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La capacité de choisir

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George Hoberg

Chapitre 10. Conclusion

La capacité de choisir

George Hoberg

Texte intégral

1Les chapitres précédents nous ont fourni des résultats de recherche dans les domaines de l’économie et de la science politique portant sur de nombreux aspects de l’intégration nord-américaine et de ses conséquences sur le Canada. Comme le chapitre d’introduction l’a expliqué, les questions clés concernent ce qui se passe dans les trois sphères examinées — économie, culture et politique — mais aussi le lien entre ces sphères. Ce chapitre final résume les résultats des travaux présentés dans le présent ouvrage (ainsi que dans les études qui s’y rattachent) et démarque les priorités de recherche et un certain nombre de recommandations qui concernent les politiques.

L’économie

2L’intégration nord-américaine est en grande partie un phénomène économique. Les chapitres portant sur l’économie (2 à 5) examinent 4 secteurs principaux : les échanges commerciaux, la macroéconomie, les marchés du travail, la migration des travailleurs qualifiés (« l’exode des cerveaux »).

Commerce et investissement

  • 1 J. Helliwell, How Much Do National Borders Matter?, Washington (DC), Brookings Institution, 1998.

3Le chapitre 2, rédigé par Helliwell, Lee et Messinger, analyse l’importance relative des échanges commerciaux entre les provinces et au-delà de la frontière avec les États-Unis, et montre comment ces échanges se sont transformés avec le temps en un phénomène que l’on a appelé l’effet frontière. Si on ne s’en tient qu’aux chiffres, par exemple ceux de la dépendance commerciale du Canada à l’endroit des États-Unis (près de 33 % du produit intérieur brut ou PIB, en 1998, mesuré par les exportations), on peut être induit en erreur, car ils ne considèrent pas la géographie, les effets de distance et la taille des marchés d’exportation. Reprenant et mettant à jour les travaux précédents de Helliwell1, ce chapitre utilise le « modèle gravitationnel » afin de prendre en considération la distance et la taille.

4Cette analyse produit deux résultats frappants. Tout d’abord, la mise en place de l’Accord de libre-échange Canada-États-Unis (ALE) a conduit à une réduction substantielle de l’effet frontière, dans la mesure où le commerce entre les deux pays a augmenté beaucoup plus rapidement que le commerce entre les provinces canadiennes. Deuxièmement, les liens commerciaux interprovinciaux demeurent toutefois beaucoup plus solides que les liens commerciaux internationaux, pour ce qui est de l’ampleur. Lorsque la taille et la distance sont considérées, on constate que le ratio commerce interprovincial/commerce international chute de 20 à 12 après la mise en vigueur de l’ALE. Alors, dans quelle mesure l’économie canadienne est-elle intégrée à celle de son voisin du sud ? Même avec l’élimination virtuelle des frontières économiques, les Canadiens préféreraient commercer entre eux plutôt qu’avec d’autres pays, y compris les États-Unis. Toutes choses étant égales par ailleurs, la frontière a toujours de l’importance.

  • 2 P. Krugman, Geography and Trade, Cambridge (MA), MIT Press, 1991, cité dans le chapitre 4.

5Nous devons ajuster ces résultats, basés sur le modèle gravitationnel, avec les statistiques commerciales qui montrent qu’un tiers du PIB canadien se compose d’exportations aux États-Unis. Vu que le Canada est un pays très dispersé géographiquement et que le marché américain est à la fois très large et très près de plusieurs centres commerciaux canadiens, le modèle gravitationnel crée une grande disparité entre ses propres résultats et les échanges commerciaux réels. C’est avec un peu d’humour que l’économiste Paul Krugman affirme que « le Canada est essentiellement plus près des États-Unis qu’il ne l’est de lui-même2 ».

6Les deux résultats sont très importants. L’effet frontière du facteur 12 montre qu’en dépit de l’attirance géographique très forte (nord-sud), il y a toujours une forte inclination à commercer entre Canadiens. Les causes et conséquences de cette « inclination interne » sont des sujets importants pour la recherche ultérieure. Néanmoins, l’effet de la dépendance commerciale est plus adéquat pour expliquer les conséquences de l’intégration économique sur les autres sphères de la vie canadienne. Étant donné l’attirance géographique extrêmement forte, une transaction économique canadienne sur trois s’effectue avec un Américain.

  • 3 G. C. Hufbauer et J. J. Scott, « North American Economic Integration: 25 Years Backward and Forwar (...)

7Cette recherche montre l’augmentation spectaculaire des échanges commerciaux entre les deux pays ces dernières armées, mais elle n’aborde pas les fluctuations des investissements. Les États-Unis dominent également les investissements étrangers au Canada, mais pas autant que le commerce. En 1995, la part américaine des actions en investissements étrangers directs au Canada était de 67 %. Cette prépondérance a chuté durant les dernières décennies (en 1996, la part américaine était de 82 %). Certes, les investissements ont continué à augmenter durant les dernières décennies, mais cela ne peut se comparer à la croissance commerciale. Ces tendances divergentes propres aux échanges commerciaux et à la fluctuation des investissements indiquent que « les entreprises agrandissent leurs installations les plus efficaces et éliminent les moins performantes qui autrefois étaient requises en raison des barrières commerciales3 ».

Les politiques macroéconomiques

  • 4 Il apparaît que l’écart dans le taux de chômage est surestimé du fait que les deux pays intègrent (...)

8Le chapitre 3, rédigé par Ronald Kneebone, nous fournit un aperçu de la performance macroéconomique canadienne dans le contexte nord-américain. Si on s’en tient aux indices de performance les plus larges, les résultats sont généralement assez pauvres pour le Canada. Le seul point positif fut le succès du Canada dans la réduction de l’inflation : depuis janvier 1992, en effet, le taux d’inflation canadien s’est maintenu de façon constante en dessous de celui des États-Unis. En revanche, le taux de chômage fut plus élevé au Canada, commençant à diverger durant les années 80 et à s’accentuer durant les années 1990, époque à laquelle il s’est situé à 4 points d’écart selon les mesures standard4. Le Canada a connu des hauts taux d’intérêts pendant les dernières décennies, mais cette situation s’est renversée en 1997 et 1998. Plus décourageant encore pour le Canada est le fait que le revenu per capita est derrière celui des États-Unis, aussi bien en chiffres absolus qu’au niveau du taux de croissance.

  • 5 Pour un résumé limpide, voir A. Sharpe, « New Estimates of Manufacturing Productivity Growth for C (...)

9Une controverse animée a eu lieu concernant la productivité du Canada, car des rapports internationaux et certains politiciens ont soutenu que la pauvre croissance du Canada était la cause du recul de son niveau de vie. Toutefois, les données montrent que la croissance du Canada n’a pas été moindre que celle des États-Unis : la productivité a augmenté plus lentement dans le secteur manufacturier, mais la croissance de la productivité multifacteurs fut comparable. Les nouvelles concernant la croissance de la productivité sont bonnes ; pourtant, les niveaux canadiens de productivité sont toujours en dessous de ceux des Américains. Le fait que la croissance de la productivité au Canada ne soit pas plus rapide signifie que celui-ci n’arrive pas à rejoindre les États-Unis aussi rapidement que d’autres pays5.

10En ce qui concerne les politiques macroéconomiques, Kneebone décrit trois choix politiques clés faits par le Canada durant les 12 dernières années : la décision de la Banque du Canada d’adopter un objectif d’inflation zéro, la décision d’Ottawa de poursuivre un accord de libre-échange et la décision, de nature fiscale, prise par le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux de contrôler leurs déficits et leurs dettes. Chacune a eu des conséquences substantielles et quantifiables. Une politique monétaire plus étroite a considérablement réduit l’inflation qui, depuis 1992, est plus faible que celle des États-Unis. Au départ, ce choix politique a imposé des coûts au niveau des hauts taux d’intérêts ; cependant, par la suite, les taux d’intérêts canadiens ont été plus bas que les taux américains, notamment entre 1996 et 1998. L’ALE et l’ALENA ont intensifié le commerce international entre le Canada et les États-Unis, phénomène qui est discuté plus en détail dans le chapitre 2. Le Canada a été plus lent que les États-Unis à réduire ses déficits et ses dettes, malgré un progrès véritable à la fin des années 1990. Kneebone aborde également la question de savoir si l’intégration économique a imposé des limites à la capacité du Canada de forger ses propres politiques sociales, fiscales et monétaires. Je reparlerai de ces résultats plus bas.

Les marchés du travail

  • 6 J. McCallum, « TWo Cheers for the FTA : Tenth-Year-Review of the Canada-U.S. Free Trade Agreement  (...)

11La préoccupation la plus constante au sujet du libre-échange fut la question du travail et des salaires. Gomez et Anderson (dans le chapitre 4) examinent les effets de l’intégration économique sur les marchés du travail et sur leurs institutions, leurs pratiques et les politiques qui les concernent. Étant donné la complexité des forces économiques en présence, il est difficile de démêler les effets du libre-échange par rapport à d’autres phénomènes tels que les restrictions dans la politique monétaire, les changements technologiques et les cycles commerciaux. Une analyse récente conclut : « Au demeurant, nous ne savons pas si l’ALE a provoqué une augmentation ou une chute du nombre d’emplois6. ».

  • 7 D. Trefler, « The Long and the Short of the Canada-U.S. Free Trade Agreement ».
  • 8 Une controverse existe concernant l’importance relative de la libéralisation du commerce et les ch (...)
  • 9 E. Beaulieu, « The Canada-U.S. free Trade Agreement and Labour Market Adjustment in Canada », in C (...)

12Une étude menée par Daniel Trefler examine les effets du libre-échange sur la période de 1989-1996. L’auteur estime que l’ALE a réduit le nombre d’emplois de 4 % dans le domaine manufacturier et de 18 % dans les industries les plus touchées. Ces chiffres indiquent des ajustements considérables. Toutefois, il souligne également que la reprise dans le domaine manufacturier depuis 1996 reflète probablement une réaffectation des ressources au détriment des secteurs inefficaces. De la même manière, il note aussi que la réduction des tarifs douaniers a fait légèrement grimper les salaires. Étant donné que les salaires des travailleurs les plus mal rémunérés ont augmenté davantage que ceux des travailleurs mieux rémunérés, les réductions tarifaires ont réduit légèrement les inégalités salariales7. Ce résultat est surprenant, car les résultats des États-Unis et d’ailleurs démontrent que la libéralisation du commerce a tendance à accroître l’inégalité salariale8. Dans une autre étude canadienne, Beaulieu affirme que, jusqu’en 1996, l’ALE a réduit légèrement les emplois du secteur manufacturier, plus particulièrement dans les secteurs où le travail est le moins qualifié. Son étude ne démontre aucun effet sur les salaires9.

13Gomez et Gunderson analysent aussi les conséquences pour le marché du travail des pratiques et des politiques. Les écarts continuent de s’accentuer entre les deux pays pour ce qui est du taux de syndicalisation des travailleurs. L’écart, qui était pratiquement inexistant auparavant, s’est creusé après 1964, la syndicalisation aux États-Unis chutant rapidement et celle du Canada se maintenant à un niveau très élevé. En 1990, le taux canadien de syndicalisation était deux fois plus élevé que celui des États-Unis. Par contre, les grèves indiquent un modèle de convergence à la baisse.

L’« exode des cerveaux »

  • 10 Pour un aperçu de ce débat, voir les différents articles parus dans le numéro du mois de septembre (...)
  • 11 D. De Voretz et S. Laryea, Canadian Human Capital Transfers: The United States and Beyond, comment (...)

14Une des conséquences apparemment les plus inquiétantes de l’intégration économique est la perte des travailleurs canadiens hautement qualifiés, en raison des impôts peu élevés aux États-Unis, des meilleurs salaires, des plus grandes possibilités d’emploi et des règles d’immigration plus souples10. Durant la dernière année, les médias canadiens ont regorgé d’histoires au sujet de l’exode des grands esprits canadiens, plusieurs journaux ou magazines utilisant cette problématique afin de recommander des réductions des niveaux de taxation. Le C.D. Howe Institute affirme que l’exode des cerveaux a coûté au Canada plus de 7 milliards de dollars entre 1982 et 1996 en perte de revenus pour l’éducation supérieure, à quoi il faut ajouter 12 milliards, de 1989 à 1996, pour remplacer les émigrants mieux formés et mieux payés allant aux États-Unis par des immigrants venant s’installer au Canada11.

15Le chapitre 5 de John Helliwell présente une analyse minutieuse des données sur l’exode des cerveaux et soutient que l’ampleur de celui-ci est surestimée. Tout d’abord, Helliwell montre que le taux actuel de migration des travailleurs qualifiés est assez restreint par comparaison avec celui de périodes antérieures — la fluctuation durant les années 1990 atteignant le quart à peine de son niveau des années 1960. De plus, la venue d’immigrants ayant une formation supérieure excède nettement le départ des Canadiens hautement qualifiés pour les États-Unis. Helliwell signale de sérieux problèmes méthodologiques dans l’estimation des coûts présentée par l’étude du C.D. Howe, soutenant que ceux-ci sont largement exagérés.

  • 12 M. Iqbal, « Are We Losing Our Minds? Trends, Determinants, and the Role of Taxation in the Brain D (...)

16Un des principaux sujets d’inquiétude est l’augmentation spectaculaire des « travailleurs temporaires », situation nouvelle créée par l’ALE et l’ALENA. Le nombre de travailleurs temporaires hautement qualifiés quittant le Canada pour les États-Unis est beaucoup plus élevé (dans une proportion de 10) que le nombre d’immigrants permanents, plusieurs d’ailleurs pouvant décider d’émigrer de façon définitive. Helliwell indique les problèmes sérieux de quantification relatifs à ce type de travailleurs et ajoute qu’il faut attendre des données plus exhaustives et plus détaillées avant de sonner l’alarme. Une étude récente du Conference Board of Canada soutient que les données sont assez fortes pour que cela fasse partie de nos préoccupations12. Étant donné son importance, ce problème constitue vraiment une priorité pour la recherche future.

17Helliwell prétend également que l’exode est minime si on tient compte du fait que le marché du travail américain est plus étroit et les salaires plus élevés pour les travailleurs qualifiés au sud de la frontière. Il conclut : « Toutefois, les chiffres et les données retenus dans cet article sont trop minces pour que l’on puisse en conclure que ces perspectives auront un effet décisif et durable sur le recrutement des compétences au Canada, tant en ce qui regarde les compétences disponibles que celles qui résulteront de la formation. » Finalement, parce qu’il croit que « les données et les analyses existantes ne fournissent aucune preuve d’une crise actuelle ou d’un motif quelconque de s’alarmer », il en conclut que « ce serait une erreur de se servir du prétexte de l’exode des cerveaux pour imposer des changements dans les taxations et les dépenses, lesquels, d’ailleurs, posent problème sur le plan de la logique économique et politique ».

La culture

18Un des passe-temps favoris des Canadiens est de réfléchir sur les différences, s’il y en a, qui existent entre les Canadiens et les Américains. Une des préoccupations les plus persistantes au sujet de l’intégration économique continentale est la question de savoir si le caractère distinct de l’identité nationale canadienne est menacé. Ces angoisses ont été exacerbées par la venue des technologies de l’information comme la radio et la télévision ; c’est pourquoi le gouvernement canadien a cherché à promouvoir une culture canadienne distincte et à défendre les industries culturelles qui contribuent à maintenir ce caractère. Ces politiques ont été vivement contestées par les États-Unis, qui considèrent les produits culturels comme l’une de ses plus importantes exportations. Les politiques culturelles ont été l’un des domaines où l’intégration économique et les accords commerciaux ont exercé des contraintes indéniables sur les politiques intérieures canadiennes. Alors que les tenants canadiens de l’ALE ont insisté sur « l’exception culturelle », l’accord permettait tout de même aux États-Unis d’exercer des représailles concernant la culture.

19Gilbert Gagné dans le chapitre 6 examine ces contraintes. Il explore les tensions entre la volonté du Canada de mettre en place un régime libéral de commerce et son désir d’utiliser certaines mesures commerciales, compte tenu du fait que le pays constitue un ensemble culturel plus large, et ce afin de protéger son secteur culturel plutôt vulnérable. La difficulté propre à cet équilibre s’est manifestée récemment lors de la décision de l’OMC de condamner les politiques canadiennes protégeant les magazines et par les vives menaces de représailles lancées par les États-Unis, lorsque le Canada a cherché à remettre sur la table les politiques en question. Malgré l’intensité de cette controverse, Gagné voit des raisons d’espérer, étant donné l’accord qui fut finalement conclu. Il recommande l’exploration de nouvelles manières de protéger les industries culturelles canadiennes, proposant une double stratégie : la première orientée vers le gain de concessions concernant la culture dans les relations bilatérales avec les États-Unis et une autre initiative, plus large, permettant de garantir une exemption culturelle lors des révisions ultérieures du commerce mondial ou des régimes d’investissement.

Politique

20En plus des aspects économiques et culturels de l’intégration continentale, il y a également des dimensions politiques majeures. Jusqu’à présent, le Canada a peu fait l’expérience de l’intégration continentale politique ; il a transféré peu ses pouvoirs politiques à des institutions supranationales. Par comparaison avec l’Union européenne, où des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires supranationaux ont émergé, l’intégration politique en Amérique du Nord est assez limitée. Les accords de l’ALENA ont créé des commissions trilatérales sur le travail et sur l’environnement, mais leurs pouvoirs sont très limités.

21Toutefois, l’intégration continentale économique a des dimensions et des conséquences politiques. Les chapitres 7 et 8 examinent les implications de l’intégration économique sur les politiques intérieures, le premier dans les relations État-société, le second dans les relations fédéral-provincial. Le chapitre 9 aborde les répercussions de l’intégration sur la capacité du Canada de faire des choix politiques distincts.

Le défi des relations entre la société et l’État

22Laura Macdonald (dans le chapitre 7) examine les effets de l’intégration sur les relations entre le gouvernement et différents secteurs de la société. Elle soutient que la manière dont furent menées les négociations de l’ALE privilégie le monde des affaires au détriment des autres groupes sociaux. Les mécanismes de consultation, plus particulièrement le Sectoral Advisory Groups on International Trade (SAGITs) « favorisaient largement les questions commerciales ». Toutefois, les syndicats invités à participer ont refusé de donner leur accord.

  • 13 Pour une analyse plus détaillée de l’apparition et du rôle de ce secteur populaire, voir J. Ayres,(...)

23Macdonald critique cette manière de faire autant par principe que d’un point de vue instrumental. Les structures de consultations restrictives ne correspondent pas « aux normes inclusives et démocratiques de la prise de décision ». Un « secteur populaire » puissant est apparu que l’on ne peut plus négliger politiquement. L’ALE lui-même semble avoir suscité des forces politiques qui nécessitent la révision des processus de consultation intérieure au sujet de tels accords. Macdonald définit ce secteur populaire comme un éventail de « groupes qui ne font pas partie de l’élite et vont des syndicats aux groupes de femmes, aux agences sociales, aux peuples autochtones, aux fermiers et aux Églises13 ». Elle favorise donc un style de consultation où plusieurs intérêts sont représentés, ce qui caractérise précisément les divers aspects de la politique intérieure canadienne, et ouvre la voie à des modèles d’accords internationaux.

Le fédéralisme

  • 14 T. Courchene et C. Temler, From Heartland to North American Region State: The Social, Fiscal and F (...)

24Le chapitre 8 de Rocher et Rouillard analyse les répercussions de l’intégration continentale sur les relations entre le fédéral et le provincial au Canada. Ce chapitre étudie les textes qui ont été consacrés à cette question, textes dans lesquels on soutient, d’une façon générale, que l’intégration va réduire l’influence du gouvernement fédéral. Il appert, semble-t-il, que certaines options politiques sont mises de côté par les accords commerciaux alors que d’autres sont prises en charge par les institutions supranationales, plusieurs initiatives de soutien étant transférées aux gouvernements locaux et régionaux. En définitive, Ottawa se retrouvera avec moins de fonctions à exercer. Thomas Courchene a nommé ce processus « la glocalisation14 ».

25Rocher et Rouillard contestent cette interprétation. Ils soutiennent que l’harmonisation des politiques qui découle inévitablement de l’intégration est contraire à l’essence même du fédéralisme. « L’insistance sur l’efficacité économique, qui inclut, entre autres choses, une harmonisation ou une homogénéisation des politiques fiscales et budgétaires et de l’environnement socioéconomique, est contraire au fédéralisme, qui, par définition, favorise la diversité profonde et la reconnaissance du caractère distinct des régions et des provinces. » Leur idée selon laquelle l’intégration produit inévitablement une harmonisation est remise en question par d’autres chapitres de ce volume.

L’autonomie politique

26Les liens économiques avec les États-Unis vont-ils réduire la capacité du Canada d’adopter des politiques qui reflètent ses préférences spécifiques ? Dans le chapitre 8, Hoberg, Banting et Simeon insistent sur la distinction à faire entre la convergence politique, c’est-à-dire le fait que les processus politiques, un peu partout dans le monde, deviennent de plus en plus similaires, et les effets de l’intégration internationale. Ce chapitre identifie quatre forces majeures derrière la convergence : les pressions nationales parallèles, l’émulation, les contraintes juridiques internationales et l’intégration économique internationale. La convergence n’est pas nécessairement une manifestation des contraintes provenant de l’environnement économique international. En réalité, ces distinctions ne sont pas tranchées au couteau, le lien potentiellement le plus troublant étant celui des sphères culturelles canadiennes et américaines. Les pressions parallèles venant de l’intérieur peuvent en fait être le résultat d’un processus plus subtil, celui de l’influence américaine sur les valeurs canadiennes.

27Ces forces convergentes se heurtent à des pressions compensatoires résultant de forces divergentes, à savoir des valeurs nationales distinctes, des institutions politiques différentes et l’héritage de politiques antérieures. Quel est le résultat net de ces forces convergentes et divergentes ? L’influence des facteurs internationaux varie selon les secteurs politiques. Dans certains secteurs, le Canada a conclu des accords internationaux qui l’empêchent d’utiliser certains outils politiques, en échange d’un accès à des marchés dont il va bénéficier grandement. Ceci affecte certains secteurs, comme le développement industriel et les magazines, mais ne touche pas du tout d’autres secteurs. Avec l’intégration internationale, les contraintes « varient de manière significative d’un secteur à l’autre, selon la mobilité des facteurs de production que les politiques cherchent à influencer ».

28Ce chapitre examine aussi le degré de convergence politique entre le Canada et les États-Unis en matière de politiques sociales et environnementales. Le Canada a réussi à garder des programmes sociaux distincts : ils sont plus généreux et sont plus efficaces pour réduire les inégalités. Ces différences résultent des différences de valeurs et d’institutions et du manque de mobilité des travailleurs entre les deux pays. Les politiques environnementales manifestent plus de convergence et plus de contraintes. La forte protection environnementale américaine a réduit certaines des pressions pour le relâchement des normes. Dans certains cas, ces pressions venues du sud de la frontière ont en fait contribué à hausser les standards canadiens.

  • 15 M. Obstfeld, « The Global Capital Market: Benefactor or Menace? » in Journal of Economic Perspecti (...)

29D’autres chapitres dans cet ouvrage abordent l’autonomie politique se rapportant à différents secteurs. Le secteur le plus touché par l’intégration économique est probablement celui des politiques culturelles. Gagné, dans le chapitre 6, soutient que le gouvernement canadien possède toujours des instruments puissants pour y remédier. De son côté, Kneebone, au chapitre 3, évalue la capacité du Canada de forger ses propres politiques fiscales, sociales et monétaires. Il montre que le Canada a toujours une grande autonomie, même dans des secteurs comme celui des politiques macroéconomiques, où on serait en droit de s’attendre à plus de contraintes. L’intégration des marchés des capitaux impose clairement des limites aux politiques macroéconomiques de certains pays. Étant donné le phénomène que Obstfeld a nommé le « trilemme de l’économie ouverte », une nation doit choisir deux des trois options suivantes : un taux de change fixe, des marchés de capitaux ouverts ou la capacité d’utiliser des politiques monétaires à des fins nationales15. Toutefois, à l’intérieur de ces contraintes, un État dispose encore d’une marge de manœuvre. Dans les dernières décennies, le Canada a choisi un marché de capitaux ouverts et a laissé son taux de change flotter, permettant ainsi aux politiques macroéconomiques de poursuivre des buts nationaux, comme la lutte à l’inflation. J’aborderai plus bas la question de savoir si le Canada doit continuer à laisser flotter son taux de change.

30L’intégration économique semble avoir exagéré la nécessité de réduire les déficits et les dettes. Kneebone soutient que cela n’empêche pas les gouvernements d’emprunter, mais implique qu’ils le fassent de manière plus responsable. Dans le domaine des politiques sociales, cela pourrait augmenter les résistances des provinces canadiennes plus démunies à poursuivre l’uniformisation des paiements. Pour ce qui est des politiques monétaires, le Canada a choisi un objectif d’inflation différent de celui des États-Unis et est parvenu à maintenir un niveau d’inflation plus bas. La pénalité sur les taux d’intérêts que le Canada a payée de 1975 à 1996 s’est renversée en 1996, en partie à cause de la discipline monétaire imposée par la Banque du Canada et en raison des restrictions fiscales accrues des gouvernements canadiens.

  • 16 Voir sur cette question A. Levinson, « Environmental Regulations and Manufacturers’ Location Choic (...)

31Gomez et Gunderson, dans le chapitre 4, explorent le phénomène de la rétroaction potentielle entre l’intégration économique et les politiques concernant le marché du travail. Ils examinent la possibilité que la mobilité des capitaux puisse imposer des pressions en vue de réduire les politiques et réglementations coûteuses concernant le marché du travail. Il croient, en définitive, que, malgré un certain nombre de forces compensatoires, une pression s’exerce pour harmoniser les salaires vers le bas. Toutefois, il n’existe aucune recherche empirique à ce jour ; les auteurs n’ont « pratiquement observé aucun fait » quant à la manière dont les réglementations du marché du travail « influencent les décisions d’investissement et l’implantation des usines16 ».

  • 17 G. Garrett, « Global Markets and National Politics: Collision Course or Virtuous Circle? », in Int (...)
  • 18 G. Garrett, « Global Markets and National Politics »; D. Swank, « Funding the Welfare State », in (...)
  • 19 G. Garrett et D. Mitchell, « Globalization and the Welfare State ». Adresse électronique (juillet (...)

32Hoberg, Banting et Simeon, dans le chapitre 9, font état également de résultats provenant de recherches transnationales portant sur les liens entre l’intégration économique et l’autonomie politique. Cette recherche tend à minimiser la menace que la mondialisation fait peser sur la capacité d’un pays à élaborer des politiques distinctes. On pourrait s’attendre, en effet, à des répercussions directes sur les impôts des entreprises. Dans un monde où la mobilité du capital est élevée, tout pays qui augmente ses taxes et ses impôts sur les capitaux doit normalement voir les capitaux s’enfuir, conduisant à une « course vers le bas ». Pourtant, les données indiquent le contraire. Durant les dernières décennies, les taux de taxation des entreprises dans les pays de l’OCDE ont en fait divergé17. En ce qui concerne les dépenses sociales, la mondialisation non seulement n’a pas été capable de produire une « course vers le bas », mais, en fait, a suscité une corrélation positive entre l’ouverture des marchés et la taille du secteur public18. Des études portant sur les pays de l’OCDE n’ont pas détecté de lien statistiquement significatif entre les dépenses sociales et plusieurs indicateurs importants de l’intégration économique internationale, à savoir les importations provenant de pays à salaires peu élevés, la quantité d’investissements étrangers directs et la mobilité des capitaux financiers19.

  • 20 G. C. Hufbauer et J. J. scott, « North American Economie Integration: 25 Years Backward and Forwar (...)

33Une étude a examiné de près l’intégration intensive au Benelux et en Allemagne. Elle indique une divergence dans les structures de taxation en tant qu’intégration avancée et confirme que les plus petits pays ont été capables de créer et de maintenir un État-providence très coûteux. Cette étude ne voit « aucune raison pour que la convergence économique en soi force le Canada à baisser ses taxes et à réduire ses dépenses publiques comme le font les États-Unis20 ».

  • 21 G. Garrett, « Global Markets and National Politics ».
  • 22 G. Garrett et D. Mitchell, « Globalization and the Welfare State ».

34Des études quantitatives transnationales indiquent des contraintes liées à l’intégration économique. Les gouvernements ne peuvent pas maintenir si facilement leur déficit budgétaire : ceux qui le font en paient le prix par des hauts taux d’intérêts21. Une étude récente non publiée soulève des préoccupations concernant le Canada. Les niveaux de dépenses sociales et les niveaux de dépendance commerciale ont effectivement un lien entre eux, une plus grande dépendance commerciale ayant un lien statistiquement significatif avec une réduction des dépenses sociales22. Étant donné l’augmentation de l’ouverture commerciale au Canada ces dernières décennies, ce secteur de recherches mériterait une attention particulière.

35La prépondérance des faits défie toutefois les contraintes de l’intégration sur les politiques intérieures. L’État canadien possède encore une importante marge de manœuvre. Comme le chapitre 9 le conclut, « la plus grande contrainte qui pèse sur la capacité du Canada à maintenir un État-providence distinct n’est ni la mondialisation ni l’américanisation mais la volonté du peuple canadien de payer des taxes afin de le soutenir ».

Conséquences pour la recherche et les politiques

36Plusieurs chapitres de ce volume précisent certains secteurs où des recherches ultérieures seraient essentielles à la compréhension des conséquences de la relation Canada-États-Unis : • Le chapitre 2 met en évidence la remarquable persistance de la « tendance intérieure » du commerce : les causes et les conséquences de ce phénomène requièrent une meilleure compréhension.

  • La question de la productivité, liée à l’intégration nord-américaine, à travers ses implications pour les échanges commerciaux et pour la performance macroéconomique, a rendu perplexes les économistes tout autant que ceux qui élaborent les politiques. Cela mériterait qu’on s’y attarde de manière prioritaire.
  • Le matériau de ce volume sur les politiques du travail (chapitre 4) et sur les politiques environnementales (chapitre 9) indique que nous en savons très peu sur les facteurs qui déterminent l’implantation d’usines au Canada, ingrédient vital s’il en est pour les contraintes possibles sur la régulation des capitaux libres.
  • Nous en savons très peu sur les effets que l’intégration exerce sur les infrastructures de base comme le transport et l’énergie.
  • Le chapitre 7 fait appel à un nouveau modèle de consultation sur les accords internationaux. Évaluer l’expérience d’autres pays et d’autres secteurs de collaboration internationale serait extrême utile.

37Le Canada a des choix importants à faire. La conjoncture est certainement en faveur d’une augmentation et non pas d’une réduction de l’intégration économique internationale, malgré la résistance du Congrès américain. Les négociations sont en suspens concernant la ZLEA, alors qu’une révision des statuts de l’OMC a déjà commencé. Étant donné la géographie du commerce, il semble impensable que l’intégration fermée des économies canadienne et américaine change de manière fondamentale, quel que soit le résultat de ces accords.

  • 23 Sur la question du rapport entre le dollar canadien et le dollar américain, et sur une éventuelle (...)

38Certains commentateurs ont soutenu qu’il serait désirable d’intensifier l’intégration au point que le Canada abandonne son taux de change flottant, comme le proposent Thomas Courchene et Richard Harris (23). Ce geste implique que le Canada se départisse d’un précieux instrument politique. On peut se demander si les avantages qui en résulteraient seraient plus importants que la perte de souveraineté, tant économique que politique. Le chapitre trois examine certains de ces coûts et bénéfices. Il en arrive à la conclusion que rien dans les résultats concernant la volatilité des coûts du taux de change ou de la productivité canadienne ne permet de garantir un tel changement décisif.

39Une autre controverse importante concerne les taux marginaux de taxation des revenus personnels, qui sont liés à l’« exode des cerveaux ». La migration des travailleurs hautement qualifiés est une question cruciale, non seulement parce le Canada pourrait perdre plusieurs d’entre eux, mais parce que la dynamique pourrait mettre de la pression sur le gouvernement afin qu’il réduise les taxes élevées qui subventionnent les généreux programmes sociaux. Le chapitre 5 maintient que les données disponibles ne justifient pas « des changements dans les taxations et les dépenses, lesquels, d’ailleurs, posent problème sur le plan de la logique économique et politique ». Cette importante question doit être surveillée de près.

40Le présent ouvrage met l’accent sur la capacité qu’a le Canada de manoeuvrer, tout en soulignant que ce dernier ne peut se permettre d’être complaisant. Les relations internationales ont toujours impliqué des choix complexes et délicats entre les gains potentiels issus des accords et les pertes d’autonomie. Afin de maximiser ses possibilités et de minimiser les risques, le Canada doit reconnaître que les contraintes internationales, tel le concept économique des avantages comparatifs, ne sont ni fixes ni acquises mais variables.

41Cet aperçu nous permet de nous demander quels gestes les citoyens et les gouvernements peuvent poser afin de maximiser leur degré de liberté, c’est-à-dire leur capacité à faire des choix politiques autonomes. Les initiatives que cette tâche exige du Canada sont les suivantes :

  • minimiser sa vulnérabilité sur les marchés de capitaux internationaux, comme il l’a fait et le fait, en éliminant ses déficits et en réduisant la dette publique ;
  • utiliser son influence dans les forums internationaux non seulement pour poursuivre ses objectifs globaux, mais aussi pour s’assurer que les règles n’imposent pas des contraintes inutiles sur les politiques intérieures ;
  • explorer de nouveaux instruments politiques et exploiter ceux qui existent déjà afin de réduire les contraintes ;
  • maintenir et améliorer ses capacités d’un débat politique autonome et d’une analyse politique propre, afin que, lorsque qu’il s’inspire des autres ou les imite, il le fasse selon ses propres conditions et en accord avec ses propres valeurs ;
  • améliorer l’ouverture, la transparence et la qualité de la participation gouvernementale dans les forums internationaux ;
  • améliorer la coopération intergouvernementale, afin que le Canada puisse avoir une seule voix à l’étranger, qu’il présente une résistance nationale unifiée face aux forces internationales, et qu’il élabore ses politiques plus efficacement24.

42Les conséquences de l’intégration continentale n’ont pas été aussi impressionnantes que les gens le croient. Alors que le Canada s’est départi de certains instruments politiques afin d’accéder à de plus grands marchés, et que les pressions pour l’harmonisation ont probablement augmenté, il détient toujours une marge de manœuvre importante, même dans des secteurs politiques fortement touchés par l’intégration. Nous ne devons pas être dupes de l’illusion d’une fausse nécessité.

Notes

1 J. Helliwell, How Much Do National Borders Matter?, Washington (DC), Brookings Institution, 1998.

2 P. Krugman, Geography and Trade, Cambridge (MA), MIT Press, 1991, cité dans le chapitre 4.

3 G. C. Hufbauer et J. J. Scott, « North American Economic Integration: 25 Years Backward and Forward », communication no 3, in Canada in the 21th Century, Industry Canada Research Publications, novembre 1998, p. 14.

4 Il apparaît que l’écart dans le taux de chômage est surestimé du fait que les deux pays intègrent différemment dans leurs calculs les chercheurs d’emploi. Une estimation soutient que cette différence expliquerait les 17 % d’écart : cf. C. Riddell et A. Sharpe, « The Canada-U.S. Unemployment Rate Gap : An Introduction and Over-View », in Canadian Public Policy, 24 (supplément de février 1998), p. 1-37.

5 Pour un résumé limpide, voir A. Sharpe, « New Estimates of Manufacturing Productivity Growth for Canada and the United States », Centre for the Study of Living Standards, Ottawa, 13 avril 1999. Pour une étude récente sur le fait que la croissance de la productivité a été bien meilleure au Canada qu’aux États-Unis depuis la mise en vigueur de l’ALE, voir D. Trefler, « The Long and the Short of the Canada-U.S. Free Trade Agreement », communication préparée pour la Micro-Economic Policy Analysis Division, Industry Canada, 21 juin 1999.

6 J. McCallum, « TWo Cheers for the FTA : Tenth-Year-Review of the Canada-U.S. Free Trade Agreement », Banque Royale du Canada, Département des études économiques, communication présentée à la Conférence sur le libre-échange, Université McGill, Montréal, 4-5 juin 1999, p. 8.

7 D. Trefler, « The Long and the Short of the Canada-U.S. Free Trade Agreement ».

8 Une controverse existe concernant l’importance relative de la libéralisation du commerce et les changements technologiques qui favorisent cette inégalité. Pour deux aperçus sur cette question, voir S. Collins, « Economic Integration and the American Worker: An Overview », in S. Collins (dir.), Imports, Exports, and the American Worker, Washington (DC), Brookings Institution Press, 1998; et W. R. Cline, « Trade and Income Distribution », in International Economies Policy Briefs, no 99-7, Institute for International Economies, septembre 1999.

9 E. Beaulieu, « The Canada-U.S. free Trade Agreement and Labour Market Adjustment in Canada », in Canadian Journal of Economies, 33, no 2, mai 2000, p. 108-136.

10 Pour un aperçu de ce débat, voir les différents articles parus dans le numéro du mois de septembre 1999 de la revue Policy Options.

11 D. De Voretz et S. Laryea, Canadian Human Capital Transfers: The United States and Beyond, commentaire 115, Toronto, C.D. Howe Institute, 1998.

12 M. Iqbal, « Are We Losing Our Minds? Trends, Determinants, and the Role of Taxation in the Brain Drain to the United States », Ottawa, Conference Board of Canada, juillet 1999.

13 Pour une analyse plus détaillée de l’apparition et du rôle de ce secteur populaire, voir J. Ayres, Defying Conventional Wisdom: Political Movements and Popular Contention against North American Free Trade, Toronto, University of Toronto Press, 1998.

14 T. Courchene et C. Temler, From Heartland to North American Region State: The Social, Fiscal and Federal Evolution of Ontario, Toronto, Centre for Public Management, University of Toronto, 1998.

15 M. Obstfeld, « The Global Capital Market: Benefactor or Menace? » in Journal of Economic Perspectives, 12, no 4 (automne 1998), p. 9-30.

16 Voir sur cette question A. Levinson, « Environmental Regulations and Manufacturers’ Location Choices: Evidence from the Census of Manufacturers », in Journal of Public Economics 61, no 1 (automne 1998), p. 787-824; R. Crandall, Manufacturing on the Move, Washington (DC), Brookings Institution Press, 1993.

17 G. Garrett, « Global Markets and National Politics: Collision Course or Virtuous Circle? », in International Organization, 52 (automne 1998), p. 787-824; N. Olewiler, « National Tax Policy for an International Economy: Divergence in a Converging World? », communication présentée à la Conférence « Room to Manoeuvre? Globalization and Policy Divergence », Queen’s University, Kingston, 5-6 novembre 1998.

18 G. Garrett, « Global Markets and National Politics »; D. Swank, « Funding the Welfare State », in Political Studies, 46 (1998), p. 672-692; Rodrik, D., Has International Economic Integration Gone Too Far?, Washington (DC), Institute for International Relations, 1997.

19 G. Garrett et D. Mitchell, « Globalization and the Welfare State ». Adresse électronique (juillet 1999): <http//pantheon.yale.edu/~gmg8/research>

20 G. C. Hufbauer et J. J. scott, « North American Economie Integration: 25 Years Backward and Forward ».

21 G. Garrett, « Global Markets and National Politics ».

22 G. Garrett et D. Mitchell, « Globalization and the Welfare State ».

23 Sur la question du rapport entre le dollar canadien et le dollar américain, et sur une éventuelle adoption de la devise américaine par le Canada pour créer une union monétaire nord-américaine, voir T. Courchene et R. Harris, From Fixing to Monetary Union : Options for North American Currency Integration, Toronto, C.D. Howe Institute, juin 1999.

24 Je tiens ici à exprimer ma gratitude à mes confrères Keith Banting et Richard Simeon, pour leurs remarques et suggestions dans la formulation de ces stratégies.

Auteur

Département de science politique
Université de la Colombie-Britannique

© Presses de l’Université de Montréal, 2002

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