1Dans une démocratie, le pouvoir politique repose sur la souveraineté populaire. L’autorité ne découle pas du droit divin, de l’héritage sanguin ou de la capacité à infliger de la douleur. Le droit de gouverner sur un territoire émane de la volonté des citoyens. Mais toutes les démocraties modernes sont représentatives, c’est-à-dire que la population n’exerce pas le pouvoir politique directement. Plutôt, elle choisit un groupe de représentants qui règnent en son nom. Les citoyens octroient leur confiance, d’une façon temporaire et réversible, à un groupe de dirigeants qui sont désignés par des élections. Ce sont les élus qui déterminent quelles politiques publiques devraient être instaurées, modifiées ou abolies. Il est dans l’intérêt des représentants élus de prendre des décisions qui sont appuyées par la population. Sinon, si les électeurs deviennent insatisfaits du travail du gouvernement, les dépositaires de l’autorité risquent de perdre leur emploi lors de l’élection suivante. Il n’en demeure pas moins que les citoyens exercent un rôle limité dans la mise en œuvre des politiques. Ils sont parfois consultés par divers mécanismes, mais leur contribution au processus législatif reste minime. Même lors d’un référendum, les individus ne peuvent qu’accepter ou rejeter une proposition, ils ne contrôlent pas ce qui proposé.

2Les démocraties sont représentatives pour des raisons fonctionnelles concrètes. Il serait impensable de consulter l’ensemble des citoyens au sujet de chacun des enjeux pour lequel l’État doit prendre une décision. Un petit groupe de représentants peut plus efficacement trancher au nom de la population. Toutefois, il ne faut pas oublier que les premiers systèmes démocratiques furent mis sur pied à des époques durant lesquelles subsistaient d’importantes craintes envers la compétence des « populaces ». Les gens étaient souvent perçus comme formant une masse émotive, irréfléchie, frivole, violente et foncièrement dangereuse. Il était inconcevable de donner l’occasion à la population de prendre des décisions sociales d’envergure. Ces sentiments ont poussé les pères fondateurs de la démocratie à limiter l’influence potentielle des foules. Ainsi, le droit de vote est d’abord seulement octroyé aux propriétaires fonciers mâles. De plus, en divisant le pouvoir en trois niveaux distincts (exécutif, législatif, judiciaire), on minimise la possibilité que les autorités soient simultanément sous l’emprise de la folie des masses.

3Ces craintes étaient-elles fondées ? Difficile à dire. Le sont-elles aujourd’hui ? Des citoyens ordinaires sont-ils en mesure de développer des politiques publiques ? Nous pouvons offrir quelques éléments de réponse en examinant trois expériences démocratiques uniques et exceptionnelles. Pour la première fois depuis la démocratie athénienne il y a plus de deux millénaires, des citoyens se sont vus offrir un rôle politique décisif. Au lieu d’élire, de sanctionner ou d’être consultés, ils ont eu la chance d’élaborer un projet de réforme d’une institution politique. À trois reprises au cours des dernières années, des autorités politiques ont décidé de confier à un groupe de citoyens la responsabilité de concevoir le système électoral qui devrait être utilisé pour la sélection des représentants à la chambre législative. Des assemblées de citoyens sur la réforme électorale ont été instituées en Colombie-Britannique, aux Pays-Bas et en Ontario. Que nous révèlent ces assemblées au sujet de la compétence politique des individus ? Quelle est la capacité des individus à surmonter leur ignorance et à raisonner consciencieusement au sujet d’un enjeu complexe, technique et peu familier ? Nous examinerons ces questions après avoir brièvement présenté les assemblées.

Les assemblées de citoyens

4Trois assemblées de citoyens ont eu lieu jusqu’à maintenant. Toutes trois portaient sur la réforme du système électoral, et toutes trois se sont déroulées selon un processus similaire. Toutefois, elles en sont arrivé à des conclusions très différentes en ce qui a trait au système électoral qui devrait être instauré dans leurs juridictions respectives.

5La Colombie-Britannique a non seulement généré la première assemblée de citoyens, elle a aussi lancé un modèle qui a fortement influencé les assemblées subséquentes. L’Assemblée des citoyens sur la réforme électorale de la Colombie-Britannique a été inaugurée avec l’appui unanime de la législature provinciale (<www.citizensassembly.bc.ca>). Les candidats potentiels ont été choisis aléatoirement parmi le registre des électeurs et contactés par courrier. Seuls les politiciens étaient exclus. Parmi les candidats intéressés, un homme et une femme ont été sélectionnés pour chaque circonscription électorale, leurs noms littéralement tirés d’un chapeau : 80 femmes et 80 hommes en tout. Ces individus constituaient un groupe éclectique et représentatif, provenant de différents milieux, communautés et occupations. On y trouvait un étudiant, un propriétaire de McDonald’s, un concierge, un prêtre, un enseignant, un éleveur de bétail, etc. On leur a confié un mandat clair. L’assemblée pouvait décider de garder le système électoral présent, le scrutin majoritaire uninominal, ou proposer l’adoption de n’importe quel autre système. Si l’assemblée considérait qu’un système différent devait être adopté, elle formulerait une proposition spécifique de réforme qui serait soumise à la population pour approbation lors d’un référendum. Si le public appuyait la proposition, le nouveau système électoral entrerait en vigueur lors de l’élection provinciale suivante. Ainsi, l’assemblée avait énormément de pouvoir, car sa recommandation irait directement devant la population, le gouvernement ne pouvant pas la tabletter s’il en était insatisfait.

6Un processus s’échelonnant sur presque une année complète a été institué. La première phase visait l’apprentissage. Comme la plupart des citoyens, les membres de l’assemblée connaissaient peu de choses des systèmes électoraux au début des activités. Ils ont reçu l’équivalent d’un cours universitaire intensif sur le sujet. On leur a assigné des lectures et ils se sont réunis pendant six fins de semaine lors des premiers mois de 2004. Des présentations et des discussions s’y déroulaient en séance plénière et en petits groupes. La seconde phase était consultative. D’une part, 50 rencontres publiques ont été organisées à travers la province ; n’importe qui pouvait venir s’exprimer sur les systèmes électoraux. D’autre part, un site Web a recueilli plus de 1600 propositions publiques provenant du monde entier. La dernière phase a été celle de la délibération. Les participants se sont réunis pendant six autres fins de semaine, à l’automne. Ils ont considéré trois systèmes : le statu quo, la représentation proportionnelle mixte et le vote unique transférable. La représentation proportionnelle mixte (MMP), telle qu’élaborée par l’assemblée, donne aux électeurs deux votes : un vote dans une composante majoritaire uninominale et un vote pour une liste de candidats qui sert à compenser la faible proportionnalité de la première composante. Le vote unique transférable (STV) est une forme préférentielle de représentation proportionnelle où les électeurs rangent en ordre autant de candidats qu’ils souhaitent dans des districts électoraux qui contiennent plus d’un représentant. Après avoir évalué et débattu de ces trois systèmes, l’assemblée de citoyens a déclaré que le vote unique transférable représentait le meilleur système électoral pour la Colombie-Britannique.

7Un référendum a eu lieu le 17 mai 2005, en même temps que l’élection provinciale. Le gouvernement avait précédemment établi deux seuils de succès : 60 % d’appui pour l’ensemble de la province et une majorité d’appui dans 60 % des circonscriptions. La proposition de réforme a raté l’un des deux seuils. Le vote unique transférable a recueilli 58 % d’appui au provincial, avec une majorité dans 97 % des circonscriptions.

8L’Assemblée des citoyens sur la réforme électorale de l’Ontario a reproduit presque intégralement le processus de la Colombie-Britannique (<www.citizensassembly.gov.on.ca>). La phase d’apprentissage s’articulait également autour de six fins de semaine à Toronto lors de l’automne 2006. La phase de consultation reposait aussi sur de multiples rencontres publiques et des soumissions écrites. La phase de délibération, au printemps 2007, a encore permis de construire deux systèmes électoraux alternatifs, de débattre et de décider. La principale différence procédurale entre les deux assemblées canadiennes a trait au nombre de participants. En Ontario, l’assemblée était formée de 103 membres, un pour chaque district électoral. L’équilibre hommes-femmes a été atteint en sélectionnant une femme dans une circonscription, un homme dans le comté voisin, et ainsi de suite.

9La courte liste de cette assemblée regroupait les mêmes systèmes qu’en Colombie-Britannique : le scrutin majoritaire uninominal (le statu quo), le vote unique transférable et la représentation proportionnelle mixte (les deux alternatives). Toutefois, contrairement à son prédécesseur, l’assemblée ontarienne a choisi un système mixte. Cette proposition de réforme a été l’objet d’un référendum en octobre 2007, en même temps que l’élection provinciale. Le gouvernement avait encore une fois établi un double seuil : 60 % d’appui auprès de l’ensemble de la province, avec une majorité dans 60 % des districts. Aucun des deux seuils n’a été franchi. Seulement 37 % des électeurs se sont prononcés en faveur de ce système électoral et seulement 5 des 107 circonscriptions affichaient une majorité de votes pour le oui.

10En ordre chronologique, le Forum civique sur le système électoral des Pays-Bas fut la deuxième assemblée de citoyens à avoir lieu. C’est la seule qui a démarré dans un endroit où prévalait un système proportionnel. Bien qu’inspirée de l’innovation de la Colombie-Britannique, l’assemblée néerlandaise s’est déroulée selon un calendrier d’activités plus serré. L’apprentissage s’est étalé sur trois fins de semaine au printemps 2006 (à La Haye et Zeist). Les 18 consultations publiques ont eu lieu lors de la même saison. Quatre fins de semaine ont été consacrées à la délibération. L’assemblée était composée de 143 individus issus d’un groupe de 1700 personnes qui avaient démontré de l’intérêt à participer parmi un échantillon aléatoire de 50 000 électeurs.

11L’assemblée des Pays-Bas a ultimement opté pour une version modifiée du système déjà en vigueur : la proportionnelle avec listes ouvertes. Elle a choisi de modifier le poids accordé aux votes pour des candidats spécifiques ainsi que la formule d’allocation des sièges résiduels. La population n’a pas eu (et n’aura pas) l’occasion de s’exprimer au sujet de cette recommandation, celle-ci n’ayant été soumise qu’au gouvernement. Rien n’indique présentement que les autorités suivront la suggestion de l’assemblée.

12Trois assemblées de citoyens, trois propositions de réforme différentes, mais trois échecs. Aucun des systèmes proposés n’a reçu l’aval du public ou est en voie d’être adopté. Cependant, les perspectives ne sont pas entièrement stériles. À preuve, reconnaissant que la proposition de l’assemblée n’a pas bénéficié d’un débat complet, le gouvernement de la Colombie-Britannique a décidé de tenir un nouveau référendum sur le même projet en 2009.

13Que nous enseignent ces trois cas ?

Un engagement civique accru ?

14Lorsque des personnes se voient offrir l’occasion exceptionnelle d’influencer la politique, certaines d’entre elles seront prêtes à investir leur temps et leurs efforts pour contribuer à la prise de décisions importantes. La force de cette motivation est manifeste dans l’intérêt et le dévouement dont ont fait preuve les participants des trois assemblées pour aborder un sujet aussi aride.

15Les organisateurs de la première assemblée de citoyens s’attendaient à des démissions, particulièrement lorsque les participants réaliseraient l’étendue des sacrifices exigés. En plus de la lecture et de l’étude de divers documents, chaque membre devait s’absenter de sa famille pendant au moins 30 jours cumulés pour assister aux rencontres. Malgré tout, une seule personne a abandonné le projet en Colombie-Britannique, à la fin du processus. En Ontario, il n’y a eu aucun abandon. Aux Pays-Bas, le forum civique s’est terminé avec six participants en moins, dont quatre sont partis en raison de circonstances personnelles, et deux ont démissionné au début du processus en constatant que celui-ci était pour eux trop exigeant en termes de temps.

16De plus, le taux de présence était pratiquement parfait. Il oscillait autour de 95-99 % pour les trois assemblées. Voici quelques raisons typiquement invoquées pour justifier une absence : célébrer son mariage, subir une opération, enterrer un proche. Un femme qui avait raté une rencontre pour accoucher était de retour dès la rencontre suivante. Un homme a même retardé un pontage coronarien pour ne pas manquer une seule activité.

17Dans le cadre unique de ces assemblées, la motivation des participants leur a permis d’acquérir la maîtrise d’un sujet complexe. Des mesures successives des connaissances factuelles à propos des systèmes électoraux confirment que nombre d’entre eux sont devenus très bien informés en la matière. Avant le début des activités de chaque assemblée, les participants avaient énormément de difficultés à identifier des pays utilisant chacune des grandes familles de systèmes électoraux. Cependant, après la phase d’apprentissage, le niveau d’information s’était considérablement amélioré. Désormais, la plupart des participants pouvaient correctement nommer un pays ayant recours à chacun des systèmes. À la fin des procédures, le taux de réussite aux tests de connaissance était quasi parfait.

18Des indications anecdotiques confirment aussi que les participants ont acquis une bonne compréhension du sujet. Ils posaient souvent des questions rigoureuses et difficiles aux experts. Les discussions reflétaient généralement un haut niveau d’information. Des débats techniques se poursuivaient après les séances plénières lors des pauses, des repas, des sorties sociales et sur le forum de discussion en ligne. Un membre de l’assemblée de la Colombie-Britannique a même effectué une simulation par ordinateur des résultats électoraux qui auraient été produits par divers systèmes.

19Les participants se sont également impliqués dans des activités supplémentaires. Ils ont donné des entrevues aux médias, écrit des lettres ouvertes aux journaux, fait des présentations dans des écoles et devant des groupes communautaires, etc. Un individu a même construit d’énormes panneaux sur sa camionnette et arpenté l’île de Vancouver pour accroître la visibilité de l’assemblée de Colombie-Britannique. Plutôt que des électeurs passifs, ces gens sont devenus des citoyens engagés et passionnés.

20Ainsi, les citoyens qui ont eu la chance de participer à des décisions politiques importantes ont pris leur rôle au sérieux et ont travaillé fort pour réaliser leur tâche. Mais ont-ils pris les « bonnes » décisions ?

Des décisions raisonnables ?

21Déterminer la valeur d’une décision n’est pas aisé. Quel critère devrait-on utiliser ? Doit-on conclure que les choix des trois assemblées étaient mauvais en raison du fait que les réformes préconisées n’ont pas été instaurées ? Plutôt que d’examiner la réception accordée aux trois propositions, il est préférable d’analyser le processus de prise de décision. Les systèmes électoraux représentent des accommodements différents de principes concurrents et aucun n’est intrinsèquement le meilleur. Chaque système répond mieux à certains objectifs et moins bien à d’autres. La clé est d’identifier celui qui est le plus compatible avec les besoins particuliers à un endroit donné. Les assemblées ont énoncé les conséquences prioritaires qui devaient selon elles être engendrées par leur système électoral idéal. Nous avons évalué si les systèmes choisis concordaient avec les objectifs visés par chacune des assemblées.

22Il s’avère que les priorités des trois assemblées comportent des similitudes et des divergences qui permettent d’expliquer qu’elles aient débouché sur trois recommandations différentes. D’un côté, toutes les assemblées accordaient un haut niveau d’importance à la proportionnalité du transfert des votes en sièges ainsi qu’à offrir davantage de choix à l’électeur. Dans ce contexte, il n’est pas surprenant qu’elles aient toutes rejeté le scrutin majoritaire uninominal qui mène à des résultats non proportionnels où peu de partis politiques sont représentés. Il est cohérent qu’elles aient en fait toutes opté pour un système proportionnel. Toutefois, les trois assemblées ont aussi choisi des formes distinctes de scrutin proportionnel, en raison du jeu de leurs autres priorités. D’abord, on comprend la logique de l’assemblée de Colombie-Britannique qui préconise le vote unique transférable alors qu’elle misait sur la représentation locale mais ne craignait pas la complexité. De même, puisque les participants des Pays-Bas ne désiraient pas de représentation locale et appréciaient plutôt la simplicité, il apparaît raisonnable qu’ils aient favorisé la proportionnelle avec listes nationales. Finalement, on peut comprendre que les travaux de l’assemblée de l’Ontario, qui plaçait presque au même niveau la proportionnalité, le choix de l’électeur, la représentation locale et la simplicité aient abouti au système mixte.

23La recommandation de chaque assemblée de citoyens a donc été conforme aux objectifs qu’elles poursuivaient.

*

24La plupart des citoyens ne se préoccupent pas de politique. Ils sont peu intéressés, peu attentifs, peu informés et peu impliqués. On pourra argumenter que ceci est parfaitement rationnel dans la vie de tous les jours. Compte tenu que la probabilité qu’un seul vote change le résultat d’une élection est extrêmement faible, il n’est pas avantageux de se démener pour acquérir les connaissances nécessaires à faire un choix politique éclairé.

25Mais une assemblée de citoyens n’a rien de commun avec la vie quotidienne. On y offre une occasion sans pareille de jouer un rôle décisif dans la prise de décision politique. Les participants l’ont saisie, même s’ils devaient se pencher sur un sujet peu familier, technique et complexe. D’ailleurs, leur comportement dans le cadre de l’assemblée ne ressemblait ni à leur comportement antérieur ni à celui du citoyen moyen. Ils ont abandonné leur apathie politique habituelle et se sont pleinement investis pour accomplir un bon travail. Ce dévouement s’est traduit par une participation assidue et une acquisition impressionnante de connaissances. En bout de ligne, les assemblées ont proposé des réformes qui reflétaient bien les priorités de chaque groupe.

26Ainsi, les citoyens peuvent concevoir des politiques publiques raisonnables. Pour ce faire, cependant, ils ont besoin des incitatifs, des ressources et du soutien appropriés. À ce titre, une assemblée délibérative peut fournir l’occasion et l’infrastructure nécessaires à une implication citoyenne sans précédent.