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La capacité de choisir

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George Hoberg

Troisième partie. La politique

Chapitre 8. Le processus d’intégration continentale : une redéfinition du lieu de pouvoir au Canada

François Rocher et Christian Rouillard

Texte intégral

1Dix ans après la signature de l’Accord de libre-échange Canada-États-Unis, qui est devenu, avec l’inclusion du Mexique, l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), et compte tenu de l’inclusion éventuelle de certains pays latino-américains, on peut se demander quels sont les effets de cette mouvance continentale sur la capacité des gouvernements à contrôler leur propre développement social et économique. Étant donné qu’il touche inévitablement tous les niveaux de gouvernement dans un État fédéral comme le Canada et qu’il défie la division ex ante des pouvoirs entre le gouvernement central et les gouvernements provinciaux, le processus d’intégration continentale, poussé par une quête toujours plus grande d’efficacité économique, nous oblige à nous interroger sur sa compatibilité avec le principe même du fédéralisme. En d’autres mots, ce processus continental constitue-t-il une menace pour la souveraineté des États, voire pour leur structure fédérale ? La division des pouvoirs étant mise en cause, quel est le niveau de gouvernement qui bénéficie le plus de ce processus ? Cette intégration continentale constitue-t-elle une force centrifuge ou une force centripète dans la fédération canadienne ?

2L’intégration continentale économique ne constitue qu’un seul aspect du processus de mondialisation qui va désormais bon train. Ce processus implique une transformation des règles gouvernant les échanges internationaux de toutes sortes, qu’ils soient économiques, culturels ou politiques. La mondialisation a des conséquences bien spécifiques au Canada, qui a adopté un système fédéral dans le but de gérer la diversité culturelle et régionale qui caractérisait déjà le pays il y a plus d’un siècle et qui le caractérise toujours. Le fédéralisme permet de concilier ce qui, à première vue, semble être deux tendances antagonistes : la montée irrésistible de la mondialisation et l’importance nécessaire accordée à la spécificité culturelle et nationale.

  • 1 Voir A. Burelle, Le droit à la différence à l’heure de la mondialisation : le cas du Québec et du (...)

3La mondialisation favorise une plus grande uniformité économique, politique, sociale et culturelle. Vu l’accent mis sur l’économie de marché, les différents discours et pratiques se rapportant aux droits des producteurs et des consommateurs remettent en cause le rôle traditionnellement réservé à l’État. Ce contexte a engendré un besoin accru pour les nations de se distinguer les unes des autres en se fondant sur leur héritage historique et sur leur identité, tout en cherchant à élargir les alliances dont elles tirent profit mutuellement. On peut, certes, analyser la mondialisation du simple point de vue des avantages économiques, en vantant la rationalité de l’homo economicus. Mais il faut également garder à l’esprit que chaque être humain est d’abord et avant tout un individu, appartenant à une communauté unique qui confère à ses membres un sens identitaire, un langage et un héritage, et que c’est cette communauté qui ouvre chacun sur le monde et lui trace, si on peut dire, son destin. Dans un essai profondément humaniste, André Burelle pose la question suivante : « La question est de savoir jusqu’où cette mondialisation peut se concilier avec le besoin d’enracinement communautaire et territorial de l’homme1. » De même, on peut se demander comment concilier les identités nationales et individuelles avec l’universalisme, sans que soient détruits graduellement les particularismes locaux qui sont, à vrai dire, essentiels à l’identité individuelle au sein d’un cadre universel.

  • 2 Voir D. Sidjanski, « Fédéralisme (et Néo-Fédéralisme) », in D. de Rougemont (dir.), Dictionnaire i (...)

4À cet égard, le fédéralisme est un système ouvert, flexible, qui est sensible à la complexité des particularismes et des valeurs. S’il est appliqué de manière cohérente, il peut être une manière de concilier — non de détruire —, d’une part, les courants apparemment conflictuels de la mondialisation et de l’intégration, et, d’autre part, ceux de la préservation des identités nationales et régionales. C’est cet esprit qui a été la source d’inspiration de l’Union européenne2.

  • 3 Voir R. L. Watts, Comparing Federal Systems in the 1990s, Kingston, Institute of Intergovernmental (...)

5Par-delà les structures inhérentes aux États fédéraux, il faut noter que le fédéralisme est fondé aussi sur certains principes de base. L’esprit qui inspire nécessairement un État fédéral et les types d’arrangements qui règlent les rapports sociaux dont il se réclame sont d’égale importance3. Denis de Rougemont a exprimé ces principes de manière très efficace. Rappelons-en brièvement les grandes lignes :

  • La fédération ne peut naître que du renoncement à toute idée d’hégémonie organisatrice exercée par l’une des nations composantes.
  • Le fédéralisme ne peut naître que du renoncement à tout esprit de système.
  • Le fédéralisme ne connaît pas de problèmes des minorités.
  • Le fédéralisme n’a pas pour but d’effacer les diversités et de fondre toutes les nations en un bloc, mais, au contraire, de sauvegarder leurs qualités propres.
  • Le fédéralisme repose sur l’amour de la complexité, par contraste avec le simplisme brutal qui caractérise l’esprit totalitaire.
  • Une fédération se forme de proche en proche par le moyen des personnes et des groupes, et non à partir d’un centre ou par le moyen des gouvernements.
  • Une fédération ne se crée pas contre une menace extérieure, ni à des fins impérialistes, mais, au contraire, pour l’avantage et la survivance de chacune des communautés constituantes et pour que celles-ci, ensemble, puissent exercer des fonctions qui dépassent les forces de chacune d’elles4.
  • 5 Ibidem, p. 202.
  • 6 Voir A. Burelle, Le mal canadien. Essai de diagnostic et esquisse d’une thérapie, Montréal, Fides, (...)
  • 7 Une critique a déjà été effectuée sur l’utilisation de ce concept dans le contexte canadien. Voir (...)

6En d’autres mots, avant d’être considéré sur la base de ses arrangements institutionnels, le fédéralisme doit respecter plusieurs principes fondamentaux. Ces arrangements institutionnels doivent être évalués à partir de ces principes. Denis de Rougemont a défini le fédéralisme en ces termes : « Le fédéralisme est la politique qui consiste à chercher dans l’union la garantie des autonomies, ou : le fédéralisme est la politique des autonomies qui cherchent leur garantie dans l’union5. » Ce système est donc pourvu d’une double dynamique, dont aucun élément ne peut être subordonné à l’autre. De par sa nature, cette dynamique exclut toute quête de hiérarchisation entre les protagonistes qui choisissent de se fédérer, qu’elle soit économique, politique ou culturelle. L’unité recherchée n’est pas une unité « nationale » renvoyant à une sorte d’homogénéité de l’identité ; elle doit être plutôt pensée en fonction d’intérêts communs et d’avantages partagés, se réalisant dans un accord mutuel. Il est donc important de dissocier toute forme de fédéralisme des approches que Rougemont a qualifiées d’impérialistes ou, pour le dire en des termes plus contemporains, d’unitaires. Inspiré par de telles considérations, André Burelle, ex-conseiller constitutionnel pour les gouvernements Trudeau et Mulroney, a défini les principes clés du fédéralisme comme suit : subsidiarité, non-subordination et gestion de l’interdépendance6. Nous n’avons pas l’intention ici de préciser les problèmes liés à chacun de ces principes. Contentons-nous de dire pour le moment que la subsidiarité ne doit pas être comprise uniquement comme un principe de gouvernance. Elle fait partie d’un courant individualiste plus large, en ce sens qu’elle cherche à émanciper les individus, en respectant leur environnement immédiat, et à favoriser les gouvernements locaux. Ce principe ne doit pas être envisagé comme une simple technique opérationnelle conçue dans le but de délimiter plus efficacement les responsabilités qui reviennent habituellement aux différents ordres du gouvernement, comme cela s’est trop souvent vérifié chez certains auteurs7.

7De plus, il faut préciser que le critère d’efficacité n’est pas l’exigence essentielle posée par ce principe. C’est plutôt l’individu, enraciné dans la communauté à laquelle il appartient, qui est au centre de cette philosophie, et non les structures économiques et sociales. Une interprétation de la subsidiarité du point de vue de la gestion ne serait pas conforme à l’esprit du fédéralisme.

8Pour sa part, le principe de non-subordination renvoie à la nature même du fédéralisme, qui est précisément basé sur l’autonomie inhérente de chaque ordre de gouvernement. Enfin, le concept d’interdépendance, selon Burelle, signifie que les partenaires de la fédération doivent se consulter mutuellement et décider librement et conjointement des perspectives et des limites que comportent leurs compétences respectives. Ce partenariat est d’autant plus nécessaire que la mondialisation ne permet plus une conception du fédéralisme où les différents ordres de gouvernement exercent leur pouvoir de manière exclusive. Ces trois principes sont indissolubles. L’interdépendance doit être gérée en partenariat au sein de la fédération, tout en prenant en considération les deux autres principes. Ce partenariat exclut toute subordination d’un ordre de gouvernement à un autre et rejette toute imposition unilatérale de standards et de règles de procédure provenant de l’autorité centrale.

  • 8 Voir A. Burelle, Le mal canadien; S. LaSelva, The Moral Foundations of Canadian Federalism, Montré (...)

9Finalement, il faut noter que l’existence et l’évolution de certains États fédéraux actuels sont le produit de causes passablement différentes. Bien que le fédéralisme canadien ait respecté ces principes de manière très imparfaite, le modèle fédératif fut néanmoins préféré à celui d’État unitaire souhaité par plusieurs pères de la Confédération, notamment par John A. Macdonald. Le modèle unitaire fut rejeté afin de préserver la position unique et exceptionnelle du Québec sur le continent américain8. Le fédéralisme canadien est né du désir de protéger la diversité propre au nouveau Canada. Cette dimension clé ne peut être négligée.

10Nous allons maintenant examiner comment la dynamique de la mondialisation/intégration économique et de la décentralisation a été perçue. Cette section va également donner un aperçu des recherches consacrées à ce phénomène, et plus particulièrement de la manière dont certains auteurs ont cherché à démontrer l’effet décentralisateur inévitable de l’intégration continentale et de la mondialisation. Nous examinerons par la suite comment le processus continental s’est développé et a mis en cause les pratiques provinciales au Canada. L’intégration continentale, en effet, a éliminé certaines des frontières commerciales entre le Canada et les États-Unis ; mais elle a aussi soulevé des questions concernant les pratiques commerciales au sein de l’union économique canadienne elle-même. Nous verrons comment cette question est devenue d’intérêt public et de quelle façon les différentes propositions de changement constitutionnel se sont efforcées de tenir compte de cet aspect. La troisième section de cet article montre qu’en dépit de l’échec des deux dernières joutes constitutionnelles, les provinces et le gouvernement fédéral sont parvenus à conclure un accord sur l’élimination graduelle de certaines barrières néfastes au commerce intérieur. Enfin, nous examinerons plusieurs des défis que l’intégration économique pose au fédéralisme canadien. À ce propos, il nous faut souligner que notre but n’est pas d’analyser les effets du processus d’intégration continentale et mondiale sur la disparité économique régionale ou sur le développement économique régional. Autrement dit, la diversification et/ou spécialisation économique régionale ou sectorielle ne doit pas être confondue dans cet article avec l’évolution du fédéralisme canadien en tant que principe organisateur dans le contexte d’une plus grande intégration économique, qu’elle soit continentale ou mondiale.

11Pour terminer, nous soutiendrons que le processus d’intégration continentale, avec l’importance qu’il accorde à une plus grande efficacité économique, nous apparaît l’antithèse du fédéralisme, et ce en plusieurs sens. La recherche d’une plus grande efficacité économique exige une plus grande harmonisation des politiques économiques, fiscales et sociales, qui deviennent de plus en plus floues. Cela demande un « terrain de jeu » qui ne peut se réaliser qu’à la condition qu’une plus grande uniformité nationale ou pancanadienne se fasse et par une plus grande homogénéisation des différences propres aux régions/provinces. L’opposition irréductible entre l’intégration continentale et le fédéralisme devient dès lors plus qu’évidente lorsque l’on comprend que ce dernier exerce des pressions en direction de l’uniformité alors que l’autre est synonyme de diversité. C’est pour cette raison qu’une plus grande intégration économique ne peut se faire qu’au détriment du fédéralisme lui-même.

Mondialisation et décentralisation : deux logiques complémentaires ?

  • 9 Voir T. J. Courchene, Celebrating Flexibility: An Interpretive Essay on the Evolution of Canadian (...)

12La mondialisation des économies nationales, qui se caractérise entre autres par une prolifération d’accords bilatéraux et multilatéraux (ALENA, OMC), rend les facteurs de production de plus en plus mobiles, réduisant ainsi la capacité des États à adopter des politiques industrielles et commerciales autonomes. Qui plus est, les États transfèrent progressivement une part de leur souveraineté à ces nouveaux mécanismes restrictifs, qui limitent encore plus leur flexibilité dans les secteurs où ils exerçaient traditionnellement un plein pouvoir. De plus, les politiques traditionnelles qui soutiennent les régions ayant un développement économique stagnant sont également remises en question. L’influence prédominante de la mentalité d’affaires et du raisonnement économique tend à favoriser les régions qui ont déjà un potentiel de croissance élevé, ce qui précisément les place dans une meilleure position pour attirer les capitaux provenant de grandes sociétés transnationales. Un corollaire résultant du libre mouvement des facteurs de production au sein des économies nationales permet aux individus, aux compagnies et au capital de choisir les régions où ils peuvent optimiser leur croissance. Les régions sous-développées sont ainsi placées en concurrence directe avec celles qui sont perçues comme possédant un grand potentiel de croissance. Auparavant, les transferts effectués par le biais des politiques de développement régional avaient une certaine rationalité du point de vue des provinces les plus riches, du fait que celles-ci recevaient des bénéfices en vertu d’un marché orienté selon l’axe est ouest, dont l’Ontario était le point central. Aujourd’hui, dans le contexte d’un système commercial orienté selon un axe nord-sud, cette logique commerciale de la « générosité » a complètement disparu. Par ailleurs, la mondialisation exerce des pressions irrésistibles sur les fonctions de l’État qui concernent la sécurité sociale. Alors que les mécanismes de redistribution de la richesse étaient essentiellement axés sur le fait de fournir des chances égales pour tous dans l’espace économique national, contribuant ainsi indirectement à réduire la mobilité de la main-d’œuvre, la « dénationalisation » des économies accentue le besoin de créer de la richesse, tout en l’éloignant progressivement d’une éthique de la redistribution. Comme Courchene le souligne, « le processus de mondialisation mine clairement la capacité de l’État-nation à ordonner les différentes relations, à localiser les autorités et à canaliser le pouvoir9 ».

13En adoptant un point de vue strictement économique, Kenneth Norrie pose la question suivante :

  • 10 K. Norrie, « Is Federalism the Future? An Economic Perspective », in K. Knop, S. Ostry, R. Simeon (...)

Pourquoi la pression au Canada et ailleurs dépouille-t-elle le gouvernement central d’une grande partie de son autorité au profit d’une gestion économique ? L’argument [...] en faveur d’une amélioration de l’intégration économique va de la mondialisation à la motivation d’une intégration accrue du marché, au besoin d’une plus grande intégration politique, voire d’une nouvelle structure de gouvernance, au fédéralisme conçu en tant que modèle approprié. Si le raisonnement est solide, cela explique que l’intérêt pour la décentralisation doit être l’échec de l’un de ces liens10.

  • 11 Ibidem, p. 149.
  • 12 Ibidem.
  • 13 Ibidem, p. 150. Voir aussi, K. Norrie, « Intergovernmental Transfers in Canada: An Historical Pers (...)

14Norrie présente plusieurs facteurs expliquant un tel intérêt pour la décentralisation des pouvoirs. En tout premier lieu, dans certaines circonstances, la mondialisation a tendance à réduire les gains acquis grâce à l’intégration du marché. Il est ainsi possible d’éliminer plus rapidement les frontières commerciales au niveau mondial qu’au niveau du commerce intérieur. Il s’ensuit que, « si les structures économiques des membres diffèrent assez, les coûts de la diversion commerciale ne peuvent pas être absorbés de façon égale, produisant ainsi une insatisfaction régionale à l’égard des conditions de l’union11 ». De la même manière, la mondialisation peut conduire à la volonté d’un plus faible degré d’harmonisation des politiques. Alors que cet énoncé va à l’encontre des théories économiques et politiques qui défendent une plus grande harmonisation des politiques, Norrie souligne que la main-d’œuvre est le facteur de production le moins mobile, ce qui signifie que l’avantage comparatif d’une région dépend essentiellement de sa contribution en facteurs relativement immobiles. De plus, les autorités provinciales sont dans une position où elles peuvent contrôler leur environnement immédiat et ainsi encourager l’épargne et l’investissement, améliorer la formation professionnelle et maintenir un certain niveau de flexibilité nécessaire à la croissance d’une économie mondialisée. Autrement dit, « la capacité d’influencer les avantages comparatifs de cette manière soulève la question du niveau où devrait se situer la responsabilité envers les politiques12 ». Lorsque la main-d’œuvre est relativement immobile au sein d’une association économique, les gains liés à la décentralisation des pouvoirs requis pour la gestion de l’environnement socioéconomique sont considérables. Finalement, la décentralisation des pouvoirs se rattache à l’incapacité du centre de continuer à jouer un rôle décisif dans la redistribution des richesses entre les partenaires de la fédération. Comme Norrie le souligne, « si les conditions de ces transferts sont modifiées de manière significative [...], il est tout naturel que les membres commencent à mettre en question la légitimité d’un arrangement fédéral dans son ensemble13 ». C’est ce qui est arrivé au Canada à la suite des changements apportés au système des transferts fédéral provincial dans la foulée des budgets fédéraux de l’après-1995.

  • 14 Voir T. J. Courchene, Celebrating Flexibility, p. 39.

15En ce sens, le processus de décentralisation est le résultat direct des compressions dans les dépenses fédérales, surtout depuis l’imposition du Transfert social du Canada dans le cadre du plan budgétaire de 1995, rebaptisé, dans le budget de 1996, Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS). Cette initiative a fait du tort aux programmes provinciaux, les revenus que les provinces tiraient du gouvernement central ayant diminué. Cela doit-il être perçu comme une plus grande flexibilité du fédéralisme canadien, dans la mesure où, comme le note Courchesne, le nouveau Transfert « augmente considérablement la capacité des provinces à élaborer une approche plus globale des politiques sociales14 » ? Ou doit-on plutôt voir cela comme le désir de remettre en cause le rôle traditionnel joué par l’État dans la redistribution aux régions et aux classes sociales du Canada, afin de s’adapter plus largement aux forces du marché, dont la mondialisation est l’un des symboles les plus récents ?

  • 15 Voir F. Rocher et M. Smith, « The New Boundaries of Canadian Political Culture », in Journal of Hi (...)

16Autrement dit, la décentralisation n’est pas tant un choix politique permettant d’affronter les différentes crises d’identité dont le système fédéral canadien a fait l’expérience15 qu’une réponse aux forces irrésistibles liées à la mondialisation et aux pressions exercées par la dette massive accumulée par le gouvernement fédéral et par l’intégration de l’économie canadienne à l’économie continentale.

Par-delà le point de vue hégémonique de l’intégration économique

17Les publications universitaires sur l’intégration économique mondiale et continentale ont insisté d’abord et avant tout sur la compétitivité accrue et la plus grande efficacité résultant de ce processus. Peu d’auteurs ont cherché à comprendre ses répercussions sur la dynamique des relations intergouvernementales et sur le fédéralisme. La plupart des auteurs partagent l’idée que l’intégration économique continentale/mondiale est un facteur de décentralisation.

  • 16 Voir K. Norrie, « Is Federalism the Future? An Economic Perspective », in K. Knop, S. Ostry, R. Si (...)
  • 17 Voir O. E. Williamson, Market and Hierarchies, New York, Free Press, 1975; et O. E. Williamson, Th (...)

18On a émis l’hypothèse que l’intégration des marchés, dans certaines conditions, est susceptible d’entraîner un transfert du gouvernement fédéral aux institutions supranationales et qu’elle est aussi susceptible, dans d’autres conditions particulières, d’entraîner une décentralisation des pouvoirs vers les gouvernements provinciaux16. Toutefois, dans les deux cas, le processus d’intégration économique constitue une menace pour l’État nation, tout spécialement pour le gouvernement fédéral, ce qui ne constitue pas nécessairement un problème d’efficacité économique. En utilisant l’approche des coûts de transaction de Williamson17, Norrie propose qu’un transfert de la souveraineté vers le haut soit plus susceptible de se produire lorsque les conditions suivantes sont réunies : une augmentation des gains réels potentiels du marché intégré ; un besoin d’harmoniser les politiques (afin de profiter de l’augmentation des gains potentiels) ; une structure de gouvernance hiérarchique remplaçant les négociations bilatérales et multilatérales ad hoc entre les États ; finalement, la possibilité existante de conclure des transferts fiscaux et d’autres transferts entre les membres de cette structure de gouvernance.

19Il faut souligner ici qu’il y a des différences significatives entre les quatre conditions énoncées par Norrie. Seule la première pourrait constituer une motivation potentielle pour l’intégration des marchés. La seconde condition n’est pas une motivation, mais une contrainte exercée sur l’intégration économique. La troisième condition n’est rien d’autre que le résultat final d’un processus hautement institutionnalisé de l’intégration des marchés, qui conduit précisément à une forme d’intégration politique, à savoir le fédéralisme. Finalement, la quatrième condition est plus une réponse à l’inégale distribution des richesses entre les pays et, à l’intérieur des pays, par l’intégration économique, qu’une condition sine qua non de la troisième condition.

20Alors que le scénario de Norrie repose sur la concomitance de conditions optimales afin de bénéficier pleinement, selon l’approche des coûts de transaction, de l’intégration des marchés, qu’elle soit continentale ou mondiale, le second scénario — celui qui conduit à une décentralisation de pouvoirs — peut être compris comme la conséquence d’une non-concomitance, pour ne pas dire d’une absence, de ces conditions optimales. En ce sens, l’argument implicite est que l’intégration économique, dans sa forme la plus efficace, conduit à un transfert de la souveraineté du gouvernement fédéral vers les institutions supranationales, tandis qu’une forme moins efficace ou moins optimale de l’intégration économique conduit, inversement, à une décentralisation des pouvoirs en direction des gouvernements provinciaux. Par conséquent, à la lumière des analyses de Norrie, il est plutôt difficile, voire même impossible, d’avancer que l’intégration économique conduira nécessairement à la décentralisation de la fédération canadienne, à moins qu’on admette qu’au départ le processus ne puisse réussir que partiellement et que ses conséquences involontaires, pourtant inévitables et significatives, ne peuvent être connues qu’après une longue période de temps.

21Comme l’auteur semble le reconnaître lui-même, l’approche des coûts de transactions néglige la difficulté inhérente au fait de savoir véritablement si les circonstances requises pour une hausse des gains potentiels réels de l’intégration des marchés sont bel et bien présentes. De même, il est difficile de prévoir lequel de ces deux niveaux, provincial ou supranational, remplira le mieux la fonction de redistribution traditionnellement associée au gouvernement central/fédéral. Dans la mesure où ceci est rattaché à l’idée d’une citoyenneté commune et à des valeurs partagées, cette fonction de redistribution, bien qu’essentielle au principe d’équité entre les régions comme entre les individus, est susceptible de souffrir de la montée des institutions supranationales qui n’ont pas encore élaboré des valeurs communes. À cet égard, le scénario optimal pour l’intégration économique est celui qui apparaît comme le plus contraire à la redistribution de la richesse collective. Norrie conclut :

  • 18 Voir K. Norrie, « Is Federalism the Future? An Economic Perspective », in K. Knop, S. Ostry, R. Si (...)

Ainsi les victimes de la mondialisation risquent d’être les habitants des pays ou des régions plus pauvres qui n’ont pas précisément les compétences nécessaires pour bénéficier de celle-ci, qui n’ont pas la capacité d’émigrer vers des régions où ils pourraient acquérir ces compétences, et qui font de moins en moins partie d’une société de partage18.

  • 19 Pour plus de détails sur la nature polysémique du concept d’efficience, voir F. Rocher et C. Rouil (...)

22Si on considère que ces effets pervers font théoriquement partie du scénario optimal qui conduit à la mise sur pied d’institutions supranationales, la nature floue du concept d’efficacité économique semble être très forte, même si ceux qui sont en faveur d’une intégration des marchés l’utilisent continuellement comme argument dans leur discours. Il est évident que sa signification est problématique19.

  • 20 Voir T. J. Courchene, « Glocalization: The Regional/International Interface », in Canadian Journal (...)
  • 21 Ibidem. Voir aussi T. J. Courchene, Social Canada in the Millenium: Reform Imperatives and Restruc (...)
  • 22 Voir G. Paquet, « Institutional Evolution in Information Age », in T. J. Courchene (dir.), Technol (...)

23Courchene, dont la perspective est complémentaire à celle de Norrie, introduit le néologisme de glocalisation, contraction des mots « mondialisation » et « localisation », afin de souligner que les pouvoirs économiques échappent progressivement aux gouvernements centraux/fédéraux, au profit des institutions supranationales et régionales/locales20. Selon cet auteur influent, le processus d’intégration économique continentale et globale entraîne un déplacement progressif et irréversible de l’axe économique traditionnel est/ouest vers un axe nord/sud, une plus grande diversification économique régionale, une décentralisation de la fédération canadienne, l’émancipation des individus et des villes internationales21. Cette perspective insiste sur le fait que les gouvernements nationaux sont devenus à la fois trop gros et trop petits pour être efficaces dans la nouvelle économie. Appelé effet Gulliver22, ce point de vue soutient que les institutions supranationales sont nécessaires pour gérer de manière efficace l’espace économique qui transcende les frontières politiques traditionnelles ; de leur côté, les institutions régionales et locales, émancipées par la révolution de l’information et par les économies d’échelle concomitantes, sont mieux équipées pour faire face efficacement à l’intégration économique. Autrement dit, les gouvernements nationaux n’ont tout simplement pas la bonne grandeur : ils sont trop petits pour les grands débats et trop gros pour les plus petits.

24La coordination macro-institutionnelle requise entre les gouvernements nationaux en vue de protéger et développer l’intégration économique ne peut venir, selon ce point de vue, que des institutions supranationales, repoussant vers le haut les éléments propres à la souveraineté de l’État. De la même manière, et selon le principe de subsidiarité, une plus grande efficacité économique ne peut être accomplie que par les institutions locales ou régionales, qui sont plus réactives que les institutions bureaucratiques fédérales par rapport à l’économie du savoir, repoussant vers le bas les autres éléments appartenant traditionnellement à la souveraineté des États. En définitive, l’effet Gulliver doit être compris comme l’évidement progressif des gouvernements centraux/fédéraux au profit d’un processus d’intégration économique de type continental/mondial, pour des raisons de coordination institutionnelle et d’efficacité économique. Par conséquent, cela renvoie à la conception grandissante d’une gouvernance mondiale, ainsi qu’à l’idée commune que l’intégration économique est un facteur de décentralisation pour les États fédéraux.

  • 23 T. J. Courchene, « Glocalization », p. 6.
  • 24 Sans doute à un rythme plus lent que celui du gouvernement fédéral. Car les villes internationales (...)

25Il faut souligner que, dans ce scénario, la décentralisation de la fédération canadienne a plus à voir avec l’inefficacité grandissante, pour ne pas dire l’obsolescence, du gouvernement fédéral, qu’avec l’inévitable redistribution (informelle) des pouvoirs favorisant les gouvernements provinciaux. Cela signifie que la décentralisation est comprise comme l’amoindrissement des capacités du gouvernement fédéral à assumer son rôle politique traditionnel dans le développement économique régional. Courchene insiste aussi sur la consolidation d’un réseau stratégique de villes internationales comme Montréal, Toronto et Vancouver, qui sont devenues « non seulement des nœuds de croissance cruciaux mais les plus importantes connections avec des villes étrangères comme New York, Tokyo et Londres, et aussi avec les régions intérieures moins urbanisées23 ». Dans la mesure où cette situation est plus qu’un phénomène temporaire, la décentralisation, dont bénéficient les institutions locales, pourrait également être comprise comme un indicateur de l’obsolescence grandissante24 des gouvernements provinciaux, qui, selon la même logique, seraient, eux aussi, victimes de l’effet Gulliver, bien qu’à un moindre degré.

  • 25 Pour une clarification conceptuelle de la notion de décentralisation et des termes qui s’en inspir (...)
  • 26 Voir T. J. Courchene, Social Canada in the Millenium, p. 239.

26Un tel processus n’a pratiquement rien à voir avec la décentralisation, telle qu’elle est comprise traditionnellement et telle qu’elle est utilisée dans la littérature universitaire sur le fédéralisme canadien et les relations intergouvernementales25. L’idée de Courchene sur la décentralisation repose, d’une part, sur l’émancipation des individus qui « peuvent maintenant consulter, transformer, transmettre et manipuler des données et de l’information que le gouvernement ne peut plus contrôler. Ceci va rendre l’ancienne méthode de gouvernance plus difficile pour les gouvernements de toutes tendances26 ». Insistant, d’autre part, sur l’obsolescence relative du gouvernement fédéral dans une économie globalisée, Courchene ajoute :

  • 27 Ibidem.

Cette [mondialisation et révolution de l’information] renverse complètement l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Quelques-unes des fonctions principales, telle la gestion des forêts, de la pêche, des mines, de l’énergie, devraient incomber aux provinces (de toute façon, celles-ci seront toujours soumises à des impératifs mondiaux), et certains des secteurs traditionnellement de compétence provinciale, comme l’éducation et la formation, devraient prendre une dimension nationale pour ne pas dire fédérale. Puisque ce ne sont pas toutes les provinces qui seront capables ou voudront se charger de ces secteurs, l’asymétrie risque d’augmenter27.

  • 28 Loi constitutionnelle de 1867, article 91 (12) et 92 A.
  • 29 Loi constitutionnelle de 1867, article 93.

27En d’autres mots, la décentralisation renvoie ici à la décentralisation des pouvoirs dans des secteurs qui, sauf la pêche, relèvent déjà des compétences exclusivement provinciales28. Comme si cette prétendue décentralisation n’était déjà pas assez problématique, il ajoute que d’autres secteurs de compétence exclusivement provinciale, comme l’éducation et la formation29, devraient être nationaux, sinon fédéraux, dans leur visée, acceptant ainsi, au moins en principe, des normes fédérales supplémentaires, des réglementations et des dépenses touchant ces secteurs provinciaux stratégiques. L’incapacité de certains gouvernements provinciaux, et le manque de volonté de certains autres, de prendre en charge ces secteurs peut, pour reprendre les mots de l’auteur, être compris comme un argument en faveur d’une plus grande intervention fédérale, au moyen de normes et de dépenses. Quoi qu’il en soit, il demeure difficile de conclure ici que le processus d’intégration économique continentale et mondiale entraîne vraiment une décentralisation significative de la fédération canadienne.

  • 30 Voir R. Simeon, « Canada and the United States: Lessons from the North American Experience », in K (...)
  • 31 Voir R. Deeg, « Economic Globalization and the Shifting Boundaries of German Federalism », in Publ (...)

28Simeon est moins optimiste que Courchene. Il prétend, d’une part, que l’impact de l’intégration économique risque d’être plus grand lorsqu’une économie est régionalement diversifiée et, d’autre part, qu’elle va créer de nouvelles disparités significatives dans le développement économique régional, tout en réduisant les liens commerciaux et économiques entre les provinces au profit de liens continentaux et mondiaux30. Tout cela conduit à une plus grande fragmentation du ciment national ou pancanadien, pour utiliser une expression de l’auteur, chacune des régions et des provinces se considérant comme une entité autonome et poursuivant son propre programme social et économique, adapté au contexte de la mondialisation. Tous ces facteurs s’ajoutent à l’incompétence grandissante du gouvernement fédéral qui, affrontant une situation de plus en plus complexe, est incapable de gérer efficacement ces disparités régionales exacerbées. Pour toutes ces raisons, et en plus de l’effet Gulliver, le processus d’intégration économique doit être compris, selon Simeon, comme étant essentiellement un processus de décentralisation, Simeon ajoute que, dans le contexte de la mondialisation, la compétition accrue entre les gouvernements provinciaux pour développer leurs ressources et obtenir des investissements privés et publics est une source grandissante et déjà significative de conflits intergouvernementaux31.

  • 32 Voir D. M. Brown, E. H. Fry et J. Groen, « States and Provinces in the International Economy Proje (...)
  • 33 Ibidem, p. 17.
  • 34 Voir S. McBride et J. Shields, Dismantling a Nation the Transition to Corporate Rule in Canada, (...)

29Soulignant sensiblement les mêmes facteurs, Brown, Fry et Groen ont également conclu que l’intégration économique mondiale a un effet décentralisateur sur les États fédéraux comme le Canada et les États-Unis32. Mais, contrairement au point de vue de Simeon, qui insiste sur les effets négatifs touchant le fédéralisme et l’unité nationale ou pancanadienne, ils affirment que « ces développements ne vont pas en soi mettre en péril la structure fédérale existante33 ». Le point de vue selon lequel l’intégration économique, qu’elle soit continentale ou mondiale, risque d’être une force centripète est également partagé par McBride et Shields, qui, dans une perspective critique, insistent sur la diminution de la sphère publique et la croissance concomitante de la sphère privée qui accompagne nécessairement ce processus34. L’ALENA, enraciné dans le néolibéralisme, est envisagé comme le synonyme d’une perte de souveraineté pour le Canada, laquelle à son tour signifie une réduction progressive des dépenses publiques, une érosion de la sécurité sociale et une dépendance accrue de l’économie canadienne vis-à-vis de sa contrepartie américaine. Insistant sur la dimension hautement idéologique du processus continental qui, en défendant la primauté du marché et une attitude de laissez-faire, mine la légitimité de la fonction de redistribution du gouvernement fédéral dans le développement régional et pour tous les programmes d’équité interrégionale, McBride et Shields considèrent que l’intégration favorise le mouvement souverainiste au Québec et le régionalisme partout ailleurs. À cet égard, le processus d’intégration continentale est considéré comme une menace pour l’imité nationale.

  • 35 Ibidem, p. 167.
  • 36 Voir I. Robinson, The Multilateral Agreement on Investment and Provincial Government Powers, Ottaw (...)

30Comme plusieurs autres auteurs, ils en ont conclu que l’intégration a des effets décentralisateurs non pas en raison de la redistribution des pouvoirs aux gouvernements provinciaux, mais plutôt parce qu’elle constitue un atteinte fondamentale à la capacité du gouvernement fédéral d’élaborer des politiques. Se ralliant au discours de Garth Stevenson, ils déclarent : « [...] le continentalisme ébranle l’essentielle raison d’être [en français dans le texte] du gouvernement fédéral. Un gouvernement central qui n’exerce qu’un pouvoir minimal sur l’économie n’est peut-être pas sujet à controverse, mais il court le risque de devenir insignifiant35. » Une fois de plus, il semble y avoir une confusion conceptuelle à propos de la signification du terme décentralisation. L’insignifiance fédérale est une chose, la décentralisation en est une autre. Le néolibéralisme, comme ces auteurs le savent pertinemment, n’est pas une tentative per se pour saper la légitimité du gouvernement fédéral, mais plutôt un effort pour réduire la capacité de tous les gouvernements à établir des politiques, y compris, bien entendu, les gouvernements qui pourraient être les bénéficiaires d’une vraie décentralisation, à savoir les gouvernements provinciaux. En fait, la réduction significative des transferts fédéraux vers les provinces — une part de la contraction de la sphère publique qui accompagne inévitablement l’intégration économique néolibérale — ne risque pas seulement d’accroître les antagonismes entre le fédéral et les provinces, mais aussi de réduire la capacité des gouvernements provinciaux, comme le ferait n’importe quelle perte de revenu36. Mais ce genre de situation ne rendra pas les gouvernements provinciaux bénéficiaires du processus continental/mondial, mais en fera plutôt les victimes.

  • 37 K. Norrie, « Is Federalism the Future? An Economic Perspective », in K. Knop, S. Ostry, R. Simeon (...)

31Il est intéressant de noter que Norrie est le seul auteur qui ne se fonde pas, de manière implicite ou explicite, sur l’effet Gulliver pour expliquer l’obsolescence du gouvernement fédéral dans le contexte mondial37. Même s’il fait la distinction entre le scénario optimal de l’intégration des marchés conduisant à la création d’institutions supranationales et un scénario sous-optimal menant à une décentralisation des pouvoirs au niveau provincial, il rejette le point de vue communément admis selon lequel l’intégration économique entraîne de façon nécessaire l’effet Gulliver. Son point de vue théorique soutient que cet effet ne se produit qu’avec un scénario sous-optimal.

32L’effet Gulliver comporte un véritable problème qui est rarement discuté par ses défenseurs enthousiastes, c’est-à-dire ceux qui célèbrent l’obsolescence de l’État-nation au nom d’une efficience supérieure, ou par ceux qui l’acceptent de manière réticente comme une conséquence inévitable de l’intégration économique continentale/mondiale. Le besoin proclamé des institutions supranationales de gérer plus efficacement les grandes questions dans un contexte mondialisé repose sur le postulat que chacun de ses membres, à savoir les États-nations, peut et va agir au sein de ces institutions de manière unitaire et non pas comme une fragile coalition d’intérêts régionaux éclectiques, conflictuels, pour ne pas dire inconciliables. En d’autres mots, la possibilité d’une métacoordination entre les États membres, qu’ils soient forts ou faibles, repose sur une macro-coordination antérieure des acteurs subnationaux qui les constituent. Si, en effet, on prend en considération le fait qu’une telle macro-coordination — c’est-à-dire tout ce qui est considéré comme national ou pancanadien — est habituellement pensable par voie d’intervention fédérale, on peut se demander comment cette simultanéité pourra conduire à une vraie décentralisation de l’État-nation ? Il est évident que le terme décentralisation, lorsqu’il décrit ce processus, peut être trompeur.

  • 38 F. Rocher et C. Rouillard, « Using the Concept of Deconcentration to Overcome the Centralization/D (...)

33Même dans le meilleur scénario, où la participation des gouvernements provinciaux à cette macro-coordination serait importante, il serait plus à propos de décrire cette dynamique comme une déconcentration, c’est-à-dire un « processus dynamique exprimant les relations de pouvoir entre le gouvernement central et les gouvernements provinciaux, dans lequel la participation de l’un aux prises de décision [...] est améliorée sans que les prérogatives de l’autre soient compromises38 ». En d’autres mots, une participation provinciale accrue et, inversement, une intervention fédérale plus faible ne doivent pas être confondues avec la vraie décentralisation.

34L’hypothèse selon laquelle le gouvernement fédéral est un acteur unitaire est également implicite dans l’argument qui voit celui-ci, au sein d’un contexte mondialisé, comme une entité de taille inadéquate : trop petit pour les grandes questions et trop grand pour les plus petites. En fait, la bureaucratie fédérale, comme toute bureaucratie, est composée de nombreuses sous-unités hétérogènes élaborées de manière à intervenir, sur une base quotidienne, selon des principes fonctionnels et territoriaux. Rien n’empêche le gouvernement fédéral de choisir sa propre taille pour un secteur d’activité donné. Sur le plan théorique, la décentralisation territoriale, pour ne nommer qu’un seul principe organisateur, permet à la bureaucratie fédérale d’être aussi petite et aussi distincte sur le plan régional qu’elle le veut pour des raisons de politiques spécifiques. La taille totale de la bureaucratie fédérale est sans intérêt. Seules comptent les unités qui sont engagées dans un secteur politique donné.

  • 39 Voir L. Weiss, « Globalization and the Myth of the Powerless State », in New Left Review, 225 (sep (...)

35Ainsi, la mort présumée de l’État-nation, la prétendue obsolescence du gouvernement central/fédéral et la désintégration concomitante des économies nationales sont prématurées ; ces prévisions ont plus à voir avec la surenchère rhétorique qu’avec une véritable analyse empirique39. Il faut d’ailleurs faire remarquer que l’État-nation est ce qui permet l’intégration économique continentale ou mondiale ; il n’est donc pas sa victime et ne doit pas, par conséquent, être considéré comme obsolète ou insignifiant. Cette interprétation est en fait typique de la doctrine néolibérale, dont l’objectif est de cacher le rôle déterminant de l’État dans le développement des avantages comparatifs requis pour, toujours selon cette doctrine, bénéficier pleinement de l’ALENA et de la mondialisation.

Le programme continental : la quête de l’uniformité40

  • 40 Cette section réexamine les assertions qui ont été faites ailleurs. Voir F. Rocher, « Economic Par (...)

36Cette revue critique des ouvrages consacrés à la question s’est efforcée à souligner les raisonnements fautifs de certains auteurs qui ont étudié les répercussions de l’intégration continentale sur la gouvernance au Canada, discours qui a été développé durant les années 1980 pour justifier l’élargissement du rôle que le gouvernement doit jouer en vue de gérer l’union économique. Cette redéfinition du rôle du gouvernement central était en partie justifiée par l’intégration de l’économie canadienne dans l’économie continentale. Cette réalité a conduit à la remise en question des frontières commerciales qui, selon les gouvernements et le milieu des affaires, faisaient du tort à l’union économique canadienne.

37L’intensification de l’intégration économique continentale présuppose un changement fondamental dans le mécanisme de gestion de l’économie canadienne. La libéralisation du commerce a donc eu des répercussions non seulement sur la question de l’identité, de la culture et de l’autonomie politique, mais aussi sur celle de la division des pouvoirs dans un système fédéral et sur les différents paliers de gouvernement dans leur champ de compétence respectif.

  • 41 Voir F. J. Fletcher et D. C. Wallace, « Federal-Provincial Relations and the Making of Public Poli (...)

38Une relation étroite et complémentaire s’est nouée entre, d’une part, l’option continentaliste et le besoin de s’adapter à une nouvelle économie mondiale et, d’autre part, le souhait fréquemment exprimé de favoriser l’union économique canadienne. Jusqu’à présent, les relations fédérales provinciales ont été perçues le plus souvent comme conflictuelles et inefficaces. La prédominance de la confrontation entre les deux niveaux de gouvernement a drainé les ressources politiques et empêché l’établissement d’un consensus (entre le secteur privé et le secteur public et entre les gouvernements) autour d’une stratégie commune visant à favoriser le développement indispensable de l’économie canadienne et à contrer la concurrence étrangère. Pour être plus précis, disons que la forme fédérale de l’État multiplie les lieux de prise de décision et donc augmente les possibilités de confrontation. Un champ de compétence partagé limiterait l’effet des politiques économiques adoptées par le gouvernement fédéral. On a souvent fait la remarque que la volonté d’un développement économique planifié et un État fédéral sont incompatibles41.

  • 42 Ibidem, p. 141. Fletcher et Wallace résument les effets de l’existence des gouvernements provincia (...)

39Le processus de prise de décision propre à l’État canadien favorise la sélectivité des niveaux d’intervention et accroît les possibilités de confrontation. Le mode de négociation entre le fédéral et les provinces s’efforce de concilier des intérêts régionaux conflictuels, mais il le fait aux dépens des politiques communes résultant des priorités du développement national ou pancanadien. De leur côté, les gouvernements provinciaux, limités par leurs prérogatives constitutionnelles, cherchent à imposer certaines restrictions au commerce, intensifiant dès lors, comme on l’a parfois affirmé, la balkanisation du pays. La prédominance des intérêts régionaux rend le développement d’une approche unifiée de la gestion du développement économique pratiquement impossible. En somme, l’existence des gouvernements régionaux est un facteur qui retarde les prises de décisions rapides dans tous les secteurs où le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux doivent travailler de concert42.

  • 43 Voir R. G. Richards, « The Canadian Constitution and International Economie Relations », in D. M. (...)

40À cet effet, il faut noter que l’interprétation de la Loi constitutionnelle de 1867 n’a pas entraîné un affaiblissement systématique et continuel des identités provinciales. Car bien que la compétence fédérale sur le commerce international et interprovincial ait été reconnue, il n’est pas toujours facile de récuser des lois qui entravent le commerce et sont ultra vires. Le grand éventail de mesures que les gouvernements provinciaux peuvent adopter souligne le caractère relatif de la notion de frontières commerciales et de facteur de mobilité. Il est difficile pour les tribunaux de juger si les activités législatives des provinces ont pour but exclusivement de protéger le marché local ou de corriger les mesures qui, en définitive, bénéficient à l’économie dans son ensemble. Richards conclut, sur la base des décisions de la Cour suprême, « qu’il y a des chances pour que le pouvoir du fédéral en matière de commerce international et de gestion économique s’accroisse43 ». Il faut pourtant ajouter que l’interprétation judiciaire, spécialement celle de la Cour suprême, ne semble pas favoriser le gouvernement fédéral de façon radicale ; toutefois, le processus de litige lui-même doit être perçu comme un phénomène centralisateur.

41La complexité des niveaux d’intervention et la multiplication des programmes à tous les paliers de gouvernement créent une distorsion en introduisant des barrières commerciales. Toutefois, ce ne sont pas toutes les politiques publiques produisant cet effet qui cherchent à introduire une discrimination envers les producteurs des autres régions. Au contraire, les buts poursuivis sont généralement favorables aux producteurs locaux de biens et de services, car ils sont le résultat des politiques provinciales qui encouragent le développement économique régional. Néanmoins, les mesures imposées par les gouvernements provinciaux afin de limiter la concurrence et la mobilité de la main-d’œuvre sont considérées comme indésirables. Certaines distorsions peuvent, bien entendu, être justifiées dans la mesure où les mêmes règles s’appliquent aux producteurs des marchés intérieurs. Toutefois, la discrimination directe, les subventions accordées aux entreprises locales, etc. vont à l’encontre de l’union économique ou de la formulation de nouvelles politiques commerciales.

  • 44 Voir le Rapport de la Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développemen (...)
  • 45 Voir R P. Proulx, L. Dulude et Y. Rabeau, « Études des relations commerciales Québec-USA », in Qué (...)

42La prolifération des frontières non tarifaires (FNT) et leur incompatibilité avec la définition des politiques commerciales concernant les marchés intérieurs et internationaux pourraient nous amener à penser qu’elles imposent un prix trop élevé à l’économie canadienne. Pourtant, les analyses économiques cherchant à quantifier le prix de ces distorsions les ont estimées à 0,11 %-l,54 % du produit national brut (PNB)44. Ainsi donc, malgré les craintes exprimées au sujet des frontières intérieures, la mobilité des facteurs de production au Canada ne court aucun danger. Une étude menée par Proulx, Dulude et Rabeau à la fin des années 1970 concluait qu’il y a un haut degré de mobilité des capitaux physiques et financiers au Canada, aussi bien que dans les autres pays industrialisés45. Toutefois, la mobilité du capital est liée directement aux investissements provenant des firmes étrangères qui jouissent d’un avantage technologique. De même, la mobilité internationale des ressources non renouvelables dépend souvent d’un réseau d’entreprises multinationales. En fait, le facteur de production qui est le moins mobile au Canada est la main-d’œuvre, en raison notamment des différences linguistiques et culturelles des Québécois francophones, lesquelles limitent à la fois les mouvements des gestionnaires canadiens et étrangers au Québec et celui des francophones en dehors du Québec.

  • 46 Voir le Rapport de la Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développemen (...)

43À vrai dire, l’effet négligeable des barrières commerciales interprovinciales dissimule le fait que ces mesures restrictives ont une très grande répercussion sur les entreprises qui exercent un monopole, spécialement sur celles qui sont sous contrôle étranger et opèrent dans plus d’une région. Comme Ta souligné la Commission, faisant écho à une étude menée par l’Association des manufacturiers du Canada, 20 % des grandes firmes manufacturières éprouvent des difficultés dans la vente de leurs produits à cause des restrictions provinciales46. Bien que l’estimation des coûts associés aux frontières indique que le problème est plutôt mineur, les arguments économiques qui contestent ces frontières sont souvent invoqués : de telles frontières ralentissent la croissance du commerce interprovincial ; elles rendent les entreprises dépendantes des gouvernements ; les petites entreprises ne sont pas motivées à devenir plus concurrentielles ; elles entravent le développement des entreprises concurrentielles sur le plan international. De plus, les études économiques ont peut-être passé sous silence certains des coûts liés à la fragmentation des marchés, comme ceux issus des multiples codes du travail ou de la non-transférabilité des régimes de retraite. On affirme que ces facteurs peuvent avoir eu un effet négatif sur le développement des nouveaux marchés au Canada. En d’autres mots, les critiques des FNT érigées par les gouvernements provinciaux sont davantage basées sur les bénéfices potentiels, et donc incertains, de la libéralisation générale du commerce que sur une estimation quantitative des limites actuelles engendrées par ces mesures.

  • 47 Sur cette question, la Commission fait remarquer ce qui suit : « De ce qui vient d’être dit de l’i (...)

44En outre, la libéralisation du commerce à l’intérieur du Canada est motivée surtout par des objectifs politiques. Les effets quantitatifs des restrictions commerciales ne sont pas suffisants pour justifier la volonté d’une réforme complète. Les arguments politiques sont en fait enracinés dans la crainte suscitée par les frontières commerciales. En tout premier lieu, on s’inquiète du caractère potentiellement inflationniste des mesures provinciales. Bien que ce processus n’ait eu aucun effet négatif significatif, l’augmentation des restrictions commerciales est toujours une menace potentielle. Deuxièmement, la constitution de liens économiques qui ne sont pas touchés par les restrictions provinciales cherche à renforcer l’identité nationale ou pancanadienne. La réalisation de cet objectif incombe au seul palier gouvernemental qui peut prétendre être investi de la mission de répondre aux besoins des Canadiens, à savoir le gouvernement fédéral. La logique politique fait référence à des facteurs qui ne peuvent pas toujours être quantifiés et qui reposent souvent sur des symboles47.

  • 48 Ibidem, volume 1, p. 113-114.
  • 49 L’expression union économique doit être prise dans son sens le plus large, car il renvoie à la pol (...)
  • 50 La nécessité d’une division politique des champs de compétence pour renforcer le gouvernement cent (...)

45Le gouvernement central aspire à un rôle prépondérant dans la protection de l’union économique : « [...] ce rôle implique un leadership fédéral dans la promotion du développement des standards nationaux et dans le traitement commun auquel ont droit les citoyens canadiens pour des questions qui concernent les compétences provinciales et fédérale48. » En plus de justifier son rôle de dirigeant sensible aux problèmes des Canadiens, le gouvernement entend jouer un plus grand rôle sur la scène internationale, car il est plus conscient des problèmes mondiaux. Cette philosophie, qui émane explicitement du rapport Macdonald et qui concerne tous les secteurs où intervient l’État49, exprime la volonté de l’État central de confiner les activités des gouvernements provinciaux à des secteurs économiques marginaux. Ce projet politique devrait être accompli en dehors des contraintes imposées par la division des pouvoirs constitutionnels. En d’autres mots, les fonctions de chaque palier de gouvernement ne devraient pas être identiques et les mécanismes de renforcement de l’union économique ou de mise en place d’un libre-échange devraient être basés sur ce diagnostic50. Ici, c’est l’efficacité et non le fédéralisme qui doit être le principe clé, car le fédéralisme constitue précisément un obstacle institutionnel à une plus grande efficacité. Mais rappelons-nous que le fédéralisme est plus qu’un obstacle structurel, plus qu’une structure institutionnelle, quels que soient ses mérites sur le plan de l’efficience et de l’efficacité.

  • 51 Voir Gouvernement du Canada, Powers over the Economy : Securing the Canadian Economic Union in the (...)
  • 52 Voir Gouvernement du Canada, Charter of Rights and Freedoms, Ottawa, Ministère des Approvisionneme (...)

46Se faisant le défenseur des principes d’efficacité, le gouvernement fédéral a cherché à inclure le thème de l’union économique dans les négociations constitutionnelles. En 1980, il a présenté une proposition ayant pour but de modifier l’article 121 de la Constitution canadienne afin de prévenir les mesures qui pourraient nuire à l’union économique. D’autre part, il revendiquait le droit de poursuivre sa péréquation et ses politiques concernant le développement régional, et ce en dépit des effets négatifs que cela pourrait avoir sur l’union économique. Dans une communication publiée en juillet 1980, le gouvernement fédéral proposa cinq points qui devaient être pris en considération : (1) l’union économique actuelle est d’abord et avant tout une union douanière ; (2) le Canada est un marché commun imparfait pour ce qui est de la mobilité des biens, car l’article 121 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique n’interdit pas les barrières non douanières au commerce interprovincial, les tribunaux ayant restreint le pouvoir fédéral en matière d’échange et de commerce ; (3) le marché commun actuel ne garantit pas de manière satisfaisante le mouvement des capitaux, les provinces pouvant limiter le mouvement des compagnies et de certains avoirs financiers ; (4) le Canada est constitué de marchés distincts qui peuvent adopter des mesures protectionnistes en matière de main-d’œuvre et de services ; (5) en dépit de ces facteurs, l’économie canadienne est intégrée, car les pouvoirs fédéraux ont juridiction sur la totalité du territoire51. Bien que cette position ait été rejetée par les provinces, qui craignaient de voir les interventions du gouvernement fédéral s’accentuer à leur détriment, en matière de développement régional par exemple, cette préoccupation fut néanmoins incorporée à l’Acte constitutionnel de 1982. La nouvelle Charte des droits et libertés s’inspira du désir de garantir les mêmes libertés et les mêmes droits fondamentaux à tous les citoyens du Canada52. Selon celle-ci, tous les citoyens canadiens sont libres de se déplacer et de travailler dans n’importe quelle province, quel que soit leur lieu de résidence. Cette liberté est toutefois accompagnée d’une exception pour les provinces où le taux de chômage est plus élevé que la moyenne canadienne. Mais l’amélioration de l’union économique est en définitive limitée, car la nouvelle Charte se borne à ne garantir que le mouvement des personnes, négligeant l’autre dimension importante, à savoir le mouvement des biens, des capitaux et des services.

  • 53 Voir Conseil Privé, Shaping Canada’s Future Together : Proposais, Ottawa, Ministère des Approvisio (...)

47Cette question a ressurgi à l’occasion des négociations qui ont conduit à l’accord de Charlottetown en 1992. Cet accord renforçait le pouvoir du gouvernement fédéral en matière de gestion de l’union économique. Une fois de plus, on a cherché à modifier l’article 121, afin d’empêcher les gouvernements de violer le principe du libre mouvement des individus, des biens, des capitaux et des services, tout en s’assurant que le gouvernement fédéral pourrait continuer à mettre en place les principes de péréquation et de développement régional. Ce faisant, le gouvernement fédéral aurait reçu le pouvoir de gérer l’union économique en confirmant sa compétence sur toutes les questions qu’il aurait jugées pertinentes au fonctionnement de celle-ci53.

  • 54 Voir R. H. Knox, « Economic Integration in Canada Though the Agreement on Internal Trade », in H. (...)

48L’échec de l’accord de Charlottetown en 1992 n’a pas éliminé les pressions du milieu des affaires en vue de l’élimination des frontières commerciales intérieures. Mais l’accélération de l’intégration économique continentale qui a suivi la signature de l’ALENA a conduit les gouvernements à adopter d’autres moyens pour limiter les frontières commerciales intérieures54.

Les accords sur le commerce intérieur : le maintien du statu quo

  • 55 Pour une analyse plus poussée, voir M. J. Trebilcock et R. Behboodi, « The Canadian Agreement on I (...)

49L’accord de Charlottetown aurait accru de facto les pouvoirs du gouvernement fédéral tout en accentuant la décentralisation. Son échec n’a pas empêché les autorités en place de créer un mécanisme officiel de coordination intergouvernementale de l’union économique, confirmant par-là l’imperfection de cet accord. Le 1er juillet 1995, un Accord sur le commerce intérieur (ACI), qui avait été conclu le 18 juillet 1994 par les premiers ministres, entra en vigueur. L’ACI est basé sur les principes et mécanismes propres aux accords commerciaux internationaux (OMC et ALENA). Cet accord, qui cherche essentiellement à garantir le libre mouvement des biens, des services, de la main-d’œuvre et du capital, est basé sur la règle générale de la non-discrimination réciproque, les droits d’entrée et de sortie, l’absence d’obstacles, les objectifs légitimes, la réconciliation et la transparence55. L’ACI crée des obligations dans les secteurs gouvernementaux de l’approvisionnement et de la main-d’œuvre, et dans la mobilité de l’investissement ; il établit également des mesures qui ont pour objet de guider et d’harmoniser les standards et les réglementations concernant, par exemple, le transport et la protection des consommateurs. L’accord établit également un comité ministériel sur le commerce intérieur dont la fonction principale est de déterminer les champs et le calendrier des négociations futures concernant l’élimination des frontières commerciales. Si une contestation survient, un groupe spécial et impartial pourra être constitué. En cas de désaccord, des mesures de représailles pourront être prises. Néanmoins, l’ACI autorise plusieurs exceptions en vue de préserver l’ordre public, la sécurité, la santé, la protection des plantes, des animaux, des consommateurs, des travailleurs et des groupes bénéficiant de programmes d’actions spécifiques.

  • 56 Voir B. Schwartz, « Assessing the Agreement on Internal Trade: The Case for a “More Perfect Union" (...)

50À la lumière de ces nombreuses exceptions et lacunes, Bryan Schwartz soutient que « le mot d’ordre de l’ACI est la prudence et l’hésitation ; il n’est pas contraignant sur le plan légal, il a une perspective limitée et regorge d’exceptions et de qualifications56 ». Du reste, le mécanisme de résolution des conflits favorise davantage une approche politique que légaliste. Selon Schwartz :

  • 57 Ibidem, p. 221-222. Robert Howse est même plus critique, faisant remarquer que le refus d’utiliser (...)

[...] étant donné la perspective limitée des applications et les nombreuses exceptions, l’ACI est un tigre qui a assez peu de mordant. Lorsqu’il devient évident que les conditions de l’accord sont enfreintes, on s’attend à ce que la partie coupable respecte son honneur et répare ses torts. Si elle ne le fait pas, le désaccord sera étalé sur la place publique, afin que les gens prennent conscience de la conduite honteuse du contrevenant. Si celui-ci ne se repent pas, l’accord ne peut plus rien faire, si ce n’est autoriser la partie offensée à répliquer57.

  • 58 Voir K. Swinton, « Law, Politics and the Enforcement of the Agreement on Internal Trade », in M. J (...)

51Toutefois, cette interprétation n’est pas partagée par tous. Bien qu’ils ne possèdent aucun mécanisme de mesure coercitive, les gouvernements — il est important de ne pas l’oublier — ont formellement promis de se conformer à l’accord. Du reste, on est ici dans un cas qui ressemble aux traités internationaux : l’existence même d’un accord qui fait état des obligations et des mécanismes administratifs auxquels les parties acceptent de se soumettre, ainsi que la valeur symbolique rattachée à cet accord, signifient que les gens seront plus conscients du besoin de renforcer l’union économique et feront pression sur les gouvernements pour qu’ils respectent leurs engagements. En d’autres mots, l’ACI a confirmé la légitimité d’actions concertées qui ont pour objet de renforcer l’union économique. Pour Katerine Swinton, nous avons affaire ici à « un document qui va probablement avoir des effets significatifs sur l’action gouvernementale, peu importe son statut légal58 ». Si l’accord avait exercé une contrainte légale sur ses signataires, son contenu aurait probablement été différent, compte tenu des craintes que cela aurait suscitées concernant la souveraineté des gouvernements provinciaux et compte tenu aussi de son importance symbolique, qui aurait été bien au-delà de l’amélioration du commerce interprovincial.

  • 59 Voir A. de Mestral, « A Comment », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There, p. 97

52Bien que cet accord ait été le résultat d’un processus de coopération interprovinciale, l’effet combiné des diverses lacunes et du mécanisme de règlement des conflits a eu pour résultat que le nouvel accord a été interprété, d’une manière générale, comme le maintien du statu quo, en ceci qu’il est moins restrictif que les accords internationaux ratifiés par le gouvernement fédéral. Cet accord a été l’objet d’un certain nombre de critiques parce que modelé sur les traités internationaux (même s’il ne possède pas les mécanismes coercitifs requis pour obliger les différentes parties à respecter l’accord) : il traite les provinces comme si elles étaient des acteurs indépendants et souverains, de sorte « qu’il leur est loisible de faire des concessions mutuelles sur les barrières interprovinciales, concessions comparables à celles faites par les gouvernements dans le cadre du GATT et de l’ALENA59 ». Ce genre de critique mérite une réponse.

  • 60 Voir A. Breton, « A Comment », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There, p. 91.
  • 61 Sur cette question, voir D. G. Lenihan, « When a Legetimate Objective Hits an Unnecessary Obstacle (...)

53Les bénéfices résultant de l’élimination des barrières commerciales intérieures (intégration et harmonisation) découlent d’une approche fondée essentiellement sur les avantages économiques escomptés par le Canada en tant qu’identité homogène. Mais, comme le fait remarquer Albert Breton, « il n’est pas possible de prendre la défense ou de faire l’apologie des États fédéraux qui ne réservent pas une place aux différentes préférences des citoyens ni, dans la mesure où celles-ci sont satisfaites [...], aux différences grandissantes des types de préférences60 ». En d’autres mots, un équilibre doit être maintenu entre les besoins de l’union économique et les besoins du fédéralisme. Ceux qui se concentrent exclusivement sur le besoin d’éliminer toutes les barrières commerciales intérieures oublient que l’union économique n’existe pas en dehors du cadre fédéral. Le fédéralisme ne doit pas seulement s’adapter, mais aussi reconnaître la légitimité des préférences et des besoins distincts de chacune des provinces canadiennes, tout spécialement lorsqu’il est question du développement régional. L’importance de notions comme celles d’efficacité et de libre mouvement des facteurs de production a tendance à éclipser les autres caractéristiques de l’État fédéral, à savoir le respect de l’autonomie et de la diversité provinciale. Ces caractéristiques ne doivent pas être confondues avec ce qui est appelé, de manière péjorative, les intérêts « provinciaux » défendus par les gouvernements provinciaux61.

  • 62 À cet égard, voir l’analyse détaillée de D. Schwanen, « Canadian Regardless of Origin: « Negative (...)

54De récentes évaluations du fonctionnement de l’accord indiquent qu’il a permis d’améliorer l’intégration économique au Canada, bien qu’il n’ait pas été capable de satisfaire toutes les attentes qu’il avait créées, compte tenu, entre autres, de la lenteur avec laquelle il a été implanté. Du moins, ce sont les reproches qui ont été adressés par le milieu des affaires et par certains auteurs62. Néanmoins, Knox maintient que l’accord a rendu possible le fait d’établir certains paramètres commerciaux :

  • 63 Voir R. H. Knox, « Economic Integration in Canada », in H. Lazar (dir.), Canada: The State of the (...)

Cela a produit des résultats, grâce à un accord intergouvernemental complexe, qui, hélas, est encore et toujours contrecarré par la nécessité d’une décision consensuelle dans les relations intergouvernementales canadiennes. Du reste, [cet accord] produit des résultats sur le plan de la diversité et de la flexibilité et ne semble pas s’immiscer dans la souveraineté du Parlement fédéral et des Assemblées provinciales, cette situation correspondant précisément à l’équilibre fédéral canadien63.

  • 64 Voir A. Breton, « A Comment », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There, p. 91.

55Néanmoins, l’ACI montre comment la coopération en vue d’améliorer le commerce entre les provinces n’a pas pour conséquence nécessairement une augmentation des pouvoirs fédéraux, même si logiquement on conclurait qu’il en est bien ainsi lorsque le principe d’efficacité l’emporte sur celui du fédéralisme. Par ailleurs, l’accord n’a pas réduit les pressions en faveur d’une plus grande intervention de la part du gouvernement fédéral, geste qui pourrait être fait au détriment des principes de partenariat qui sous-tendent les relations politiques au Canada. Comme Albert Breton le dit très bien, « c’est un acte d’équilibre ; en général, les gouvernements provinciaux ne sont pas capables d’accepter un programme fédéral qui pourrait chercher, dans certaines circonstances, à supprimer le fédéralisme64 ». Tant que la route conduisant à une plus grande intégration économique sera marquée par le néolibéralisme, l’équilibre précaire entre l’unité et la diversité, entre le partenariat et l’autonomie, sera négligé au nom d’une plus grande efficacité. En fin de compte, c’est l’essence même du fédéralisme qui est sacrifiée en silence, pour ne pas dire dans l’ignorance, par la poursuite d’un programme continental/mondial.

Le sens perdu du fédéralisme

  • 65 Leslie l’explique de la façon suivante : « Les deux sont des structures politiques complexes, dans (...)

56En tant que structure institutionnelle et processus dynamique, le fédéralisme est d’abord et avant tout un projet politique qui cherche à concilier, à l’intérieur d’un État, deux ou plusieurs communautés distinctes, afin de les amener à vivre ensemble, et, en même temps, séparément. Le fédéralisme doit être compris comme un difficile compromis entre, d’une part, un État unitaire, c’est-à-dire où les différentes communautés sont soumises aux pressions homogénéisantes du gouvernement central, et d’autre part, la souveraineté respective des différentes communautés et/ou de leurs membres. De par sa nature même, le fédéralisme cherche à trouver un équilibre entre les forces centripètes et les forces centrifuges, entre des besoins antagonistes d’unité et de diversité, entre une mise en commun et la séparation. Il repose sur la fragmentation non hiérarchique de la souveraineté entre un gouvernement central et des gouvernements provinciaux. C’est en cela qu’il se distingue du confédéralisme, avec lequel il est trop souvent confondu65.

  • 66 Voir D. Sidjanski, « Fédéralisme (et Néo-Fédéralisme) », in D. de Rougemont (dir.), Dictionnaire i (...)
  • 67 Ibidem, p. 73.

57On ne peut trop insister sur le fait que cette non-hiérarchisation est une caractéristique essentielle du fédéralisme, que ce soit en tant que structure institutionnelle ou en tant que processus. Tout ce qui maintient ou appuie une organisation hiérarchique des deux ordres du gouvernement est une violation nette du principe fédéral. Valorisant le respect de la diversité régionale, cherchant à préserver, à promouvoir et à développer les caractéristiques propres de ses communautés et de ses membres, le fédéralisme est l’antithèse de l’uniformité imposée par un gouvernement central/fédéral66. Rappelons-nous qu’« [une fédération] naît et croît dans un espace de liberté, de démocratie et de pluralisme, dans la multiplicité des idées, des cultures, des partis et des régions, et dans un tissu social complexe et diversifié67 ». Le fédéralisme est plus qu’une simple structure, même dynamique, il est également un processus invariablement enraciné dans la flexibilité. Cette flexibilité lui permet de demeurer fidèle à ses engagements envers la diversité, même lorsque se produisent des circonstances changeantes, et de ne pas les renier au nom d’une plus grande efficacité économique ou de toute autre chose. En ce sens, il est complètement différent d’un État unitaire ou d’un État régional : il ne s’engage pas envers n’importe quel type de diversité, ni envers une diversité hésitante ou floue, qui pourrait être en fait l’apanage d’une profonde unicité, mais il s’engage envers une diversité véritable et significative.

  • 68 Voir J. A. MacDonald cité par P. B. Waite (dir.), The Confederation Debates in the Province of Can (...)

58Il est intéressant de noter que, pratiquement, le fédéralisme et l’efficacité ont toujours fait bande à part. En fait, les deux furent dissociés dès le début de la Confédération. Évoquant la nécessité de faire du Canada un État fédéral, John A. Macdonald se sentit contraint de souligner la chose suivante : « J’ai toujours prétendu que si nous pouvions nous accorder sur le fait d’avoir un seul gouvernement et un seul Parlement, légiférant pour l’ensemble de la population, cela ferait le meilleur, le plus économique, le plus vigoureux et le plus fort système gouvernemental que nous pourrions adopter68. » Autrement dit, il y avait à l’origine un choix à faire entre l’efficacité et la diversité, entre une forme unitaire de gouvernement et une forme fédérale. Bien que n’étant pas la forme de gouvernement la meilleure, ni la moins économique, ni la plus vigoureuse, ni la plus forte, le fédéralisme fut tout de même l’option retenue. Comme Noël l’a énoncé brièvement,

  • 69 Voir A. Noël, « The Federal Principle, Solidarity and Partnership », in R. Gibbins et G. Laforest (...)

l’objectif [du fédéralisme] n’est pas d’être efficace ni de garantir que tout le monde sera traité de manière identique, mais plutôt de permettre à ceux qui le composent de continuer à faire ce qu’ils font de leur propre manière. Les résultats seront peut-être moins satisfaisants à l’égard de certains objectifs ou de certaines valeurs, mais, comme Pierre Elliott Trudeau le fit remarquer en 1961, « il y a un temps et un endroit où le maintien du principe fédéral est une valeur fondamentale69 ».

  • 70 Il convient de noter que, comme les études critiques sur la gestion le font voir, la notion d’effi (...)

59L’efficacité, bien qu’étant une valeur en soi, représente une menace pour le fédéralisme, comme d’ailleurs pour la démocratie. Alors que la démocratie repose sur de nombreuses formes de participation populaire, le fédéralisme, en multipliant les lieux de prise de décision, non seulement augmente le nombre d’acteurs bureaucratiques et gouvernementaux, mais crée aussi la possibilité pour les citoyens et les communautés de participer activement au processus politique. À cela s’ajoute la possibilité d’articuler des intérêts divergents, de formuler des discours à contre-courant, parfois même dans la confrontation, de connaître des conflits ouverts et des impasses. Évidemment, rien de ce qui vient d’être énoncé n’est synonyme d’efficacité. Ceci montre à quel point, contrairement à ce que le sens commun ou une compréhension intuitive pourrait laisser croire, l’efficacité peut et doit être supplantée, à certains moments et en certains endroits pour reprendre les mots de Trudeau, par d’autres valeurs comme le fédéralisme, pour n’en nommer qu’une seule70.

  • 71 Ayant fait la distinction entre une intégration économique néolibérale et une autre possibilité, p (...)

60L’insistance sur l’efficacité économique, qui implique, entre autres choses, l’harmonisation des politiques fiscales et budgétaires et la mobilité accrue des biens, des services et des individus, entre en conflit avec le fédéralisme, car celui-ci, par définition, insiste sur la reconnaissance et la préservation d’une diversité profonde, des préférences et des sensibilités différentes, provinciales ou communautaires, ainsi que sur la possibilité pour les communautés distinctes de s’unir et de créer des associations dans divers secteurs d’activités. Si on veut que le fédéralisme demeure fidèle à son sens premier, sa dimension associative ne peut jamais se faire aux dépens de sa dimension d’autonomie. En d’autres termes, il faut, pour que le fédéralisme se maintienne, combattre l’uniformité des capacités politiques et mettre un frein à une plus grande homogénéité de l’environnement socio-économique en tant que moyen d’intégration économique71.

  • 72 Voir E M. Leslie, « The Peripheral Predicament: Federalism and Continentalism », in E M. Leslie et (...)

61D’aucuns prétendent que l’ALE, sans être parfait, est, somme toute, une bonne affaire pour le Canada, si on considère la disproportion économique et politique des deux partenaires commerciaux en présence, ainsi que les possibilités qui existaient à ce moment-là72. À la lumière de cette constatation, l’ALE comme l’ALENA doivent être compris, du point de vue canadien, comme une réponse stratégique à une situation difficile. Alors qu’une telle évaluation est certainement enracinée dans un réalisme politique, elle n’est pourtant pas capable de reconnaître qu’un compromis inévitable doit être trouvé entre l’intégration économique et le fédéralisme.

  • 73 Voir I. Robinson, « Trade Policy, Globalization », in F. Rocher et M. Smith (dir.), New Trends in (...)
  • 74 Voir D. M. Brown, « The Evolving Role of the Provinces in Canada-U.S. Trade Relations », in D. M. (...)
  • 75 Voir D. M. Brown, « The Evolving Role of the Provinces », in D. M. Brown et E. H. Fry (dir.), Stat (...)
  • 76 Voir D. Barrows et G. Jansen, « International Trade and the Management of Federal Provincial Relat (...)

62L’intégration économique menace le fédéralisme, vu que les négociations et la gestion tripartite de l’ALENA, qui est d’ailleurs de plus en plus complexe et stratégiquement importante, est la responsabilité quasi exclusive du gouvernement fédéral73. Bien que la participation des gouvernements provinciaux dans le processus de prise de décision conduisant à des accords internationaux soit en hausse depuis la rencontre de Tokyo de 1973, et que cette participation ait été intense durant les négociations bilatérales qui ont précédé l’ALE, il reste beaucoup de travail à faire avant que l’on parvienne à un consensus entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux74. En fait, si on ne tient pas compte de la participation accrue depuis quelque temps des gouvernements provinciaux, c’est le gouvernement fédéral qui a « mené le bal » lors des étapes cruciales des négociations de l’ALE75. Il est évident que cet effort de collaboration fédéral/provincial fut de nature asymétrique. Dans le cas de l’ALENA, cette asymétrie tient au fait que la plupart des conséquences significatives ont touché d’abord et avant tout les secteurs de compétence exclusivement provinciale76. Comme Bernier l’explique,

  • 77 Voir I. Bernier, « L’Impact de l’Internationalisation sur le fonctionnement de l’État : le partage (...)

les provinces voient leur secteur de compétence de plus en plus restreint par ces négociations, qui sont généralement hors de leur atteinte et de leur contrôle, autant sur le plan collectif que sur le plan individuel. Cette situation devient encore plus difficile en raison des conséquences économiques engendrées par ces accords internationaux qui sont directement ressenties sur leur territoire77.

  • 78 Ibidem, p. 67.

63L’auteur va même jusqu’à affirmer que le souci d’une plus grande efficacité économique ne conduira pas seulement à des demandes de redistribution des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux, mais aussi à la reconnaissance que la forme fédérale est, par définition, un obstacle institutionnel aux principes jumeaux d’efficacité et d’efficience78.

  • 79 À cet égard, il est surprenant d’entendre des déclarations louant les mécanismes de coopération et (...)

64Autrement dit, la logique qui guide l’approche du gouvernement fédéral s’est enracinée dans le fait que toutes les démarches faites en vue de favoriser l’union économique canadienne dans le contexte de la mondialisation des marchés, et plus particulièrement dans le contexte de l’intégration économique continentale, devaient entraîner une plus grande uniformité des politiques économiques et de la réglementation qui guidaient l’évolution de ces politiques. Dès lors, le gouvernement fédéral entendait jouer un rôle prédominant, malgré l’actuelle répartition des pouvoirs entre les niveaux de gouvernement. Toutes les tentatives de réforme constitutionnelle et administrative qui sont survenues durant les années 1980 et 1990 furent basées sur cette approche. Dans ce contexte, il est fort peu probable qu’une tentative pour rompre le statu quo, ou, si on veut, pour démontrer la flexibilité du fédéralisme canadien ou pour renouveler le fédéralisme s’éloigne fortement de cette philosophie générale79.

65Cela dit, une question demeure toujours sans réponse : pourquoi, depuis le milieu des années 1980, tous les gouvernements québécois, qu’ils soient péquiste ou libéral, ont-ils été en faveur d’une plus grande intégration économique, si celle-ci conduit effectivement à une plus grande uniformisation de l’État canadien, au point de nier l’esprit, pour ne pas dire la lettre, du fédéralisme ? D’abord et avant tout, il faut comprendre que cet appui trouve son origine dans une adhésion au principe d’intégration économique per se et non dans une adhésion à la structure institutionnelle et aux contraintes spécifiques qui sont propres à l’expérience canadienne. Autrement dit, il faut distinguer entre la grande ouverture des marchés continentaux et mondiaux pour les exportations québécoises et l’incidence de cette ouverture sur l’évolution du fédéralisme canadien. Soutenir le principe économique ne devrait pas être extrapolé ou compris comme un appui à la dynamique des relations intergouvementales qui furent élaborées durant les dix dernières années au nom d’un prétendu principe économique.

66Il n’est pas surprenant que la réponse à la question diffère selon le camp choisi, c’est-à-dire selon que le gouvernement du Québec est libéral ou péquiste. Dans une perspective gouvernementale fédéraliste libérale, le raisonnement est enraciné dans la théorie économique néoclassique, plus précisément dans la théorie des avantages comparatifs et dans ses promesses à long terme concernant une plus grande prospérité économique. Plus l’ouverture des marchés décourage l’interventionnisme, y compris celui du gouvernement fédéral, plus l’intégration continentale et mondiale parvient à rendre séduisante la perspective libérale.

67Dans l’optique souverainiste du Parti québécois, l’appui doit être compris comme une stratégie conduisant à une érosion graduelle du marché intérieur canadien pour les biens et services québécois. Le raisonnement est en effet fort simple : la dépendance envers les marchés continentaux et mondiaux est un argument structurel en faveur de la souveraineté du Québec. Autrement dit, tout changement qui diminue la dépendance économique structurelle du Québec à l’égard du reste du Canada (ROC (Rest of Canada)) favorise, à plus ou moins long terme, le projet souverainiste du Parti québécois. Pourtant, on peut difficilement passer à côté de la nature paradoxale de cette stratégie, où le gain différentiel d’une situation hypothétique, c’est-à-dire la souveraineté du Québec, prend le pas sur une situation présente désavantageuse et sur ce que l’avenir semble réserver au Québec en tant que société distincte à l’intérieur d’une fédération de plus en plus homogénéisée.

Conclusion

68Loin d’être un facteur décentralisateur, comme le déclare la majorité des analystes, l’intégration des marchés, qu’elle soit continentale ou mondiale, repose sur la participation de plus en plus active du gouvernement fédéral. L’effet Gulliver, omniprésent dans la littérature universitaire en tant que facteur d’explication de l’obsolescence du gouvernement fédéral, pose plusieurs problèmes. L’insistance sur l’efficacité économique, qui inclut, entre autres choses, une harmonisation ou une homogénéisation des politiques fiscales/budgétaires et de l’environnement socioéconomique, est contraire au fédéralisme, qui, par définition, favorise la diversité profonde et la reconnaissance du caractère distinct des régions et des provinces.

69Autrement dit, la contradiction entre l’intégration continentale et la forme fédérale devient évidente lorsque l’on comprend que l’intégration est synonyme d’homogénéisation et que le fédéralisme est synonyme de diversité. Chercher à accomplir les deux simultanément semble impossible. Insister sur l’un, c’est négliger l’autre, pour ne pas dire nier l’autre. L’intégration économique néolibérale et le fédéralisme sont pris dans un jeu où tout s’annule.

70Néanmoins, compte tenu que ce modèle d’intégration continentale/mondiale semble être plus fort que jamais et que rien n’indique son recul dans un proche avenir, il est important de trouver un point d’équilibre entre, d’une part, la poursuite d’une plus grande intégration des marchés et, d’autre part, un respect pour la forme fédérale qui est le cadre à l’intérieur duquel le programme continental fut élaboré en tout premier lieu. En d’autres mots, dans quelle mesure sommes-nous prêts à nier le principe fédéral au nom d’une plus grande efficacité économique ? Quel degré d’homogénéité devons-nous faire subir à la diversité régionale, provinciale et locale, afin d’atteindre un plus haut niveau de compétitivité ? Cette question, dix ans après la signature de l’ALE, demeure toujours sans réponse.

Notes

1 Voir A. Burelle, Le droit à la différence à l’heure de la mondialisation : le cas du Québec et du Canada, Montréal, Fides, 1996, p. 13-14.

2 Voir D. Sidjanski, « Fédéralisme (et Néo-Fédéralisme) », in D. de Rougemont (dir.), Dictionnaire international du Fédéralisme, Bruxelles, Bruylants, 1994, p. 66 ; D. Sidjanski, L’Avenir fédéraliste de l’Europe, Paris, PUF, 1992.

3 Voir R. L. Watts, Comparing Federal Systems in the 1990s, Kingston, Institute of Intergovernmental Relations, 1998, p. 7.

4 Voir F. Frigerio et al., « Fédéralisme (chez Rougemont) », in D. de Rougemont (dir.), Dictionnaire international du fédéralisme, p. 203-204.

5 Ibidem, p. 202.

6 Voir A. Burelle, Le mal canadien. Essai de diagnostic et esquisse d’une thérapie, Montréal, Fides, 1995, p. 127-128.

7 Une critique a déjà été effectuée sur l’utilisation de ce concept dans le contexte canadien. Voir F. Rocher et C. Rouillard, « Décentralisation, subsidiarité et néolibéralisme au Canada : lorsque l’arbre cache la forêt », in Canadian Public Policyl Analyse des politiques, 24, no 2 (juin 1998), p. 233-258.

8 Voir A. Burelle, Le mal canadien; S. LaSelva, The Moral Foundations of Canadian Federalism, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 1996; J. Tully, Strange Multiplicity: Constitutionalism in an Age of Diversity, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 1995.

9 Voir T. J. Courchene, Celebrating Flexibility: An Interpretive Essay on the Evolution of Canadian Federalism, Toronto, C.D. Howe Institute, 1995, p. 20.

10 K. Norrie, « Is Federalism the Future? An Economic Perspective », in K. Knop, S. Ostry, R. Simeon et K. Swinton (dir.), Rethinking Federalism: Citizens, Markets, and Governments in a Changing World, Vancouver, BC University Press, 1994, p. 148.

11 Ibidem, p. 149.

12 Ibidem.

13 Ibidem, p. 150. Voir aussi, K. Norrie, « Intergovernmental Transfers in Canada: An Historical Perspective on Somme Current Policy Choices », in R M. Leslie, K. Norrie et I. K. Ip (dir.), A Partnership in Trouble: Renegotiating Fiscal Federalism, Toronto, C. D. Howe Institute, 1993, p. 87-129.

14 Voir T. J. Courchene, Celebrating Flexibility, p. 39.

15 Voir F. Rocher et M. Smith, « The New Boundaries of Canadian Political Culture », in Journal of History and Politics, no 12 (1997), p. 36-70; voir aussi K. McRoberts, Miscovering Canada: The Struggle for National Unity, Toronto, Oxford University Press, 1997.

16 Voir K. Norrie, « Is Federalism the Future? An Economic Perspective », in K. Knop, S. Ostry, R. Simeon et K. Swinton (dir.), Rethinking Federalism, p. 135-153.

17 Voir O. E. Williamson, Market and Hierarchies, New York, Free Press, 1975; et O. E. Williamson, The Economic Institutions of Capitalism, New York, Free Press, 1985.

18 Voir K. Norrie, « Is Federalism the Future? An Economic Perspective », in K. Knop, S. Ostry, R. Simeon et K. Swinton (dir.), Rethinking Federalism, p. 151.

19 Pour plus de détails sur la nature polysémique du concept d’efficience, voir F. Rocher et C. Rouillard, « Décentralisation, subsidiarité et néolibéralisme au Canada », p. 233-258 ; et D. J. Farmer, The Language of Public Administration - Bureaucracy, Modernity, and Postmodernity, Tuscaloosa, The University of Alabama Press, 1995, p. 178-209.

20 Voir T. J. Courchene, « Glocalization: The Regional/International Interface », in Canadian Journal of Regional Science, 17, no 1 (1995), p. 1-20.

21 Ibidem. Voir aussi T. J. Courchene, Social Canada in the Millenium: Reform Imperatives and Restructuring Principles, Toronto, C.D. Howe Institute, 1994; T. J. Courchene, « Presidential Adress: Mon Pays, c’est l’Hiver: Reflections of a Market Populist », in Canadian Journal of Economies, 25, no 4 (1992), p. 759-791; et T. J. Courchene, « Canada in the 1990s: Coping with External and Internal Economie Change », in D. M. Brown et M. G. Smith (dir.), Canadian Federalism: Meeting Global Economie Challenges?, Kingston, Institute for Research on Public Policy, 1991, p. 43-52.

22 Voir G. Paquet, « Institutional Evolution in Information Age », in T. J. Courchene (dir.), Technology, Information and Public Policy, Kingston, Queen’s University, The John Deutsch Institute for the Study of Economie Policy, 1994, p. 197-229.

23 T. J. Courchene, « Glocalization », p. 6.

24 Sans doute à un rythme plus lent que celui du gouvernement fédéral. Car les villes internationales, de même d’ailleurs que toutes les institutions municipales, sont des zones de compétence provinciale exclusive (Loi constitutionnelle de 1867, art. 92. 8) et peuvent, par conséquent, être considérées comme des créations politiques des gouvernements provinciaux.

25 Pour une clarification conceptuelle de la notion de décentralisation et des termes qui s’en inspirent, voir E Rocher et C. Rouillard, « Using the Concept of Deconcentration to Overcome the Centralization/Decentralization Dichotomy: Thoughts on Recent Constitutional and Political Reforms », in E C. Fafard et D. M. Brown (dir.), Canada: The State of the Federation 1996, Kingston, Institute for Intergovernmental Relations, 1996, p. 99-134.

26 Voir T. J. Courchene, Social Canada in the Millenium, p. 239.

27 Ibidem.

28 Loi constitutionnelle de 1867, article 91 (12) et 92 A.

29 Loi constitutionnelle de 1867, article 93.

30 Voir R. Simeon, « Canada and the United States: Lessons from the North American Experience », in K. Knop, S. Ostry, R. Simeon et K. Swinton (dir.), Rethinking Federalism, p. 250-272; R. Simeon, « Concluding Comments », in D. M. Brown et M. G. Smith, Canadian Federalism: Meeting Global Economic Challenges?, Kingston, Institute for Intergovernmental Relations and Institute for Research on Public Policy, 1991, p. 285-291.

31 Voir R. Deeg, « Economic Globalization and the Shifting Boundaries of German Federalism », in Publius: The Journal of Federalism, 26, no 1 (1996), p. 27-52.

32 Voir D. M. Brown, E. H. Fry et J. Groen, « States and Provinces in the International Economy Project », in D. M. Brown et E. H. Fry (dir.), States and Provinces in the International Economy, Berkeley, Institute of Governmental Studies, 1993, p. 1-22.

33 Ibidem, p. 17.

34 Voir S. McBride et J. Shields, Dismantling a Nation the Transition to Corporate Rule in Canada, Halifax, Fernwood Publishing, 1997.

35 Ibidem, p. 167.

36 Voir I. Robinson, The Multilateral Agreement on Investment and Provincial Government Powers, Ottawa, Canadian Centre for Policy Alternatives, 1998.

37 K. Norrie, « Is Federalism the Future? An Economic Perspective », in K. Knop, S. Ostry, R. Simeon et K. Swinton (dir.), Rethinking Federalism, p. 135-153.

38 F. Rocher et C. Rouillard, « Using the Concept of Deconcentration to Overcome the Centralization/Decentralization Dichotomy », in P. C. Fafard et D. M. Brown (dir.), Canada: The State of the Federation 1996, p. 105-106.

39 Voir L. Weiss, « Globalization and the Myth of the Powerless State », in New Left Review, 225 (septembre/octobre 1997), p. 3-27; P Hirst, « The Global Economy - Myths and Realities », in International Affairs, 73, no 3 (1997), p. 409-425; K. Cox, « Comment — The Politics of Globalization: A Sceptic’s View », in Political Geography, 11, no 5 (1992), p. 427-429.

40 Cette section réexamine les assertions qui ont été faites ailleurs. Voir F. Rocher, « Economic Partnership and Political Integration : Recasting Quebec-Canada’s Economie Union », in R. Gibbins et G. Laforest (dir.), Beyond the Impasse : Toward Reconciliation, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 1998, p. 111-144.

41 Voir F. J. Fletcher et D. C. Wallace, « Federal-Provincial Relations and the Making of Public Policy in Canada: A Review of Case Studies », in R. Simeon (dir.), Division of Powers and Public Policy, Royal Commission on the Economic Union and Development Prospects for Canada, Study no 61, Toronto, University of Toronto Press, 1985, p. 125-205.

42 Ibidem, p. 141. Fletcher et Wallace résument les effets de l’existence des gouvernements provinciaux sur la politique économique en six points. Leur existence a « encouragé la concurrence interprovinciale pour attirer les investissements, ce qui a, en retour, limité les taux d’imposition provinciaux [et] affaibli la capacité du gouvernement fédéral de réduire les disparités régionales ; ce qui, aussi, a rendu difficile la planification économique, affaiblissant du même coup la capacité du pays à faire face à la concurrence internationale ; ce qui a entravé les liens de confiance entre les gouvernements, a limité les choix politiques aux deux niveaux de gouvernement et a augmenté les sollicitations, les frais de surveillance et l’incertitude, y compris le risque d’être pris sous les feux croisés intergouvemementaux ».

43 Voir R. G. Richards, « The Canadian Constitution and International Economie Relations », in D. M. Brown et M. G. Smith (dir.), Canadian Federalism, p. 62.

44 Voir le Rapport de la Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, volume 3, Ottawa, Ministère des Approvisionnements et des Services, 1985, p. 120. Il convient de noter que ces chiffres tiennent compte des barrières imposées par le gouvernement fédéral, barrières qui ont des répercussions plus importantes que celles constituées par les provinces. Sur cette question, on consultera l’étude de J. Whalley, « The Impact of Federal Policies on Interprovincial Activity », in M. J. Trebilcock et al, Federalism and the Canadian Economic Union, Toronto, University of Toronto Press, 1983, p. 201-242. Plus récemment, d’autres analystes sont parvenus aux mêmes conclusions : « Nous ne devrions pas exagérer les gains potentiels résultant d’une élimination des barrières intérieures subsistantes. La plupart des estimations fixent les gains potentiels à 1 - 1,50 % du PIB, soit environ 1000 $ annuellement pour une famille de 4 personnes. À l’heure actuelle, les flux commerciaux entre les provinces ont une valeur aussi grande que celle des exportations et des importations. Dans la mesure où les barrières intérieures dénaturent et déforment ces flux commerciaux, il est nettement utile de s’en préoccuper » (M. J. Trebilcock et R. Behboodi, « The Canadian Agreement on Internal Trade : Retrospects and Prospects », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There : An Assessment of the Agreement on Internal Trade, Policy Study no 26, Toronto, C.D. Howe Institute, 1995, p. 22).

45 Voir R P. Proulx, L. Dulude et Y. Rabeau, « Études des relations commerciales Québec-USA », in Québec-Canada - Options et impacts - Craintes et potentiels, Québec, Ministère des Affaires intergouvernementales, Éditeur officiel du Québec, 1979, p. 216-243.

46 Voir le Rapport de la Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, volume 3, p. 121.

47 Sur cette question, la Commission fait remarquer ce qui suit : « De ce qui vient d’être dit de l’inquiétude politique concernant les économies et les communautés provinciales et régionales, il ressort clairement que les critères politiques de l’évaluation des barrières et des distorsions diffèrent des critères économiques et s’appuient sur deux perspectives distinctes. Ces perspectives reflètent les valeurs que les Canadiens associent, d’une part, à la communauté nationale et, d’autre part, aux communautés provinciales. Du point de vue national, des barrières banales économiquement peuvent être politiquement significatives si elles heurtent notre sens de la citoyenneté canadienne. Du point de vue provincial, certaines barrières auxquelles beaucoup de Canadiens s’opposeraient pour des raisons économiques, parce qu’elles engendrent des coûts économiques significatifs, peuvent être considérées comme politiquement souhaitables par d’autres, parce qu’elles remplacent les communautés provinciales. Ces critères politiques non seulement diffèrent des critères économiques dans les politiques auxquelles ils mènent, mais ils diffèrent aussi entre eux. Cette tension entre les critères politiques nationaux et provinciaux concernant l’évaluation de l’union économique est inhérente au fédéralisme » (ibidem, p. 113-114).

48 Ibidem, volume 1, p. 113-114.

49 L’expression union économique doit être prise dans son sens le plus large, car il renvoie à la politique sociale aussi bien qu’à l’éducation, aux dépenses publiques, etc. En fait, cette expression évoque en même temps les aspects économiques, politiques et sociaux du fédéralisme canadien, sans rien laisser de côté.

50 La nécessité d’une division politique des champs de compétence pour renforcer le gouvernement central est clairement exposée dans le Rapport McDonald. Ce rapport soutient qu’il devrait y avoir « un rôle prédominant dans les négociations et la ratification des traités, en coordonnant les activités fédérales et provinciales à l’étranger, et en veillant aux adaptations nationales qui résultent des ententes internationales. Deuxièmement, le gouvernement fédéral doit se faire le défenseur et le catalyseur du bon fonctionnement de l’union économique [...]. Troisièmement, le gouvernement fédéral est responsable surtout de la politique de stabilisation. Quatrièmement, le gouvernement fédéral est également responsable de la redistribution entre les régions et les provinces, entre les intérêts sociaux et les intérêts économiques et entre les citoyens. Par conséquent, la tâche du gouvernement central est d’assurer un cadre national unifié pour l’activité économique privée et les initiatives provinciales pour favoriser le développement économique » (ibidem, vol. 3, p. 149).

51 Voir Gouvernement du Canada, Powers over the Economy : Securing the Canadian Economic Union in the Constitution, Ottawa, Ministère des Approvisionnements et Services, 9 juillet 1980, Discussion paper 830-81/036.

52 Voir Gouvernement du Canada, Charter of Rights and Freedoms, Ottawa, Ministère des Approvisionnements et Services, 5 juillet 1980, Discussion paper 830-81/028.

53 Voir Conseil Privé, Shaping Canada’s Future Together : Proposais, Ottawa, Ministère des Approvisionnements et Services, 1991, p. 27-28. Toutefois, l’accord prévoyait un mécanisme politique pour guider le gouvernement fédéral dans son intervention en cette matière. Ses initiatives devaient être approuvées par les deux tiers des provinces, conformément à la formule d’amendement constitutionnelle (7/50). Les provinces dissidentes auraient eu le droit de se retirer pour trois ans, pourvu qu’elles obtiennent une majorité de 60 % des députés de leur Assemblée législative.

54 Voir R. H. Knox, « Economic Integration in Canada Though the Agreement on Internal Trade », in H. Lazar (dir.), Canada: The State of the Federation 1997. Non Constitutioal Renewal, Kingston, Institute of Intergovernemental Relations, 1998, p. 142.

55 Pour une analyse plus poussée, voir M. J. Trebilcock et R. Behboodi, « The Canadian Agreement on Internal Trade: Retrospects and Prospects », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There, p. 39-84.

56 Voir B. Schwartz, « Assessing the Agreement on Internal Trade: The Case for a “More Perfect Union" », in D. M. Brown et J. W. Rose, Canada; The State of the Federation 1995. Non-Constitutional Renewal, Kingston, Institute of Intergovernemental Relations, 1998, p.

57 Ibidem, p. 221-222. Robert Howse est même plus critique, faisant remarquer que le refus d’utiliser une méthode légaliste au lieu d’une méthode politico-diplomatique empêcherait l’adoption de normes et de principes d’interprétation permettant aux gouvernements et aux individus « d’avoir confiance dans l’entente » (voir R. Howse, « Between Anarchy and the Rule of Law : Dispute Settlement and Related Implementations Issues in the Agreement on Internal Trade », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There, p. 194.

58 Voir K. Swinton, « Law, Politics and the Enforcement of the Agreement on Internal Trade », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There, p. 205.

59 Voir A. de Mestral, « A Comment », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There, p. 97.

60 Voir A. Breton, « A Comment », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There, p. 91.

61 Sur cette question, voir D. G. Lenihan, « When a Legetimate Objective Hits an Unnecessary Obstacle: Harmonizing Regulations and Standards in the Agreement on Internal Trade », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There, p. 98-118.

62 À cet égard, voir l’analyse détaillée de D. Schwanen, « Canadian Regardless of Origin: « Negative Integration » and the Agreement on Internal Trade », in H. Lazar (dir.), Canada: The State of the Federation 1997, p. 169-202.

63 Voir R. H. Knox, « Economic Integration in Canada », in H. Lazar (dir.), Canada: The State of the Federation 1997, p. 164-165.

64 Voir A. Breton, « A Comment », in M. J. Trebilcock et D. Schwanen (dir.), Getting There, p. 91.

65 Leslie l’explique de la façon suivante : « Les deux sont des structures politiques complexes, dans lesquelles deux ou plusieurs ordres de gouvernement co-existent, chacun étant doté d’un ensemble de pouvoirs et d’activités que l’autre ne peut lui ravir unilatéralement. Dans une fédération, aucun des deux ordres de gouvernement n’est soumis au contrôle effectif de l’autre ; la pierre de touche du système fédéral est que chaque ordre de gouvernement, en plus d’avoir des pouvoirs ou des responsabilités plus ou moins clairement définis, a sa propre base électorale et fiscale. Dans une confédération, le pouvoir central est effectivement contrôlé par les États membres et est financièrement dépendant de leurs contributions (ses pouvoirs de taxation n’existant pas ou n’étant pas suffisants pour ses objectifs) ; les institutions représentatives sont relativement faibles » (P. M. Leslie, « Asymmetry : Rejected, Conceded, Imposed », in F. L. Seidle (dir.), Seeking a New Canadian Partnership : Asymmetrical and Confederal Options, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 1994, p. 67).

66 Voir D. Sidjanski, « Fédéralisme (et Néo-Fédéralisme) », in D. de Rougemont (dir.), Dictionnaire international du fédéralisme, p. 67-69.

67 Ibidem, p. 73.

68 Voir J. A. MacDonald cité par P. B. Waite (dir.), The Confederation Debates in the Province of Canada/1865, Toronto, McLelland & Stewart, 1963, p. 40.

69 Voir A. Noël, « The Federal Principle, Solidarity and Partnership », in R. Gibbins et G. Laforest (dir.), Beyond the Impasse, p. 242.

70 Il convient de noter que, comme les études critiques sur la gestion le font voir, la notion d’efficacité, même réduite à sa plus simple expression, à savoir l’input/out put [l’entrée/la sortie], n’est jamais un simple concept technique. La définition de l’input/output est inévitablement politique en ce que les éléments à inclure dans les deux ont davantage à voir avec les préférences et les présupposés idéologiques d’un individu qu’avec ses connaissances prétendument objectives ou érudites (cf. W. R. Nord et J. M. Jermier, « Critical Social Sciences for Managers ? Promising and Perverse Possibilities », in M. Alvesson et H. Willmott (dir.), Critical Mamagement Studies, Londres, Sage Publications, 1992, p. 202-222).

71 Ayant fait la distinction entre une intégration économique néolibérale et une autre possibilité, par exemple une intégration économique de type communautaire, Robinson laisse entendre que seule la première, celle qui est enchâssée dans l’ALENA, est hautement incompatible avec les principes du fédéralisme (cf. I. Robinson, « Trade Policy, Globalization, and the Future of Canadian Federalism », in F. Rocher et M. Smith (dir.), New Trends in Canadian Federalism, Peterborough, Broadview Press, 1995, p. 234-269).

72 Voir E M. Leslie, « The Peripheral Predicament: Federalism and Continentalism », in E M. Leslie et R. L. Watts, Canada: The State of the Federation 1987-88, Kingston, Institute of Intergovernmental Relations, Queen’s University, 1988, p. 3-36.

73 Voir I. Robinson, « Trade Policy, Globalization », in F. Rocher et M. Smith (dir.), New Trends in Canadian Federalism, p. 234-269; I. Robinson, « The NAFTA, the Side-Deals, and Canadian Federalism: Constitutional Reform by Other Means? », in R. L. Watts et D. M. Brown (dir.), Canada: The State of the Federation 1993, Kingston, Institute of Intergovernmental Relations, Queen’s University, 1993, p. 193-227. Insistant sur l’importance du rôle que joue le gouvernement fédéral en ce qui concerne à la fois les négociations de l’entente et son actualisation en cours, Robinson voit dans l’ALENA une très grande force centralisatrice.

74 Voir D. M. Brown, « The Evolving Role of the Provinces in Canada-U.S. Trade Relations », in D. M. Brown et E. H. Fry (dir.), States and Provinces in the International Economy, p. 93-144; D. M. Brown, « The Evolving Role of the Provinces in Canada Trade Policy », in D. M. Brown et M. G. Smith (dir.), Canadian Federalism: Meeting Global Economic Challenges?, p. 81-128; D. M. Brown, « Canadian Federalism and Trade Policy: The Uruguay Round Agenda », in R. L. Watts et D. M. Brown (dir.), Canada: The State of the Federation 1989, Institute of Intergovernmental Relations, Queen’s University, 1989, p. 211-235; D. M. Brown, « The Federal-Provincial Consultation Process », in E M. Leslie et R. L. Watts, Canada: The State of the Federation 1987-88, p. 77-93.

75 Voir D. M. Brown, « The Evolving Role of the Provinces », in D. M. Brown et E. H. Fry (dir.), States and Provinces in the International Economy, p. 93-144

76 Voir D. Barrows et G. Jansen, « International Trade and the Management of Federal Provincial Relations », in D. M. Brown et M. G. Smith (dir.), Canadian Federalism: Meeting Global Economic Challenges?, p. 147-150. Pour cette raison très précise, les auteurs proposent ce principe d’orientation très simple : plus les conséquences seront prévisibles aux yeux des provinces, plus grande sera, dès le départ, leur participation au processus de décision.

77 Voir I. Bernier, « L’Impact de l’Internationalisation sur le fonctionnement de l’État : le partage constitutionnel des compétences », in D. M. Brown et M. G. Smith (dir.), Canadian Federalism : Meeting Global Economic Challenges ?, p. 66.

78 Ibidem, p. 67.

79 À cet égard, il est surprenant d’entendre des déclarations louant les mécanismes de coopération et de consultation établis par l’accord-cadre de l’Union sociale. À ce propos, voir S. Dion, « Collaborative Federalism in an Era of Globalization », conférence donnée à l’Institut d’Administration publique du Canada, Ottawa, 22 avril 1999. Loin de respecter l’esprit du fédéralisme, cet accord fait peu de cas du principe de non-subordination évoqué ci-dessus. Pour une critique plus poussée de cet accord, voir A. Burelle, « Union sociale : mise en tutelle des provinces. Comment caractériser autrement que de fédéralisme de tutelle l’action d’un gouvernement qui se sert de sa marge de manœuvre financière pour faire signer par des provinces une entente où elles échangent leur droit d’aînesse contre un plat de lentille ? », in Le Devoir, 15 février 1999, A7. Consulter aussi A.-G. Gagnon et H. Degal (dir.), The Canadian Social Union Without Quebec : 8 Critical Analyses, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 2000.

Auteurs

Département de science politique de l’Université Carleton

École nationale d’administration publique, Université du Québec

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