1Groupes populaires et organismes communautaires sont sans doute les expressions les plus fréquemment utilisées pour désigner l’ensemble relativement vaste et diversifié des organisations qui reposent sur la participation populaire (ou la participation de la communauté), et qui se développent en marge des partis politiques et des organisations syndicales sur le terrain des conditions de vie et de la consommation collective. La diversité des groupes populaires et communautaires soulève une question de fond :

[...] est-ce que l’on parle toujours de la même chose lorsqu’on considère un comité de citoyens voulant participer à un processus de rénovation urbaine, une garderie populaire qui mène des actions pour la reconnaissance d’un droit social ou une coalition sur les médias communautaires qui demande un programme de financement adéquat pour les activités de ses membres ? (Hamel, 1991, p. 22)

2Cette question s’impose lorsque l’on veut rendre compte de l’évolution de ce mouvement.

3La prise en charge démocratique des problèmes du quartier, de la région, du cadre de vie et des services collectifs confère à ces divers organismes une certaine parenté. Les expressions mouvement populaire1, mouvement communautaire, mouvements urbains2, mouvements sociaux3, pratiques émancipatoires4, mouvement alternatif5 qui renvoient à des problématiques différentes, permettent ainsi de dépasser la fragmentation de ces groupes. Dans cette optique, les auteurs sont relativement d’accord6 pour faire remonter l’origine de ce mouvement au début des années soixante et pour considérer son évolution en termes de continuité et de rupture7. À partir de là, les interprétations varient considérablement.

4Une première interprétation met de l’avant une conception « révolutionnariste » du changement social. Cette interprétation était partagée par l’extrême-gauche, pour qui les groupes populaires se devaient de contribuer à la construction du parti (ouvrier) en vue de la prise du pouvoir de l’État, moyen quasi exclusif de changement social8. C’est en fonction de cet objectif que les groupes populaires étaient évalués et encouragés. Cette conception était partiellement présente dans nombre de recherches d’inspiration marxiste dont les analyses du politique étaient quelque peu réductionnistes et teintées d’économisme, voire d’ouvriérisme (Hamel, 1991, p. 23-24). La place accordée aux acteurs sociaux était d’autant plus réduite qu’elle était déterminée par les contradictions du capitalisme.

5Une seconde interprétation, qui prolonge la première à partir de présupposés théoriques différents, met l’accent sur la récupération et le déclin du mouvement populaire. L’État y est présenté presque exclusivement sous l’angle d’une régulation technocratique, régulation dont la capacité de quadriller le social et de digérer ses demandes semble quasiment illimitée. Cette interprétation est présente de façon plus ou moins explicite dans la plupart des analyses, notamment dans certaines analyses s’inspirant de la sociologie des mouvements sociaux (Renaud, 1984 ; Simard, 1979). De ce point de vue, les groupes populaires et les organismes communautaires contribuent par leur institutionnalisation au renforcement de la régulation technocratique, qui pourra désormais s’appuyer sur des relais locaux pour contrôler de façon plus serrée la vie des citoyens et des citoyennes.

6Une troisième interprétation va dans une direction tout à fait opposée puisqu’elle définit les groupes populaires comme autant d’espaces de liberté et de créativité qui conduisent à l’avènement d’une société autogestionnaire (Gagnon, dans Gagnon et Rioux, p. 18). Cette interprétation met l’accent sur l’émergence de nouvelles valeurs dans les sociétés industrielles avancées. Ces nouvelles valeurs caractérisées par la rencontre entre le néo-culturel et le traditionnel « favorisent l’organisation communautaire de personnes autonomes, le refus des grandes organisations et de la délégation de pouvoir, l’autogestion, le retour au vécu et à la vie quotidienne » (Bélanger et Lévesque, 1987, p. 259). Cette interprétation9 renvoie plus ou moins explicitement à la promotion d’une société dualiste, puisque les pratiques émancipatoires ne peuvent réduire l’aliénation et l’exploitation de la sphère hétéronome autrement que par la réduction de cette sphère au profit de la sphère autonome où règnent la liberté et l’expression de soi (Gorz, 1980).

7Bien que certaines de ces recherches constituent des références incontournables et qu’elles mettent en lumière des dimensions d’analyse qu’on ne saurait ignorer, les approches utilisées n’en présentent pas moins des limites évidentes. En s’efforçant d’éviter l’éclectisme et le bricolage théorique, nous tenterons de proposer une interprétation tenant compte aussi bien des changements structurels relevant de l’économie politique que de la dynamique des mouvements sociaux qui s’expriment à travers ces divers groupes et organismes10. Comme plusieurs chercheurs l’ont indiqué11, il est extrêmement difficile de proposer une périodisation du mouvement populaire et communautaire qui rende bien compte de la diversité et de la multiplicité des groupes qui s’y rattachent dans l’ensemble du Québec. C’est pourquoi nous nous sommes moins préoccupés de proposer un découpage fin des périodes que de recenser les principales générations du mouvement populaire et communautaire. À cette fin, nous tenterons de tenir compte aussi bien de la demande sociale et de la forme dominante des organisations du mouvement que du modèle de développement et de la forme de régulation sociale qui dominent alors dans la société québécoise.

8C’est ainsi que nous avons recensé trois générations d’organisation : la génération des comités de citoyens qui s’imposent dans les milieux urbains de 1963 à 1969 et dans les milieux ruraux de 1970 à 1975, celle des groupes populaires (ou groupes de services) qui dominent de 1976 à 1982, et celle du partenariat et des groupes communautaires qui se sont imposés au cours des cinq dernières années. Indiquons dès le départ que l’apparition d’une nouvelle génération ne signifie pas la fin de l’autre. À travers la rupture que crée une génération nouvelle, il existe une continuité qui est celle de la double demande que porte le mouvement populaire et communautaire, demande de services collectifs et demande de démocratisation de ces services. Selon les conjonctures, cette double demande donne lieu à des compromis qui prennent la forme soit de l’étatisation de services collectifs, soit de leur démocratisation par des réalisations relativement autonomes ou encore par des formes de partenariat.

Première génération : les comités de citoyens et la revendication12

9Les comités de citoyens constituent la forme organisationnelle principale du mouvement populaire pendant une dizaine années : d’abord en milieu urbain de 1963 à 1969, puis en milieu rural de 1970 à 1975 (Gagnon, 1985, p. 119 et s.). Dans un cas comme dans l’autre, il s’agit d’une forme organisationnelle nouvelle qui porte des demandes également nouvelles. Il est possible de relever des luttes populaires et des mobilisations de citoyens dans les années trente et quarante de même qu’il est relativement facile de remonter à la seconde moitié du XIX^e siècle pour suivre l’évolution du mouvement associatif13. Cependant, les comités de citoyens n’en constituent pas moins une réalité nouvelle dans la mesure où ils échappent à l’emprise de l’élite traditionnelle et qu’ils ne sont « ni un élément reconnu de la structure politique, ni un corps intermédiaire » (Blondin, 1968, p. 113). De fait, les comités se distinguent sensiblement des organismes de charité et des organisations de loisir que contrôlaient plus ou moins directement l’Église, les clubs sociaux ou encore les partis politiques traditionnels. Au lieu de s’en remettre au pouvoir en place, les comités de citoyens demandent d’être consultés pour tout ce qui touche le cadre de vie et les services collectifs, et même d’en décider.

10Les premiers comités de citoyens apparaissent en 1963 dans des quartiers ouvriers et populaires comme ceux de Saint-Henri et de Pointe-Saint-Charles (McGraw, 1978, p. 45 et s.). Les animateurs sociaux, notamment ceux du Conseil des œuvres de Montréal qui travaillent dans ces quartiers, ont joué un rôle important dans l’émergence de ces comités. Les animateurs engagés sont en fait des travailleurs sociaux et des sociologues qui remettent en cause l’approche individualisée (le casework) alors dominante et favorisent une approche plus collective, celle de l’animation sociale, qui suppose que la solution des problèmes des populations de ces quartiers passe par la constitution d’un leadership local et la mise en place de services collectifs (Chèvrefils, 1978 ; Côté et Harnois, 1978 ; Renaud, 1978). Le comité de citoyens constitue alors une sorte de trouvaille.

11Blondin (1968, p. 117), qui fut un des animateurs du mouvement, décrit le comité de citoyens :

Le comité de citoyens est un groupe de 20 à 30 nouveaux leaders choisis par leurs pairs ou par l’animateur, formés par l’animateur, qui rendent compte, selon des mécanismes divers, à la population de leur quartier des tâches exécutées et qui reçoivent, s’il y a lieu, de nouveaux mandats.

12Avec l’aide de l’animateur, le comité de citoyens constitue une véritable école populaire de formation à l’action collective qui peut atteindre de 200 à 300 citoyens et citoyennes par ses sessions de formation. Constitués au départ à l’échelle de la paroisse, les comités de citoyens élargissent leur base en se donnant des sous-comités pour l’éducation des jeunes, le logement, la santé, la rénovation urbaine, la planification sociale, etc. Pour obtenir l’amélioration des services collectifs, ils interviennent auprès des pouvoirs publics, surtout locaux. Entre 1963 et 1968, environ vingt-cinq comités de citoyens se constituent dans la région de Montréal14. Enfin, pour coordonner leur action et donner plus de poids à leurs revendications, les divers comités de citoyens d’un quartier ou d’une région se regroupent comme le font les six comités de citoyens de la région du Sud-Ouest de Montréal (la Fédération des mouvements du Sud-Ouest) et, quelques années plus tard, les comités de citoyens de l’Est du Québec à l’intérieur des Opérations Dignité I (1970), puis II (1971) et III (1972) (Gagnon, 1981).

13Dans l’Est du Québec, les comités de citoyens qui apparaissent dans les paroisses de l’arrière-pays en 1970, sont également constitués à partir de la paroisse. Les leaders de ces comités sont sans doute les curés de ces paroisses, mais également les leaders formés par les animateurs sociaux qui avaient travaillé dans cette région pour le Bureau de l’Aménagement de l’Est du Québec (BAEQ) entre 1963 et 1966. Si les Opérations Dignité apparaissent d’abord comme un mouvement d’opposition à la fermeture des paroisses ayant un faible potentiel agricole (selon le plan du BAEQ, on devait fermer soixante-quinze localités), elles n’en font pas moins appel à l’État pour la mise en place d’un programme de développement agroforestier qui reposerait sur des fermes forestières.

14Que les comités de citoyens surgissent d’abord dans des quartiers ouvriers et populaires et dans des régions défavorisées comme l’Est du Québec n’est pas le fruit du hasard. En effet, les transformations du capitalisme de l’après-guerre et l’instauration de la société de consommation ont entraîné une transformation non seulement des conditions de travail mais également des conditions de vie. Certaines couches de la population ont été touchées plus durement que d’autres. Ainsi, la croissance des fonctions commerciales, financières et administratives, sans oublier la relocalisation des industries vétustes, ont exigé la transformation des centres-villes et des quartiers avoisinants (EZOP, 1981). De même, à la campagne, la modernisation de l’agriculture et de l’exploitation de la forêt ont entraîné une réduction considérable des fermes familiales, notamment des fermes agroforestières (Jean, 1982).

15Du point de vue de leur signification, les comités de citoyens en milieu urbain et rural partagent certains objectifs et demandes. Dans un cas comme dans l’autre, les comités visent à redonner aux citoyens et aux citoyennes leur dignité, à « faire respecter la dignité humaine des gens du quartier et [à] prendre les mesures qui s’imposent lorsque celle-ci est lésée » (Conseil de développement social, 1966, p. 18, cité par McGraw, 1978, p. 48). De même, aussi bien en ville qu’à la campagne, les comités de citoyens revendiquent des pouvoirs publics des solutions qui pouvaient être réalisées « à l’intérieur des institutions déjà existantes » (McGraw, 1978, p. 55). Outre un certain décalage dans le temps, il existe cependant des différences importantes. En effet, les demandes de participation populaire en milieu urbain se situent principalement sur le terrain de la consommation et dans une certaine mesure dans le prolongement de l’Etat-providence, alors que les demandes provenant du milieu rural sont d’abord adressées à des ministères à vocation économique et remettent en cause l’aménagement du territoire.

16Ainsi, les comités de citoyens urbains et les associations, telles les Associations de défense des droits sociaux qui émergent dans leur sillage, apparaîtront comme une forme de syndicalisme de la consommation collective véhiculant une demande non seulement de services collectifs, mais également de contrôle populaire de ces services. Le mouvement social à la base de cette forme d’organisation soutenue par ailleurs par l’État, par le biais de l’animation sociale et de l’idéologie de participation, s’insère assez rapidement dans le réseau des forces sociales qui luttent pour constituer l’État-providence. Or, dans « le compromis que représente l’Etat-providence, les revendications de participation (dans le sens d’un contrôle populaire) seront traduites en termes de participation formelle à un mode de gestion étatique et centralisé des services collectifs » (Bélanger et Lévesque, 1987, p. 255).

17En milieu rural, il est certain que les demandes pour les services collectifs ne sont pas absentes, puisque la fermeture d’une paroisse est souvent précédée d’une réduction des services (école, service postal, ouverture des chemins, etc). Cependant, comme les comités de citoyens ruraux regroupent surtout de petits producteurs, ils revendiquent principalement le droit de vivre et de travailler sur leur terre, d’où leur demande de fermes forestières qui pourraient maintenir leur mode de vie et de production. Contre la modernisation et à la rationalisation de l’économie régionale proposées par le BAEQ, ils mettent de l’avant l’aménagement intégré des ressources (Dionne et Klein, 1982). Pour échapper à l’appareil bureaucratique, notamment à la régionalisation de cet appareil, les Opérations Dignité (OD) tentent d’établir une communication directe avec les hommes politiques. Leur demande n’est cependant pas sans ambiguïté puisque d’un côté elles s’opposent au plan du BAEQ, mais de l’autre elles revendiquent l’intervention de l’État dans un sens où il est parfois difficile de savoir si cette intervention vise à maintenir une forme ancienne ou à mettre en place des formes nouvelles. Chose certaine, le rôle des élites traditionnelles dans les OD aura été déterminant (Gagnon, 1989, p. 135).

Deuxième génération : les groupes populaires (ou groupes autonomes de services)

18À la fin des années soixante, les limites des comités de citoyens et de l’animation sociale apparaissent assez clairement de sorte qu’on explore d’autres directions d’intervention15. Une première va dans le sens de l’action politique alors que la seconde consiste à mettre sur pied des groupes de services (l’expression groupes populaires apparaît au début de 1970), des groupes qui s’apparentent plus à « la formule coopérative qu’à la formule syndicale » (Lévesque, 1984).

19La première voie, celle vers l’action politique, est ouverte avec la fondation du Regroupement des associations populaires du bas de la ville et de l’Est de Montréal (RAP). On connaît la suite : certains comités de citoyens comme celui de Saint-Jacques (Comité d’action politique de Saint-Jacques, 1971) se transforment en Comité d’action politique (CAP) (Favreau, 1983). Les CAP des divers quartiers se regroupent au sein du Front d’action politique (FRAP, 1970-1974). Le FRAP se lance dans une lutte électorale municipale qui se solde par l’échec16. Sur le terrain de l’action politique, les citoyens des comités sont rejoints par des militants étudiants et syndicaux. Ce mouvement contribue par la suite à la création de partis politiques d’opposition (Hamel, 1991, p. 99) aussi bien à Montréal avec le RCM (1974) qu’à Québec avec le Rassemblement populaire (1977). Entre-temps, certains CAP se radicalisent pour former des groupes marxistes-léninistes dont les analyses orientent leurs actions vers la prise du pouvoir de l’État comme moyen de transformation sociale à partir de la formation d’un parti politique ouvrier (1975-1982). Comme le montre bien Favreau (1983, p. 173), les militants des CAP confondent action communautaire et action politique alors que ceux des groupes marxistes-léninistes soumettent l’action communautaire à l’action politique.

20La seconde voie mise de l’avant par les comités de citoyens est la création de groupes populaires de services. Au lieu de faire appel à l’État pour obtenir des services, les comités de citoyens cherchent « à résoudre eux-mêmes des problèmes qui concernent l’ensemble du quartier » (McGraw, 1978, p. 75). Ce sont d’abord les premiers comptoirs alimentaires (1967), les associations coopératives d’économie familiale (ACEF) qui offrent un service de consultation budgétaire, une clinique d’urgence ou de dépannage, un service d’éducation et un service juridique (ACEF de Montréal, 1968)17. Ces premiers groupes de services sont suivis de la mise sur pied des Cliniques communautaires18 (1968), du Carrefour des jeunes travailleurs (1969), des Maisons de chômeurs (1970), des cliniques de services juridiques, des garderies, des coopératives d’habitation (1973), etc.

21Les groupes populaires de services de cette époque sont le plus souvent des collectifs autogérés (formés de bénévoles, de permanents, d’usagers) qui expérimentent à la fois de nouveaux rapports de consommation et de nouveaux rapports de travail. Certains se définissent d’ailleurs comme des groupes alternatifs aux services offerts aussi bien par l’État que par le secteur privé marchand19. C’est également le début d’une génération nouvelle de coopératives de travail et d’entreprises communautaires d’insertion sociale (Lévesque, Côté, Chouinard et Russel, 1985). Enfin, les groupes de services se multiplient rapidement puisqu’en 1973-1974, Godbout et Collin (1975) ne comptent pas moins de 138 groupes populaires pour la seule région de Montréal. Avec quelques années de décalage, le même phénomène peut être observé dans les autres villes du Québec20.

22Cette orientation nouvelle des groupes de services ne met pas fin au « syndicalisme de la consommation collective » lancé par les comités de citoyens. En effet, les revendications pour l’élargissement des droits sociaux et pour l’obtention de nouveaux services de l’État continuent de s’exprimer. Les comités de citoyens tentent de consolider leur action en mettant sur pied des associations plus spécialisées, telles les Associations de défense des droits pour les assistés sociaux (1969), les Mouvements action-chômage (1970), les Associations de locataires (1970). De plus, de nouveaux groupes de pression sont créés pendant les années soixante-dix et au début des années quatre-vingt : d’une part, de nouveaux comités de citoyens, notamment à l’extérieur de Montréal, et de nouveaux regroupements surgissent, tel le Front d’action populaire en réaménagement urbain (FRAPRU, 1978), qui regroupe entre autres divers comités de citoyens ; d’autre part, de nouvelles associations de défense des droits sont formées par des groupes à objectif spécifique comme l’Association québécoise des droits des retraités (AQDR) ou encore Au bas de l’échelle (1976), qui regroupe l’Association du personnel domestique, l’Association du personnel de bureau et l’Association du salaire minimum.

23Les groupes de pression soutenus par d’autres mouvements sociaux (par le mouvement des femmes par exemple) ne sont pas les seuls à se mobiliser pour la défense des droits sociaux ou pour l’obtention de nouveaux services de l’État, puisque les groupes marxistes-léninistes le feront également, comme en témoigne leur mobilisation pour un réseau étatique de garderies (par exemple S.O.S. garderies). En ce sens, la radicalisation telle qu’elle s’exprime dans la mouvance de l’extrême gauche ne met pas fin à la demande d’État. Par ailleurs, la demande de services collectifs étatiques (donc, la demande d’État-providence) est en quelque sorte remise en cause par cette nouvelle génération du mouvement populaire que constituent les groupes populaires de services.

24Le cas des cliniques populaires de santé qui s’opposeront à l’étatisation de leur expérimentation, illustre bien cette nouvelle orientation. Les cliniques populaires, de par leur dynamisme et la nature de leur demande, constituent en un sens le type idéal de cette nouvelle génération que représentent les groupes populaires de services ; elles laissent voir leur continuité aussi bien que leur rupture avec la génération précédente des comités de citoyens. Ainsi, à l’origine de la Clinique des citoyens de Saint-Jacques, on retrouve le comité de citoyens qui remet en cause une consommation individualisée et passive des services de santé. Le comité « lie la santé aux conditions de vie. Le chômage et les faibles revenus, les logements inhabitables ou carrément insalubres, la pollution, le manque d’équipements collectifs de loisirs, ne peuvent que générer des problèmes majeurs de santé » (Boivin, 1988, p. 44). Ce point de vue est également partagé par les professionnels de la santé (dix-sept médecins et étudiants) qui s’engagent bénévolement au départ et qui n’hésitent pas à partager leur savoir en recrutant le personnel paramédical dont ils ont besoin parmi le comité de citoyens et parmi les résidentes du quartier. Pour les médecins qui s’y engagent, la clinique des citoyens permet « de travailler dans une atmosphère normale, de pratiquer la médecine de façon humaine », alors que le centre hospitalier oblige à pratiquer une « médecine traditionnelle » où l’on « s’intéresse davantage aux analyses de laboratoires et à leurs résultats qu’aux patients eux-mêmes »21. Enfin, pour favoriser une participation plus active des citoyens et pour leur assurer un contrôle sur l’orientation de la Clinique, les citoyens et les médecins décident de la transformer en coopérative « médicale » d’usagers en 1970. On entrevoit ainsi comment l’émergence des cliniques médicales populaires repose sur une alliance des citoyens et citoyennes (usagers) et des professionnels.

25Les cliniques populaires montrent bien comment les groupes de services remettent en cause les services comme les dispense l’État, à savoir la gestion bureaucratique et centralisée sur lesquelles les usagers n’ont aucune emprise, l’organisation du travail où même les professionnels sont contraints à des tâches d’exécution décomposées en éléments parcellisés et routinisés, sans oublier les contraintes et les limites du modèle biomédical. Les cliniques cherchent ainsi à renouveler aussi bien les pratiques professionnelles que les pratiques de consommation : dans le premier cas, elles le font par la promotion du travail en équipe interdisciplinaire et par une approche soucieuse de répondre aux besoins de la communauté ; dans le second cas, elles y tendent à travers la cogestion usagers-travailleurs et diverses initiatives pour dépasser la consommation individuelle et passive. C’est pourquoi les cliniques de Saint-Jacques, de Pointe-Saint-Charles, de Saint-Henri et du Centre-Ville s’opposèrent au projet de loi 65 qui prévoyait la création des Centres locaux de services communautaires (CLSC), même si ces centres reprennent un bon nombre des traits caractérisant les cliniques populaires22.

26Plusieurs considèrent la période 1968-1973 comme l’âge d’or du mouvement populaire ou, selon l’expression de Favreau (1989, p. 19), « les années de rêve ». Sur le plan de la mobilisation, cela n’est pas faux puisque tout bouge sur le terrain ; mais toutes les revendications et les demandes ne vont pas nécessairement dans la même direction. D’une part, le syndicalisme de la consommation collective et l’extrême-gauche (à partir évidemment d’une problématique différente) exigent des droits et des services de l’État (ce qui va dans le sens de la consolidation du providentialisme [Bélanger, 1988] et du fordisme). D’autre part, comme nous avons tenté de le montrer avec les cliniques communautaires, les groupes de services suivent une autre direction puisqu’ils remettent en cause la gestion étatique de ces services et le contrôle centralisé de l’État (c’est-à-dire le providentialisme et le fordisme) en proposant une alternative. Cette double demande, celle de services dispensés par l’État et celle de services que contrôlent les citoyens, explique en grande partie qu’il est alors possible de réaliser de larges mobilisations : tous les citoyens manifestent leur insatisfaction mais pour des raisons différentes. Le même constat pourrait être fait pour les mobilisations ouvrières de cette période.

27Outre la remise en cause de l’État-providence par une partie du mouvement populaire, la crise économique et la crise financière de l’État (cette dernière étant en grande partie le produit des limites mêmes de la gestion étatique des services collectifs) rendent possible un compromis favorisant la multiplication des groupes populaires de services. En premier lieu, des programmes dits de création d’emplois du fédéral mis sur pied à partir de 1971 (par exemple les Projets d’initiatives locales et les Perspectives Jeunesse) et, un peu plus tard, du provincial (le Programme expérimental de création d’emplois communautaires) seront utilisés pour créer des garderies, des médias communautaires, etc. En deuxième lieu, devant l’incapacité de l’État à répondre à des besoins nouveaux ou à corriger certains effets pervers des services étatisés (comme l’analphabétisme), les ministères à vocation sociale comme l’éducation (DGÉA), la santé et les services sociaux (le Service de soutien aux organismes communautaires), l’immigration, le loisir, la culture et les communications se donnent des programmes et des budgets pour soutenir les groupes autonomes de services.

28Les groupes de services qui réalisent en petit ce qui apparaît à plusieurs comme une alternative « au système » (en l’occurrence, le providentialisme et le fordisme), sont ainsi le produit d’un compromis social. L’État accepte de soutenir financièrement ou autrement les groupes populaires plus ou moins autogérés dans la mesure où ces expériences permettent de répondre plus adéquatement à de nouvelles demandes ou encore à des demandes très imparfaitement satisfaites et cela, à des coûts inférieurs. D’une part, l’État se montre d’autant plus favorable à ces groupes que leurs règles de fonctionnement, conformément à leur statut coopératif ou d’organismes sans but lucratif, lui garantissent non seulement « que l’aide accordée ne sera pas appropriée par quelques individus et donc atteindra plus sûrement les groupes cibles » (Vienney, 1986, p. 31), mais aussi que des ressources humaines, qui ne pourraient être mobilisées à cette fin autrement, le seront par ce moyen. D’autre part, les groupes de services ne sont généralement pas dupes des avantages qu’en tire l’État (Klein, 1989), mais ils acceptent d’autant plus facilement de recevoir et de demander une aide financière que cette dernière consolide leur pouvoir sur les services qu’ils dispensent et leur permet ainsi d’expérimenter de nouveaux rapports de consommation et de travail. Enfin, l’appareil administratif de l’État croit apparemment que son soutien aux groupes autonomes de services canalisera la demande de démocratisation de l’ensemble des services collectifs étatisés dans des expériences suffisamment circonscrites, voire marginalisées, que le statu quo pourra être maintenu pour l’ensemble du système. De leur côté, les groupes croient à l’élargissement possible de ces expériences, ce qui permettrait éventuellement la transformation de l’ensemble de la société, quitte à ce qu’ils se définissent provisoirement comme groupes alternatifs et marginaux.

29Enfin, en milieu rural, la voie suivie par les comités de citoyens rejoint celle des comités de citoyens urbains. D’une part, les luttes et les revendications se poursuivent pour contrer les fermetures ou pour empêcher la réduction des services (Drapeau et Gagnon, 1982). D’autre part, les citoyens décident de se prendre en main et de créer des entreprises communautaires et coopératives tel le JAL (Saint-Juste, Auclair et Lejeune) dans le Témiscouata qui obtient en 1974 une charte de coopérative de développement. Comme l’écrit Carrier (1979, p. 140), cette coopérative se voulait « une cellule-mère qui planifie, aide, prépare des projets, encadre techniquement, fournit du financement, échange de services, etc., pour un aménagement intégré des ressources fait par et pour les Jalois eux-mêmes »23. À l’instar des groupes de services de la ville, on retrouve à la base au moins une volonté de trouver soi-même une solution aux problèmes immédiats et de fonder d’autres rapports avec la nature, d’autres rapports de travail et d’autres rapports avec la communauté locale.

30Le cas des sociétés d’exploitation des ressources (SER) et notamment celui de la SER de la Vallée (SERV) constitue un bon exemple d’une nouvelle forme organisationnelle pour le mouvement populaire en milieu rural (Dionne, 1983). La SER, une forme organisationnelle hybride24, est le produit d’un compromis entre d’une part une demande de contrôle de l’aménagement du territoire de la part des petits propriétaires de terres boisées et, d’autre part, la volonté de l’État (en l’occurrence le ministère des Terres et Forêts devenu ministère de l’Énergie et des Ressources) de moderniser l’exploitation de la forêt tout en réduisant les coûts de la matière première. Certaines SER, comme celle de la Vallée, loin de se contenter d’administrer le programme d’aménagement intensif des boisés privés à partir des subventions du ministère, ont mis en place des mécanismes pour assurer une véritable démocratisation de ces sociétés et un dépassement de l’approche sectorielle. Ainsi, la SERV s’est donné un mode de fonctionnement coopératif (un membre, un vote, peu importe le nombre d’actions détenues) et un mandat qui satisfait aux exigences d’une exploitation intégrée des ressources et qui ne se limite donc pas à la forêt. À la suite de la récession du début des années quatre-vingt, la SERV comme le JAL ont dû se rajuster davantage à la logique du marché (Dionne, 1987) et renforcer leurs liens avec le secteur privé sur la base d’un nouveau partenariat. Dans cette perspective, ces expériences procèdent sans doute de la troisième génération du mouvement populaire, celle des entreprises communautaires et du partenariat.

Les organismes communautaires et le partenariat, une nouvelle génération ?

31Pour la plupart des analystes du mouvement populaire, le début des années quatre-vingt constitue un tournant important (Hamel, 1991, p. 101). Ainsi, Gagnon (1989, p. 156-157) écrit que la crise de 1982 « est venue mettre fin à plusieurs de nos certitudes et ébranler la plupart de nos mouvements sociaux. » Avant cette crise, « l’alternative était souvent au Québec un choix délibéré pour une autre société avec son organisation du travail différente, sa hiérarchie différente, sa culture différente », choix pour une autogestion que tournaient « en dérision les patrons, les élites et la grande majorité des syndicats. » Mais, à la fin des années quatre-vingt, ajoute Gagnon, « on a l’impression que le monde a changé de sens. Ce sont plutôt les patrons et les syndicats qui parlent de gestion participative et de qualité de vie au travail alors que le secteur alternatif concentre tous ses efforts sur l’emploi, au risque d’oublier souvent le sens de ses actions sans parler de son élargissement possible vers l’émancipation sociale et culturelle. » À partir du milieu de la décennie, ce ne sont plus seulement les groupes autonomes de services qui remettent en cause le providentialisme et qui recherchent des alternatives, mais également l’appareil administratif, comme en témoignent la mise sur pied de la Commission Rochon pour la santé et les services sociaux et les rapports du Conseil des affaires sociales (1989 et 1990). De même, une partie du patronat tente alors de « réinventer la société », selon l’expression de Messine (1987), en mettant de l’avant des expériences qui remettent en question le compromis fordiste ou qui voudraient le renouveler25. Dans cette conjoncture, les groupes autonomes de services commencent à être reconnus comme partie prenante d’un nouveau modèle de développement, d’un modèle ne pouvant se réaliser que dans le cadre d’un partenariat faisant appel aux divers secteurs : étatique, privé, syndical et communautaire. Dans cette perspective, l’expression groupe communautaire prend de plus en plus la place de celle de groupe populaire26. Pour l’appareil administratif de l’État, le communautaire tend à désigner toute « collectivité locale composée d’une population relativement indifférenciée, sinon par groupes cibles identifiés à partir des âges de la vie » (par exemple les jeunes) ou de groupes considérés à risque (par exemple les familles monoparentales) alors que les intervenants sur le terrain maintiennent une conception proche de celle de groupe populaire, où la référence aux classes sociales et aux mouvements sociaux s’impose (Favreau, 1989, p. 215). Cette polarisation n’empêche pas un nombre de plus en plus élevé de groupes d’accepter le partenariat avec l’État, voire la complémentarité avec les services étatiques, posant de ce fait de nouveaux enjeux.

32Avant de caractériser certaines des nouvelles formes que semble prendre ce partenariat et de revenir sur la signification de ce que nous considérons comme une troisième génération du mouvement populaire, il nous semble important d’avoir une vue assez précise de son ampleur et des principaux problèmes auxquels il fait face au début des années quatre-vingt-dix.

33Dans les années quatre-vingt, la croissance du nombre des groupes populaires et communautaires et leur diversification constitue un phénomène nouveau et sans commune mesure avec la période précédente. Ainsi, entre 1973-1974 et la fin de la décennie suivante, le nombre de ces groupes est passé de 138 à 1500 pour la seule Ville de Montréal27. Pour l’ensemble du Québec, la Corporation communautaire des Bois-Francs (1986) a dénombré plus de 3000 groupes populaires et communautaires28. Il n’existe pas de répertoire des groupes populaires et communautaires qui soit à la fois exhaustif et mis à jour régulièrement. Il est cependant relativement facile de déterminer les secteurs les plus importants numériquement. Ce sont les 1100 coopératives d’habitation qui abritent en 1991 environ 30 000 personnes dans 20 000 logements (Bouchard, 1991), le millier de groupes en éducation populaire (les organismes volontaires d’éducation populaire) (Bissonnette, 1990, p. 61), les 529 garderies sans but lucratif29, la centaine de maisons de jeunes et la centaine de centres de femmes (Favreau, 1989, p. 39) (centres de santé, centres d’hébergement, etc.), le millier d’organismes communautaires dans le domaine de la santé et des services sociaux (Commission d’enquête sur les services de santé et les services sociaux), la centaine de médias communautaires (Turcotte, 1991) (25 radios, 50 journaux et une vingtaine de télévisions communautaires), les soixante comptoirs alimentaires et coopératives d’alimentation naturelle. À cela, il faudrait ajouter un certain nombre des 165 coopératives de travail (Ministère de l’Industrie, du Commerce et de la Technologie, 1991), la plupart des entreprises d’insertion sociale, les corporations de développement économique communautaire, les CDÉC, (six pour la région de Montréal), les corporations de développement communautaire (au moins six situées en région, dont celle des Bois-Francs) et certains des nombreux centres communautaires ethniques et multi-ethniques, etc.

34Cette croissance repose sur le dynamisme non seulement du mouvement populaire et des autres mouvements sociaux qui le traversent (par exemple le mouvement des femmes pour la multiplication du nombre de garderies), mais également sur le compromis entre le mouvement populaire et l’appareil administratif de l’État, comme nous l’avons expliqué dans la section précédente. Le financement des groupes populaires et communautaires illustre bien la fragilité de ce compromis, sa remise en cause dans certains domaines et sa consolidation dans d’autres.

35Les recherches sur le financement du communautaire s’entendent pour conclure que ce secteur souffre de sous-financement (Pelchat, 1989). Selon l’échantillon que peuvent représenter les groupes subventionnés par Centraide, le ministère de la Santé et des Services Sociaux du Gouvernement du Québec et les programmes de développement de l’emploi (PDE) de Emploi et Immigration Canada constituent les deux sources gouvernementales les plus importantes (Bissonnette, 1990, p. 63). La situation financière des divers groupes varie sans doute quelque peu selon qu’ils évoluent dans des domaines où la reconnaissance de leur efficacité est faible, comme dans le domaine de la création d’emplois, ou selon qu’ils interviennent dans des domaines où leur efficacité commence à être pleinement reconnue, comme dans celui de la santé et des services sociaux et celui du développement local et communautaire (notamment, le développement de l’employabilité).

36Ainsi, « de 1974 à 1986, le nombre d’organismes financés dans le cadre du programme de soutien (aux organismes communautaires) du ministère de la Santé et des Services Sociaux du Québec est passé de 31 à 547 et les montants consentis de 600 000 $ à 43 millions en 1989 » (Bissonnette, 1990, p. 61)30. De même, « le montant des subventions reçues par la plupart des CDÉC de première génération n’a cessé d’augmenter au fil des années » (Fontan, 1991, p. 359). Le budget d’une CDÉC dont les fonds proviennent principalement de subventions, est passé de 200 000 $ en moyenne pour 1987-1988 à environ 900 000 $ pour 1990-1991 (Fontan, 1991, p. 359). Ces subventions proviennent pour la plus grande partie du ministère de l’Industrie, du Commerce et de la Technologie par l’entremise de l’OPDQ qui, de 1985 à 1989, a subventionné les CDÉC à titre d’expérience-pilote dans le cadre du Programme expérimental de création d’emplois communautaires (PECEC). A partir de 1990, les CDÉC sont financées par l’OPDQ par le biais du Fonds de développement régional dans le cadre de l’Entente Canada-Québec. Sur cette base, l’OPDQ prévoit que les CDÉC auront accès à plus de 20 millions pour la période 1990-1995. La Ville de Montréal contribue également au soutien du développement des entreprises communautaires : d’abord, par un programme de soutien aux CDÉC (PSCDÉC) et par un Programme de soutien aux initiatives locales (PROSIL). Six millions de dollars sur cinq ans sont ainsi réservés à cette fin. En région, que ce soit pour les entreprises du JAL ou pour celles des Serres de Guyenne, l’OPDQ a également soutenu les initiatives des communautés. Le gouvernement fédéral, par le biais d’Emploi et Immigration Canada, est également présent dans ces dossiers : en 1984, 74 % du budget du programme Canada au travail fut versé aux groupes communautaires (Favreau, 1989, p. 189).

37Il y a par ailleurs des secteurs où l’aide de l’État a diminué ou très peu progressé. Ainsi, à la Direction générale de l’éducation des adultes du ministère de l’Éducation du Québec, les subventions aux organismes volontaires d’éducation populaire (OVEP) ont diminué puisqu’elles sont passées de 7,9 millions en 1985 pour 738 groupes à 7,8 millions en 1986 pour 681 groupes. En 1982, 1983 et 1985, il y a eu un moratoire sur les accréditations de nouveaux groupes (Favreau, 1989, p. 189). En 1990, le Service d’éducation populaire (qui gère maintenant le programme OVEP) aurait distribué 9 millions à environ 800 organismes. C’est toutefois dans le domaine des programmes fédéraux de création d’emplois temporaires que les coupures ont été les plus importantes. Depuis les Perspectives Jeunesse et les Programmes d’initiatives locales (PIL) du début des années soixante-dix, les groupes populaires et communautaires ont pris l’habitude de faire appel à ces programmes. En 1990, « la plus importante et la plus généralisée [source de financement provenant du gouvernement fédéral] est sans contredit [celle qui est] reliée à l’emploi par l’entremise du Programme de développement de l’emploi, l’Article 25 et le programme d’été Défi » (Dinel et Bellavance, 1990, p. 45).

38Mais, depuis 1985, les programmes de planification de l’emploi du fédéral ont été réorientés dans deux directions : celle de l’adaptation de la main-d’œuvre et celle de l’intégration des groupes cibles marginalisés par rapport au marché du travail. Ce faisant, ces programmes accentuent la précarisation de l’emploi dans les groupes populaires de services31. Ainsi, en exigeant que les PDE ne soient utilisés que pour des chômeurs de longue date (24 semaines au lieu de 8), ils interdisent l’alternance entre le travail et le chômage et obligent les groupes à recruter leur nouveau personnel sur la base d’un critère quasi unique, le chômage de longue durée. Cette tendance est accentuée en 1987 lorsque, à la suite d’une entente avec le Québec, le programme PDE est modifié pour inclure un quota de « 27 % de participation des bénéficiaires de l’aide sociale dans l’enveloppe globale de ce programme » (Dumais et Côté, 1989, p. 19). De plus, l’obligation de prévoir 10 % à 15 % du temps de travail pour la formation des stagiaires occasionne un contrôle étatique supplémentaire. Même si une Coalition des organismes communautaires du Québec (COCQ) réunissant environ 500 groupes a été formée en 1985 pour obtenir entre autres l’assouplissement des conditions d’accès au PDE, la tendance à réduire les fonds pour ces programmes de création d’emplois se maintient. Ainsi, « au Québec, le PDE a subi une baisse de 35,7 % entre 1984-[19]85 et 1990—[19]91 », passant de 92,4 millions à 59,4 millions pour 1990-1991 (Dumais et Côté, 1989, p. 20). De même, le programme Défi (emplois d’été pour les étudiants et les étudiantes) a connu une baisse de 31,4 % entre 1987-1988 et 1990-1991. Par ailleurs, les programmes centrés sur l’adaptation de la main-d’œuvre et sur le développement de l’employabilité connaîtront des hausses provenant en grande partie de la modification de la Loi sur l’assurance-chômage et contribueront à la consolidation des CDÉC et d’un certain nombre d’entreprises d’insertion sociale.

39Ce bref bilan de l’ampleur du mouvement populaire et de sa situation financière ne doit pas cacher que des organismes de nature fort différente (groupes d’entraide, groupes de pression, groupes communautaires de services) sont reconnus comme communautaires par les diverses sources de financement. Il n’indique rien non plus sur la forme des rapports que ces organismes entretiennent avec l’appareil administratif de l’État ni si une forme particulière est privilégiée dans l’octroi des ressources financières. Cependant, la dynamique du mouvement populaire, celle des groupes de services et des ressources alternatives, révèle une tendance nouvelle. Désormais, le partenariat et la concertation caractérisent une génération de groupes populaires et communautaires œuvrant en particulier dans le développement local et les services sociosanitaires.

40Le modèle initial des CDÉC (Favreau, 1989 ; Fontan, 1991) tel qu’il surgit en 1984 à Montréal (dans les quartiers Pointe-Saint-Charles, puis Centre-Sud et Hochelaga-Maisonneuve) est un produit du mouvement populaire qui révèle cette dynamique nouvelle et cette façon également nouvelle de faire avancer les demandes de démocratisation et de prise en main. Désormais, « la concertation constitue en quelque sorte le ferment par lequel il devient possible de pratiquer une intervention de cette nature » (Fontan, 1991, p. 305). De même, dans le domaine de la santé et des services sociaux, et plus spécifiquement dans celui de la santé mentale, des organismes communautaires sont engagés dans un « partenariat élargi » (Comité de la santé mentale du Québec, 1987) avec le réseau institutionnel public. De ce point de vue, les CDÉC et les ressources alternatives en santé mentale constituent des exemples types d’une nouvelle génération de groupes populaires et communautaires qui choisissent de s’appuyer sur le partenariat et la concertation pour répondre sans doute à des problèmes immédiats urgents, mais aussi pour contribuer à l’instauration d’un modèle de développement différent du providentialisme et du fordisme. On peut relever des initiatives communautaires dans ces domaines à Montréal, qui remontent au début des années soixante-dix, mais elles participaient d’une autre logique, celle de l’autogestion, où la concertation était exclue comme nous l’avons vu avec le cas des cliniques populaires.

De la concertation au partenariat

41Quelle est la signification des CDÉC et des ressources alternatives en santé mentale ? À notre avis, il n’est pas possible de comprendre cette nouvelle génération du mouvement populaire et communautaire sans tenir compte de la problématique de la concertation et du partenariat qui s’est imposée au cours des dernières années. Cette problématique s’est élaborée graduellement depuis le milieu des années soixante-dix. Après son élection en 1976, le Parti québécois a organisé une série de rencontres au sommet sans précédent réunissant des leaders syndicaux, patronaux et politiques. Ces rencontres tripartites étaient essentiellement consultatives et visaient à créer un climat de confiance et de collaboration entre les parties concernées ainsi qu’à faire émerger des éléments de consensus sur les politiques économiques et de relations de travail. Ce n’est que près de dix années plus tard que la concertation prend un nouvel envol et s’élargit aux groupes communautaires. Faisant référence à la crise économique et à la nécessité de redéfinir le rôle de l’État, le premier ministre René Lévesque indique que l’État doit devenir moins lourd et plus proche des citoyens et que cet assouplissement doit se traduire par un recours plus large aux instances décentralisées et aux communautés de base (Hamel, 1991). Cet appel au dynamisme du milieu et des organismes communautaires pour la restructuration du modèle de gestion du social s’est caractérisé dans plusieurs politiques sectorielles (Justice, Emploi, Education des adultes, etc.). Parmi les groupes populaires comme tels, cet appel a suscité des débats vigoureux sur la place et le rôle des organismes communautaires dans les divers programmes gouvernementaux32.

42Dans le domaine du développement local, cette problématique s’est en partie institutionnalisée à partir d’expériences nouvelles comme le Forum pour l’emploi (1989), Urgence rurale (Larocque, 1991), les Etats généraux du monde rural, les Etats généraux de la coopération et les autres initiatives plus ponctuelles, tel le Forum national organisé par l’Union des municipalités régionales de comté en 1992. Ces rencontres révèlent un certain consensus pour la recherche de nouveaux modèles de développement dans lesquels les citoyens des diverses régions seraient partie prenante. C’est ainsi que la plupart de ces forums nationaux ont été précédés de colloques ou de regroupements régionaux. De plus, aussi bien sur le plan national que sur le plan régional, les composantes de la société que sont les syndicats, le patronat et les groupes communautaires acceptent avec de plus en plus d’empressement de se retrouver autour de telles tables. Ainsi au Forum pour l’emploi en 1989, les syndicats comptaient 486 représentants, le socio-communautaire, 234 ; les coopératives, 192 ; les ministères, 181 ; les entreprises privées, 132 (Forum pour l’emploi, 1990, p. xiii). Sur le plan plus spécifique du développement local, le partenariat devient une politique ministérielle, surtout en 1990 lorsque l’OPDQ accepte de financer les CDÉC sur une base plus régulière, comme nous l’avons vu plus haut à l’occasion du tour d’horizon sur le financement des groupes populaires.

43Quant aux groupes communautaires du domaine de la santé, ils se hissent au rang de partenaires par le biais d’expériences concrètes de concertation et surtout par la publication de documents de consultation publique. Alors qu’un projet de politique en santé mentale s’intitule Pour un partenariat élargi (rapport Harnois), la Commission d’enquête sur les services de santé et les services sociaux (1988, p. 316) soutient que les « organismes communautaires apportent des réponses à des besoins non comblés par le réseau public [et qu’ils] offrent la possibilité d’aborder et de traiter les problèmes sous un angle différent [...] Par l’étendue et la valeur de leur engagement, les organismes communautaires apparaissent comme une des composantes majeures du système de services dans le domaine social et sanitaire. » De plus, la Commission ajoute que la reconnaissance explicite de la contribution des organismes communautaires devra se concrétiser par des modalités et un niveau de financement adéquat, par le respect de la nature, du fonctionnement et de l’autonomie de ces organismes et par l’établissement d’une collaboration entre le réseau public et les ressources communautaires. Concertation et partenariat deviendront un axe majeur de la politique de santé mentale (Gouvernement du Québec, 1989). Dans ce domaine comme dans d’autres, « l’engagement du gouvernement du Québec dans la voie du partenariat [...] résulte des luttes menées par les nouveaux partenaires pour faire reconnaître leurs revendications et orientations. » (Santé mentale au Québec, 1989, p. 7). C’est aussi dans cette direction que les ressources alternatives en santé mentale adapteront leur propre stratégie (Lecomte, 1991)33.

Le partenariat dans le développement local

44Si la Corporation de développement communautaire des Bois-Francs, formée en 1984, revendique le titre de première corporation de développement communautaire au Québec (Ninacs, 1991), le Programme économique de Pointe-Saint-Charles (PEP) pourrait faire la même revendication pour les CDÉC. S’inspirant des expériences américaines et de celles que l’on a réalisées dans le milieu rural québécois quelques années auparavant, le PEP est le produit du regroupement des groupes populaires et communautaires de ce quartier. Conscients que l’exclusion du travail entraîne l’exclusion sociale et politique, ces groupes ont déterminé un nouveau champ d’action, le développement économique communautaire, qui remet en question « les postulats propres au modèle de développement des territoires par le haut. » (Fontan, 1991, p. 1) Après avoir obtenu de l’aide de l’OPDQ pour une étude du quartier, le PEP se donne un mandat dont les principaux volets sont l’aménagement du territoire, la création d’entreprises privées ou collectives, le développement de l’employabilité, la création d’un fonds d’investissement et le développement et la gestion d’un bassin de logements sociaux. De plus, le PEP, comme les autres CDÉC qui naîtront par la suite, met en place une « stratégie de travail qui privilégie une plus grande communication entre les intervenants d’un même secteur ou des intervenants d’autres secteurs (privé, public). » (Fontan, 1991, p. 11) Enfin, en 1990, le PEP établit des liens avec le Comité pour la relance de l’économie et de l’emploi du Sud-Ouest de Montréal (CREESOM), une structure régionale de concertation patronale-syndicale soutenue par le gouvernement fédéral34, qui était à la recherche d’un véhicule type CDÉC. À la suite de ce partenariat, le PEP, qui devient en 1990 la CDÉC du Sud-Ouest, change de nom pour celui de Relance économique et sociale du Sud-Ouest (RESO).

45Les trois premières CDÉC sont à bien des égards différentes tant par leurs conditions d’émergence que par les orientations qu’elles se sont données (Favreau, 1989, p. 141). Si la présence communautaire et le choix du développement d’une économie communautaire (et d’une économie sociale) sont plus manifestes à Pointe-Saint-Charles que dans les autres CDÉC, ces dernières sont tout de même le produit de la concertation entre les divers groupes communautaires. Dans Centre-Sud, la CDEC est née d’Alerte Centre-Sud, une table formée de groupes communautaires principalement, qui met sur pied trois comités, dont un comité économie-emploi qui se détache pour former une CDÉC. Cette autonomie entraîne un fonctionnement peu démocratique pour un bon moment (par exemple l’absence d’assemblée générale) de sorte que le communautaire y sera moins influent qu’ailleurs. De plus, cette CDÉC s’est orientée au départ davantage vers la création d’entreprises, sans se préoccuper beaucoup de l’insertion sociale et des entreprises de l’économie sociale (par exemple son projet d’incubateur d’entreprises) (Favreau, 1989).

46Dans Hochelaga-Maisonneuve, les groupes communautaires réunis autour du Pavillon d’éducation communautaire mettent sur pied en 1984 le Programme action/revitalisation Hochelaga-Maisonneuve (PAR-HM) qui devient la Corporation de développement de l’Est de Montréal (CDEST) en 1990. Cependant, la CDEST a une origine bicéphale, puisque dès 1987 le Comité pour la relance de l’économie et de l’emploi de l’Est de Montréal (CREEEM), une structure de concertation patronale-syndicale subventionnée par le gouvernement fédéral35, s’est également fait promoteur de la transformation du PAR-HM en CDÉC pour le territoire de l’Est de Montréal. Ce nouveau partenariat ne fut pas sans causer certaines tensions au sein du secteur communautaire. En revanche, le PAR-HM a sans doute expérimenté plus rapidement la concertation avec les syndicats et le secteur privé.

47De plus, à l’exemple des trois premières CDÉC de la première génération, les CDÉC de formation plus récente (la CDÉC du Grand-Plateau formée en 1988, la CDÉC du Centre Nord en 1989 et la CDÉC Rosemont-Petite-Patrie en 1990) sont également différentes tant du point de vue des conditions d’émergence (par exemple les promoteurs) que de l’engagement des groupes communautaires. En ce qui concerne les retombées pour le secteur communautaire, il est difficile d’établir des comparaisons entre les CDÉC de première génération et celles de seconde, puisque ces dernières sont trop récentes pour être évaluées de ce point de vue. Si l’on s’en tient aux premières, elles ont de toute évidence contribué à la mise sur pied d’un certain nombre d’entreprises d’insertion sociale ou de soutien qui s’identifient au secteur communautaire. C’est le cas, par exemple, de Formétal, de la Coopérative du Canal et de l’Institut de formation en développement économique communautaire pour le Sud-Ouest. Pour l’Est de Montréal, relevons entre autres le Boulot Vers, le Chic Resto-Pop et la Marie-Debout. Par ailleurs, la reconnaissance des CDÉC par les divers paliers de gouvernement leur a permis de devenir des organismes qui emploient une vingtaine d’employés avec un budget approchant le million pour chacune36. Cette reconnaissance ne s’est pas faite d’un coup et sans compromis comme en témoignent les divers protocoles de financement.

48Si l’on se fie à la recherche de Fontan, les protocoles de financement laissent voir assez clairement la transformation progressive des CDÉC. Le premier protocole signé avec l’OPDQ en 1985 prévoit des montants pour la constitution d’un Fonds régional d’investissement de capital de risque et le soutien aux entreprises mais rien d’autre pour le développement de l’employabilité (c’est-à-dire le développement de la capacité de travail), si ce n’est de renvoyer aux programmes déjà en place. En reconnaissant les trois CDÉC comme des expériences-pilotes, ce protocole oriente bien malgré eux les représentants du secteur communautaire vers le soutien aux entreprises traditionnelles du milieu plutôt que vers la création d’entreprises nouvelles par et pour les personnes exclues du marché du travail dans une perspective d’insertion sociale par l’économique.

49Le deuxième protocole avec l’OPDQ résulte d’une conjoncture favorable, dont l’engagement de la Ville de Montréal à participer au financement sur une base triennale à la suite de la victoire du RCM et à la reconnaissance du PAR-HM par le CREEEM (le CAMO régional). Outre l’autofinancement qui se révélera un objectif irréaliste pour une structure ayant un tel mandat, le protocole de 1987 pose des éléments de définition des CDEC quant à leur représentativité et à leur fonctionnement démocratique et quant au territoire et au soutien du milieu, sans oublier le plan d’intervention. Le troisième protocole, celui de 1990, reconnaît les CDEC comme organismes de concertation pour le développement local. Le financement de l’OPDQ sur une base quinquennale témoigne de cette reconnaissance, de même que les dimensions d’intervention que sont le développement de l’employabilité, la création d’emplois et la concertation avec le milieu. L’OPDQ assure 60 % du financement et la Ville de Montréal 40 %. De plus, devant l’intérêt du gouvernement fédéral pour les CDÉC, Québec refuse un financement de base partagé équitablement entre les trois paliers publics (Fontan, 1991, p. 353). Quoiqu’il en soit, ce fait n’en manifeste pas moins que les trois gouvernements reconnaissent les CDÉC pour ce qui est des initiatives de développement local dans les quartiers de Montréal.

50Entre le projet initial et ce que sont maintenant les CDÉC, il est sans doute exagéré de parler de dérive, mais il n’en demeure pas moins que les transformations sont importantes. En premier lieu, le territoire s’est élargi considérablement pour correspondre au découpage des arrondissements mis de l’avant par la Ville de Montréal, de préférence aux zones de l’OPDQ. Dans un cas comme dans l’autre, on passe du quartier de Pointe-Saint-Charles au Sud-Ouest, du quartier Hochelaga-Maison-neuve à l’Est de Montréal alors que le Centre-Sud se voit ajouter le Plateau-Mont-Royal. Chose certaine, ce découpage ne correspond pas à celui des groupes populaires, aux groupes de seconde génération spécialisés dans le social, mais répond davantage aux exigences d’entités économiques reconnues comme telles par le patronat et les syndicats dans le cadre des CAMO régionaux. Ce découpage répond également à la volonté de la Ville de « municipaliser » en quelque sorte les CDÉC pour les mettre à contribution dans la gestion de certains programmes municipaux concernant le développement et l’aménagement du territoire.

51En deuxième lieu, le poids du communautaire se modifie au fur et à mesure que la structure de concertation qu’est la CDÉC prend forme avec, entre autres, la composition du conseil d’administration. « D’une façon générale, écrit Fontan (1991, p. 333), les conseils d’administration des CDÉC de première génération passent d’une représentativité centrée sur le secteur communautaire à une représentativité élargie aux principaux secteurs de la communauté (patronal, syndical, institutionnel et communautaire). » La communauté renvoie donc à une réalité différente : on passe du communautaire à la communauté, des groupes communautaires aux représentations des divers groupes organisés de la communauté. De même, la communauté désigne moins les groupes cibles, comme dans la phase précédente, que l’ensemble des secteurs de la communauté susceptibles d’être mobilisés à titres divers pour faciliter l’intégration d’une population marginalisée par le développement de l’employabilité.

52En troisième lieu, la mission des CDÉC s’est modifiée par rapport aux objectifs définis à l’origine. L’objectif d’autonomie, de prise en main du développement économique par la communauté ou du contrôle de l’aménagement du territoire par les citoyens demeure, mais il pourrait disparaître. En effet, « l’idée de travailler au développement de l’emploi par la création d’entreprises s’avère moins intéressante (Fontan, 1991, p. 416) », et sans doute moins facile que prévue, alors que le développement de l’employabilité s’impose comme allant de soi pour favoriser l’intégration des exclus du marché du travail. Si la création d’entreprises et a fortiori d’entreprises d’économie sociale laissait supposer un certain contrôle du développement économique, l’objectif du développement de l’employabilité ne peut être atteint sans que l’on s’en remette aux services et aux programmes définis par les divers paliers de gouvernement, au risque de devenir un organisme relais (et donc, dépendant). De ce point de vue, tout se passe comme si la dimension de prise en charge du développement économique passait au second plan sans que, par ailleurs, la création d’emplois mobilise le gros des ressources. Il reste tout de même, comme l’écrit Fontan (1991, p. 420), « un parti-pris qui favorise la prise en charge d’une partie du dossier de l’employabilité par des organismes communautaires. » Voilà qui ne devrait pas réduire l’importance et l’intérêt des autres groupes communautaires pour les CDÉC.

Le partenariat en santé mentale

53La reconnaissance du rôle original des ressources communautaires (Brousseau, 1992) dans le domaine de la santé mentale et la promotion du partenariat ne doivent cependant pas être considérées comme des acquis. Parce que ces nouvelles politiques sont le résultat à la fois d’expériences concluantes dans la prestation de services efficaces et de luttes pour la transformation du modèle dominant, le partenariat comportera toujours des risques de détournement de sens, de tensions entre l’intégration institutionnelle et le nécessaire développement d’une dynamique d’autonomie. Ces tensions expliquent une bonne partie des formes différentes de relations entre les partenaires.

54Déjà, la politique de santé mentale amorcée en 1989 manifestait sa préférence pour les ressources intégrées au réseau public. Tout en adoptant un discours et des orientations largement empruntés aux ressources alternatives, l’énoncé de politique exige cependant que celles-ci se définissent selon les critères du réseau public et qu’elles respectent un mandat qui, en fait, limite leur pratique à certaines dimensions seulement des soins offerts aux personnes qui ont des problèmes de santé mentale, et refuse ainsi de reconnaître la valeur et la variété des services qui fondent leur originalité (Lecomte, 1991 ; White et Mercier, 1989). Dès lors, l’alternative à l’approche médicalisée de la maladie mentale risque d’être transformée, détournée en ressources complémentaires soumises aux prescriptions et restrictions du réseau public institutionnel.

55Ces tensions inhérentes à l’énoncé de politique se traduisent par la coexistence de formes très différentes de prestation de services. Ainsi, les centres de crise mis sur pied récemment afin de diminuer l’engorgement des salles d’urgence et le recours à l’hospitalisation sont ou bien rattachés directement au réseau (CLSC) ou bien s’apparentent à une ressource alternative ou à un organisme communautaire. Lorsqu’ils font partie d’un CLSC, les centres de crise ont néanmoins pris une tendance particulière, soit en obtenant une large autonomie permettant une gestion participative et une division originale du travail (Lefebvre et Coudari, 1991), soit en suscitant une participation active de la communauté et des ressources communautaires (Lebeau et Viens, 1991). Les observations laissent cependant entrevoir que ces services sont rapidement devenus des services comme les autres, évacuant progressivement leurs particularités sous la pression de leur institution d’appartenance. Par ailleurs, les centres autonomes ont pu développer des relations de partenariat avec les services complémentaires du réseau public, tout en maintenant leur spécificité, à savoir un organisme sans but lucratif avec conseil d’administration majoritairement composé de clients et de clientes, une philosophie d’intervention centrée sur les besoins du milieu, l’acceptation des références provenant de la communauté (Péladeau, Mercier et Couture, 1991) et donc non limitée aux établissements du réseau.

56Une récente étude des pratiques de concertation en santé mentale dans trois sous-régions de Montréal confirme cette coexistence d’une variété de formes et explicite les difficultés et les conditions de l’émergence du partenariat (White, Mercier, Dorvil et Juteau). Dans l’Est de Montréal, le réseau de services est fortement intégré aux centres hospitaliers qui ont élargi leur emprise institutionnelle et ont développé leur hiérarchie de ressources intermédiaires ayant des objectifs et des mandats précis relevant des professionnels des centres hospitaliers. Il s’agit bien ici de services intégrés et hiérarchisés, alors que les quelques organismes communautaires agissent en parallèle sans réussir à tisser de circuits de concertation.

57Dans le Centre-Est et le Sud-Ouest, au contraire, les structures intermédiaires intégrées au réseau institutionnel sont moins nombreuses, les ressources communautaires et alternatives autonomes sont plus répandues et plus actives, et elles ont développé un véritable partenariat avec le réseau institutionnel public, tout en conservant leur autonomie administrative et la spécificité de leurs interventions. Le partenariat est plus formel dans le Centre-Est, où l’on utilise par exemple le mode des contrats de services, et se déroule dans une ambiance pragmatique qui respecte les divergences idéologiques et professionnelles sur les approches de la maladie mentale. Il est plus informel dans le Sud-Ouest, car la convergence même des pratiques d’intervention entre l’institutionnel et l’autonome alternatif suscite moins de conflits.

Vers un nouveau modèle de développement ?

58Si l’on veut instaurer un nouveau modèle de développement (ce qui suppose entre autres des rapports de travail autres que ceux du fordisme, des rapports de consommation autres que ceux du providentialisme, et de nouveaux rapports entre l’économique et le social), la recherche d’alliances pour établir de nouvelles règles du jeu devient stratégique. Au moins deux scénarios sont d’ailleurs possibles : l’un, d’inspiration néolibérale, voire néo-conservatrice, qui accentuerait l’exclusion (et la dualisation) et l’autre que nous appelons postfordiste, qui irait dans le sens d’une plus grande démocratisation. Or, comme les jeux ne sont pas encore complètement faits, puisque nous en sommes aux premières expériences, on peut penser que la présence des groupes communautaires sur le terrain de l’économie et de la santé dans le cadre du partenariat peut prendre une signification différente selon les scénarios.

59Dans le scénario néo-libéral, les CDÉC et les entreprises communautaires contribueraient à la dualisation sociale et géographique, en se confinant à des enjeux locaux et en se spécialisant dans le traitement des effets de la désintégration sociale de leur communauté. Dans le cas du développement local, la gestion de la contrainte externe et les grands projets économiques seraient réservés aux développeurs et autres entrepreneurs aidés par l’État ; les CDÉC pourraient contribuer également au développement économique, mais sur la base d’une division étanche entre les projets orientés vers la conquête des marchés extérieurs et les projets tournés vers l’intérieur (vers les communautés locales). Dans le domaine de la santé, le partenariat se limiterait à la sous-traitance de services sans que les groupes concernés puissent intervenir dans la redéfinition des politiques et des formes organisationnelles. L’engagement des groupes communautaires dans le développement local et les services de santé s’inscrirait alors dans le sens d’un désengagement de l’État du social, c’est-à-dire vers la réduction des coûts liés aux services collectifs, mais sans desserrement du contrôle étatique.

60Advenant une hégémonie de type néo-libéral, le partenariat serait définitivement circonscrit à un rôle secondaire, absorbant les effets d’un développement économique et social centralisé et technocratique et assurant dans les communautés locales les plus touchées une gestion plus efficace et moins coûteuse des problèmes sociaux. Cette stratégie réalise une certaine dichotomisation des demandes sociales et des contraintes économiques, des communautés locales et de la gestion étatique. L’action des groupes communautaires ne contribuerait alors pas à accroître le contrôle des citoyens sur les décisions qui façonnent la société dans laquelle ils vivent. En somme, dans un tel scénario, le partenariat pourrait sans le vouloir contribuer à réduire le champ d’exercice de la démocratie en excluant les grandes décisions concernant l’économie et le modèle de développement. Ce faisant, les organismes populaires pourraient fort bien se bureaucratiser et perdre ainsi l’efficacité que leur conféraient leur autonomie et leur appartenance communautaire.

61Un autre scénario, celui qui irait vers l’élargissement de la démocratie, est également possible. En effet, le partenariat pourrait constituer une nouvelle forme d’organisation susceptible de dégager un nouvel espace de pouvoir qui permettrait aux forces vives des communautés d’être parties prenantes aux décisions concernant non seulement l’aménagement du territoire mais aussi tout ce qui affecte le cadre de vie. Dans cette perspective, les règles présidant au développement local et à la gestion des services publics ne seraient pas définies d’en haut ou sous le poids de la seule contrainte externe, mais par la négociation et le compromis entre partenaires ayant des points de vue et des intérêts différents. Dès lors, les liens entre les dynamiques locale, nationale et internationale ne seraient pas le résultat de la contrainte mais de la négociation et du compromis. Ainsi, les organismes populaires participeraient à un processus de démocratisation valorisant la contribution de toutes les ressources humaines et l’ouverture de l’économie sur le social dans le cadre d’un nouveau contrat social37. Cette perspective exige cependant d’opter clairement pour la concertation, puisqu’aucune force ne peut réussir à mettre en place un nouveau modèle de développement sans faire appel au partenariat. Mais, en même temps, ce choix est insuffisant s’il ne s’accompagne pas d’une forte mobilisation des forces progressistes ouvertes au changement, puisque les rapports entre les divers « partenaires » demeurent asymétriques et que la définition de nouvelles règles du jeu ne peut se faire qu’à partir de la négociation.

Conclusion

62Pour nous, l’évolution du mouvement populaire au cours des trente dernières années ne peut s’interpréter en termes de déclin ou, encore, de récupération comme plusieurs analyses le laissent supposer. En effet, les transformations des formes comme la diversité des organismes du mouvement sont le résultat de compromis sociaux plus ou moins institutionnalisés où le mouvement populaire était partie prenante dans un rapport asymétrique. Cette évolution s’est faite dans le sens à la fois de la continuité et de la rupture. La continuité est assurée par la demande de contrôle populaire, d’autonomie des citoyens en ce qui concerne les services collectifs et le cadre de vie, demande qui semble d’ailleurs s’intensifier au fur et à mesure que les interventions de l’État se multiplient. Les ruptures sont celles des diverses générations du mouvement que nous avons tenté de caractériser.

63Nous avons d’abord présenté la génération des comités de citoyens, des groupes de revendication, dont les demandes de démocratisation des services collectifs ne seront satisfaites qu’en partie par l’accès universel alors que leur contrôle sera assumé par l’appareil administratif de l’État. Ce compromis fonde l’État-providence, ou ce que nous avons appelé le providentialisme. Puis vint la génération des groupes populaires de services, qui remettent en cause le compromis précédent au nom justement d’une demande de démocratisation et d’autonomie et qui, à cette fin, se donnent des services. Constitués sur la base d’une alliance entre des usagers, qui remettent en cause les rapports de dépendance et la passivité sécrétés par le providentialisme, et des professionnels qui refusent l’exclusion qui caractérise les rapports fordistes de travail, les groupes de services tentent d’expérimenter à la fois de nouveaux rapports de travail et de nouveaux rapports de services. L’État accepte de subventionner ces groupes pour autant que la demande de démocratisation soit canalisée dans des réalisations à échelle réduite ne remettant pas en question l’ensemble du « système » tout en répondant aux nouvelles demandes qu’il ne peut satisfaire.

64Enfin voici la dernière génération, celle des groupes communautaires, qui s’inscrit dans le cadre d’un partenariat avec l’Etat, l’entreprise privée et les syndicats. En premier lieu, il s’agit de groupes communautaires du domaine de la santé et des services sociaux qui se sont révélés d’une efficacité telle qu’il est désormais impossible d’imaginer le renouvellement du système sans leur faire une place appelée à devenir plus importante encore. En deuxième lieu, il s’agit des CDÉC, qui ont été reconnus par les trois paliers de gouvernement. À la différence de la génération précédente qui mettait de l’avant des groupes autogérés pour expérimenter une « contre-société » en marge de la société et qui renonçait ainsi à changer une « grande société » organisée pour se reproduire à l’infini, la nouvelle génération s’inscrit d’autant plus facilement dans le cadre d’un partenariat qu’un large consensus se dégage quant à la nécessité de mettre en place un nouveau modèle de développement. Les incitations à aller dans cette direction viennent de toutes parts, aussi bien d’en haut que d’en bas, de l’extérieur (ouverture du marché) que de l’intérieur. Néanmoins, la porte d’entrée pour réaliser ce renouvellement est située sur le plan local : il s’agit de l’entreprise et des groupes communautaires.

65En passant des comités de citoyens (groupes de revendication) aux groupes populaires de services et, maintenant, aux groupes communautaires et au partenariat, les revendications et les conflits sociaux ne sont pas appelés à disparaître : au contraire. D’une part, chacune des générations précédentes continue d’exister et même de se reproduire alors que le nouveau paradigme sociétal laisse poindre de nouveaux espaces pour les droits sociaux, légitimant ainsi de nouvelles demandes.

66D’autre part, les groupes communautaires ouverts à la concertation et au partenariat se retrouvent au cœur d’un débat où les points de vue et les intérêts sont loin de converger, même si tous s’entendent pour remettre en cause les règles du jeu et éventuellement en négocier de nouvelles. Par conséquent, dans la mesure où la définition de nouvelles règles du jeu est à l’ordre du jour et dans la mesure où ces nouvelles règles peuvent élargir ou réduire le champ de la démocratie, la mobilisation des forces en présence ne saurait être évitée, comme pour toute négociation importante.