1La place de l’argent en politique a toujours suscité un vif intérêt chez les observateurs de la vie politique des pays démocratiques. Les scandales financiers qui éclatent régulièrement dans un très grand nombre de pays développés suggère que l’argent et la démocratie nouent des relations dangereuses. Il n’est pas rare que l’évocation de l’argent dans la sphère politique conduise les observateurs les plus éclairés à évoquer la corruption, les pots de vin, le traitement inéquitable des candidats ou encore la nature ploutocratique d’un régime. À vrai dire, les principes fondateurs du financement de l’activité politique remontent à plusieurs décennies et peuvent se résumer à trois objectifs : (1) financer le déroulement des campagnes électorales ; (2) maintenir une activité politique entre les élections ; et (3) assurer une concurrence entre les responsables d’organisations politiques et leurs représentants.

2Selon certains observateurs, les sommes nécessaires pour mener une campagne sont susceptibles d’écarter des candidats compétents mais sans ressources. Pour d’autres, les sources de financement du personnel politique peuvent donner lieu à toutes sortes de dérives qui ont souvent pour conséquence un rejet des affaires publiques par les électeurs caractérisé par une faible participation aux scrutins nationaux. La montée en puissance de l’argent pose donc un double enjeu : l’argent est-il nécessaire au processus démocratique et le cas échéant l’argent fait-il le bonheur électoral ?

3Plusieurs lieux communs autour de la place de l’argent dans la vie politique méritent d’être étudiés avec rigueur sous peine de verser dans le « moralement correct ». Tout d’abord, il est fréquent d’entendre dire que le succès électoral revient toujours au candidat le plus riche. Ensuite, l’argent est tantôt considéré comme susceptible de travestir la vie politique, tantôt d’affaiblir la morale de la démocratie, tantôt d’accélérer les mouvements de corruption ou encore d’orienter les choix de politiques publiques selon les désirs des groupes d’intérêts contribuant au financement des campagnes électorales ou des partis politiques. Enfin, la mise en œuvre d’une réglementation encadrant l’emploi de ressources financières aboutit-elle à une plus grande moralisation de la vie politique ou à une moindre liberté d’action des offreurs et demandeurs de politiques publiques ?

L’argent en politique : un moyen de production et de diffusion de l’information

4Une démocratie peut-elle se passer d’argent ? La réponse est assurément « non ». Pourquoi ? Nier l’utilité de ressources financières dans le processus démocratique revient tout simplement à affirmer que la rencontre et la coordination des électeurs et des candidats politiques (ou représentants de partis politiques) peuvent se réaliser sans coût. Or la démocratie a un prix, quel que soit le système électoral en place. En système présidentiel, l’attention financière est portée à l’endroit des candidats alors qu’en système parlementaire, les partis politiques sont en première ligne et forment la pierre angulaire du système de financement.

5D’un pays à l’autre, les élections témoignent d’une sévère compétition entre partis politiques ou candidats. Cette concurrence se traduit par une croissance des moyens engagés par les acteurs. Par exemple, en l’espace de 12 ans, les élections présidentielles américaines ont connu une inflation de plus de 1000 % des dépenses de campagne. Évalué à 80 millions de dollars en 1996 pour l’élection de Bill Clinton, le coût de la campagne 2008 dépassera pour la première fois le seuil du milliard de dollars. Dans un autre contexte, européen cette fois-ci, la campagne présidentielle française a opposé en 2007 deux candidats (Nicolas Sarkozy et Ségolène Royal) qui ont respectivement dépensé 21,03 et 20,71 millions d’euros. Ces deux exemples illustrent deux logiques diamétralement opposées. Dans le cas américain, la fuite en avant des dépenses rappelle combien les candidats accordent une importance primordiale à l’investissement publicitaire comme vecteur d’information. À l’inverse, les deux candidats français ont fixé leur niveau de dépenses de campagne en fonction du plafond de dépenses autorisé par la loi (21,59 millions d’euros pour les candidats présents au second tour). La faiblesse de l’écart des dépenses traduit avant tout une attitude légale mais aussi un comportement optimisateur au regard du nombre de voix recueillies. En somme, dans le cas des États-Unis, le niveau de dépenses semble correspondre au prix à payer pour informer et convaincre les électeurs et distancer son adversaire dans un contexte de dépenses illimitées. En France, mener une campagne présidentielle durant une période relativement courte (trois à six mois) conduit les candidats à chercher le meilleur usage possible de ressources rares et réglementées.

6Il est pourtant évident que l’argent investi ne traduit qu’imparfaitement le rendement électoral de la dépense. Si Sarkozy a dépensé en moyenne 1,10 euro par voix obtenue (contre 0,83 euro pour Royal), le coût de la victoire est tronqué par la réglementation en vigueur. En effet, il est possible d’imaginer que la plate-forme électorale de la candidate de gauche eut nécessité davantage de ressources pour informer et convaincre un électorat hétérogène. En même temps, la candidate aurait-elle pu faire aussi bien sans dépenser autant ? Plus généralement, l’argent est-il nécessaire pour remporter une élection ? L’argent écarte-t-il des candidats compétents de la course à l’investiture ? Le recours à une réglementation et à un financement public de la vie politique contribue-t-il à garantir une démocratie vertueuse, repoussant ainsi le spectre d’une ploutocratie ?

7Pour répondre à l’ensemble de ces questions, il est indispensable de rappeler quelques fondements théoriques justifiant l’introduction de l’argent dans la vie politique.

L’argent contribue au succès électoral

8Depuis le début des années 1960 et le développement combiné d’outils statistiques et de collecte systématique d’informations financières, la relation entre argent et résultats électoraux a fait l’objet d’un nombre considérable d’évaluations empiriques. Deux résultats importants peuvent résumer quarante années de recherche en ce domaine. En premier lieu, il ressort très nettement que dépenser d’importantes sommes d’argent durant une campagne électorale n’est pas une condition suffisante pour remporter une élection. En second lieu, la dépense du challenger produit un rendement régulièrement meilleur que celle du candidat sortant. Établi dès les premiers travaux empiriques dans les années 1970, ce résultat s’est vérifié à de très nombreuses reprises dans les pays développés, quel que soit le système électoral ou le type de financement autorisé. Pour un dollar dépensé, le candidat sortant obtient toujours un nombre de voix inférieur à celui que récolte son adversaire direct.

9Ce résultat a longtemps fait l’objet de controverses, car il infirmait la position avantageuse dont bénéficiait le candidat sortant, la fameuse « prime au sortant ». En particulier, si l’argent sert à transmettre des informations durant une campagne, la connaissance du candidat sortant doit théoriquement être facilitée par son expérience politique passée et donc réduire les coûts de diffusion durant la campagne. La notoriété et le capital politique accumulé par le politicien doivent contribuer à réduire de tels coûts. Or c’est l’effet contraire qui se produit. Rapportée au nombre de voix obtenues, la dépense du candidat sortant est moins efficace que celle de l’adversaire direct.

10Cette réalité souligne l’importance du raisonnement marginaliste associé à de tels travaux empiriques. Autrement dit, il est préférable de savoir ce qu’il se passe lorsqu’un candidat augmente sa dépense d’un dollar plutôt que de tenter d’établir une relation entre le nombre total de votes et le montant total des dépenses. En effet, deux candidats peuvent bénéficier d’un rendement positif (en termes de voix) de leurs dépenses de campagne tout en se démarquant nettement. Cela revient à dire que pour un dollar supplémentaire dépensé, le sortant obtient, toutes choses égales par ailleurs, davantage de votes. Mais il existe une sorte de niveau de saturation dans la course à la dépense, qui a pour conséquence l’existence de rendements décroissants, c’est-à-dire qu’au-delà d’un certain niveau, toujours dépenser se révèle contre-productif. Faut-il pour autant généraliser ce résultat démontré dans le cadre des élections américaines, irlandaises, canadiennes, françaises ou encore japonaises à l’ensemble des élections où l’argent prend une place substantielle ?

11La première des précautions méthodologiques consiste à tenir compte de l’ensemble des caractéristiques politiques, sociales, économiques ou encore sociologiques qui entourent un résultat électoral avant de conclure à l’effet significatif de l’argent. Si l’on devait établir une typologie de l’influence de l’argent dans les élections, nous pourrions avancer que pour un même dollar dépensé, mieux vaut être le challenger plutôt que le candidat sortant. Toutefois, les circonstances de l’élection peuvent perturber un tel principe. Par exemple, lors de scrutins très serrés, l’argent se révèle être un facteur déterminant de la victoire des candidats sortants, quand bien même l’effet marginal de la dépense est plus faible que celui des challengers.

12Une seconde dimension mérite un éclairage. Il s’agit de la causalité sous-jacente à l’usage de l’argent dans la vie politique. Gardons en tête l’exemple du candidat challenger qui bénéficie proportionnellement de plus de voix pour un dollar dépensé. Une question double vient immédiatement à l’esprit : un candidat sortant décide-t-il de dépenser plus car il anticipe un score élevé, ou est-il simplement plus facile pour lui de collecter des sommes d’argent importantes du fait de son statut, ce qui aurait pour conséquence une utilisation de ces sommes moins stratégique que chez son principal adversaire ? Ces questions débouchent in fine sur un problème méthodologique fondamental : celui de l’endogénéité de la dépense, tel que défini par Gary Jacobson. Dit plus simplement, cela signifie que si les votes sont influencés par la dépense, les candidats (ou les partis), eux, décident de dépenser en fonction de l’anticipation de leurs résultats futurs. Par conséquent, si un candidat sortant estime ses chances de victoire à 99,9 %, il est irrationnel pour lui de dépenser un seul dollar. Et dans ces conditions, l’argent ne contribue pas au bonheur électoral. À l’inverse, si le candidat sortant se sent menacé par un adversaire dangereux, sa capacité à lever des fonds lui permet de distancer son adversaire en dépensant plus et plus tôt dans le processus électoral.

Plus ou moins d’argent ?

13Deux lignes de fractures s’établissent en matière de financement de la vie politique. Chacune pose le débat de manière très normative en tentant de répondre aux questions suivantes : « Le financement de la vie politique est-il une bonne chose ? », puis « Le financement privé doit-il être préféré au financement public ? »

14Exposons brièvement les arguments susceptibles de légitimer l’introduction d’argent dans l’arène politique, en particulier dans le cadre des campagnes électorales. Trois arguments sont généralement avancés : le premier de nature pragmatique ou libérale milite pour un haut niveau de transparence du financement. Autrement dit, il est préférable de connaître l’ensemble des montants engagés par les candidats quelle que soit la nature (privée ou publique) de ces financements. Cet argument n’est pas sans rappeler les débats sur la légalisation des drogues dans certains pays avec comme principe « l’autorisation de consommer des drogues afin de pouvoir contrôler les quantités réellement consommées ». Par analogie, cela consisterait à légaliser le financement privé et donc à institutionnaliser les soutiens privés des candidats, et donc, à présenter la corruption à visage découvert. Le deuxième argument est de nature constitutionnelle et s’applique aux États-Unis. En effet, une réglementation limitant les dépenses de campagne est incompatible avec le principe du 1^er amendement de la constitution américaine, car la liberté de parole s’en trouverait violée. Le troisième argument, de loin le plus important d’un point de vue théorique et évoqué plus haut, assimile la dépense électorale à un flux d’information supplémentaire offert aux électeurs pour éclairer leur choix.

Existe-t-il un risque de ploutocratie ?

15La montée en puissance de l’argent dans la conquête du pouvoir peut laisser craindre l’émergence d’une ploutocratie, d’un gouvernement aux mains des plus fortunés. Une telle perspective combinée à l’influence constatée de l’argent dans les résultats électoraux et à l’inflation des scandales politico-financiers ont conduit plusieurs législateurs à réglementer le financement de la vie politique et à légitimer un financement public. Il est d’ailleurs frappant d’observer que les principales réglementations publiques sont apparues à la suite de scandales, ce qui laisse supposer une tendance à considérer qu’une réglementation nouvelle agira comme une panacée face aux problèmes de corruption, de patronage, de favoritisme…

16Ces règles, à l’instar de celles qui sont mises en œuvre dans les entreprises, ont comme objectif d’assainir la gouvernance de la vie politique. Le législateur, pour mieux se démarquer de ses collègues fraudeurs, consent à renforcer le dispositif de règles anticorruption. Ainsi, la France ou le Canada ont interdit les dons des entreprises, fixé des plafonds de dépenses ou encore imposé aux partis (ou candidats) une transparence (public disclosure) des mouvements financiers. Une seconde vague de réformes a consisté à limiter l’influx d’argent privé dans la politique pour lui substituer un financement public, avec en toile de fond l’idée générale que l’État est le garant d’une concurrence politique plus égale, libre et franche. Dans le cas français, la mise en œuvre de telles réglementations a eu pour principal effet le statu quo de la relation entre argent et bonheur électoral. Au fond, ce résultat n’est guère surprenant lorsque l’on sait que le niveau d’argent public alloué aux partis politiques ou candidats dépend de leur réussite électorale. Il en ressort un avantage récurrent pour les grands partis politiques.

17Peut-on affirmer que les candidats élus ainsi seront moins sensibles aux groupes d’intérêts qui cherchent à influencer la nature des politiques publiques ? Rien n’est moins sûr. Au contraire, si l’on considère que l’argent public doit contribuer à assainir les relations démocratiques, il n’est pas encore démontré que la raréfaction des ressources financières facilite la diffusion des idées et des préférences politiques des candidats auprès d’un électorat (souvent) peu rationnel et mal informé. Et finalement, Pourquoi y a-t-il si peu d’argent dans la politique américaine ? C’est par ce titre provocateur que trois chercheurs du Massachusetts Institute of Technology ont abordé la question du financement vu comme un investissement politique. En s’appuyant sur les élections américaines de 2000, ils observent que les candidats et partis politiques ont dépensé environ 3 milliards de dollars, alors que le congrès a voté près de 2000 milliards en dépenses fédérales. Devant un tel écart, on ne peut que conclure que les donateurs n’escomptent qu’un faible retour sur leur investissement initial. La thèse selon laquelle les groupes d’intérêts achètent les législateurs par le biais de leurs contributions financières n’est pas aussi triviale. Ainsi, la décision de contribuer individuellement au financement d’un candidat serait davantage motivée par la décision de « consommer » le bien politique et donc de participer au pouvoir (autrement que par le vote).

18Il existe différentes manières d’appréhender le lien complexe entre argent et politique. Retenons qu’en règle générale, si l’argent compte en politique, l’adversaire principal du candidat sortant est plutôt favorisé. Les autres candidats sont rarement avantagés par leur investissement financier car l’écart est trop grand avec les candidats qui arrivent en tête. C’est pourquoi nombre de pays ont multiplié les lois encadrant la collecte et l’emploi de sommes d’argent pour conquérir le pouvoir. Si ces lois ont réduit la marge de manœuvre des organisations politiques, elles ont parallèlement eu pour conséquence de restreindre la diffusion des programmes politiques auprès du plus grand nombre. Face à ce dilemme, la science politique dispose d’un vaste terrain de recherche pour mieux appréhender les effets de la réglementation des dépenses de campagne sur le vote et expliquer les mécanismes de l’usage de l’argent au sein des partis politiques.