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Pour comprendre le nationalisme au Québec et ailleurs

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Denis Monière

6. Les théories de la sécession

Texte intégral

L’accession à l’indépendance est une question de fait et non de droit.

1Comme nous l’avons vu au chapitre précédent, l’exercice du droit à l’autodétermination suscite des interprétations contradictoires, les arguments des uns et des autres étant motivés soit par la volonté de conserver l’état de choses actuel, soit par la volonté de le changer. Il faut à cet égard rappeler que, derrière les débats théoriques, les intérêts des États ne sont jamais loin. Il s’agit en quelque sorte pour chaque école de pensée de soutenir la légitimité ou l’illégitimité des régimes établis ou des raisons de les changer. Il n’est donc pas étonnant de retrouver plusieurs théories de la sécession qui tentent de définir les motifs qui peuvent justifier une sécession et, ce faisant, de baliser les règles que la communauté internationale devrait suivre dans la reconnaissance de nouveaux États indépendants. Dans ce chapitre, nous examinerons quatre théories de la sécession : l’approche libérale, l’approche morale, l’approche du « calcul de légitimité » et enfin l’approche de l’effectivité.

La théorie libérale de la sécession

  • 1 R. McGee et D. Kin-Kong Lam, « Hong Kong’s Option to Secede » in Symposium : Nationalism and Inter (...)

2On qualifie cette approche de libérale pour deux raisons : d’abord parce qu’elle ne pose aucune restriction à l’accession à l’indépendance, si ce n’est le consentement populaire, et ensuite parce qu’elle s’inspire des principes fondamentaux de la théorie démocratique. Elle s’appuie sur un individualisme radical qui fait de la volonté individuelle le principe fondateur et organisateur des structures politiques, de sorte que la légitimité de tout gouvernement dépend du consentement des gouvernés. Un des représentants de ce courant, Robert McGee, explique ainsi cette position: « The only theory of secession entirely consistent with human liberty is that any group of individuals has the absolute right to secede any time they want for any reason they want1. » Seul le bien-être et la volonté des individus peuvent justifier l’existence d’un État. Les structures politiques n’ont pas de valeur en soi, elles sont subordonnées au consentement des individus, qui sont libres d’en changer selon leurs besoins. Il ne peut donc y avoir aucune limite théorique au droit de sécession.

  • 2 Harry Berran, « A Liberal Theory of Secession », Political Studies, vol. 32, 1984, p. 23. (Voir du (...)

3Dans une version moins radicale, Harry Berran propose de reconnaître toute sécession lorsque celle-ci est possible en pratique: « [...] liberal political philosophy requires that secession be permitted if it is effectively desired by a territorially concentrated group within a State and is morally and pratically possible2. »

  • 3 Ibid., p. 25.
  • 4 Ibid., p. 26.

4Son raisonnement découle de la théorie libérale de la démocratie selon laquelle c’est le peuple qui détient la souveraineté et qui crée les entités politiques. Si on admet que toute association politique doit être volontaire, dès lors, le produit de la volonté collective — en l’occurrence, l’État constitué — ne doit pas se retourner contre ses créateurs et entraver leur liberté politique. La règle de la majorité ne peut être utilisée pour brimer la volonté d’une minorité qui voudrait retirer son soutien et son consentement à la communauté politique qu’elle a contribué à créer. La liberté étant la valeur suprême du libéralisme, il est impossible de justifier le maintien autoritaire d’un groupe humain dans un système politique dont il veut se séparer. Accepter la position inverse signifierait accepter la « tyrannie de la majorité » et décréter que tous les membres de la communauté n’ont pas le même degré de liberté. Berran pense aussi qu’en vertu de la philosophie libérale un groupe peut toujours remettre en question son appartenance à une unité politique et qu’il ne saurait être lié par le consentement qu’il aurait pu donner dans le passé à son inclusion dans la communauté politique. L’appartenance nationale est révocable: « For in so freezing the status quo one generation, which exercised its freedom of choice, attempts to deprive later generations of the same freedom3. » Pour Berran, le droit de sécession est une extension du droit qu’ont les individus, dans la théorie libérale, de choisir leur nationalité par l’émigration. Lorsque ce droit est revendiqué collectivement, il s’applique au territoire où est concentré le groupe sécessionniste : « Liberalism must also grant that territorially concentrated groups can exercise their sovereignty, i.e. their moral right to determine their political relationships, through secession4. » Une sécession, pour être « pratiquement possible » et être reconnue comme légitime, doit remplir deux conditions essentielles :

  1. Le groupe doit être suffisamment nombreux pour assumer les charges et les responsabilités d’un État souverain.
  2. Le groupe sécessionniste doit reconnaître le même droit aux autres groupes qui se retrouveront à l’intérieur des frontières du nouvel État.

5Si ces deux conditions sont remplies, il ne devrait pas y avoir d’obstacle à la sécession et celle-ci devrait être reconnue, même si ses justifications morales sont faibles. Il n’est pas nécessaire qu’un groupe soit victime d’oppression ou de discrimination pour justifier sa volonté de faire sécession, il suffit que cette revendication suscite une mobilisation suffisamment forte et durable de la population pour qu’elle soit acceptable. Un tel groupe qui exprime politiquement et de façon durable sa volonté sécessionniste a des motifs d’insatisfaction que l’État tutélaire n’a pas à juger. Cette attitude libérale est fondée sur le pragmatisme, car il est impossible d’établir une définition objective du degré d’oppression qui pourrait justifier une sécession. Berran répond ainsi d’avance aux arguments des théoriciens de l’approche morale.

La théorie « éthique » de la sécession

6Cette approche, qu’on qualifie d’« éthique », se retrouve dans le livre d’Allen Buchanan intitulé Secession : the Morality of Political Divorce front Fort Sumter to Lithuania and Quebec, où il se propose d’analyser les conditions qui justifieraient moralement un groupe de faire sécession pour dégager les critères de reconnaissance que le droit international devrait appliquer en pareil cas. Buchanan ne discute pas des fondements philosophiques de la conception libérale de la sécession, il conteste son applicabilité dans la pratique du droit international. Il estime que la théorie libérale conduirait à la balkanisation et au désordre international et qu’il faut donc restreindre l’application du droit de sécession. Il s’oppose à l’idée que le fait de constituer un peuple d’un point de vue sociologique confère automatiquement le droit de sécession. Le droit de libre association politique ne justifie pas à ses yeux le droit de faire sécession.

  • 5 Allen Buchanan, Secession, Boulder, Westview Press, 1991, p. 45.
  • 6 Ibid., p. 133 et suiv.

7Buchanan considère que le droit de sécession peut être accordé à un groupe seulement si ce groupe est victime d’injustices graves, et seulement si la sécession par elle-même permet de corriger ces injustices. La sécession est conçue ici comme un remède, un correctif aux traitements discriminatoires imposés par un État à une partie de sa population. Buchanan donne en exemple l’accession à l’indépendance des treize colonies américaines qui se sont séparées de la Grande-Bretagne afin de corriger une situation de discrimination où les colons étaient systématiquement désavantagés au profit de la métropole5. Mais si la sécession est moralement justifiée pour corriger une situation de redistribution discriminatoire, elle pourrait aussi devenir source d’injustice dans le cas où une région riche en ressources naturelles, par exemple, subissait un pillage systématique de la part d’un État central et décidait de se séparer pour profiter seule de ses richesses. Elle ne serait moralement acceptable pour Buchanan que si l’État sécessionniste acceptait de payer une taxe de sortie pour compenser les pertes encourues par l’ex-État tutélaire6. Il compare cette situation à celle d’un divorce où le mari est obligé de payer une pension alimentaire à son ex-épouse pour compenser les inconvénients de la séparation. Mais la logique du mariage ne correspond pas à celle des rapports de domination entre peuples et cet argument peut être contredit par un autre argument voulant que l’ex-État tutélaire ait suffisamment profité de sa politique d’exploitation pour qu’il ne soit pas juste de lui donner en plus une compensation. Pourquoi la domination et la surexploitation d’un territoire et d’une population devraient-elles mériter une prime compensatoire ?

  • 7 Allen Buchanan, « Theories of Secession », Philosophy and Public Affairs, vol. 26, no 1, 1997, p.  (...)

8Buchanan justifie sa position sur le plan philosophique en comparant le droit de sécession au droit de faire la révolution que Locke reconnaissait aux citoyens lorsque le gouvernement abusait de son pouvoir et commettait des injustices contre le peuple. Ainsi, la sécession est moralement justifiée dans les cas de tyrannie sélective pratiquée par un État envers une partie de sa population: « In both the case of revolution and that of secession, the right is understood as the right of persons subject to a political authority to defend themselves from serious injustices, as remedy of last resort7. »

9Buchanan admet qu’il peut y avoir d’autres conditions particulières qui rendent moralement acceptable une sécession sans qu’il y ait une situation de grave injustice ; c’est le cas lorsque par exemple l’État englobant accorde le droit de sécession ou encore lorsque la constitution reconnaît explicitement ce droit. Mais hormis ces cas spéciaux, il ne peut y avoir de sécession acceptable que pour corriger des situations d’injustice flagrante lorsqu’un groupe est victime de génocide, que la survie physique de ses membres est menacée par l’action de l’État et qu’il y a violation des droits de l’homme, ou encore lorsque des territoires antérieurement souverains ont été occupés par la force, comme ce fut le cas des pays baltes de 1940 à 1990. À ses yeux, la persistance d’une différence culturelle et/ou linguistique n’est pas un motif suffisant pour justifier une sécession. En conséquence, lorsqu’un État ne viole pas les droits de la personne, lorsqu’il traite correctement ses minorités, leur reconnaît des droits civiques et ne leur impose pas de règles particulières, ces minorités ne devraient pas avoir le droit de faire sécession. Il estime que la communauté internationale ne devrait pas reconnaître la sécession d’un groupe lorsque celui-ci est englobé dans un État qui fonctionne bien, car les inconvénients seraient plus importants que les avantages non seulement pour l’État existant, mais aussi pour les individus. Le maintien de l’intégrité des États est préférable à la satisfaction des revendications sécessionnistes de groupes particuliers parce qu’elle assure la protection de la sécurité des individus, qu’elle préserve leurs droits et la stabilité de leurs attentes, alors que la sécession crée de l’incertitude et représente un risque pour les individus. La préservation de l’ordre établi est plus avantageuse que le changement. Dans cette logique, les minorités ont des droits civiques ; si elles sont insatisfaites de leurs conditions, elles ont la possibilité de s’engager plus activement dans le processus politique afin de faire valoir leurs revendications et d’obtenir plus de décentralisation politique. Dans le cadre des États de droit, le statu quo institutionnel est préférable au changement, les peuples subjugés devraient s’estimer heureux de pouvoir jouir des droits de l’homme.

10Le critère de l’injustice peut difficilement faire consensus dans la mesure où il implique une évaluation et que toute évaluation est fonction d’intérêts ou de normes qui peuvent être elles-mêmes contestées. Au nom de quoi peut-on prétendre qu’un groupe n’est pas victime d’injustice, si celui-ci estime que sa situation est insatisfaisante et exige un correctif institutionnel ? Les notions de juste et d’injuste sont éminemment subjectives et la frontière qui les séparerait est impossible à tracer sans utiliser l’idéologie dominante comme valeur de référence.

La théorie du « calcul de légitimité »

  • 8 Lee Buchheit, Secession: the Legitimacy of Self-Determination, New Haven, Yale University Press, 1 (...)

11Cette autre théorie postule qu’il n’y a pas de normes immuables qui permettent de juger de la légitimité d’une revendication séparatiste. Cette approche relativiste a été proposée par Lee Buchheit8. Cet auteur rejette la conception libérale qui préconise un droit illimité à la sécession, mais il conteste aussi la conception restrictive. Il préconise une approche pragmatique où la légitimité de chaque mouvement sécessionniste sera évaluée cas par cas, à partir de normes générales de légitimité qui tiennent compte tout autant des intérêts du groupe sécessionniste que de ceux de l’État englobant et de la communauté internationale.

12Cette évaluation pragmatique doit reposer sur deux critères : les qualités intrinsèques de la revendication sécessionniste et ses effets perturbateurs sur la communauté internationale.

13Parmi les critères les plus pertinents pour déterminer quelle est la valeur intrinsèque de la revendication sécessionniste, Lee Buchheit propose de juger de la valeur de la revendication sur le caractère distinctif du groupe qui se différencie culturellement des autres. Ce critère disqualifie les groupes qui voudraient faire sécession uniquement pour des motifs économiques. Ensuite, ce peuple doit être concentré territorialement. Il doit aussi faire la preuve que le nouvel État sera économiquement viable et politiquement cohérent. Selon Buchheit, ces conditions de viabilité et de cohésion n’impliquent nullement l’indépendance économique ou militaire.

14Quant au critère des conséquences perturbatrices de la sécession, il est plus difficile à cerner empiriquement. Buchheit estime qu’une sécession ne doit être acceptée que si elle favorise « l’harmonie internationale générale ». Pour mesurer les bouleversements créés par une sécession, il faut tenir compte de ses effets économiques et stratégiques pour l’État préexistant. Il faut dans le calcul de légitimité prendre en considération les effets sur les autres États de la région. Une sécession qui ne respecterait pas les droits de l’homme risquerait de créer un problème de réfugiés qui pourrait menacer l’équilibre régional. Il faut enfin évaluer ses effets sur l’ordre international en général.

  • 9 Daniel Turp, « Le droit de sécession en droit international public et son application au cas du Qu (...)

15Selon Daniel Turp, cette approche propose une solution équilibrée parce qu’elle combine les aspects moraux et les conséquences pratiques de la sécession et qu’elle accorde un poids décisif au fait de constituer un peuple9.

La théorie de l’effectivité

  • 10 R. Higgins, « Problems and Process », p. 125, cité par Théodore Christakis, Le droit à l’autodéter (...)

16Les théoriciens de l’effectivité soutiennent que la sécession est une question de fait et non pas de droit. De ce point de vue, le droit international se limite à enregistrer le fait accompli. Le point de départ est un constat de vide juridique en matière de sécession, celle-ci n’étant ni permise ni prohibée. « Il n’y a rien en droit international qui prohibe la sécession et la formation de nouveaux États10. »

  • 11 Thomas M. Franck, Rosalyn Higgins, Alain Pellet, Malcom N. Shaw, Christian Tomuschat, « L’intégrit (...)

17Les cinq juristes qui en 1991 ont rédigé, à la demande de l’Assemblée nationale du Québec, un avis sur l’intégrité territoriale du Québec dans l’hypothèse d’une accession à la souveraineté en viennent à la conclusion qu’il n’y a pas en droit international de droit de sécession général. Si tous les peuples ont le droit de disposer d’eux-mêmes, ce droit ne signifie pas nécessairement qu’ils peuvent faire sécession car ce droit n’est clairement reconnu qu’aux peuples colonisés. Mais si le Québec n’a pas de droit inhérent à la sécession parce qu’il ne forme pas un peuple colonisé, cela ne l’empêche nullement de réclamer et d’obtenir l’indépendance politique : « [...] il s’agit là d’une question de pur fait que le droit international ne fonde ni ne réprouve11. » Les autorités politiques canadiennes ne peuvent de leur côté invoquer le principe de l’intégrité territoriale pour faire obstacle à l’indépendance du Québec car, de l’avis des cinq juristes, ce principe est une norme exclusivement interétatique ; il ne concerne que les rapports entre États et non pas l’émergence de nouveaux États.

  • 12 T. Christakis, op. cit., p. 76.

18Les partisans de la théorie de l’effectivité reconnaissent aussi que la sécession est possible même lorsque le droit constitutionnel interne contient des règles interdisant la sécession, car le droit international est indifférent au droit interne. Selon Théodore Christakis, les dispositions constitutionnelles ou législatives des États en matière de sécession sont sans importance et n’ont pas d’effet juridique sur l’ordre international12.

  • 13 Ibid., p. 429.
  • 14 Voir ibid., p. 430.
  • 15 Voir ibid., p. 98 et suiv.
  • 16 Ibid., p. 77.

19Les cinq juristes qui reconnaissent que le Québec ne peut réclamer le droit de sécession parce que celui-ci n’existe pas pour les peuples non colonisés soutiennent ce faisant que le silence du droit international ne peut nullement empêcher le Québec de revendiquer l’accession à l’indépendance, de l’obtenir ou de l’imposer : « L’effectivité de l’exercice des pouvoirs étatiques par les nouvelles autorités suffit à établir l’existence du nouvel État13. » L’effectivité, c’est la capacité exclusive d’un État de faire respecter ses juridictions et ses décisions sur un territoire donné. C’est la force des faits qui tranche en la matière et non le droit international qui se contente de prendre acte14. Chaque peuple peut tenter sa chance et accéder à l’indépendance, le droit viendra par la suite reconnaître la situation de fait. En vertu de cette logique du rapport de forces, l’attitude des États tiers face à l’accession à l’indépendance d’un nouvel État devient un élément de poids. Cette reconnaissance peut suffire à faire émerger un nouvel État, même si le test de l’effectivité du contrôle du territoire n’est pas concluant, comme cela s’est produit pour la Bosnie-Herzégovine15. Cette théorie de l’effectivité serait partagée par la majorité écrasante des juristes16.

Notes

1 R. McGee et D. Kin-Kong Lam, « Hong Kong’s Option to Secede » in Symposium : Nationalism and Internationalism, Harvard International Law Journal, vol. 33, no 2, 1992, p. 431.

2 Harry Berran, « A Liberal Theory of Secession », Political Studies, vol. 32, 1984, p. 23. (Voir du même: The Consent Theory of Political Obligation, Londres, Croom Helm, 1987.) Ibid., p. 23.

3 Ibid., p. 25.

4 Ibid., p. 26.

5 Allen Buchanan, Secession, Boulder, Westview Press, 1991, p. 45.

6 Ibid., p. 133 et suiv.

7 Allen Buchanan, « Theories of Secession », Philosophy and Public Affairs, vol. 26, no 1, 1997, p. 36.

8 Lee Buchheit, Secession: the Legitimacy of Self-Determination, New Haven, Yale University Press, 1978.

9 Daniel Turp, « Le droit de sécession en droit international public et son application au cas du Québec », Montréal, Université de Montréal, thèse de maîtrise, 1979, p. 299.

10 R. Higgins, « Problems and Process », p. 125, cité par Théodore Christakis, Le droit à l’autodétermination en dehors des situations de décolonisation, Paris, La Documentation française, p. 76.

11 Thomas M. Franck, Rosalyn Higgins, Alain Pellet, Malcom N. Shaw, Christian Tomuschat, « L’intégrité territoriale du Québec dans l’hypothèse de l’accession à la souveraineté », in Les attributs d’un Québec souverain, Commission d’étude des questions afférentes à l’accession du Québec à la souveraineté, Québec, Assemblée nationale du Québec, 1992, p. 425.

12 T. Christakis, op. cit., p. 76.

13 Ibid., p. 429.

14 Voir ibid., p. 430.

15 Voir ibid., p. 98 et suiv.

16 Ibid., p. 77.

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