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La politique en questions

 | 
Pascale Dufour
, 
Philippe Faucher
, 
André Blais
, 
et al.

3. Comment sommes-nous gouvernés ?

Pourquoi l’Amérique latine est pauvre ?

Philippe Faucher

Texte intégral

1Ma fascination pour l’Amérique latine remonte à un voyage au Mexique en 1970. Au contact d’un foisonnement de cultures qui m’étaient totalement étrangères, j’ai alors compris que je ne savais rien. Loin de me décourager je me suis entêté, en m’intéressant d’abord au Pérou, puis au Brésil. C’est ainsi que je suis devenu un « spécialiste » des régimes autoritaires. Comme l’a avoué le géographe Pierre Monbeig (1908-1987) avant moi, l’Amérique latine m’a rendu intelligent. La question proposée en titre est donc un prétexte, l’occasion de refaire le parcours de mon cheminement intellectuel.

2La question est d’ailleurs mal posée, car elle suscite davantage la réaction plutôt que d’inviter à la réflexion. Voyons ! L’Amérique latine n’est pas dépourvue de richesses ! La rebuffade est suivie le plus souvent de l’explication définitive : si l’Amérique latine est pauvre aujourd’hui, c’est qu’elle est victime du pillage des puissances impérialistes. Je maintiens que la question est pertinente parce que l’Amérique latine est pauvre et que les États-Unis sont riches. Comprendre ce phénomène, c’est accéder à une meilleure compréhension des facteurs qui participent aux processus de croissance et de développement. Je soutiens bien évidemment que la réponse est de nature politique. La surconcentration du pouvoir, autrement dit l’absence de démocratie, permet aux plus riches de contrôler les rouages de l’État et d’échapper aux obligations de la redistribution. Malgré la rhétorique, l’Amérique latine n’a pas fait sa révolution. La région vit toujours sous l’ancien régime et le libre marché y est encore vu, dans trop de capitales, comme une menace à l’autorité du prince.

3Je ne peux pas consacrer trop de place à expliquer ce que je veux dire par pauvreté ; le sens commun suffira. Tous les débats sur les indicateurs économiques n’y changeront rien : la faim, la maladie, l’ignorance, l’insécurité, la violence sont des signes de misère. Il faut être gavé ou idiot (l’un n’exclut pas l’autre) pour en douter. L’Amérique latine est pauvre. Trop d’enfants meurent en bas âge, un trop grand nombre des survivants de la gastro contractée dans l’eau insalubre des bidonvilles n’iront pas à l’école ou n’y demeureront pas suffisamment longtemps. L’assurancechômage n’existe pas. L’insécurité est permanente et même si l’on est une victime, il vaut toujours mieux ne jamais avoir affaire à la police. La prise d’otage est devenue un sport qui n’est pas réservé aux riches et aux puissants, c’est pour cette raison qu’il y a des chiens sur les toits des maisons.

Un défaut de naissance

4La colonisation est une piste obligée. L’Amérique latine a été vidée de ses trésors par les colonisateurs. La mise en valeur des richesses naturelles (mines, bois, caoutchouc) ainsi que le développement de l’agriculture tropicale et de l’élevage (sucre, café, viande) répondent à la demande des marchés internationaux. Aujourd’hui, les pouvoirs impériaux ont été remplacés par les commerçants puis les banquiers du premier monde. C’est la même logique d’exploitation. C’est la thèse que défend l’économiste Ha-Joon Chang. Il a certainement raison. La concurrence du marché est impitoyable, les joueurs les plus faibles sont éliminés, car les règles ne valent pas pour tous. Mais, alors que l’Amérique latine piétine, d’autres ont appris à maîtriser les règles du commerce international et parviennent à échapper à la « dépendance » qui afflige les pays en développement.

5Ce qui caractérise l’Amérique latine coloniale, c’est sans doute l’appropriation brutale de la terre et des ressources par une infime minorité, et l’esclavage pour les autres. Au moment des indépendances, les nouveaux pays ne sont guère plus que des fiefs éparpillés sur un immense territoire. David Landes le souligne, l’indépendance n’a pas été une victoire contre l’idéologie coloniale et le résultat d’une lutte politique, et donc d’un renouvellement des élites. L’indépendance est plutôt le résultat de la faiblesse de l’Espagne et du Portugal et de leurs défaites répétées dans les guerres qui les opposent aux autres pays d’Europe. Chose certaine, l’indépendance laisse intactes les structures de pouvoir implantées par les métropoles.

6Après l’indépendance, il faudra encore un siècle pour que l’autorité du gouvernement central soit reconnue, et plusieurs décennies pour que les services de base (police, santé, éducation) atteignent les populations. Mais tout bien considéré, la situation en Amérique latine au XIXe siècle n’est pas très différente de celle que l’on retrouve aux États-Unis, parfois en mieux. Rappelons-nous que de nombreux immigrants ont préféré Buenos-Aires à New York.

7Les pays d’Asie, les marchés que l’on dit émergents, infirment la thèse du blocage dans la misère. Le Japon après la guerre et aujourd’hui la Chine montrent que l’on peut conquérir des parts du marché mondial, que les avantages naturels peuvent, avec profit, être remplacés par des avantages acquis. La maîtrise des technologies et du savoir-faire technique remplacent avantageusement les ressources naturelles comme sources de revenus à l’exportation. Ce n’était pas des colonies m’objectera-t-on. C’est un fait, mais alors il y a la Corée, la Malaisie, l’Indonésie, lesquelles, sans être très prospères au lendemain de leur indépendance connaissent un décollage économique impressionnant depuis les années 1980.

8Le moment fondateur n’explique pas la pauvreté des populations. Les États-Unis puis le Canada ont été « découverts » par les puissances d’Europe. L’indépendance a scellé les destins des nouvelles nations des Amériques. Aujourd’hui, les États-Unis sont sans doute possible la plus grande puissance, la nation la plus riche du monde ; le Canada ne se débrouille pas trop mal. Les pays d’Amérique latine sont tous très pauvres. Un même phénomène produit une situation et son contraire ; à la réflexion, le passé colonial n’explique rien.

L’État prédateur

9L’autre piste, souvent évoquée pour expliquer le retard de l’Amérique latine, considère le rôle de l’État comme agent du développement économique. Le développement industriel s’est amorcé au début du XXe siècle, quand les grands propriétaires terriens enrichis par les exportations vers l’Europe (café, sucre, viande, céréales, bois, minerais) ont investi avec l’aide des gouvernements une partie de leurs profits dans des ateliers de transformation. Pour soutenir la transition vers l’industrie, les investissements dans les infrastructures, les ressources mais aussi leur première transformation (sidérurgie, raffinage), l’énergie, les transports et les communications ont été pris en charge par les entreprises d’État, donnant ainsi naissance à un important secteur public qui n’a cessé, jusqu’aux années 1980, de prendre de l’expansion. L’État s’est accaparé des activités développées ailleurs par le secteur privé. Même le commerce des principaux produits d’exportation (café et minerais de fer au Brésil, pétrole au Mexique, cuivre au Chili) était sous contrôle public, laissant au secteur privé les ateliers de transformation dans les secteurs jugés « non stratégiques ». On assiste à la naissance d’une bourgeoisie d’État, les châteaux des quartiers résidentiels de Mexico, Brasilia, Lima sont autant de preuves de sa vénalité et de son opulence.

10L’État « développementiste », comme on le nomme chez les spécialistes, assure la direction du modèle de développement. L’industrialisation se fait par « substitution des importations », ce qui signifie que la production locale est protégée par des tarifs douaniers élevés et des kilomètres de réglementations. L’importation de produits étrangers rendue trop chère, il devient rentable de produire localement. Comme il n’y a pas moyen de pénétrer ces marchés depuis l’extérieur, quelques entreprises étrangères, européennes et américaines, investissent dans les plus grands marchés (Brésil, Argentine, Mexique) et assemblent leurs produits sur place.

11Rapidement, les effets pervers de la protection accordée aux « industries naissantes » se manifestent. Protégées de la concurrence, les entreprises vendent cher des produits de qualité inférieure. Les firmes étrangères recyclent leurs vieux équipements dépréciés et offrent aux consommateurs des produits obsolètes. Les lignes de production sont courtes, si bien qu’en l’absence de concurrence et malgré les bas salaires, les coûts de production sont élevés. Les produits de consommation destinés aux riches sont importés. Distinction oblige, on s’habille à Londres, Milan, Paris et New York.

12L’investissement local en recherche et développement est à peu près inexistant. Le bilan des entreprises publiques n’est guère meilleur. Fortes de leurs monopoles, elles sont mises à contribution pour financer les dépenses des administrations. Les revenus d’impôts sont insuffisants et la fraude fiscale généralisée. Parce qu’il a besoin de revenus immédiats, l’État néglige les investissements, les services aux usagers sont de mauvaise qualité, alors que les travailleurs/fonctionnaires, bien défendus par des syndicats combatifs, profitent des meilleurs salaires et des conditions de travail les plus avantageuses. Le clientélisme est généralisé : le rôle principal de la fonction publique est de distribuer des faveurs (contrats et emplois) aux alliés politiques. L’épargne est faible, l’investissement insuffisant et le crédit à la consommation inexistant. Les gouvernements font appel aux capitaux étrangers pour financer les dépenses ; les dettes publiques s’accroissent, ce qui augmente la vulnérabilité des économies. La crise du crédit international qui a fait doubler les taux d’intérêts sur les marchés internationaux a provoqué la crise majeure qui éclatera au cours des années 1980 dans les pays majoritairement surendettés.

13L’entrepreneurship national n’a que de peu d’occasions de se manifester, coincé entre les multinationales et les entreprises publiques. La politique industrielle consiste à réserver aux producteurs locaux les contrats pour les équipements collectifs. Les entreprises locales dominent la construction civile ou agissent à titre de sous-traitants sous licence étrangère. Les emprunts publics et les fonds de pension des fonctionnaires prennent la relève du commerce pour soutenir le développement du secteur financier. Dans l’ensemble de la région, en flagrant contraste avec les pays d’Europe du Nord, on constate que les bourgeoisies industrielles, pour l’essentiel, ratent leur rendez-vous historique avec la modernité. Parce qu’il concentre tous les pouvoirs, l’État, unique agent de changement, devient la cible de toutes les luttes.

14Au début du XXe siècle, des nombreux travailleurs (surnommés hirondelles) provenant d’Italie et d’Europe centrale font la navette d’une récolte à l’autre. Plusieurs se fixent et tentent leur chance dans le Nouveau Monde. Les élites locales, formées en Europe, importent les idées révolutionnaires des mouvements socialistes et anarchistes émergents. Ainsi, c’est très tôt dans son développement que l’Amérique latine est, compte tenu de la nature principalement agricole et primaire de la production et du faible nombre d’ouvriers, soumise aux tensions de la « lutte des classes » et aux appels à la « Révolution prolétarienne ». Appels qui prennent, comme au Pérou, des accents indigénistes. Les travailleurs, réunis dans les villes, obtiennent des dirigeants politiques une reconnaissance précoce qui se traduit par des hausses de salaires et des avantages sociaux substantiels. Il se crée ainsi dans les plus grands pays une « aristocratie ouvrière » mobilisée et encadrée de près par les directions politiques partisanes. Les mêmes qui contrôlent l’appareil administratif du ministère du Travail et autres agences qui prodiguent les services destinés aux syndiqués/militants. En Argentine, au Brésil et au Mexique, cette machine politico-syndicale pèse d’un poids déterminant sur les luttes électorales. Le soutien des syndicats est obtenu moyennant la concession de privilèges importants pour les retraites des cotisants, les soins de santé et un ensemble de services réservés aux membres de cette élite. Plus des trois quarts de la force de travail est exclu et travaille dans des conditions précaires, sans protection.

15Ce lien particulier de faveurs et d’appuis réciproques entre les dirigeants politiques et les travailleurs organisés des villes porte le nom de populisme. Il s’agit probablement de la contribution la plus originale de l’Amérique latine à la science politique. Deux noms sont associés à cette période, le président argentin Juan Perón (1946-1955 ; 1973-1974) et le Brésilien Getulio Vargas (1930-1945 ; 1951-1954). Tour à tour dictateurs et démocrates, leur héritage a dominé la vie politique de leur pays pendant l’essentiel de la deuxième moitié du XXe siècle. Hugo Chavez, le président du Venezuela est la réincarnation du populisme dans sa forme la plus classique. Au double plan du développement économique, du renforcement des institutions démocratiques, et du combat contre la pauvreté, cet arrangement s’est avéré catastrophique.

Parce que le pouvoir est concentré

16Mais alors d’où vient ce rôle exclusif occupé par l’État ? On constate que le pouvoir des oligarchies n’a jamais été sérieusement contesté, ni à l’épisode de l’indépendance, ni par les forces sociales qui ont surgi en lien avec le processus d’industrialisation. L’inégalité économique n’est que la manifestation d’une inégalité au moins aussi importante de la distribution du pouvoir politique. La démocratie, quand elle existe, demeure précaire.

17En synthèse, la bourgeoisie industrielle et financière locale qui prend de l’expansion à partir de l’après-guerre est soutenue et protégée par un État interventionniste. L’appareil politique partisan surdimensionné met en présence, dans une valse ininterrompue d’alliances et de ruptures, les élites régionales (le nord contre le sud, l’intérieur contre la côte, la montagne contre la plaine) et les divers secteurs économiques (l’agriculture contre l’élevage, la production vivrière contre les produits d’exportation, l’industrie contre les services) à quoi il faut ajouter les conflits opposant les travailleurs aux patrons, les pauvres aux riches, et les indigènes à tous les autres. L’instabilité est grande, les gouvernements se succèdent, et l’ambition de quelques généraux, certains conservateurs (Bolivie, Chili, Paraguay), d’autres progressistes (Panama, Pérou), tous nationalistes, sert d’étincelle à des coups de force en cascade. Le mouvement de destruction et de recomposition des alliances est soutenu par un discours nationaliste virulent.

18Les alliances sont fragiles. La guerre froide est instrumentalisée par les adversaires qui s’affrontent. La rupture intervient de deux manières. La mobilisation syndicale prend de l’ampleur et les revendications se multiplient. Le discours se radicalise : de rumeur marginale, l’appel à la révolution prend du volume, Cuba fait école et la puissance américaine sert de repoussoir commode. Le nationalisme dominant vire dans le socialisme. Il faut choisir son camp, le dilemme devient tragédie, c’est le socialisme ou la mort. La réaction est brutale, la contestation est écrasée, les syndicats sont mis au pas pour stabiliser les marchés. Les guérillas, plus romantiques que dangereuses, sont décimées. Le bilan de toute cette agitation est particulièrement mince. Les intentions réformistes ne survivent pas aux résistances des élites économiques, aux chantages des détenteurs des capitaux, aux discours conformistes des hiérarchies ecclésiales et aux pressions politiques étrangères.

19La démocratie est la première victime de la réaction, et même les modérés sont emportés. L’agitation syndicalo-politique aux accents socialistes, un temps victorieuse, est balayée en Argentine, au Chili et au Brésil par des coups d’État militaires. Plus ou moins destructrice, la réaction autoritaire s’accompagne de répression, de censure, d’insécurité, de violence, d’arbitraire, d’impunité, de chaos politique et d’instabilité économique. Encore trente années de perdues. La paix sociale et économique n’est restaurée que depuis les années 1990 ; la région se remet tout juste de l’épreuve.

20La fin de la guerre froide inaugure une ère d’apaisement. Les États-Unis tolèrent plus facilement la rhétorique de gauche. Les régimes militaires sont peu à peu remplacés par des gouvernements civils de centre. Même au Mexique, toujours périphérique à la région, le parti de l’État, le PRI, qui a gouverné sans interruption pendant 70 ans, perd les élections en 2000 au profit du PAN, un parti de droite. La transition se poursuit et la démocratie s’enracine. Au Brésil, les gouvernements civils de droite et de gauche alternent au pouvoir depuis 1985, et appliquent avec persévérance un programme de réforme d’extrême centre. Il en est de même au Chili où la même coalition de centre-gauche est au pouvoir depuis le départ des militaires (1990).

21Le problème crucial de la misère et de l’inégalité ne s’en trouve pas résolu pour autant. Après 20 ans de quasi-stagnation (1980-2000), la région a renoué avec la croissance économique. En comparaison avec l’Asie, les taux de croissance demeurent modérés (4 %), tout juste suffisants, compte tenu de la baisse du taux de natalité, pour permettre une légère amélioration du produit per capita. L’effet bénéfique des nouveaux programmes sociaux (« Oportunidades » au Mexique, « Bolsa Familia » au Brésil), qui prennent la forme de transferts conditionnels de montants modestes versés directement aux populations les plus pauvres commencent tout juste à se faire sentir. Il n’y a pas seulement la pauvreté qui recule. L’éducation et la santé progressent.

22L’amélioration des conditions de vie d’une majorité de la population peut être directement associée à la stabilité politique et au respect des grands équilibres macro-économiques (politique monétaire et fiscale, balance commerciale et dette). Fukuyama et d’autres rappellent cependant que les dirigeants politiques de la région, dans un système démocratique, devront nécessairement se préoccuper du bien-être des plus pauvres. La démocratisation de l’exercice du pouvoir politique va de pair avec une meilleure distribution de la richesse, et il semble bien que certains pays se soient engagés dans cette voie. C’est le cas du Brésil, du Chili et plus récemment du Pérou. Les progrès réalisés demeurent lents, mais on constate que le recrutement des fonctionnaires se fait par concours, que le combat contre la corruption gagne du terrain, que l’autonomie des tribunaux est respectée, que la presse est libre et que les consultations électorales se font selon les règles de la démocratie.

23Si la situation politique est plus paisible, toutes les conditions de la croissance ne sont pas réunies. Dans la géographie de l’économie internationale, l’Amérique latine est située à la périphérie. La croissance économique des dernières années est tirée depuis l’extérieur. Elle est un écho de l’effet sur les prix internationaux de la demande chinoise en matières premières et en produits agricoles ; elle n’est pas autocentrée et reste donc précaire. La concurrence des importations en provenance d’Asie détruit les industries locales, et les investisseurs portent leur regard vers les marchés les plus profitables.

24Au cours des prochaines décennies, plusieurs seuils devront être franchis. Si les enfants fréquentent l’école en grand nombre, la qualité de l’enseignement est déplorable. La bureaucratie est encore trop souvent un labyrinthe soumis à l’arbitraire où seuls les plus riches obtiennent gain de cause. De même pour la justice. La vie, toujours précaire, est dominée par la peur de l’autre. Après la démocratie, c’est la confiance qu’il faut construire ; envers l’État, la justice, le marché et les voisins. Vaincre la peur est la prochaine étape du développement de l’Amérique latine.

Bibliographie

Pour aller plus loin

Chang, Ha-Joon, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective, Londres, Anthem Press, 2002.

Fukuyama, Francis (dir.), Falling Behind: Explaining the Development Gap Between Latin America and the United States, Oxford University Press, 2008.

Landes, David, The Wealth and Poverty of Nations, New York, W. W. Norton & Company, 1998.

© Presses de l’Université de Montréal, 2008

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