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La politique en questions

 | 
Pascale Dufour
, 
Philippe Faucher
, 
André Blais
, 
et al.

3. Comment sommes-nous gouvernés ?

Dans quel état se trouve l’État ?

Frédéric Mérand

Texte intégral

1On prête à Louis XIV le péremptoire « l’État, c’est moi ». Plus récemment, en 2007, le président pakistanais instaurait l’état d’urgence pour, croyait-il, échapper à un coup d’État. On dit de Vladimir Poutine qu’il fait primer la raison d’État sur l’État de droit. Pour le gouvernement canadien, le sort des détenus remis aux autorités afghanes relève du secret d’État. Dans sa constitution, la Turquie condamne quant à elle l’atteinte à la sûreté de l’État. Pendant ce temps, le syndicat des professeurs du Québec négocie avec l’État une convention collective…

2Comme ces quelques exemples le démontrent, l’État évoque des réalités multiples. En France, on lui attribue toutes les vertus : lorsque des ouvriers perdent leur emploi, c’est instinctivement à lui qu’ils font appel. Dans les pays de l’ancien bloc communiste, l’État est plutôt associé à la répression des libertés individuelles et au totalitarisme. Partout, on tend à confondre le gouvernement (ceux qui exercent le pouvoir) avec l’État (l’institution politique qu’ils gouvernent).

Qu’est-ce que l’État ?

3Nietzsche disait de l’État qu’il est un « monstre froid ». Pour notre propos, la définition la plus utile de l’État est plutôt celle que donne Max Weber. « L’État, explique-t-il, est une entreprise politique à caractère institutionnel dont la direction administrative revendique avec succès, dans l’application de ses règlements, le monopole de la violence légitime sur un territoire donné. » Cette définition mérite qu’on s’y attarde. Qu’est-ce qu’une entreprise politique, d’abord ? Il s’agit essentiellement d’une organisation dont l’objectif n’est pas économique ou religieux mais lié à l’exercice du pouvoir. À la tête de cette organisation se trouve un gouvernement (la « direction administrative »). Pour Weber, une telle organisation, si elle veut s’inscrire dans la durée, ne peut dépendre entièrement de la tradition ou du charisme d’un chef : elle doit reposer sur des règles de fonctionnement formelles et stables. Le caractère institutionnel de l’État lui donne une permanence et une efficacité propre. En pratique, c’est par la création d’une bureaucratie que ces règles sont codifiées, archivées et mises en œuvre par des agents, les « serviteurs de l’État ». Les relations de domination sont alors institutionnalisées dans la longue durée. Nous y reviendrons.

4Troisième élément wéberien, l’application des règlements. On estime généralement que c’est avec le code d’Hammourabi (1750 av. J.-C.) que les premières règles de nature étatique sont édictées. Toutes les sociétés humaines sont régies par des normes qui encadrent l’activité de leurs membres. L’idée de règlement implique que ces normes soient codifiées et en partie soustraites à l’arbitraire. En outre, un règlement s’applique à toute la population d’un territoire donné ; dans un État, il ne peut y avoir d’autorités concurrentes qui chacune revendique le pouvoir de légiférer. Par exemple, les normes de comportement (disons le Shabbat) qui s’appliquent à la diaspora juive ne font pas de celle-ci un État, sauf en Israël où ces lois sont juridiquement contraignantes pour tous. L’État constitue en effet un ordre juridique qui, en principe, est absolu et ne connaît aucune valeur supérieure.

5C’est probablement la dernière clause de la définition wébérienne qui est la plus célèbre : « monopole de la violence légitime ». Il existe, nous dit Pierre Clastres, des sociétés sans État. La violence y est souvent omniprésente, mais elle n’est le fait d’aucune organisation permanente spécialisée. Au Moyen Âge, personne ne détient le monopole de la violence. Pour faire la guerre comme pour assurer l’ordre public, les rois doivent s’assurer le concours de leurs vassaux, qui seuls peuvent lever une armée ou administrer la justice pénale. Le contrôle du territoire est donc partagé et soumis au bon vouloir d’une quantité de petits chefs locaux, seigneurs, princes ou ducs. Dans certaines régions et à certaines époques, ce contrôle est mis à mal par les incursions régulières de pillards, Huns ou Vikings, qui, le temps d’une razzia, font régner leur propre violence. La légitimité de l’autorité politique est par ailleurs contestée par une autorité religieuse, celle de l’Église. Ce n’est, on le verra, qu’à partir du XVIe siècle que les États européens peuvent prétendre exercer un véritable monopole de la violence sur leur territoire.

6Il serait anachronique de considérer la légitimité comme une forme de représentativité démocratique. Pour Weber, la domination légitime d’une organisation signifie qu’elle n’est pas de facto contestée par d’autres. Une dictature peut ainsi être parfaitement légitime dans la mesure où son autorité est effective : acquiescer à la domination de l’État n’est pas nécessairement l’aimer. De la même manière, monopoliser la violence ce n’est pas la supprimer : la « pacification » menée par les États sur leur territoire se fera souvent par le glaive et dans le sang. Les organisations les plus meurtrières de l’histoire furent des États, comme l’Union soviétique sous Staline ou l’Allemagne hitlérienne. Mais cette violence, justement, ne pouvait plus être contestée par des forces de l’intérieur.

D’où vient l’État ?

7L’État n’a donc pas toujours existé. C’est entre le XVe et le XVIIe siècle qu’apparaissent, en France et en Angleterre, des « entreprises politiques » dont les traits commencent à ressembler à ceux d’un véritable État. Les cours royales, qui après avoir été longtemps nomades se sont sédentarisées dans les « capitales », Paris et Londres, n’avaient compté jusqu’alors que quelques courtisans. À partir de la Renaissance, surtout en France, se constituent des administrations permanentes avec des fonctions spécifiques, comme le prélèvement fiscal, la poste ou la construction de chemins et canaux. En 1439, Charles VII crée la première armée permanente. La maréchaussée s’étend au XVIe siècle, mais ce n’est que sous Louis XIV qu’elle deviendra la première force de police véritable. Progressivement, les monarques français (comme anglais, du reste) centralisent les instruments du pouvoir politique dans leurs mains.

8C’est aussi à cette époque que se développe la théorie de l’État. Machiavel (1469-1527) utilise le mot stato, dont l’étymologie latine renvoie à une forme de permanence. Pour le philosophe florentin, les gouvernants passent mais l’organisation politique, elle, demeure : c’est l’État. Un peu plus tard, Jean Bodin (1529-1596) et Thomas Hobbes (1588-1679) feront de la souveraineté la pierre d’assise de l’État. L’autorité exclusive du souverain sur un territoire, qui ne connaît a priori aucune limite, repose sur le monopole de la violence, c’est-à-dire la police, l’armée, la justice. Ces instruments constituent encore aujourd’hui les fonctions régaliennes de l’État, celles qui définissent sa souveraineté.

9Une quatrième fonction régalienne est la politique étrangère. Bien que la diplomatie ait toujours existé, la politique extérieure apparaît au moment où les frontières et les compétences de l’État deviennent une question de droit international. La notion de souveraineté est enchâssée dans le traité de Westphalie (1648), qui mit fin à la guerre de Trente Ans et consacra le principe de non-ingérence dans les affaires internes d’un État. Comme le démontre Stephen Krasner, la souveraineté territoriale n’a jamais été absolue en pratique. Au mépris de cette « hypocrisie organisée », les États ne se sont pas gênés pour s’envahir les uns les autres et nombre de souverains ont dû se plier à la volonté de leurs voisins. Mais les frontières commencent néanmoins à prendre une forme définitive.

10La souveraineté de l’État a donc des composantes internes qui s’appliquent à sa propre population (la peine de mort, l’impôt) et externes, qui sont dirigées vers d’autres États (le traité international, la déclaration de guerre). Dans les deux cas, la violence et le contrôle de celle-ci sont au cœur de la construction étatique. C’est ce qui fait dire à Charles Tilly que « la guerre a fait l’État comme l’État fait la guerre ». Pour se faire la guerre, les souverains ont créé des forces militaires de plus en plus importantes. Pour entretenir ces soldats, il leur a fallu établir des administrations destinées à la construction des routes, l’approvisionnement, le versement de la solde, etc. La hausse vertigineuse des coûts de la guerre a amené les dirigeants à centraliser le prélèvement des impôts et à (se) faciliter l’obtention de crédit. C’est ainsi que sont nées des administrations comme le Trésor (1667) et la Banque d’Angleterre (1694), ou le corps des ponts et chaussées (1716) et le cadastre général (1763) en France. Selon Tilly, ne survécurent que les États qui réussirent à financer adéquatement leurs machines de guerre : la France, l’Angleterre, la Prusse. On ne parle plus aujourd’hui de la multitude de principautés, évêchés, villes et duchés qui, faute d’y être parvenus, ont progressivement été rayés de la carte politique. Entre les deux cas de figure, bien des États « faibles », comme la Suisse, ne doivent leur survie qu’aux aléas de l’histoire.

11On voit bien les différences entre l’État « moderne » et le féodalisme, un régime de souveraineté fragmentée dans lequel les souverains dépendaient d’un système complexe de loyautés croisées. Dans le féodalisme, le pouvoir était éparpillé et l’autorité politique sujette à ces changements fréquents. Mais qu’est-ce qui distingue l’État des empires ou des cités-États ? En effet, la Chine, l’Empire romain ou Athènes étaient dotées d’institutions de nature étatique, par exemple la magistrature. Au risque de schématiser, on peut toutefois dire de l’empire que son autorité ne s’exerce pas sur un territoire donné, mais bien sur un territoire mouvant. Par définition, les limites d’un empire sont toujours floues ou contestées (pensons au limes romain). De plus, l’autorité n’y est pas centralisée mais sujette à des adaptations régionales : en règle générale, les empires ont une administration locale hétérogène. Quant aux cités-États comme Athènes ou plus tard Florence et Venise, bien qu’elles se comparent à plusieurs égards aux États modernes, il leur manque un élément essentiel : la bureaucratie.

12Cette bureaucratie donne à l’État moderne son caractère particulier. Si toutes les communautés politiques de l’histoire se sont adonnées à la guerre, aucune n’a eu comme l’État recours à une organisation aussi stable et professionnalisée que l’est la bureaucratie, gigantesque édifice hiérarchique construit sur des relations impersonnelles entre les agents de l’État. Pour Hegel (1770-1831), l’État est distinct de la société civile : il n’est ni le marché, ni une communauté politique, ni une association clanique ou familiale, mais une incarnation de l’« esprit rationnel », où intérêt individuel et intérêt collectif se fondent dans l’action des serviteurs de l’État. C’est d’ailleurs en Prusse, sous Frédéric-Guillaume Ier, qu’apparaissent les premiers employés salariés par l’État. Necker, le ministre des Finances de Louis XVI, dira un peu plus tard que « c’est au fond [des] bureaux que la France est gouvernée ». Auparavant, les fonctions politiques étaient octroyées par la naissance ou après les avoir achetées (ce qu’on appelait la vénalité des charges).

13Les ministères se multiplièrent au tournant du XIXe siècle : Guerre, Commerce, puis Travaux publics, Instruction, etc. Le « fonctionnaire », mot inventé par Turgot (1727-1781), ne travaille pas par dévotion pour son maître ou en raison d’un quelconque privilège héréditaire : il remplit bien une fonction au service de l’État en échange d’un salaire. La construction des États est ainsi indissociable d’un nouveau rapport entre l’individu « rationnel », se soumettant volontairement à l’autorité étatique (le « bon citoyen », le « contribuable », le « fonctionnaire »), et la collectivité, rapport que Norbert Elias décrit comme un « processus de civilisation ».

De l’État militaire à l’État social

14À de nombreux égards, la contrainte physique n’est plus l’activité principale des États. Au tournant du XXe siècle, jusqu’à 30 % à 50 % du budget des États européens pouvait être consacré aux dépenses militaires, contre 10 % aujourd’hui. Le déclin du militarisme dans la deuxième partie du XXe siècle n’a pas entamé, loin s’en faut, la taille de l’État. La plus grande part des dépenses publiques sert désormais les fins de l’État-providence, dont la mise en œuvre des principes keynésiens, à la suite de la grande crise de 1929 mais surtout après la Deuxième Guerre mondiale, a stimulé une croissance fulgurante des dépenses dans le domaine économique et social. Avec la fin des conflits armés sur le continent européen et l’abolition du service militaire dans de nombreux pays, l’expérience de la guerre ne concerne plus qu’une infime minorité de la population. Nous sommes passés du warfare state au welfare state. Les activités de l’État se concentrent désormais sur les services à la population, notamment la santé, la sécurité sociale et l’éducation.

15Comment expliquer cette transition ? En fait, l’État s’intéresse depuis longtemps au bien-être de sa population. Michel Foucault nous apprend que le développement de l’intervention publique à l’époque moderne est consubstantiel à un discours sur l’« art de gouverner » les hommes. On pense notamment à la création des statistiques, qui, grâce à la technique du recensement, ont permis de mieux connaître mais aussi de mieux « quadriller » la population. Entre le XVIe et le XVIIIe siècle, les registres d’état civil se généralisent et les données sont centralisées : l’Église officielle (comme en Suède) ou l’État (comme en France) disposent désormais d’informations précises sur les naissances, les mariages et les décès, des informations toujours utiles lorsqu’il s’agit de lever une armée, construire une école ou plus simplement s’attaquer à une épidémie. Le cadastre et les statistiques économiques serviront ensuite au calcul de l’impôt sur le revenu. C’est par le truchement des services publics que l’État exerce son contrôle sur le territoire et sur sa population.

16Cette population adressa en retour l’essentiel de ses demandes politiques à l’État social, exigeant au fil des décennies le droit à la pension et aux soins de santé. Comme le montre Charles Tilly, l’État devient le principal objet des revendications sociales et politiques à partir du XIXe siècle, un rôle somme toute enviable que détenaient auparavant les seigneurs ou les prêtres locaux. L’instruction publique notamment devient une de ses compétences principales, ce qui amènera Ernest Gellner à dire que l’État possède en fait le monopole de l’éducation (plutôt que de la violence) légitime.

17Pierre Bourdieu parle quant à lui de monopole de la violence symbolique légitime. L’État est l’autorité suprême qui permet à ceux qui le contrôlent de nommer les choses. En vertu d’une « magie d’État », on décerne les honneurs (Légion d’honneur, Order of the British Empire), on consacre les titres (lord, très honorable, maître), on distribue les diplômes (doctorat d’État), on orchestre les cérémonies (monuments aux morts, fête nationale), on définit les catégories sociales (chômeur, mineur, aîné, « Indien ») et on détermine les conditions d’obtention de la citoyenneté. C’est aussi l’État qui fonde le droit (définition du mariage, des délits pénaux) et décrète la langue officielle ou la devise ayant cours légal sur son territoire. L’État agit ainsi en véritable ordonnateur de la société. C’est en socialisant les individus à ses propres « principes de vision et de division », plus qu’en les contraignant par la force, que l’État assure sa domination. Mais l’éventualité de la violence brutale, qu’elle prenne la forme d’un enrôlement de force dans l’armée ou d’une peine de prison, demeure toujours présente.

18J’ai beaucoup parlé de la France et de l’Angleterre parce que c’est dans ces deux pays que l’État moderne est né. La forme étatique s’est ensuite diffusée au reste de l’Europe, à l’Amérique et au Japon au cours du XIXe siècle, puis dans le reste de l’Asie, en Afrique et au Moyen Orient à la suite de la décolonisation. Cette « importation » de l’État, pour reprendre l’expression de Bertrand Badie, s’est faite par la force mais aussi par l’émulation. Dans certains pays, où la forme étatique a été plaquée sur des structures politiques ancestrales comme le clan ou sur des frontières juridiquement reconnues mais géographiquement artificielles, la greffe des structures politiques et administratives n’a pas pris. Au Congo ou au Soudan, on parle d’« États en déliquescence » parce que, même si sa souveraineté est reconnue par le droit international, l’État ne possède pas véritablement le monopole de la violence légitime. Le contrôle effectif du territoire n’est qu’une illusion : hors des grandes villes, l’autorité de l’État est plus que ténue.

Où va l’État ?

19Un débat fait rage en science politique depuis les années 1970 : après avoir occupé une place centrale dans la vie des êtres humains pendant des siècles, jusqu’à parfois en orchestrer l’extermination systématique, l’État est-il voué à disparaître ? Pour certains, les avancées de la mondialisation condamnent l’État à l’impuissance. Celui-ci bat en retraite devant le marché. Déjà, nous dit Susan Strange, on assiste à un « évidement de l’État » qui, s’il conserve certaines de ses fonctions répressives, ne peut plus protéger sa population de l’insécurité économique ou sociale.

20Ulrich Beck et Manuel Castells vont plus loin : pour eux, dans une société mondialisée, la forme étatique elle-même est remise en question. L’organisation des sociétés repose aujourd’hui sur des principes, comme le risque, ou des relations sociales, comme les réseaux, auxquels le système hiérarchique de l’État s’applique mal. D’une part, les individus se défient de plus en plus de l’État, qu’ils jugent mal adapté à leurs valeurs émancipatrices ; d’autre part, l’explosion de flux transnationaux (commerce, Internet, mafias) fait que de grandes parties de l’activité humaine échappent de facto au contrôle de l’État. Cette forme d’organisation politique paraît donc dépassée par la mondialisation.

21Ces prédictions ne sont pas sans fondement : de nombreux gouvernements se sont heurtés aux limites de l’interventionnisme étatique dans un système capitaliste mondial. Mais elles sont aussi discutables. En vérité, l’État est loin d’avoir perdu sa marge de manœuvre économique : les politiques économiques et monétaires comptent encore pour beaucoup dans la richesse des nations. Pour ce qui est des politiques sociales, notons que dans la majorité des pays industrialisés, les dépenses publiques n’ont pas diminué depuis 30 ans. Au contraire. L’État-providence ne semble pas sur le point de disparaître. Le même constat s’applique à la souveraineté territoriale : à quelques exceptions près, jamais dans l’histoire les États n’ont vu leur sécurité aussi peu compromise par leurs voisins. Le droit international s’est chargé de stabiliser leurs frontières, au mépris parfois des populations concernées.

*

22Le XXe siècle fut peut-être l’âge d’or de l’État, mais celui-ci semble encore avoir de beaux jours devant lui. Pour le meilleur et pour le pire, d’ailleurs. Encore aujourd’hui, si l’État constitue dans certains pays le dernier rempart des couches sociales menacées par les transformations économiques et sociales, son pouvoir immense peut aussi servir aux pires exactions. En Égypte comme en Tchétchénie, ce sont les appareils de l’État qui conduisent la répression politique ou le nettoyage ethnique. La science politique continuera à avoir pour tâche principale de comprendre l’action des États dans toute sa complexité.

Bibliographie

Pour aller plus loin

Badie, Bertrand et Pierre Birnbaum, Sociologie de l’État, Paris, Hachette, 1983.

Braud, Philippe, Penser l’État, Paris, Le Seuil, 2004.

Tilly, Charles, Contrainte et capital dans la formation de l’Europe : 990-1990, Paris, Aubier, 1992.

© Presses de l’Université de Montréal, 2008

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