la couche d’ozone moyenne annuelle a crû dans une proportion de 37 % (Environnement Canada, Série nationale d'indicateurs environnementaux).

27 Soit une réduction de 4,7 à 2,7 tonnes métriques entre 1980 et 1994, sous l’égide d’un plan de réduction des émissions de 40 % appliqué dans les sept provinces les plus à l’est.

28 La superficie du Canada de l’Est recevant une charge de plus de 20 kg de sulfates humides par hectare et par année a baissé de 708 000 km2 en 1980 à 290 000 km2 en 1993. Cette charge unitaire constitue un seuil officiel destiné à protéger les écosystèmes à sensibilité intermédiaire.

29 J. L. Stoddard et al., « Regional Trends in Aquatic recovery from Acidification in North America and Europe », Nature, vol. 401, no 6753 (7 octobre 1999), p. 571.

30 Statistiques sur le transport à grande distance des polluants atmosphériques, www.unece.org.

31 J.T. Houghton (dir.), Climate Change 1995: The Science of Climate Change, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 15.

32 « Perspectives des émissions du Canada : une mise à jour », Groupe de l’analyse et de la modélisation, Ressources naturelles Canada, décembre 1999. Voir : <www.nrcan.gc.ca/es/ceo/outlookfr.pdf>.

33 La concentration de méthane dans l’atmosphère a augmenté de 4 % de 1987 à 1996, la concentration des oxydes d’azote de 2,2 %.

34 G.A. Weller et M. Lange (dir.), Impacts of Global Change in the Arctic Regions, actes d’un atelier tenu les 25 et 26 avril 1999, Tromso, Norvège, Comité international sur la science de l’Arctique, 1999.

35 Robert Socolow, « Nitrogen Management and the Future of Food », Proceedings of the National Academy of Sciences 96 (mai 1999), p. 6001-6008.

36 Les émissions mondiales de produits destructeurs d’ozone contrôlés par le Protocole (chaque produit chimique étant évalué selon son potentiel de dégradation) ont baissé de 1,4 tonne métrique en 1986 à 0,3 tonne métrique en 1996. Groupe du Protocole de Montréal sur l’évaluation économique et technologique, Évaluation de 1998.

37 Environnement Canada, « Les produits destructeurs d’ozone », Série sur les Indicateurs environnementaux, voir <www.ec.gc.ca/ind/Francais/ozone/default.cfm>.

38 Groupe du Protocole de Montréal sur l’évaluation économique et technologique, Évaluation de 1998, Évaluation scientifique de la destruction de la couche d’ozone. Organisation météorologique mondiale, 1999.

39 P.F. Steinberg, « Setting Global Conservation Priorities: The Political Economy of Noah's Ark », in Society and Natural Resources, vol. 9, no 5 (juillet 1996), p. 322-338.

40 Environnement Canada, L’état de l’environnement au Canada en 1996, Ottawa, Environnement Canada, 1996, tableaux 14.3, 14.11 (voir <www.ec.gc.ca/soer-ree/>).

41 Ibid.

42 Le Comité sur le statut des espèces menacées de disparition au Canada (CSEMDC) et le Comité de rétablissement des espèces canadiennes en péril (CRECP).

43 P.M. Vitousek, H.A. Mooney et al., « Human Domination of Earth's Ecosystems », Science, vol. 277, no 5325 (25 juillet 1997), p. 494-499.

44 P. Vitousek et al., « Human Appropriation of the Products of Photosynthesis », Bioscience, no 36 (6 juin 1986), p. 368. Des définitions toujours plus strictes de la modification humaine dans la même étude ont donné des chiffres de 31 % et de 3 %.

45 Par exemple, l’étude des concentrations de deux POP dans les oeufs des cormorans à aigrettes sur quatre sites au Canada a révélé un déclin de 70 % à 90 % entre les années 1970 et les années 1990, mais la tendance s’est arrêtée ou s’est inversée dans les années 1990. Série nationale d’indicateurs environnementaux, voir <www3.ec.gc.ca/Default_FRE.cfm>.

46 Organisation mondiale de la Santé, « Improving Child Health ». Voir <www.who.int/chd/publications/cdd/meded/lmed.htm>.

47 E. von Weizsäcker, A.B. Lovins et L.H. Lovins, Factor Four: Doubling Wealth, Halving Resource Use, New report to the Club of Rome, Londres, Earthscan 1998.


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