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    Plan détaillé Texte intégral Le dilemme de la bureaucratie en démocratie Les contraintes à la direction démocratique de la bureaucratie Impersonnalité bureaucratique et égalité des citoyens Le fragile équilibre entre autonomie et subordination Bibliographie Auteur

    La politique en questions

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    La bureaucratie menace-t-elle la démocratie ?

    Denis Saint-Martin

    p. 148-155

    Texte intégral Le dilemme de la bureaucratie en démocratie Les contraintes à la direction démocratique de la bureaucratie Impersonnalité bureaucratique et égalité des citoyens Le fragile équilibre entre autonomie et subordination Bibliographie Pour aller plus loin Auteur

    Texte intégral

    1Une autre façon de poser la question serait de se demander si les fonctionnaires manipulent les élus dans l’exercice du pouvoir politique. Que ce soit l’ancien commissaire Zaccardelli de la Gendarmerie royale du Canada qui transmet de l’information contradictoire au parlement sur l’affaire Maher Arar, ou les bureaucrates du ministère du Transport à Québec qui gardent secrets des documents sur l’inspection et la réparation des viaducs, toujours se pose, comme Max Weber l’écrivait il y a près de 100 ans, la question de savoir qui, en démocratie, « domine l’appareil bureaucratique existant ». Dans le jeu de souc à la corde qui les opposerait aux hommes et aux femmes que les citoyens ont choisis pour les représenter, on pense souvent que les bureaucrates finissent en général par l’emporter, à cause de leur expertise, de leur permanence et de leur maîtrise de l’information. De cette croyance découle l’image d’une technocratie où les bureaucrates usurpent le pouvoir légitime des élus, voire celle d’un Big brother malfaisant. Mais qu’en est-il en réalité ? La réponse à la question que pose ce chapitre est que nous vivons dans des démocraties bureaucratiques. Loin de constamment la menacer, la bureaucratie est indispensable à la démocratie. Entre l’une et l’autre, tout est question d’équilibre.

    Le dilemme de la bureaucratie en démocratie

    2Après une élection, quand on dit d’un parti politique qu’il « a pris le pouvoir » de quoi parle-t-on au juste ? Ce n’est pas l’élection en tant que telle qui confère le pouvoir mais plutôt la possibilité pour le parti victorieux de s’installer aux commandes de la machine bureaucratique. La centaine de milliers de fonctionnaires à l’emploi du gouvernement, de même que les vastes ressources institutionnelles, matérielles et de savoir, d’expertise et d’information dont dispose l’administration publique, voilà ce qui constitue le fondement du pouvoir des gouvernements dans les sociétés modernes.

    3Nous vivons dans des sociétés démocratiques où, en théorie, le pouvoir appartient au peuple et à ses élus. Dans la réalité quotidienne cependant, la quasi-totalité des activités touchant la gouvernance des affaires publiques est effectuée par des bureaucrates. Nous, les citoyens, sommes gouvernés, dans une très large mesure, par des fonctionnaires. Et cette réalité pose un dilemme important : en démocratie représentative, la légitimité vient de l’élection, mais personne n’a voté pour les fonctionnaires. Ceux-ci n’ont aucune légitimité démocratique propre. En démocratie, les fonctionnaires ont néanmoins une légitimité indirecte, qui vient de leur apparente subordination à la volonté de ceux qui ont été démocratiquement choisis par les électeurs. C’est au nom du gouvernement élu que les fonctionnaires exercent le pouvoir. Et c’est en vertu de ce principe que les citoyens acceptent, en général, de se plier plus ou moins docilement aux directives émanant de l’administration publique.

    4Mais si l’on découvre que la bureaucratie n’est pas soumise à l’autorité politique, qu’elle agit en dehors des règles, ou lorsque des fonctionnaires se comportent à l’instar d’un Chuck Guité dans le scandale des commandites, à propos de qui le juge John Gomery a écrit qu’il se voyait « comme un fonctionnaire à part, n’ayant pas à suivre la voie hiérarchique habituelle et échappant aux contraintes normales qui l’auraient empêché d’agir à sa guise », c’est toute la légitimité de l’administration qui s’effrite.

    5De la même façon, les élus qui forment le gouvernement et à qui l’on a confié le pilotage de l’appareil bureaucratique doivent constamment donner l’impression au public qu’ils en sont les maîtres incontestés. Il n’y a guère d’accusation plus agaçante pour un ministre que de se faire dire par les médias ou les partis d’opposition qu’il a « perdu le contrôle de son ministère ». Il n’est certes pas aisé pour une personne seule de commander une organisation composée de milliers de fonctionnaires, répartis dans des dizaines, voire des centaines d’unités administratives plus ou moins étroitement liées entre elles et distribuées un peu partout sur le territoire. Mais l’élu qui est à la tête d’un organisme gouvernemental peut difficilement admettre publiquement qu’il en a perdu le contrôle, parce que les normes de la démocratie libérale moderne exigent que la bureaucratie soit soumise au pouvoir politique et en soit l’exécutante neutre et compétente. Autrement dit, le jeu politique exige que les élus projettent l’illusion du contrôle bureaucratique. Si l’on parle d’« illusion » de contrôle, c’est que, dans les faits, celui-ci est significativement limité par plusieurs facteurs, dont ceux de l’expertise, de la discrétion et du secret bureaucratiques.

    Les contraintes à la direction démocratique de la bureaucratie

    6Au début du XXe siècle, la plupart des postes de l’administration publique étaient occupés par des amis et des connaissances du parti au pouvoir. C’était encore la grande époque de ce que l’on a appelé le spoils system aux États-Unis. Dès qu’un parti remportait les élections, il congédiait les fonctionnaires embauchés par ses adversaires et les remplaçait par ses propres sympathisants. Il y a moins d’une centaine d’années, les partis politiques traitaient encore l’administration publique comme leur propriété. L’administration était alors au service des intérêts personnels et partisans des élus. Elle était politisée, non permanente, largement incompétente, et les salaires et conditions de travail étaient généralement médiocres. Il n’y avait à ce moment pas de véritable différence entre le pouvoir politique et administratif. L’administration toute entière était « avalée » par le politique et les ressources publiques étaient distribuées sur la base de contacts partisans et personnels. Évidemment, la question du contrôle de la bureaucratie par les autorités élues ne se posait pas, car la première était complètement inféodée aux secondes. Il faut noter qu’à ce moment-là, la taille de la bureaucratie et son intervention dans la société et l’économie étaient encore limitées.

    7Ce n’est qu’après la Première Guerre mondiale, avec l’avènement de la sélection au mérite dans l’emploi public, que l’administration fait la conquête progressive de son autonomie par rapport aux forces politiques. Les partis politiques se retirent peu à peu du processus de nomination des fonctionnaires, ce qui a comme double effet de mettre un terme à leur domination de l’administration et de permettre à celle-ci de se constituer en une sphère d’activités relativement autonome de la politique partisane. Avec l’embauche au mérite, la plupart des postes au sein de l’administration deviennent stables et permanents. En échange de la permanence, les fonctionnaires acceptent de faire preuve de neutralité politique dans l’exercice de leurs fonctions et de servir le gouvernement loyalement et au meilleur de leurs compétences, qu’il soit issu d’un parti ou d’un autre. En même temps, l’emploi au mérite contribue à faire de l’administration un des lieux d’expertise et de connaissances techniques parmi les plus importants au sein des sociétés modernes. C’est alors que se pose la question de la technocratie et celle, connexe, de la capacité des représentants élus à insuffler une direction démocratique à l’appareil bureaucratique. « L’administration bureaucratique signifie la domination en vertu du savoir » nous dit Max Weber. « Et toujours sa domination n’est possible continue-t-il, que d’une manière limitée pour un non-spécialiste : le [fonctionnaire] spécialisé finit le plus souvent par l’emporter sur le ministre non spécialiste dans l’exécution de sa volonté. » Autrement dit, même si la hiérarchie place le ministre dans une position formelle de pouvoir par rapport aux bureaucrates, l’expertise dont ceux-ci disposent peut, informellement, renverser les rôles.

    8La direction démocratique de la bureaucratie est aussi limitée par l’inévitable marge de discrétion que les bureaucrates exercent dans le processus de mise en place des politiques. La politique publique, comme décision émanant des autorités gouvernementales, est presque toujours le résultat de négociations et de marchandages entre groupes et acteurs qui ont des intérêts ou des valeurs en conflit les uns avec les autres. Dans les sociétés pluralistes comme celles du Québec et du Canada, le choc des valeurs et des intérêts devient presque incontournable. Lorsqu’ils s’assoient autour d’une même table avec les représentants du gouvernement pour trouver une solution à un problème qui les préoccupe tous dans une sphère d’activités comme la santé, l’éducation ou le transport, les acteurs sociaux et économiques, issus de milieux différents, avec des visions du monde divergentes, ont la plupart du temps des positions difficiles à réconcilier. Comment, dans de telles conditions, arriver à un accord qui reçoit le consentement d’une majorité ? Par la négociation, le compromis. Plutôt que de chercher à obtenir exactement tout ce qu’ils veulent, les intérêts impliqués dans le développement des politiques mettront de l’eau dans leur vin. Ils dilueront plus ou moins leurs objectifs. En général, il est plus facile d’obtenir un appui majoritaire lorsque les objectifs sont vagues et généraux ; lorsqu’ils sont ni blancs, ni noirs, mais plutôt situés dans les zones grises. Les politiques des gouvernements sont souvent formulées en termes peu précis car ceci est le prix à payer pour recevoir le consentement d’une majorité – une condition sine qua non en démocratie. Les politiques ainsi conçues ne donnent donc pas aux fonctionnaires de directives claires quant à la façon dont ceux-ci devraient s’y prendre pour les mettre en place. La politique ne leur fournit pas un mode d’emploi ou une sorte de carte routière leur indiquant précisément comment faire pour se rendre d’un point A à un point B. C’est dans ce contexte d’incertitude que les fonctionnaires acquièrent un pouvoir discrétionnaire. C’est dans les zones grises, là où la politique ou la loi n’est pas claire – dans l’interprétation qu’ils en font – que les bureaucrates peuvent dégager une marge d’influence que les autorités politiques élues n’ont souvent pas anticipée.

    9Surtout que cette marge de discrétion qui donne aux fonctionnaires le pouvoir d’orienter la politique gouvernementale dans un sens ou dans un autre s’exerce généralement loin du regard des médias et à l’extérieur des institutions de la démocratie représentative. L’opacité, le secret, qui entourent le processus administratif constituent un troisième facteur limitant le contrôle démocratique de l’appareil bureaucratique. Les fonctionnaires travaillent dans l’ombre et c’est pour cette raison que les parlements ont adopté des lois d’accès à l’information pour forcer les bureaucraties à devenir plus transparentes. Mais comme en témoigne un rapport publié il y a quelques années par le Commissaire à l’information, il n’est pas toujours facile de faire respecter ces lois. Dans un rapport intitulé « Au secours ! » où il lance un cri d’alarme au parlement, celui qui est chargé de faire appliquer la loi sur l’accès à l’information au sein de la bureaucratie fédérale dénonce ce qu’il appelle la « culture générale du secret excessif », de même que le « durcissement inquiétant des attitudes et la résistance accrue » des mandarins aux enquêtes de son bureau.

    Impersonnalité bureaucratique et égalité des citoyens

    10Paradoxalement, bien qu’elle soit menacée par elle, la démocratie ne peut véritablement exister sans la bureaucratie. Dans un régime comme le nôtre, les bureaucrates à l’emploi du gouvernement obéissent à une forme d’autorité impersonnelle et abstraite. Ils obéissent à la hiérarchie et non à une personne. Ils n’obéissent pas à Jean Charest ou à Stephen Harper, mais aux institutions que constituent le poste de premier ministre et le Conseil des ministres. De la même façon, la plupart de règles, services et programmes placés sous la responsabilité des fonctionnaires sont aussi administrés à partir de critères impersonnels. « Impersonnel » veut dire que les règles édictées s’appliquent à tous et n’appartiennent à personne en propre. Cette impersonnalité est souvent source de rigidité dans le fonctionnement de la bureaucratie et de frustration chez les citoyens dans leur rapport avec les services publics. Rigidité parce que la bureaucratie administre des règles strictes, d’application universelle, qui ne tiennent généralement pas compte des particularités ou des circonstances exceptionnelles. Frustration parce que le citoyen dont la situation personnelle ne correspond pas aux règles et aux critères qu’applique la bureaucratie se sent incompris, comme si son identité se réduisait au numéro qu’on lui indique de prendre avant de se mettre en file dans l’attente qu’un guichet se libère.

    11En même temps, et malgré toute la déshumanisation qu’elle peut engendrer, l’impersonnalité dans l’application des règles par la bureaucratie répond à un principe fondamental de la démocratie : celui de l’égalité des citoyens face à l’administration publique. À l’image de la statue qui représente la justice, la bureaucratie est aussi censée être aveugle en ce qui a trait aux différences sociales, économiques ou culturelles des individus. Devant la bureaucratie, nous sommes – en théorie – tous traités également : nous sommes tous mal traités, serait-on parfois tenté de dire ! Que l’on soit issu d’un milieu riche ou pauvre, quelles que soient nos origines, chacun doit prendre un numéro et faire la queue.

    12Dans un État de droit, le principe de l’impersonnalité dans le fonctionnement de la bureaucratie, à la fois dans ses rapports avec ses maîtres politiques et les citoyens, est d’une importance telle, qu’en général, c’est son non-respect qui est souvent à l’origine des scandales qui secouent plus ou moins régulièrement l’administration publique. Les agences de publicité impliquées dans l’affaire des commandites ont obtenu de lucratifs contrats du gouvernement fédéral non pas parce qu’elles ont été jugées les plus efficaces en fonction de critères de rentabilité, mais parce qu’elles jouissaient de contacts personnels privilégiés au plus haut niveau de l’État canadien. Et presque chaque fois, c’est la même chose qui se produit : le clientélisme, le favoritisme, le népotisme surgissent précisément lorsque les ressources publiques n’ont pas été allouées en fonction de critères impersonnels. Et chaque fois, c’est au nom de la démocratie que les politiciens répondent aux scandales en adoptant de nouvelles lois et de nouveaux règlements qui bureaucratisent toujours plus l’administration.

    Le fragile équilibre entre autonomie et subordination

    13Dans un régime démocratique, l’administration ne doit pas être au service des intérêts personnels et privés des dirigeants politiques, sinon on parle de corruption et de patronage. Pour servir l’intérêt général, l’administration doit jouir d’une certaine marge d’indépendance par rapport à ceux et celles qui détiennent l’autorité politique. Mais en même temps, si elle devient trop indépendante, la bureaucratie risque d’échapper à la surveillance qu’exercent les hommes et les femmes qui siègent au sein des institutions représentatives. Le « problème » de la bureaucratie en démocratie n’est pas celui d’une élite technocratique homogène et unifiée capable d’imposer sa volonté par la seule force de son savoir. Comme la société d’où ils sont issus, les technocrates sont aussi divisés sur le plan politique et idéologique. Le « problème » se situe davantage dans les réseaux informels qui relient les bureaucrates aux groupes d’intérêts influents et où la décision résulte de dynamiques internes à ces réseaux, plutôt que de préférences débattues publiquement dans les institutions politiques.

    14La bureaucratie doit être relativement autonome, mais en même temps soumise à l’autorité politique. Il doit y avoir un équilibre entre l’autonomie de l’administration et sa subordination politique à l’endroit des élus. En démocratie, c’est cet équilibre qu’il faut constamment tenter de maintenir. Mais cela n’est pas facile. D’un côté, les politiciens sont souvent tentés d’utiliser les ressources gérées par l’administration à des fins personnelles et partisanes ; de l’autre, les bureaucrates sont souvent tentés de se couper le plus possible du processus politique, car ils le perçoivent comme source d’irrationalité et d’inefficacité.

    Bibliographie

    Pour aller plus loin

    Commissaire à l’information, Rapport annuel au Parlement, Ottawa, 1999-2000.

    Commission d’enquête sur le programme des commandites et les activités publicitaires, Qui est responsable ? Rapport factuel, Ottawa, Ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux, 2005.

    Weber, Max, Économie et société/1. Les catégories de la sociologie, Paris, Plon, 1971.

    Auteur

    • Denis Saint-Martin

      Professeur de science politique - Université de Montréal

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    Saint-Martin, Denis. « La bureaucratie menace-t-elle la démocratie ? ». La politique en questions, édité par Pascale Dufour et al., Presses de l’Université de Montréal, 2008, https://doi.org/10.4000/books.pum.19197.

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    Dufour, P., Faucher, P., Blais, A., & Saint-Martin, D. (éds.). (2008). La politique en questions. Montréal: Presses de l’Université de Montréal. https://doi.org/10.4000/books.pum.19095
    Dufour, Pascale, Philippe Faucher, André Blais, et Denis Saint-Martin, éd. La politique en questions. Montréal: Presses de l’Université de Montréal, 2008. doi:10.4000/books.pum.19095.
    Dufour, Pascale, et al., éditeurs. La politique en questions. Presses de l’Université de Montréal, 2008, https://doi.org/10.4000/books.pum.19095.
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