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La politique en questions

 | 
Pascale Dufour
, 
Philippe Faucher
, 
André Blais
, 
et al.

4. Pourquoi préférer la démocratie ?

La démocratie participative fonctionne-t-elle ?

Laurence Bherer

Texte intégral

1Toutes les formes de participation des citoyens hors des élections suscitent un certain scepticisme, qui se décline en trois figures distinctes. Dans une perspective pragmatique, certains observateurs se demandent comment concilier l’idée de donner aux citoyens plus d’espace de participation et le principe de la représentation au cœur des systèmes politiques démocratiques contemporains. Pour beaucoup d’entre eux, ce rapprochement paraît d’autant plus difficile que la délégation demeure la meilleure façon d’opérationnaliser l’idéal démocratique (exprimé sommairement par l’idée d’un gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple). Est-il vraiment possible d’envisager des dispositifs de participation aussi efficaces et légitimes que le vote ? D’autres chercheurs s’interrogent sur la portée démocratique d’un tel projet si la décision ultime appartient toujours aux élus : le pouvoir accordé aux citoyens est-il réel ou illusoire ? Enfin, on s’inquiète parfois des possibles dérives : ne risque-t-on pas de voir certains groupes accaparer les dispositifs participatifs pour en faire ainsi un exercice… exclusif ? Au Québec, cette dernière forme de scepticisme s’exprime souvent à travers la thèse de l’immobilisme : la multiplication des lieux de participation contribuerait à créer une « culture du refus », où les groupes rejetteraient systématiquement tout projet de développement ou de changement.

2Pour tempérer les doutes à l’égard de ce qu’on nomme maintenant la démocratie participative, il est nécessaire de revenir sur le contenu et l’évolution du projet participatif. La jeunesse des expériences en la matière n’est pas étrangère à l’incrédulité qu’elle suscite : la pratique est loin d’être uniforme et ne semble pas toujours répondre aux mêmes standards de démocratie. Les modes de fonctionnement des jurys de citoyens, des conférences de consensus, des audiences publiques, des commissions de consultation permanentes ou ad hoc, des sondages délibératifs, et autres dispositifs de participation, sont en effet très divers. De plus, l’organisation de certains lieux participatifs particulièrement répandus (par exemple, les conseils de quartier) peut sembler établie, alors que dans les faits, la formule est très différente d’un contexte politique à l’autre. Finalement, notons que plusieurs expériences dites de participation sont improvisées et ont très peu de valeur participative. Ainsi, la tension inéluctable entre l’idéal participatif et les expériences mises en place depuis une trentaine d’années entraîne une certaine confusion sur la compréhension du modèle participatif et explique sans doute une part du scepticisme qui existe à son égard. Dans ce chapitre, nous évoquerons deux versants du phénomène participatif : le projet politique hérité des discussions participationnistes et délibérationnistes, et la réalité d’une pratique éclatée, pour laquelle il existe peu de points de repère.

La démocratie participative en idées

3La démocratie participative est un projet politique qui propose d’aménager des espaces de participation hors des dispositifs électoraux traditionnels. L’objectif n’est pas de remplacer la démocratie représentative mais de la transformer de façon à permettre aux citoyens de s’engager plus directement dans les décisions publiques. Pour bien comprendre l’idée, il est utile de revenir sur ses origines intellectuelles. La démocratie participative, telle qu’on la connaît aujourd’hui, est le résultat de la rencontre de deux approches politiques distinctes valorisant la participation des citoyens : l’une remontant aux années 1960, le projet participationniste, et l’autre plus récente, le projet délibérationniste. Les deux courants proposent en quelque sorte de réenchanter la démocratie en luttant contre l’apathie politique et contre toute conception de la démocratie qui ferait de celle-ci le seul résultat de négociations et de compromis entre des intérêts divers. Ils formulent une vision plus optimiste du fonctionnement démocratique, et suggèrent d’ouvrir le système politique aux citoyens afin de remédier au déficit démocratique et à la perte de confiance dans les institutions politiques. Autant pour les penseurs de la délibération que pour leurs prédécesseurs, cette proposition s’appuie sur la conviction selon laquelle la participation est un processus imprégné de rationalité, qui met face à face des citoyens raisonnables et non des individus incompétents. Les deux courants divergent cependant sur la nature de la rationalité du citoyen.

4Les participationnistes des années 1960 affirmaient la raison de l’individu afin de réfuter la thèse de l’« irrationalité des foules » (c’est-à-dire de la masse des citoyens « moyens »). Selon eux, cette vision est fondée sur une conception pessimiste de l’Homme : l’individu y est vu comme un être imprévisible et irrationnel à qui il vaut mieux n’accorder qu’un rôle politique restreint (celui d’élire ses dirigeants) de manière à assurer la stabilité politique. Dans la perspective participationniste, le citoyen n’est pas cet individu sans ressource et limité dans sa compréhension du politique. Sa compétence est réelle : il est détenteur d’un « savoir ordinaire », différent mais tout aussi recevable que le savoir expert. De plus, participer activement à la vie collective lui permet d’affiner sa connaissance du politique et de choisir ses représentants sur une base plus solide, ce qui, en bout de piste, assure l’ordre politique. Ce processus d’apprentissage politique actif permet de diminuer certains handicaps sociaux et d’atteindre l’égalité, une des valeurs fondamentales du projet participationniste. L’accent mis sur la capacité des individus à apprendre inscrit donc l’argumentaire participationniste dans une logique d’émancipation. L’idée est que cet affranchissement doit toucher non seulement les questions de haute politique mais toutes les sphères de la vie quotidienne, par la voie de l’engagement au travail ou en politique municipale par exemple. Ainsi, dans l’optique participationniste, la rationalité de l’individu s’exprime dans sa capacité à apprendre. Dès lors, la participation est considérée comme un moment privilégié de socialisation politique et un outil d’éducation civique.

5Pour le courant de la délibération, l’argument de la rationalité signifie que les participants, bien qu’ayant des positions différentes, voire opposées, sont disposés à écouter les arguments de chacun dans le but de parvenir à un accord pris avec raison et justesse, c’est-à-dire en connaissance de cause. Cet idéal discursif est réalisable grâce à la « raison procédurale » qui désigne l’ensemble des règles qui encadrent la discussion et qui ont pour but de dégager une volonté générale. La réalisation du processus délibératif se fait à travers la qualité de la discussion, garantie par des dispositifs institutionnels mis en place dans l’esprit d’une plus grande participation de tous. Ainsi, la participation n’est pas vue d’abord comme un mode de vie ou une réappropriation par les individus de leur quotidien, mais plutôt comme un processus qui garantit une plus grande légitimité aux décisions politiques par la mise en place d’une discussion ouverte. Les délibérationnistes appuient leur projet sur une critique sévère de la démocratie pratiquée actuellement : selon eux, les logiques strictement élitistes et expertes qui dominent la prise de décision publique affaiblissent le bien-fondé des systèmes démocratiques.

6Pour compléter le portrait des deux approches fondatrices de la démocratie participative actuelle, une autre précision doit être apportée. La démocratie participative n’est pas la démocratie directe, entendue comme l’exercice direct de la décision politique par tous les citoyens. Le projet de démocratie participative ne propose pas tant de donner un pouvoir décisionnel explicite aux citoyens que d’aménager des espaces qui permettent aux citoyens de « co-produire » la décision publique avec les gouvernants. Si les tenants de l’approche participationniste acceptent une part de démocratie directe (notamment dans l’organisation du travail ou dans l’aménagement des quartiers), les penseurs de la délibération dénient tout fondement réaliste à la démocratie directe : selon eux, dans les sociétés complexes actuelles, il est impensable de recréer la démocratie antique.

7Ainsi, l’idée actuelle de démocratie participative intègre à la fois une vision procédurale (la délibération) et une vision éducative (le volet participationniste) de la participation ; son enjeu fondamental est à la fois l’émancipation des individus et la légitimation des processus de décision publique. Les réflexions théoriques et les discours pragmatiques (par exemple, ceux du mouvement altermondialiste ou des partis politiques) sur la démocratie participative empruntent un ou plusieurs éléments à ces deux familles de pensée. La démocratie participative est devenue progressivement l’objet d’une forte valorisation symbolique : c’est une nouvelle norme dans les processus actuels de prise de décision. Elle désigne ainsi à la fois un idéal démocratique mais aussi un ensemble de discours et d’expérimentations dont l’histoire reste à faire, au Canada et ailleurs dans le monde.

La démocratie participative en pratiques

8Discuter concrètement de la démocratie participative signifie d’abord et avant tout s’interroger sur l’institutionnalisation des pratiques participatives, c’est-à-dire sur les procédures et les règles mises en place par les autorités publiques pour réaliser l’idéal participatif ou tout au moins s’en rapprocher. Ce sont en effet les gouvernements qui initient et contrôlent les formes de démocratie participative dans un mouvement de type top-down. Dans cette perspective, la qualité et la précision des règles adoptées pour aménager des espaces de participation témoignent de l’intégration plus ou moins grande du projet participatif aux institutions représentatives.

9Il existe presque autant de catégories que de dispositifs participatifs, et ceux-ci sont nombreux. Leur popularité a plusieurs explications : 1) les citoyens s’attendent généralement à ce qu’il y ait un exercice de participation publique dans les domaines qui les touchent plus ou moins directement (l’environnement, l’aménagement du territoire, la vie municipale, tout projet d’envergure, etc.) ; 2) la multiplication des controverses et des incertitudes a accéléré le recours aux dispositifs participatifs comme outils de « sortie de crise » ; 3) les élus ont compris que la mise en place de pratiques participatives accroît leur légitimité et leur capital politiques. Cette popularité rend ardu le recensement des pratiques participatives, car non seulement les modes de fonctionnement peuvent être très variés, mais il faut également faire la différence entre l’intention et la réalité : certains dispositifs participatifs n’ont de participatif que le nom, notamment en raison de l’improvisation politique qui entoure leur formation et de la place faite à l’expérimentation, qui n’a pas que des côtés heureux. Par exemple, la consultation par Internet s’avère être en fait un outil participatif pauvre car elle ne permet pas d’interaction raisonnable : il s’agit le plus souvent de l’expression simple d’une opinion, avec très peu de possibilité d’apprentissage ou de dialogue raisonné.

10Quelques pistes peuvent malgré tout être définies pour différencier les dispositifs existants. Tout d’abord, certains d’entre eux reproduisent le principe de délégation : les conseils de quartier, les commissions thématiques par enjeu ou par type de population ou les budgets participatifs sont des espaces participatifs où la représentation « citoyenne » est pratiquée. D’autres dispositifs sont des exercices de consultation où tous les citoyens, individuels ou collectifs, sont entendus : les assemblées dirigées par des élus ou des experts qui se mettent à l’écoute de la population (commissions parlementaire, municipale, ambulante) ou encore les audiences publiques plus formelles. Certaines se démarquent par un fonctionnement original comme les jurys de citoyens, les conférences de consensus ou les sondages délibératifs, qui ont comme point commun le fait d’utiliser le tirage au sort pour désigner leurs membres. La valeur de chacune de ces pratiques ne tient pas à leur appartenance à un des trois groupes mais bien à la qualité de l’information donnée aux citoyens (pour favoriser l’apprentissage), à l’organisation de la discussion (afin de permettre un échange raisonnable) et au degré d’intégration au processus décisionnel. À cet égard, l’expérience de budget participatif à Porto Alegre, les audiences publiques tenues par le Bureau des audiences publiques en environnement (BAPE) au Québec ou les conférences de consensus au Danemark sont souvent citées en exemple.

11Une des critiques souvent adressées à l’endroit de ces dispositifs porte sur le flou autour du pouvoir qui est donné aux citoyens. Si plusieurs instances participatives sont des espaces potentiels d’appropriation citoyenne, elles ne sont pas des lieux de contestation durable qui permettent d’établir un rapport de force. Dans cette perspective, dire qu’une expérience de démocratie participative est en deçà des objectifs de transfert de pouvoirs décisionnels aux citoyens demeure une observation banale qui peut être faite à l’ensemble des expérimentations démocratiques, dans le champ participatif comme représentatif, hier comme aujourd’hui. Cette façon de voir fait oublier deux réalités.

12Premièrement, tout comme la démocratie représentative n’est pas complètement disqualifiée parce qu’elle est sévèrement critiquée pour certains aspects de son fonctionnement, l’idée de la démocratie participative ne peut disparaître parce que les expérimentations actuelles sont insatisfaisantes à certains égards. L’objectif de participation, qui s’appuie sur un plus grand pouvoir des citoyens à travers un engagement plus intensif dans la vie politique, demeure un vœu implicite et inassouvi du projet démocratique et réapparaît régulièrement sous une forme ou une autre. En second lieu, la réactivation du mythe de l’influence citoyenne directe (en référence à la cité grecque) vient fausser le débat en condamnant d’avance tout projet participatif qui s’inscrit dans la démocratie représentative. Rien d’étonnant, en effet, que le pouvoir des citoyens ne soit pas aussi décisionnel que souhaité, quand le fonctionnement de la démocratie représentative contemporaine repose sur une prise de décision complexe, caractérisée par la pluralité des acteurs et des étapes qui mènent à un compromis final, avec comme dernier jalon le pouvoir légitime des élus de décider. Ainsi, si l’idéal de l’influence citoyenne doit demeurer un paramètre pour évaluer une expérimentation participative, il ne peut à lui seul résumer la portée démocratique de tels dispositifs. Il apparaît ainsi essentiel d’observer ce qui se joue au sein même des espaces participatifs.

13À la lumière des expériences les plus poussées, il est possible d’avancer que l’intégration de la démocratie participative à la démocratie représentative est avant tout un projet de révision de la division du travail politique. Avec la possibilité pour les citoyens de participer à l’élaboration des décisions publiques, on reconnaît en quelque sorte la contribution du point de vue quotidien ordinaire à un univers dirigeant traditionnellement dominé par la spécialisation et l’expertise. En d’autres mots, la démocratie participative opère le rapprochement entre le savoir profane et le savoir expert : sans être des professionnels de la politique, les citoyens engagés sont des experts du quotidien. Leur expérience à titre d’usager des services publics ou des infrastructures collectives, ou le sens pratique qu’ils acquièrent dans différentes facettes de leur vie contribuent à forger un regard particulier sur le monde et les autorisent à ce titre à contribuer eux aussi aux décisions publiques. Si la pratique démontre que le renversement n’est pas si radical, il n’en demeure pas moins que la démocratie participative permet potentiellement la confrontation mais également le recoupement de formes d’accumulation des connaissances complémentaires. Ce rapprochement se fait notamment à travers des processus d’apprentissage : la plupart des enquêtes basées sur une observation longue des dispositifs participatifs constatent que les fonctionnaires, les élus et les citoyens en viennent à modifier leurs attitudes et leur pratique à force de fréquenter les espaces de participation.

14Ce changement est toutefois menacé par la nature éphémère de la plupart des dispositifs. Les instances participatives sont des institutions fragiles : non seulement l’histoire du phénomène est-elle récente, mais les expériences peinent à durer. Une explication parmi d’autres : les individus qui réfléchissent et mettent en place des dispositifs tels que les audiences publiques ou les conseils de quartier sont peu reconnues au sein des administrations publiques, ce qui fait obstacle à l’accumulation des pratiques et à la mise en cohérence des méthodes. Face à cette forte diversité et au cafouillage de certaines expériences, les citoyens ont de la peine à s’y retrouver, ce qui risque d’alimenter le cynisme politique plutôt que de le contrer.

*

15Dans sa forme actuelle, la démocratie participative n’est pas un modèle politique concurrent à la démocratie représentative mais bien une articulation entre les espaces de participation et les instances traditionnelles du gouvernement représentatif. Certains observateurs avancent que le phénomène participatif témoigne de la constitution embryonnaire d’un quatrième pouvoir (aux côtés des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire) au sein de la démocratie représentative, celui des citoyens appelés à participer à la prise de décision. Malgré les doutes exprimés à l’égard de la démocratie participative, il y a ainsi tout lieu de croire que cette dernière est bien là pour rester. Les gouvernements de tous les échelons politiques multiplient les expériences et lorsqu’ils omettent de le faire, les citoyens les réclament comme un droit qui leur paraît aujourd’hui acquis.

16Dans un tel contexte, il importe de prendre le phénomène au sérieux. D’une part, il faut le mesurer à l’aune de l’histoire de la démocratie : le scepticisme a accompagné le vote comme il marque aujourd’hui les discussions sur la démocratie participative. Les critiques à l’égard du projet représentatif ne l’ont pas disqualifié ; on peut penser que la démocratie participative fera preuve de la même résilience historique. D’autre part, il est certain que nous avons besoin d’instruments et d’enquêtes supplémentaires pour saisir le potentiel et les limites du phénomène, car même si les expériences se multiplient, le projet participatif est loin d’avoir atteint sa maturité politique. La première piste à emprunter est sans doute de faire l’histoire des pratiques actuelles et d’expliquer dans quels contextes la démocratie participative s’est imposée.

Bibliographie

Pour aller plus loin

Bacqué, Marie-Hélène, Henri Rey et Yves Sintomer, Gestion de proximité et démocratie participative : une perspective comparative, Paris, La Découverte, 2005.

Pateman, Carole, Participation and Democratic Theory, Cambridge, Cambridge University Press, 1976.

Rosanvallon, Pierre, La démocratie inachevée. Histoire de la souveraineté du peuple en France, Paris, Gallimard, 2000.

© Presses de l’Université de Montréal, 2008

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