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La politique en questions

 | 
Pascale Dufour
, 
Philippe Faucher
, 
André Blais
, 
et al.

3. Comment sommes-nous gouvernés ?

Peut-on faire l’éloge de la girouette ?

Éric Montpetit

Texte intégral

1À l’automne 1980 s’abattait sur le gouvernement du Parti conservateur britannique une pluie de mécontentement. Les ennuis du gouvernement provenaient de l’opposition de Margaret Thatcher, première ministre, à l’intervention de l’État pour sortir le pays d’une crise économique qui faisait exploser le chômage. La situation n’était pas sans rappeler celle du gouvernement conservateur qu’avait dirigé Edward Heath. Alors qu’aux élections de 1970 le parti avait promis l’adoption d’une politique économique monétariste favorable au libre marché, Heath avait cédé aux pressions, en mettant cette approche de côté dès 1972. À l’automne 1980, il se trouvait plusieurs journalistes et commentateurs politiques pour prédire que le revirement du début des années 1970 était sur le point de se répéter. Les spéculations allaient bon train sur le moment que Thatcher allait choisir pour amorcer un demi-tour semblable à celui de son prédécesseur.

  • 1 « À ceux qui retiennent leur souffle en attendant la mention de ce “demi-tour” si cher à la presse, (...)

2C’est dans ce contexte difficile que Thatcher a prononcé le mémorable discours d’octobre 1980 aux militants de son parti. Rappelant les convictions économiques qui avaient motivé sa décision de succéder à Heath en 1975, elle expliqua à nouveau que la solution aux problèmes du Royaume-Uni passerait par la lutte contre l’inflation, et que les interventions de l’État ne faisaient qu’entraver les mécanismes autorégulateurs du marché. Eux seuls, affirma-t-elle, pourraient avoir raison du chômage. À l’intention de ceux qui spéculaient sur l’abandon prochain de ses convictions économiques, Thatcher eut cette phrase : « To those waiting with bated breath for that favourite media catch-phrase – the U-turn – I have only one thing to say : you turn if you want to ; the lady’s not for turning1. »

3Cette phrase est demeurée célèbre et, comme promis, Thatcher a maintenu le cap. En pleine crise, la Dame de fer a freiné la croissance des dépenses de l’État britannique, pour ensuite les réduire rapidement. Durant ses onze années à la tête du pays, elle a privatisé un grand nombre d’entreprises publiques. Malgré l’austérité de ses politiques, elle a donné aux conservateurs deux autres victoires électorales, l’une en 1983 et l’autre en 1987. Ce discours et la fermeté des convictions de Thatcher ont marqué la culture politique du monde occidental. Aujourd’hui, un politicien qui change d’avis en cours de mandat est rapidement discrédité. On dit de lui qu’il est une girouette ; que ses convictions sont aussi durables que la direction du vent. John Kerry, candidat défait à l’élection à la présidence des États-Unis en 2004, a sans doute été la plus grande victime de cette culture politique. Ses adversaires ont saisi toutes les occasions médiatiques pour lui prêter l’attitude d’une girouette (flip-floper). Pourtant, le seul tort de Kerry aura été de s’être montré hésitant à propos d’enjeux politiques particulièrement complexes (la recherche sur les cellules souches notamment).

4La fermeté des convictions et la ligne droite sont-elles les seules attitudes légitimes en démocratie ? Ne pourrait-il pas être acceptable que les gouvernants admettent, à l’occasion, avoir changé d’avis ? Ne sommesnous pas trop sévères lorsque nous qualifions de girouette un politicien dès qu’il semble avoir changé de position ou donne des signes d’incertitude à propos d’une politique publique ? J’avancerai dans ce chapitre que l’attitude de Thatcher n’est pas souhaitable en toutes circonstances ; il est certes admirable d’avoir des convictions, mais le fait de ne pas entretenir à l’endroit de celles-ci une certitude aveugle peut aussi être une vertu.

5L’idée selon laquelle les revirements d’opinion en politique posent problème provient du raisonnement suivant. Lors d’une élection, les citoyens sont appelés à révéler leurs convictions en appuyant les candidats qui les expriment le mieux. Les élus ont donc l’obligation de gouverner en fonction des convictions qui les ont menés au pouvoir. Si les gouvernants devaient changer de conviction en cours de mandat et appuyer des politiques qui ne s’y conforment pas, leur autorité ne pourrait que subir un déficit de légitimité. Si les gouvernants devaient changer d’idée comme change le vent, les assises mêmes de l’imputabilité de l’État finiraient par se dégrader. Qui pourrait reprocher aux citoyens leur manque de respect pour la loi si celle-ci devait être aussi imprévisible que le vent ?

6Le problème de ce raisonnement est qu’il repose sur une compréhension simpliste du fonctionnement des États démocratiques. L’élection n’agit pas simplement comme un relais de transmission des convictions de la société vers l’État. Les sociétés démocratiques se caractérisent par une pluralité de convictions, et rares sont celles qui reçoivent un appui majoritaire clair et constant de la part des citoyens ; les quelques convictions qui font exception à ce principe sont généralement endossées par tous les grands partis politiques. En tout état de cause, les élections sont autant d’occasions pour débattre d’idées à propos desquelles les citoyens sont divisés, encore hésitants et parfois même indifférents. Les motifs qui mènent les électeurs à voter sont nombreux, n’ayant parfois rien à voir avec les convictions exprimées par les candidats. Pour beaucoup d’électeurs, la personnalité des candidats, leur aptitude à inspirer confiance en particulier, compte plus que leurs convictions.

7Tout cela est sans compter les distorsions que créent les systèmes électoraux. Le système uninominal à un tour permet souvent à un parti de gouverner seul en ayant obtenu moins de 50 % des suffrages exprimés. D’ailleurs, ce n’est qu’avec 43,9 % des votes que Thatcher avait pu former un gouvernement majoritaire en 1979. On peut donc difficilement affirmer que la légitimité des convictions économiques qu’elle a réaffirmées lors de son célèbre discours d’octobre 1980 provenait de l’appui des citoyens britanniques. Les systèmes proportionnels, eux, corrigent les déséquilibres, communs dans les systèmes uninominaux, entre les voix exprimées et le nombre de sièges qu’obtiennent les partis. Cependant, ces systèmes encouragent les projets de gouvernement négociés entre les nombreux partis politiques qui ont obtenu des sièges, en vue de former un gouvernement de coalition. Les projets ainsi élaborés gardent les marques du pragmatisme nécessaire pour trouver un terrain d’entente entre des partis aux convictions diverses.

8Une compréhension plus réaliste du fonctionnement des États démocratiques permet d’adopter une attitude plus positive face aux changements d’avis des gouvernants. Cette compréhension doit d’abord admettre les limites de l’élection, qui viennent d’être évoquées. Cela exige, en particulier, de reconnaître que les décisions politiques les plus légitimes s’abreuvent souvent à plus d’une source : celle du résultat électoral bien entendu, mais aussi celles du respect des règles de droit et de la justification des décisions en fonction des problèmes qu’elles visent à corriger. Et parfois, des arbitrages doivent être faits entre ces différentes sources de légitimité, ce qui peut amener les élus à accepter des compromis par rapport aux convictions exprimées durant la campagne.

9Les politiques publiques sont en constante évolution. C’est-à-dire qu’il est difficile d’identifier de manière précise le début et la fin du processus de leur développement. Chose certaine, le développement des politiques publiques débute rarement avec un mandat gouvernemental. Les politiques publiques sont constamment sous la loupe d’administrateurs, d’experts, de représentants d’intérêts organisés, de citoyens et d’élus. Ces derniers ne sont ni assez nombreux ni assez outillés pour monopoliser, ou même participer à l’ensemble des processus de développement des politiques d’un État moderne. Et si les administrateurs, les experts, le personnel des groupes d’intérêts et les citoyens impliqués ne peuvent prétendre agir au nom de la population, comme le font les élus, leur participation au développement des politiques est néanmoins légitime. Dans leur cas, cette légitimité provient moins d’une fonction de représentation que de leur connaissance d’un problème, laquelle peut contribuer à justifier des choix politiques.

10La transposition en politique publique d’une conviction, aussi noble soit-elle, peut en effet se buter à des difficultés que les administrateurs connaissent mieux que quiconque. De même, une politique publique promise par le parti qui remporte une élection peut avoir des effets pervers que les porte-parole des groupes affectés sauront reconnaître les premiers. Enfin, les experts provenant des universités, des think tanks ou de l’État savent utiliser différents outils (les plus communs sont la comparaison des expériences étrangères et les méthodes statistiques) pour évaluer les possibilités et les limites des choix qui sont soutenus par les différents acteurs. Mis face à de telles connaissances, l’élu peut en venir à admettre que les politiques qu’il a appuyées par le passé sont difficilement justifiables, soit parce qu’elles causeront plus de tort que de bien, soit parce que tout indique qu’elles n’arriveront pas à corriger les problèmes auxquels elles devaient s’attaquer.

11S’il est indéniable que les experts, les administrateurs et le personnel des groupes d’intérêts possèdent des connaissances utiles pour le développement de politiques, il est certain que ces acteurs ne peuvent prétendre posséder la perception synoptique des problèmes qui leur permettrait de connaître la solution qui apportera la correction désirée au moindre coût. Les politiques publiques sont donc toujours conçues dans l’incertitude (laquelle variera légèrement d’un contexte à l’autre). Cette incertitude est la raison pour laquelle Charles Lindblom, dès 1959, affirmait que gouverner est plus souvent une marche à tâtons qu’une course en ligne droite vers un but précis. Il est déraisonnable d’attendre des acteurs qui contribuent au développement des politiques publiques, des experts en particulier, qu’ils identifient, par calcul, déduction ou toute autre méthode prétendument précise, une politique qui générerait, à coup sûr, des résultats optimaux. Comme le souligne Giandomenico Majone, le développement des politiques procède plutôt par débats entre des acteurs qui tentent de se persuader les uns les autres de la vérité de leurs convictions. Dans la mesure où l’on conçoit le développement des politiques comme un processus à l’intérieur duquel l’incertitude n’a d’égal que l’intensité des efforts de persuasion déployés, un changement d’avis chez l’un ou l’autre des acteurs n’a rien d’illégitime.

12J’irai même jusqu’à affirmer que le changement d’avis est nécessaire. En effet, le développement de politiques est un exercice de persuasion, mais aussi une entreprise de coordination des démarches d’acteurs qui ont des ressources, des expertises et des connaissances différentes, lesquelles peuvent se compléter pour l’atteinte d’objectifs qui resteraient inaccessibles à un acteur seul, incluant l’État. On dit des acteurs impliqués dans ces efforts de coordination qu’ils forment un réseau de politique publique. D’un pays à l’autre, mais aussi d’un secteur à l’autre au sein d’un même pays, la taille des réseaux, leur ouverture aux nouveaux acteurs et leur cohésion sur le plan des idées varient. La coordination des acteurs au sein de réseaux restreints, fermés et cohésifs pose généralement peu de problème. Cependant, parce qu’ils sont peu étendus, les ressources comme les connaissances y sont limitées, ce qui se traduit par le développement de politiques de faible envergure. Ces politiques sont aussi susceptibles de souffrir d’un déficit de légitimité puisque la fermeture des réseaux où elles ont pris forme suggère qu’elles ont le dessein de ne servir qu’un « club » exclusif de citoyens.

13Les politiques publiques émergent et se développent donc fréquemment au sein de réseaux plus étendus, qui sont plus ouverts mais moins homogènes en ce qui a trait aux idées. La coordination des acteurs y est, naturellement, un plus grand défi, lequel serait insurmontable si les acteurs refusaient de changer d’avis. S’ils devaient se cramponner à leurs convictions, le développement des politiques serait perpétuellement en situation de blocage, privant la société des avantages que comporte la coordination d’acteurs qui possèdent des ressources complémentaires. La fermeté inflexible des convictions n’admet pas la prise en compte d’arguments convaincants, ni les enseignements issus d’expériences concrètes. En ce sens, les acteurs prêts à entendre des perspectives différentes des leurs, à participer au jeu de la persuasion et éventuellement à changer d’avis, qu’ils soient élus ou non, méritent le respect, puisque sans eux les sociétés seraient vouées à l’immobilisme. Sauf devant les cas manifestes d’opportunisme politique, les taxer d’être des girouettes semble pour le moins injuste, dans la mesure où l’État démocratique ne fonctionnerait pas sans cette souplesse.

14A-t-on tort pour autant d’admirer la fermeté avec laquelle Margaret Thatcher a mis en application ses convictions économiques ? Oui et non. Non, parce que les politiques keynésiennes, qui faisaient consensus durant les Trente glorieuses, ont atteint leur limite face à la stagflation dans les années 1970. L’approche monétariste, développée par des économistes pro-marchés antikeynésiens, s’est alors imposée aux acteurs économiques comme une alternative sérieuse. Peter Hall prétend que Thatcher a tout simplement embrassé la seule option économique disponible à partir du milieu des années 1970. En d’autres termes, Thatcher s’est trouvée du bon côté dans le jeu de la persuasion, et peut-être l’entêtement était-il davantage présent du côté de ses adversaires qui tenaient à l’approche keynésienne en dépit de son impuissance face à la stagflation.

15Une fois au pouvoir, cependant, Thatcher a gouverné comme si ses certitudes monétaristes étaient des vérités révélées. Dans la mesure où son pouvoir lui permettait de le faire, elle a écarté des réseaux les acteurs qui ne partageaient pas ses convictions. Parmi ces derniers se trouvaient des administrateurs, des experts et des représentants de groupes dont les ressources et connaissances auraient été utiles pour le développement de politiques. Si cette contraction des réseaux a facilité l’opération de réduction de la taille de l’État britannique entre les récessions du début des années 1980 et du début des années 1990, elle a aussi limité l’envergure des politiques que le gouvernement conservateur a pu envisager durant cette période.

16Il est vrai que l’économie du Royaume-Uni est en forte expansion depuis les années Thatcher. La croissance britannique est supérieure à celle de l’Europe, ce qui contraste avec les années 1970. Le chômage oscillait entre 5 % et 6 % en 2007, contre 12 % au début des années 1980. Ce succès économique – qu’il faut éviter d’attribuer entièrement au monétarisme de Thatcher – a cependant produit son lot d’effets pervers. Les emplois créés depuis les années 1980 sont précaires et peu rémunérés. Le Royaume-Uni détient l’un des plus forts taux de travailleurs pauvres et à temps partiel de l’Union européenne. Durant les années Thatcher, le nombre de personnes vivant dans la pauvreté a augmenté et l’écart avec les riches s’est creusé de manière spectaculaire, de sorte que depuis les années 1990, la société britannique est l’une des plus inégalitaires de l’OCDE. Cette hausse des inégalités a sans conteste envenimé les problèmes sociaux du pays. Sans abandonner l’approche monétariste, Thatcher aurait peut-être pu éviter certains de ses effets pervers si elle n’avait pas écarté des réseaux de politiques publiques les acteurs qui possédaient, en dépit de leurs convictions divergentes, des connaissances utiles.

17La force avec laquelle Thatcher exprimait ses convictions laissait à penser que le raisonnement monétariste qui fondait ses convictions reposait lui-même sur des bases extrêmement solides. Durant la période d’insécurité économique du début des années 1980, l’attitude de la Dame de fer a sans doute rassuré plusieurs citoyens britanniques. Il ne faut cependant pas confondre la force d’expression d’une conviction avec sa véracité. Comme les autres politiciens de son époque, Thatcher gouvernait à tâtons ou dans l’incertitude. Thatcher et son entourage, pas plus que les autres acteurs, ne pouvaient prétendre posséder la vision synoptique des problèmes et les capacités cognitives qui leur auraient permis de connaître les solutions optimales. Dans ce contexte, il aurait été courageux et utile d’écouter ceux qui ne partageaient pas les idées thatchériennes et, à l’occasion, de se laisser persuader. Il n’y aurait eu rien d’odieux à ce que Thatcher, en cours de mandat, change d’avis, du moins partiellement, en admettant que l’intervention de l’État, pour éviter un problème ou un autre, était souhaitable.

18Malheureusement, la culture politique occidentale tolère mal de tels aveux. Il semble que les politiciens se doivent d’avoir des convictions inébranlables. Si Thatcher avait fait quelques concessions interventionnistes, elle aurait été immédiatement dépeinte en girouette. John Kerry en sait quelque chose.

Bibliographie

Pour aller plus loin

Hall, Peter A., « Policy Paradigm, Social Learning and the Case of Economic Policy-Making in Britain », Comparative Politics, vol. 25, no 3, 1993, p. 275-296.

Lindblom, Charles E., « The Science of Muddling Through », Public Administration Review, vol. 19, no 2, 1959, p. 79-88.

Majone, Giandomenico, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process, New Haven, Yale University Press, 1989.

Notes

1 « À ceux qui retiennent leur souffle en attendant la mention de ce “demi-tour” si cher à la presse, je ne dirai qu’une chose : si vous y tenez, vous tournez ; la dame n’est pas du genre qui tourne. » (Nous traduisons.)

Auteur

Professeur de science politique - Université de Montréal

© Presses de l’Université de Montréal, 2008

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