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Le Québec en jeu

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Gérard Daigle

Première partie — L’économie et le travail

Chapitre 2. La sécurité du revenu1

Claude Fluet et Pierre Lefebvre

Texte intégral

  • 1 Nous remercions Gérard Daigle dont les suggestions sur une première version de cette étude nous ont (...)
  • 1 En excluant les transferts et le service de la dette, la proportion des dépenses courantes en biens (...)

1Dans tous les pays industrialisés, le rôle de l’État a connu une expansion considérable au cours des dernières décennies. L’augmentation de la quote-part des recettes et des dépenses des gouvernements dans l’économie ne constitue qu’un des indicateurs de cette évolution, quoique probablement le plus frappant. Au Québec, les dépenses totales de tous les paliers de gouvernement (dépenses courantes en biens et services et transferts, y compris le service de la dette) sont passées de 28,2 % du produit national net en 1966 à 47,1 % en 19881.

2L’évolution en question est en partie attribuable à l’accroissement des sommes consacrées aux activités traditionnelles du secteur public telles que le maintien de l’ordre, les transports, les communications, la culture ou le soutien au développement de certains secteurs d’activité. Par rapport à l’ensemble de l’économie, le volume des ressources consacrées à ce type d’intervention n’a toutefois augmenté que de façon relativement modeste. La principale cause de l’augmentation de la part de l’État a plutôt été la croissance rapide des dépenses à caractère social.

3Selon les définitions courantes, celles-ci couvrent les domaines de l’enseignement, de la santé, du logement et de la prévoyance sociale au sens large. Au Québec, ces dépenses s’établissent à près de 10 % du produit national net en 1966, comparativement à près de 20 % en 1988.

4Parce qu’elles influencent les revenus ou les conditions de vie des personnes ou des familles, on justifie souvent les dépenses à caractère social par des considérations de justice ou d’équité. Ces considérations se rattachent à ce qu’il est convenu d’appeler la fonction redistributive des politiques sociales. Historiquement, il est indéniable que les discussions préalables à l’adoption de beaucoup de ces politiques ont été marquées par des préoccupations redistributives, en ce sens qu’elles ont été l’occasion de formuler des normes sociales relativement au degré d’inégalité qu’une collectivité pouvait tolérer. On a pu ainsi parler non seulement d’inégalités dans les revenus, mais aussi d’inégalités d’accès aux soins médicaux, à l’éducation, etc. L’apport le plus manifeste de l’État-providence, en désignant par cette expression les différentes formes d’assurance, d’assistance et de protection gérées par les pouvoirs publics, ne réside cependant peut-être pas tant dans ses effets redistributifs comme tels que dans la réduction générale des risques auxquels sont exposés les particuliers ou leur famille. En d’autres termes, plutôt que d’insister sur ses aspects redistributifs, il serait tout aussi juste de caractériser l’Etat-providence comme un vaste système d’assurance couvrant les individus contre les conséquences pécuniaires des risques de l’existence, que ceux-ci soient dus à la maladie ou à l’insécurité des revenus dans une économie de marché en transformation constante.

  • 2 Que les cotisations soient défrayées par les employeurs plutôt que par les salariés n’est pas vraim (...)

5Dans la réflexion sur ces questions, il est courant, en fait, d’opposer les fonctions de redistribution et d’assurance. Ainsi, le régime d’indemnisation des accidents du travail serait essentiellement un régime d’assurance, les salariés étant protégés moyennant le versement de cotisations spécifiques2. Par opposition, le programme d’aide sociale aurait essentiellement une vocation redistributive, puisqu’on n’exige pas des bénéficiaires qu’ils aient contribué spécifiquement au financement du programme pour y avoir accès. Si ces distinctions sont utiles, il reste que la ligne de démarcation entre un programme d’assurance et un programme redistributif est en pratique assez floue. Ceci tient en partie au fait que les régimes publics d’assurance se caractérisent le plus souvent par un degré élevé d’interfinancement entre diverses catégories d’assurés. Plus fondamentalement, ceci tient également au type même de risques que l’on considère. Parle-t-on de risques définissables de façon précise, comme celui d’être victime d’un accident du travail dans la pratique de tel ou tel métier, ou de risques difficiles à cerner comme celui de voir son métier dévalorisé par suite du progrès technique ou d’une modification de la politique commerciale ? En poussant ce raisonnement plus loin, les politiques visant par exemple une plus grande égalité des chances par la démocratisation de l’accès à l’éducation ne constituent-elles pas une forme d’assurance contre les risques de la naissance ?

  • 3 On trouvera plusieurs analyses de ces questions dans les études réalisées pour la Commission royale (...)

6Ce sont ces idées que nous désirons d’abord développer. La deuxième partie de l’article présente de façon plus précise les fonctions de la sécurité sociale. La troisième trace le tableau des institutions et de l’évolution des dépenses en la matière au Québec au cours des vingt-cinq dernières années. La quatrième discute des effets de la sécurité sociale. Enfin, nous conclurons sur les enjeux des politiques de sécurité sociale au Québec et les défis qu’elles doivent relever3.

Le rôle social de la sécurité du revenu

7Le principe de base de la sécurité sociale est de constituer un système collectif et obligatoire de prévoyance. Ces caractéristiques sont fondamentales, car elles permettent de distinguer la sécurité sociale des formes privées de prévoyance ou d’assurance, ou même des formes privées d’entraide. Les caractéristiques en question renvoient par ailleurs aux fonctions mêmes de la sécurité sociale.

La fonction redistributive

8Dans l’analyse keynésienne traditionnelle, une protection sociale importante joue un rôle essentiel de stabilisation conjoncturelle dans le système économique. En tablant sur les différences de propension à consommer entre les individus ou les ménages, les transferts sociaux ont pour effet d’atténuer les fluctuations de la demande globale. Dans les analyses plus radicales (marxiste, institutionnaliste, etc.), ces transferts assurent la reproduction économique et sociale en « gérant » ou « régulant » les tensions entre les classes ou les groupes. Dans ces théories, l’utilité économique de la sécurité sociale découle par conséquent de ses fonctions macroéconomiques implicites, soit par rapport à la dynamique conjoncturelle de court terme ou dans le cadre de la croissance à long terme.

  • 4 La redistribution et la charité privées seraient d’autant plus justifiées que l’intervention de l’E (...)
  • 5 Selon ce raisonnement, le citoyen moyen serait disposé à faire quelque chose pour améliorer le sort (...)

9Dans l’analyse libérale, on invoque plusieurs raisons pour justifier un degré plus ou moins important de redistribution verticale par l’Etat. A priori, la répartition des revenus considérée comme juste et efficace est celle qui découle des efforts individuels de travail, récompensant la peine, la mise en œuvre du talent, la prise de risque, la responsabilité. La nécessité d’actions redistributives s’explique dans cette optique par le fait que les sociétés démocratiques n’ont pas supprimé toutes les formes de discrimination et de privilèges, tous les individus n’ayant pas au départ les mêmes chances. Pour certains d’ailleurs, il n’est pas nécessaire que l’État se charge des plus démunis, puisque tous ont le devoir moral d’aider ceux-ci4. Pour d’autres, plusieurs arguments militent plutôt en faveur d’une intervention publique : il y va de l’intérêt bien compris des plus favorisés que les écarts de revenus ne dépassent pas une certaine norme sociale, cet argument rejoignant celui de l’« utilité socio-politique » d’un minimum de consensus social ; de plus, les individus ne sont pas seulement des égoïstes prudents, mais peuvent être intrinsèquement désireux de réduire la pauvreté et les inégalités. Quelle que soit la raison, la réduction de la pauvreté a dans ce contexte le caractère d’un bien collectif, ce qui exige une politique publique minimale de redistribution, donc une forme de contrainte ou d’obligation, afin de résoudre le problème du « resquilleur » qui se pose dans ce domaine comme dans d’autres5.

  • 6 Dans leurs travaux sur la justice économique, les économistes ont fait une large part à l’idée de j (...)

10L’approche dite utilitariste à l’évaluation du bien-être d’une société renforce les arguments précédents en faveur de mesures redistributives. Selon cette approche, la justice distributive est par elle-même un élément essentiel de la réalisation d’un « optimum socio-économique ». En d’autres termes, on ne peut évaluer le bien-être d’une société sans faire référence à des valeurs, à un contrat social ou à des règles du jeu qui retiennent comme principe fondamental l’idée que l’amélioration du sort des plus démunis est plus utile socialement que la consolidation de la situation des plus favorisés6.

La fonction d’assurance

11En lui attribuant une fonction de redistribution verticale, les arguments précédents expliquent beaucoup plus l’existence de la sécurité sociale que son étendue ou les formes qu’elle prend. Dans les faits, celle-ci est largement axée sur la redistribution horizontale et l’extension qu’elle a prise semble beaucoup plus redevable à la fonction d’assurance ou de protection. Dans une optique libérale, une telle fonction devrait de prime abord faire appel à des mécanismes privés. Comme la réduction de l’insécurité économique contribue au bien-être des individus, on doit s’attendre à ce que dans une économie de marché la recherche d’une plus grande sécurité suscite la mise sur pied d’institutions permettant, sur une base volontaire, une certaine mutualisation des risques. Le recours à des régimes publics obligatoires s’explique dans ce cas par les insuffisances des mécanismes privés — individuels ou collectifs — de réduction des risques.

12Si l’on suppose, pour simplifier, que le niveau de vie dépend uniquement de la consommation, les risques de la vie économique découlent alors de l’incertitude affectant les revenus ou les besoins. Ceci donne lieu à des comportements d’assurance et d’autoprotection. Par exemple, l’épargne individuelle de précaution ou les solidarités familiales sont deux moyens permettant dans une certaine mesure de se prémunir contre les charges imprévues, la maladie ou le chômage. Pour qu’une épargne de précaution puisse être constituée, il faut cependant des revenus suffisants et de plus que ne surviennent trop tôt ni le chômage durable, ni les charges imprévues, ni l’invalidité, etc. De même, les solidarités familiales — lorsqu’elles existent — ont leurs limites (divorces, mésententes, etc.) et ne permettent pas de toute façon de faire face à tous les risques.

  • 7 C’est-à-dire le fait que les assureurs soient incapables d’observer parfaitement la catégorie de ri (...)

13Les marchés privés d’assurance peuvent remédier aux lacunes les plus évidentes des formules individuelles ou familiales. En raison de problèmes bien connus, liés notamment aux phénomènes d’antisélection et de risque moral7, ces marchés sont néanmoins dans beaucoup de cas relativement inefficaces ou même inopérants. Les régimes privés sont souvent aussi très coûteux à cause des frais de transaction élevés, les frais de commercialisation, d’administration et de recherche sur les risques pouvant être prohibitifs dans des régimes privés taillés à la pièce ; un tel état de choses pourra se traduire en pratique par des frais de chargement élevés expliquant des couvertures d’assurance très incomplètes. Ces difficultés font que le recours exclusif à des formules de prévoyance privées laissera en fait une partie non négligeable de la population sans protection contre certains risques.

Assurance et assistance

14Par définition, l’assurance implique toujours un transfert de revenu des personnes « non sinistrées » vers les personnes « sinistrées », en fonction des risques couverts. Une telle redistribution aura toutefois une signification bien différente selon qu’il s’agit plutôt de « gros » risques que de « petits » risques et selon le degré de mobilité ou d’homogénéité caractérisant la société.

15Dans une société relativement hétérogène, les individus ou les familles appartiendront à des catégories distinctes relativement à leurs perspectives de revenu et aux risques auxquels ils sont exposés. Comme chaque catégorie connaît une situation de risque particulière et cherche à protéger des niveaux de revenu différents, les couvertures d’assurance et les dépenses qui s’y rattachent ne seront pas égales d’une catégorie à l’autre. Un système pur d’assurance sociale consisterait dans ce cas à faire assumer par chaque catégorie le coût de la protection dont elle bénéficie. Avec des cotisations et des prestations par catégorie, c’est-à-dire propres à chaque segment de la population, le système de prévoyance conduirait en fait à une redistribution globalement neutre, puisqu’en moyenne les « riches » comme les « pauvres » verseraient autant par tête qu’ils ne recevraient, les transferts se faisant en quelque sorte entre « non sinistrés » et « sinistrés » de chaque catégorie. Un tel système serait toutefois redistributif dans la mesure où les cotisations des différentes catégories ne seraient pas actuarielles, c’est-à-dire dans la mesure où il y aurait interfinancement entre les catégories.

16Par opposition, plutôt que de protéger les individus de différentes catégories de revenu en les maintenant pour ainsi dire dans leur catégorie malgré les aléas dont ils peuvent être victimes, un système pur d’assistance sociale se caractérise par l’établissement de seuils minima de revenu. Ces seuils peuvent être garantis soit par des transferts monétaires (l’aide sociale par exemple) ou par des transferts en nature (les soins de santé par exemple). Le filet de sécurité en question peut évidemment ne représenter qu’une police d’assurance très incomplète pour les catégories les plus favorisées, bien qu’il puisse avoir une grande importance dans les couvertures d’assurance optionnelles qu’elles pourraient contracter par ailleurs. Un tel système fournit donc des prestations uniformes à tous les « sinistrés », quelle que soit leur catégorie d’origine ; il peut de plus être fortement redistributif, bien que le degré véritable de redistribution dépende à la fois de son mode de financement et des différences de risques entre catégories.

  • 8 Le débat entre universalité et sélectivité est souvent confus. Par exemple, les programmes d’alloca (...)

17On peut donc concevoir deux modèles purs de sécurité sociale selon que l’on se base sur le principe d’assistance ou sur le principe d’assurance. Dans la réalité, tous les régimes de sécurité sociale sont mixtes, en ce sens qu’ils combinent à la fois l’assistance et l’assurance. Ces considérations sont importantes, notamment dans les débats sur le besoin de maintenir l’universalité de certains programmes ou sur le degré de progressivité qu’il convient d’imposer. Ainsi, l’abolition de l’universalité ou l’introduction d’une plus grande progressivité dans le financement de seuils minima de protection ne peut que faire tendre le régime de sécurité sociale vers le modèle d’un système d’assistance sociale. Or, bien qu’elle protège contre certains risques extrêmes, l’assistance sociale laissera sans secours une partie appréciable de la population face aux risques plus courants auxquels elle est exposée, ce qu’on tentera de compenser plus ou moins bien en recourant à des formules privées d’assurance8.

La sécurité du revenu au Québec

  • 9 Aucune distinction n’est faite ici entre les programmes de juridiction fédérale et provinciale. Le (...)

18Le tableau 1 présente les dépenses des principaux programmes pour les années 1966, 1978 et 1988-1989, en les regroupant selon ce qui peut se considérer comme relevant des assurances sociales, de l’assistance sociale et des transferts en nature de type assurance ou assistance9. Ce tableau permet de faire ressortir les principales transformations apportées au système de sécurité sociale au cours des vingt-cinq dernières années :

D’abord, il est clair que le système de sécurité sociale a connu son développement le plus rapide à la fin des années soixante et au cours des années soixante-dix : les dépenses sont de 841 millions en 1966, de 7 511 millions en 1978 et de 18 089 millions en 1988-1989. Ceci s’explique à la fois par l’addition de nouveaux programmes (régime public de rentes, supplément de revenu aux personnes âgées, assurance-maladie, indemnisation des accidents de la route) et par les réformes successives des programmes, qui ont bonifié les couvertures et les prestations (assurance-chômage, accidents du travail, aide sociale).

  • 10 Le produit national passe de 12 040 millions en 1966 à 45 509 millions en 1978 et 112 784 millions (...)

Deuxièmement, les dix dernières années ne montrent ni un recul des interventions de l’État, ni non plus la mise sur pied de nouveaux programmes d’envergure. La croissance des dépenses a suivi celle du revenu national10, avec des rajustements visant à resserrer les mailles du « filet » de la sécurité du revenu et des réaménagements liés soit à des préoccupations nouvelles ou plus simplement à l’évolution démographique. L’augmentation de la proportion des personnes âgées et retraitées prédétermine l’évolution des dépenses de plusieurs programmes. Le redéploiement des dépenses de compensation des charges familiales et d’assistance aux familles avec enfants à charge s’explique par des raisons démographiques et par des objectifs de lutte contre la pauvreté. La volonté de réintégrer plus rapidement dans la vie productive les victimes d’accident explique la croissance des dépenses de réadaptation. On peut observer aussi une tendance à la multiplication des « petits » programmes d’assistance sociale réaffectant des ressources en faveur des ménages défavorisés.

Troisièmement, dans une très large mesure, le système fonctionne par catégorie. Par exemple, il existe des programmes séparés pour les personnes âgées, les invalides, les anciens combattants, les accidentés de la route et du travail, les chômeurs, les enfants et les personnes à faible revenu. Sur le plan du financement cependant, les programmes d’assurance catégoriels au sens strict, c’est-à-dire avec cotisations spécifiques sur le revenu de travail, représentent moins de la moitié des dépenses du système. Les principaux programmes de ce type sont celui de l’assurance-chômage, de la sécurité au travail et les régimes publics de rentes ; ces programmes se caractérisent de plus par un degré élevé d’interfinancement. Les autres programmes sont essentiellement financés à partir des revenus généraux de l’État, donc principalement à partir de l’impôt progressif sur le revenu personnel. Le système est donc beaucoup moins catégoriel dans son financement et beaucoup plus progressif qu’il ne paraît à première vue.

Quatrièmement, les transferts monétaires au titre de l’assistance sociale, c’est-à-dire ceux qui sont spécifiquement destinés aux personnes à faible revenu, représentent 28,7 % des transferts monétaires de la sécurité sociale en 1988-1989 ; cette proportion est essentiellement inchangée par rapport à 1978 (29,7 %), mais représente une hausse par rapport à 1966 (20,5 %). La proportion des dépenses attribuables à l’aide sociale, qui est le programme d’assistance par excellence, est respectivement de 14,1 %, 13,4 % et 17,5 % en 1988-1989, 1978 et 1966. Ainsi, bien que les programmes d’assistance soient importants, ce sont les autres programmes qui assurent l’essentiel de la protection contre l’insécurité économique et, en particulier, contre le risque de se retrouver avec un revenu inférieur au seuil de pauvreté.

Cinquièmement, les transferts en nature — les plus importants étant ceux qui se rapportent à la santé — jouent un rôle secondaire, quoique non négligeable, dans la sécurité du revenu. À cet égard, les aides sans condition de ressources sont nettement plus importantes que les aides en nature de type sélectif.

  • 11 Les taux sont particulièrement élevés chez les faibles revenus. Ces questions ont été abordées dans (...)

Enfin, dans son ensemble, le système ne correspond pas à la notion d’impôt négatif, dont la caractéristique essentielle est l’intégration de la fiscalité et des transferts. Cette absence d’intégration se manifeste par des différences dans le choix de l’unité de base (famille ou individu), dans la définition du revenu (pour être admissible à des transferts, pour payer de l’impôt ou des cotisations) et dans le fait que des prestations soient assujetties à l’impôt ou non. Cette non-harmonisation se traduit par des taux marginaux d’imposition plus élevés que ne l’indique la fiscalité personnelle directe. En particulier, il en résulte des taux marginaux d’imposition implicites sur le revenu (en intégrant à la fois les transferts et la fiscalité) extrêmement variables selon les catégories de ménages11.

Tableau 1. Dépenses de la sécurité du revenu au Québec, diverses années, en millions de dollars

Tableau 1. Dépenses de la sécurité du revenu au Québec, diverses années, en millions de dollars

Tableau 1 (suite). Dépenses de la sécurité du revenu au Québec, diverses années, en millions de dollars

Tableau 1 (suite). Dépenses de la sécurité du revenu au Québec, diverses années, en millions de dollars

Tableau 1 (suite). Dépenses de la sécurité du revenu au Québec, diverses années, en millions de dollars

Tableau 1 (suite). Dépenses de la sécurité du revenu au Québec, diverses années, en millions de dollars

Sources : Guide descriptif des programmes de la sécurité du revenu, ministère de la Main-d’œuvre et de la Sécurité du revenu, éditions 1983-1990 ; Budget 1988-1989 : Crédits, Conseil du Trésor.
* Le financement est lié en tout ou en partie à des cotisations sur les salaires.
** Le financement dépend essentiellement d’une cotisation forfaitaire.
*** L’année de mise en place de ce programme n’a pu être déterminée précisément.

  • 12 Par exemple, au Québec le niveau du crédit d’impôt pour conjoint à charge est fixé de façon à ne pa (...)

19Les dépenses n’ont donc pas augmenté autant au cours de la période 1978-1988 que durant la période 1966-1978, qui demeure exceptionnelle ; elles ont malgré tout continué de progresser en termes réels, le rythme de croissance étant à peu près celui des revenus. On peut opposer ce constat à l’opinion assez largement répandue selon laquelle la sécurité du revenu aurait régressé au cours des dernières années. On doit ajouter aussi que les programmes présentés au tableau 1 ne résument pas la totalité des mécanismes de la sécurité du revenu, puisqu’on devrait tenir compte aussi du système fiscal12.

Évaluation de l’expérience québécoise

20L’évaluation exhaustive de l’expérience québécoise porterait à la fois sur le degré de succès dans la réalisation des objectifs explicitement visés par les politiques de sécurité du revenu, c’est-à-dire l’assurance et la redistribution, et sur le coût de l’ensemble de ces politiques. Ce dernier élément ne correspond pas tant au coût comptable direct lié au transfert de pouvoir d’achat des individus vers l’État qu’aux « distorsions » liées aux modifications des comportements individuels attribuables au financement des programmes et à certaines de leurs caractéristiques. Nous nous limiterons ici à un bref survol, en insistant sur l’arbitrage entre les gains et les coûts.

Tableau 2. Bénéficiaire de la sécurité du revenu au Québec et prestations moyennes, 1978 et 1988

Tableau 2. Bénéficiaire de la sécurité du revenu au Québec et prestations moyennes, 1978 et 1988

Sources : Guide descriptif des programmes de la sécurité du revenu, ministère de la Main-d’œuvre et de la Sécurité du revenu, éditions 1983-1990 ; Budget 1988-1989 : Crédits, Conseil du Trésor.
1. Nombre de familles (ménages) ou de personnes prestataires.

Effets d’assurance et de protection

  • 13 En favorisant un climat de consensus social propice à une plus grande coopération entre les agents (...)
  • 14 Voir par exemple le bilan de Fluet et Lefebvre (1990) sur la réforme de l’assurance-automobile.

21Les programmes de sécurité du revenu visent à réduire la variabilité du revenu (ou de la consommation) des individus et des familles lorsque se produisent des événements défavorables, perçus comme étant indépendants de la volonté des individus. Dans la mesure où cet objectif peut être réalisé à un coût raisonnable, le système de sécurité du revenu contribue à l’efficacité économique13. À notre connaissance, il n’existe pas d’évaluation empirique de l’ensemble du système de ce point de vue, mais plutôt des études spécifiques de certains programmes, études qui peuvent entre autres choses aborder cet aspect14.

22Néanmoins, il est clair que l’évolution du système au cours des vingt dernières années a eu pour résultat de généraliser la sécurité sociale en augmentant considérablement le nombre des « assurés sociaux ». La plupart des programmes ont un caractère d’universalité : tous les citoyens sont protégés en cas de pauvreté ou de malheur extrêmes (par l’aide sociale), en cas de maladie (par l’assurance-santé et l’assurance hospitalisation), en cas d’accident de la route (par le régime public d’assurance-automobile) ; tous les salariés sont protégés en cas de chômage et d’accidents du travail ; tous les parents reçoivent une compensation pour leurs charges familiales ; enfin, tous sont assurés de recevoir à partir de 65 ans des prestations de retraite.

23Pour les raisons indiquées plus haut, le système ne fait pas en sorte que tous les types de risques soient parfaitement couverts, ni qu’ils le soient de façon égale pour tous. Le tableau 2 illustre la diversité des programmes et le niveau moyen des prestations versées dans chacun d’eux.

Effets sur la pauvreté et la redistribution du revenu

  • 15 La comparaison des revenus primaires (correspondant à la rémunération des facteurs de production) e (...)
  • 16 Les études longitudinales portant sur l’ensemble du cycle de vie des individus donnent des résultat (...)
  • 17 C’est-à-dire selon que l’on considère les individus ou les ménages et selon la façon dont on compar (...)

24L’évaluation des effets redistributifs pose des problèmes méthodologiques classiques qui tiennent au caractère arbitraire de la définition du champ de la redistribution15, de la période de référence16 et des unités statistiques de référence17. À ces difficultés s’ajoute celle de la multiplicité des objectifs de redistribution, selon que l’on considère notamment la redistribution horizontale (par exemple, le souci d’alléger les charges familiales en redistribuant le revenu des célibataires ou des ménages sans enfants vers les familles) ou la redistribution verticale (des hauts revenus vers les bas revenus).

25Le tableau 3 présente l’évolution de la pauvreté au Québec de 1971 à 1989 selon le type d’unité familiale. Si l’on fait abstraction de la période 1982-1984 où les effets de la récession du début des années quatre-vingt apparaissent très clairement, il ressort de ce tableau que l’incidence de la pauvreté a considérablement diminué en vingt ans dans l’ensemble de la population. Les progrès ont été plus marqués pour les familles que pour les personnes seules. Il y a aussi un changement radical dans la relation entre l’âge et la pauvreté : la pauvreté a pratiquement disparu chez les familles âgées, alors qu’elle reste constante ou augmente au sein des ménages ayant pour chef une personne de 24 ans ou moins.

Tableau 3. Tendances des taux de pauvreté1, selon le type d’unité familiale au Québec et selon l’âge du chef de l’unité familiale au Canada, 1971-1989

Tableau 3. Tendances des taux de pauvreté1, selon le type d’unité familiale au Québec et selon l’âge du chef de l’unité familiale au Canada, 1971-1989

Source : Statistique Canada, Répartition du revenu selon la taille, n° 13-207, 1989, p. 164 et 1984, p. 172.
1. Seuils de faible revenu, base de1969.
2. Ces taux sont ceux du Canada.

  • 18 Seuls les transferts monétaires et les impôts personnels sont pris en considération ici. Statistiqu (...)
  • 19 La baisse du cœfficient de Gini signifie une diminution de l’inégalité, l’égalité parfaite du reven (...)

26Les tableaux 4 et 5 permettent de caractériser l’évolution des inégalités de revenu et d’expliquer le rôle joué par les transferts monétaires et les impôts personnels18. Sur la base du cœfficient de Gini19, les inégalités de revenu avant transferts et prélèvements ont diminué dans les années soixante-dix, ont connu un net accroissement de 1982 à 1984, pour diminuer légèrement par la suite. Les transferts et l’impôt personnel atténuent sensiblement les inégalités, même s’ils n’ont pu contrer l’augmentation des écarts de 1982 à 1984. Le tableau 5 présente les parts de revenu pour les familles selon différents concepts de revenu. La part du revenu total revenant à chaque quintile s’est peu modifiée dans le temps, tous les quintiles ayant vu leur revenu augmenter de façon quasi proportionnelle de 1965 à 1989, comme l’indiquent indirectement les limites supérieures des quintiles. À partir de 1981, plus de la moitié du revenu total du quintile inférieur provient de transferts, ceux-ci redistribuant globalement du revenu des trois quintiles supérieurs vers les deux quintiles inférieurs. Enfin, on constate que la progressivité de l’impôt personnel a augmenté au cours de la période, en comparant la part de revenu avant et après impôt des deux quintiles supérieurs.

Tableau 4. Cœfficients de Gini pour les unités familiales canadiennes calculés selon différents concepts de revenu, certaines années

Tableau 4. Cœfficients de Gini pour les unités familiales canadiennes calculés selon différents concepts de revenu, certaines années

Source : Statistique Canada, Revenu après impôt, répartition selon la taille du revenu au Canada, n° 13-210, 1988, p. 22.

Tableau 5. Limites supérieures en dollars des quintiles de revenu total des familles canadiennes et répartition en pourcentage du revenu monétaire avant transferts, du revenu total et du revenu après impôts, pour certaines années

Tableau 5. Limites supérieures en dollars des quintiles de revenu total des familles canadiennes et répartition en pourcentage du revenu monétaire avant transferts, du revenu total et du revenu après impôts, pour certaines années

Sources : Statistique Canada, Répartition du revenu selon la taille, n° 13-207, 1989, p. 147 et 1984, p. 146; Revenu après impôt, répartition selon la taille du revenu au Canada, n° 13-204, diverses années

27Deux conclusions se dégagent de ce survol. Premièrement, la sécurité du revenu et l’impôt personnel qui en assure la plus grande partie du financement réduisent considérablement l’incidence de la pauvreté et améliorent favorablement, quoique de façon moins spectaculaire, la répartition du revenu. Deuxièmement, la tendance à la réduction de la pauvreté et de l’inégalité des revenus s’est poursuivie jusque dans les dernières années.

Effets sur les comportements et sur l’efficacité économique

28Le développement de la sécurité du revenu et l’augmentation des impôts ont suscité de nombreuses recherches relativement à leurs effets sur les comportements socio-économiques. On se contentera ici de donner un aperçu des principaux comportements étudiés.

  • 20 Voir l’article synthèse de Hausman (1985). Au Québec, les travaux les plus significatifs dans ce do (...)

29Offre de travail. Les effets sur l’incitation individuelle à travailler20 ne prennent pas seulement la forme d’une diminution des heures de travail offertes, mais résultent aussi des modifications apportées dans de nombreux choix d’activités : le choix entre le loisir (ou le travail domestique) et le travail salarié, les décisions relatives à l’intensité et la qualité du travail, l’investissement en capital humain (éducation, formation professionnelle), la mobilité géographique, le travail au noir et le troc, les choix occupationnels, la recherche d’abris fiscaux et l’évitement fiscal. Les distorsions dans les choix se manifestent avec plus d’acuité en longue période, compte tenu des délais d’information et d’une plus grande flexibilité d’adaptation sur un horizon plus long (emploi à temps partiel plutôt qu’à temps plein, temporaire plutôt que permanent, durée plus longue d’inactivité entre les emplois, absentéisme, réduction des heures supplémentaires, etc.). Une partie des ajustements ne sont pas directement le fait des individus eux-mêmes, mais des institutions qui réagissent aux modifications des incitations que subissent les individus (diminution de la semaine de travail, paiement d’avantages sociaux non imposables, etc.).

  • 21 Voir Cousineau (1985) pour une synthèse récente.
  • 22 L’importance des effets désincitatifs variera selon l’« aptitude au travail » réelle des individus, (...)
  • 23 Les analyses de Fortin indiquent qu’une hausse de 10 % des barèmes entraînerait à long terme une ha (...)

30Deux programmes en particulier ont fait l’objet de très vives critiques dans certaines études, soit l’assurance-chômage et l’aide sociale, ainsi que les programmes apparentés à l’aide sociale parce qu’ils reposent sur un critère de ressources. On reconnaît généralement que l’assurance-chômage, dans sa forme actuelle, accroît la durée des périodes sans emploi, favorise l’entrée sur le marché du travail d’une main-d’œuvre qui autrement y serait peu attachée, facilite le maintien d’activités économiques ou d’emplois instables, et rend plus attrayant les mises à pied temporaires comme mode de gestion de la main-d’œuvre lors de ralentissements cycliques ou saisonniers21. Par ailleurs, étant donné qu’elle comporte des taux de récupération des prestations (c’est-à-dire des taux d’imposition implicite sur le revenu gagné) de l’ordre de 75 % à 100 %, l’aide sociale confine souvent à la pauvreté les bénéficiaires aptes au travail. En désincitant financièrement les prestataires à « s’en sortir », de tels taux favorisent les situations de dépendance à long terme à l’égard de l’assistance sociale, avec toutes les conséquences que cela comporte (dépréciation des qualifications, découragement, etc.)22. Certaines catégories de bénéficiaires seront particulièrement affectées. Par exemple, Fortin (1983, 1984, 1988) insiste sur le « piège de la monoparentalité », qui a pour effet de faire dépendre de l’aide sociale une proportion élevée des familles monoparentales à chef féminin et avec des enfants de moins de 18 ans23.

  • 24 Voir par exemple Haveman et Wolfe (1984) et, au Québec, Fortin et Lanoie (1990) et Cousineau et al.(...)
  • 25 Voir les bilans de Danziger et al. (1981) et d’Atkinson (1987).

31Dans le même ordre d’idées, en ce qui concerne l’effet d’une meilleure compensation des pertes de revenu dues à l’invalidité, on a pu établir une certaine relation entre le niveau de revenu associé à un statut d’invalidité (compte tenu de la durée permise des prestations) et les décisions de non-participation au marché du travail24. De même, la bonification des programmes publics de retraite et les caractéristiques de ces programmes ont pu contribuer à la diminution du taux de participation au marché du travail des 65 ans et plus25.

32Pension et épargne. La sécurité du revenu des personnes âgées repose, d’une part, sur une logique d’assistance par la garantie d’un minimum de ressources aux 65 ans et plus sans contrepartie en termes de cotisations passées et, d’autre part, sur une logique d’assurance plus ou moins rigoureuse, puisque les régimes publics de rentes ne sont pas fondés exclusivement sur les principes actuariels conventionnels. Par exemple, il est bien connu que les prestataires actuels reçoivent plus que leurs contributions, ce qui risque d’être différent pour les générations nées après 1948.

  • 26 On trouvera dans Perron (1987) une bonne synthèse critique de ces questions.

33Le mode de financement des régimes publics de rente, à la fois régime de répartition financé par l’impôt et régime capitalisé financé par des cotisations sur la masse salariale, peut influencer les décisions d’épargne des individus. La littérature analysant l’effet des pensions publiques sur l’épargne personnelle dans le cadre du cycle de vie suggère que les individus seront moins incités à se constituer un patrimoine s’ils sont assurés de bénéficier, par le jeu de la solidarité collective, de revenus de retraite non négligeables. Dans la mesure où cet effet est important, les régimes publics se substituent à l’épargne privée et contribuent à déresponsabiliser les individus face aux exigences de la retraite. Les études empiriques sur ce point sont cependant loin d’être concluantes. Ainsi, l’incertitude quant à la dynamique de la croissance économique et l’incertitude quant aux changements démographiques fournissent plusieurs arguments justifiant l’existence d’un système public de pensions financé par l’impôt et fondé sur la répartition26.

34Néanmoins, si l’on veut déterminer quel système est susceptible de préserver au mieux les intérêts des futurs retraités et d’encourager une épargne totale plus élevée, il est pertinent de s’interroger sur les proportions optimales que devraient représenter, au sein d’un régime de retraite, la répartition, la capitalisation collective et la capitalisation individuelle.

35Statut familial. Les comportements sociodémographiques se sont considérablement modifiés au cours des dernières décennies. Parmi les changements les plus apparents, on peut souligner la diminution de la taille des familles et même la fragmentation de celles-ci par l’augmentation du nombre de séparations et de divorces, du nombre de personnes vivant seules (en particulier les jeunes), du nombre de familles mono-parentales, sans compter la diminution du nombre d’enfants par famille et de la proportion de personnes âgées prises en charge par la famille.

  • 27 Voir Allie et Lefebvre (1979) pour des illustrations.
  • 28 Fortin (1983) parle de taux de taxation sur les solidarités familiales, en illustrant ses propos d’ (...)

36Les programmes de sécurité du revenu ne sont pas neutres relativement au choix des modes de vie familiaux27. Les programmes sociaux ont eu tendance à décourager les solidarités familiales en offrant des solutions de remplacement financièrement plus avantageuses pour les individus, mais peut-être aussi plus coûteuses pour la société. La modicité des compensations fiscales pour s’occuper d’un parent handicapé ou d’un parent âgé a favorisé le déplacement des responsabilités vers la collectivité et l’institutionnalisation des relations de soutien économique et social ; on peut avancer le même argument relativement aux jeunes et aux étudiants. De la même façon, comme on l’a vu ci-dessus, en compensant financièrement l’absence de conjoint ou de soutien de famille, on court le risque de multiplier les situations de dépendance à l’endroit de l’assistance sociale28.

  • 29 Voir Brouillette et al. (1990b).

37Enfin, en ce qui concerne la compensation des charges familiales, la politique familiale a diversifié les aides proposées et a « technocratisé » les critères d’attribution avec une préoccupation marquée pour la redistribution verticale29. En d’autres termes, on aide les familles certes, mais surtout les plus démunies. Ceci se traduit dans les faits par une progressivité plus grande de l’impôt pour les ménages avec enfants que pour les ménages sans enfants. On peut sans doute trouver là une explication de la relative inefficacité de la politique familiale, non pas à corriger, mais même tout simplement à ralentir la détérioration des tendances structurelles de la natalité.

  • 30 Plus précisément, le transfert de pouvoir d’achat des individus à l’État sert à financer les frais (...)

38Efficacité économique. Il est possible d’analyser plus globalement l’ensemble des coûts attribuables aux impôts et aux transferts. Comme on l’a souligné ci-dessus, il faut distinguer deux types de coûts. Premièrement, toute taxe a évidemment pour conséquences un transfert du pouvoir d’achat des individus à l’État ; essentiellement, il s’agit de la contrepartie des biens et services fournis par l’État ou des transferts qu’il reversera aux particuliers30. Le second type de coûts, qualifiés de « fardeau excédentaire », est la perte économique liée aux modifications des comportements dues aux « récompenses » financières ou aux « sanctions » fiscales auxquelles font face les particuliers en présence de l’impôt et des transferts. Ce fardeau, qui découle de l’écart entre la rentabilité privée (après impôts et transferts) et la rentabilité sociale (avant impôts et transferts) des activités socio-économiques, croît avec la sensibilité des réactions, avec le niveau du taux d’imposition, avec l’importance de l’assiette fiscale et avec le degré d’ouverture de l’économie.

  • 31 Voir Auerbach (1985).
  • 32 Les comportements relatifs au marché du travail ne sont évidemment pas les seuls à donner lieu à un (...)

39Fortin et Rousseau (1986) sont les seuls à avoir évalué les coûts économiques excédentaires relatifs à l’ensemble de la fiscalité et des transferts au Québec. Leurs résultats indiquent que le fardeau marginal excédentaire de 1 $ obtenu à l’aide du panier de taxes existant, sur la base des paramètres fiscaux de 1983, varie entre 0,19 $ et 0,55 $, selon que le 1 $ sert à augmenter les dépenses publiques en biens et services ou les transferts et selon le degré de réaction sur le marché du travail. À la limite, ceci signifie que 55 % d’une hausse marginale d’impôt disparaît en pure perte. Pour l’ensemble de l’économie, Fortin et al. (1984) estiment que la perte économique totale associée aux taxes et transferts a été de l’ordre de 8 milliards en 1980, c’est-à-dire 15 % du PIB. Comme les coûts d’inefficacité ont tendance à croître comme le carré des taux de taxation31, l’importance de cette perte sèche est une conséquence directe de la hausse des taux de prélèvement (impôts, taxes et cotisations) rendue nécessaire par la croissance des dépenses sociales32.

La sécurité du revenu : tensions, enjeux et défis

40Quatre constats se dégagent de l’analyse précédente. Premièrement, le développement d’un système très large de sécurité du revenu a dominé les interventions publiques au Québec au cours des deux dernières décennies. Deuxièmement, les niveaux de protection et d’indemnisation ont progressé en termes réels au cours de la dernière décennie, malgré une croissance économique plus lente et moins propice à l’expansion des dépenses sociales. Troisièmement, bien qu’il soit difficile de mesurer les gains d’assurance proprement dits que procure le système relativement à l’insécurité des revenus, il est clair que des progrès notables ont été réalisés au titre de la justice distributive et dans la lutte contre la pauvreté. Quatrièmement, le financement de la sécurité du revenu, qui repose pour l’essentiel sur l’impôt direct, a considérablement alourdi le poids de la fiscalité ; compte tenu en outre des dispositions des programmes qui modifient les comportements, ceci s’est traduit par des pertes d’efficacité importantes susceptibles de se répercuter sur les décisions de production et d’investissement, et par là sur le revenu des ménages.

41Comme il y a indubitablement des coûts et des avantages à la sécurité du revenu, on peut conclure ce bilan en analysant les sources de tension affectant les choix collectifs en matière de sécurité du revenu et les enjeux plus larges que celle-ci présente à la société québécoise. Enfin, nous aborderons ce que nous croyons être les défis les plus importants que posera la sécurité du revenu au cours des prochaines années.

Tensions

42Privilégier les transferts sociaux constitue un premier choix important dans l’affectation des ressources publiques. Ce choix fait en sorte que les contraintes budgétaires de l’État pèsent plus lourdement sur le financement des services sociocollectifs et des biens collectifs. Ces contraintes budgétaires sont par ailleurs d’autant plus lourdes que la sécurité du revenu a elle-même une incidence négative sur la performance de l’économie et que la croissance de celle-ci continue d’être modeste, comme ce fut le cas au cours de la période 1981-1990.

  • 33 Sauf peut-être dans le cas des investissements reliés à la production d’énergie hydro-électrique.

43Cette orientation s’est reflétée par conséquent sur la marge de manœuvre réduite des gouvernements relativement aux dépenses de services publics comme les services sociaux, l’éducation, les services de main-d’œuvre, la formation professionnelle, le soutien aux activités culturelles, la recherche et le développement, etc., la seule exception notable à cet égard étant les services de santé qui ont progressé au même rythme que les transferts monétaires. Cette orientation s’est également reflétée dans les dépenses réduites en formation de capital fixe, qui vont des infrastructures routières aux infrastructures supportant les services publics (dont les services de santé), en passant par les investissements relatifs à l’environnement et la mise en valeur des ressources33.

  • 34 Sur ce point, voir par exemple l’argumentation développée par Beausoleil (1989). On peut faire rema (...)

44Par conséquent, outre le choix « interne » entre les effets d’assurance-équité d’une part et les effets d’efficacité d’autre part, on doit constater que le développement de la sécurité du revenu est aussi le résultat d’un choix « externe » dans la mesure où ce développement a eu pour effet d’évincer d’autres catégories de dépenses dont la rentabilité sociale est vraisemblablement tout aussi importante34.

Enjeux

  • 35 On trouvera dans Kesselman (1985) un bon exposé des objectifs et des principaux problèmes associés (...)

45Une réforme en profondeur du système de sécurité du revenu améliorerait sa performance relativement à l’arbitrage assurance-équité-efficacité35. À cet égard, les principaux enjeux se résument aux deux points suivants :

    • 36 Voir Akerlof (1978).

    Sur le plan des principes, il peut être tentant de concevoir une réforme globale axée sur un système non catégoriel de revenu minimum. À moins d’offrir des prestations à un niveau extrêmement bas, un tel système impliquerait toutefois des taux d’imposition sur le revenu total des contribuables inacceptablement élevés36. Par ailleurs, les propositions de réforme plus réalistes comportent elles aussi des désavantages. Par exemple, celle de Kesselman (1985) repose sur un vaste plan de subventions à l’emploi privé et à la création d’emplois publics. Celle de la Commission Macdonald (1985), préconisant une forme de revenu garanti, suppose l’ajout de suppléments provinciaux et accroît les taux marginaux de taxation. Malgré qu’elle soit très articulée, l’option « radicale » de Wolfson (1987), qui intègre les prestations des différents programmes (allocations familiales, pensions de vieillesse, assurance-chômage et aide sociale) avec une fiscalité directe à un taux plus uniforme reposant sur une assiette très large, n’aboutit en fait qu’à une réaffectation de ressources un peu supérieure sur le plan de l’équité et de l’incitation au travail. Mais ce réaménagement s’accompagne aussi de taux marginaux d’imposition plus élevés pour la plupart des ménages et par une augmentation de la proportion des dépenses publiques consacrées à la sécurité du revenu.

  1. Il est peu plausible actuellement de concevoir un scénario économique qui, à moyen terme, produirait une forte croissance économique, analogue à celle qui a justement favorisé l’expansion de la sécurité sociale à la fin des années soixante et au début des années soixante-dix. Les engagements actuels des programmes de sécurité du revenu vont donc selon toute vraisemblance continuer d’exercer une forte pression sur les finances publiques. Or, la réduction des déficits, l’augmentation des dépenses dans les domaines classiques d’intervention de l’État, et notamment des dépenses visant à favoriser un accroissement sensible du capital humain (développement des compétences, main-d’œuvre hautement qualifiée, etc.) et du capital social (infrastructures de transport, hôpitaux et écoles de qualité, bibliothèques publiques, etc.), sont aussi des choix collectifs possibles. Ces options méritent plus que le sort qu’on leur a réservé sur le marché politique depuis dix ans.

46La seule façon de mieux financer ces domaines d’intervention passe donc par la réduction et le réaménagement des dépenses de sécurité du revenu. Ceci peut s’effectuer progressivement, sans nécessairement remettre en cause les programmes, sur la base des deux principes suivants. Le premier est que les assurances collectives soient limitées aux risques majeurs, puisque seuls ces derniers engendrent des coûts sociaux importants ; en d’autres termes, il devrait y avoir élagage des « petits » risques. Le second est qu’une part plus grande du financement direct des assurances collectives soit assumée par les personnes et les ménages bénéficiant des protections qu’elles offrent.

Quelques défis particuliers

47Il apparaît donc nécessaire de revoir les objectifs et les modalités des grands programmes de la sécurité du revenu. Bien que ceci déborde le cadre de ce texte, il est possible d’indiquer quelques-uns des défis qui nous semblent particulièrement pertinents de ce point de vue.

  • 37 Voir Brouillette et at. (1990a).

48L’augmentation des transferts aux personnes âgées, conjuguée avec celle de leurs revenus personnels, a radicalement réduit l’incidence de la pauvreté chez ces dernières. Elles reçoivent une part de transferts beaucoup plus importante que leur poids dans la population pauvre et elles paient moins d’impôts, à revenu égal, que les autres contribuables, à cause de dispositions fiscales avantageuses37. Les critères ressources appliqués aux programmes d’assistance les visant spécifiquement sont beaucoup moins rigoureux qu’à l’aide sociale par exemple. On devrait revoir ce double standard normatif.

49Les modifications à apporter au programme canadien d’assurance-chômage ont été largement publicisées, comme en font foi les rapports des diverses commissions qui l’ont étudié depuis vingt ans. Le principal défaut du programme est d’indemniser un chômage de nature récurrente (par exemple, le chômage saisonnier), dont l’incidence est essentiellement connue avec certitude, contrairement au fondement même de l’assurance dont le principe serait d’indemniser plutôt un chômage de nature véritablement aléatoire. Pour que le système soit efficace sur le plan social, il faudrait assurer uniquement le chômage aléatoire et non récurrent, et il faudrait également que le financement de ce régime de protection tienne compte des habitudes de licenciement des entreprises. Les problèmes des industries saisonnières qui ont souvent un caractère régional et ceux des travailleurs mal qualifiés et des chômeurs de longue durée seraient mieux traités par le biais d’interventions spécifiques.

  • 38 Voir Fortin (1988) pour une appréciation critique plus fine. Par ailleurs, Fortin, Truchon et Beaus (...)
  • 39 On a adopté une telle approche aux États-Unis pour la détermination des pensions alimentaires. Voir (...)

50Les programmes existants paraissent adéquats en ce qui concerne la protection contre le risque de pauvreté temporaire. C’est à l’égard de la pauvreté persistante que l’on doit revoir la façon de faire. La récente réforme de l’aide sociale, avec l’ajout de programmes connexes concernant les personnes aptes au travail et l’introduction de conditions d’admissibilité plus sévères (en termes de recherche de travail ou de trauvaux communautaires), constitue vraisemblablement une amélioration par rapport au statu quo38. Le traitement différentiel des bénéficiaires selon leurs caractéristiques et leurs besoins devrait être accentué pour des raisons d’équité et d’incitation ; ceci permettrait des barèmes de prestations plus adéquats pour les personnes en situation de pauvreté permanente, incapables en permanence de travailler. Comme complément, on devrait renforcer les mesures d’employabilité avec des aides à la réinsertion professionnelle, des prestations couplées à des périodes obligatoires de formation en milieu de travail, la recherche obligatoire d’emploi, etc. Une approche globale de lutte contre la pauvreté consisterait aussi à développer des services sociaux polyvalents de soutien des familles en difficulté, qui font souvent face à des problèmes nombreux. Elle passe également par des actions à long terme de prévention, dont l’encouragement des jeunes à la poursuite de leur formation et la lutte contre l’abandon scolaire constituent des volets essentiels. L’amélioration de la qualité de la formation scolaire et l’extension de l’éducation préscolaire exigent de façon générale un choix en faveur des dépenses en capital humain. Une telle orientation va à la fois dans le sens d’une meilleure croissance économique et dans le sens d’une plus grande égalité des chances. Enfin, dans le cas particulier des familles mono-parentales, les politiques de sécurité du revenu devraient encourager tout ce qui concourt à augmenter les ressources consacrées aux enfants. Ceci peut vouloir dire de ne pas décourager le « remariage » des chefs de familles monoparentales et d’obliger les parents absents à contribuer financièrement aux besoins de leurs enfants, en les taxant spécifiquement39.

  • 40 Le projet actuellement à l’ordre du jour d’un « impôt-services » selon le revenu des bénéficiaires (...)

51Les transferts dus aux médicaments et aux services en nature entraînent un excédent de couverture qu’il convient de réduire. Une partie des sommes dégagées devrait être consacrée prioritairement aux services à domicile, aux services sociaux et aux infrastructures hospitalières. Cette marge de manœuvre pourrait être dégagée par le recours à des frais de services (frais d’utilisation des laboratoires et des équipements, forfaits journaliers, etc.). Une approche beaucoup plus satisfaisante serait de faire appel au principe de la co-assurance avec un maximum annuel de dépenses assumées par les personnes ou les familles. À des fins explicites de redistribution, il serait possible d’exempter de la co-assurance les plus faibles revenus. Une telle façon de réguler le coût des soins de santé, en ayant recours au mécanisme des prix et à ses effets sur la demande, est fort différente de la philosophie actuelle où tous les « rationnements » visant à réduire les dépenses passent par l’offre de soins. Cette façon de faire exige que l’autorité publique planifie, souvent arbitrairement et de façon hiérarchique, l’affectation des ressources et qu’elle décide des moindres détails de l’offre de soins de santé. Le mode de financement de la part assumée par l’État serait aussi à revoir. Il est difficile de défendre sur le plan de l’efficacité et de l’équité qu’une partie du financement provienne d’une taxe spécifique sur la masse salariale. Outre la participation financière des bénéficiaires en fonction des services reçus (avec un plafond de contribution), le reste du financement pourrait reposer sur les impôts directs qui sont prélevés selon la capacité de payer40.

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Notes

1 En excluant les transferts et le service de la dette, la proportion des dépenses courantes en biens et services des gouvernements au Québec est de 16,5 % en 1966 et de 20,9 % en 1988.

2 Que les cotisations soient défrayées par les employeurs plutôt que par les salariés n’est pas vraiment pertinent ici.

3 On trouvera plusieurs analyses de ces questions dans les études réalisées pour la Commission royale sur l’union économique (Commission Macdonald), en particulier les études publiées sous la direction de Vaillancourt (1985) et de Laidler (1985) ; les articles d’Atkinson (1985) et de Levy-Garboua (1985) complètent utilement ces références. Il peut être utile de noter que le texte qui suit ne discutera pas de la répartition des composantes du système de sécurité sociale entre les paliers de gouvernement, bien que cette question soit importante dans le contexte économico-politique actuel. On pourrait se demander, par exemple, si le fait que l’assurance-chômage soit de juridiction fédérale, alors que l’aide sociale est de juridiction provinciale (bien que financée à 50 % par le fédéral) ne constitue pas une source d’inefficacité : on peut penser, en effet, que chaque palier a intérêt à refiler à l’autre une partie de la facture du programme de sa compétence, compte tenu du fort degré de substitution entre ces programmes et ce, sans égard au choix optimal des caractéristiques de l’ensemble du système.

4 La redistribution et la charité privées seraient d’autant plus justifiées que l’intervention de l’Etat réduit la responsabilité des individus à cet égard en s’y substituant de façon perverse.

5 Selon ce raisonnement, le citoyen moyen serait disposé à faire quelque chose pour améliorer le sort des plus désavantagés en général (par opposition aux plus démunis de sa communauté immédiate), mais l’effet de chaque contribution individuelle sur la pauvreté moyenne serait si dérisoire qu’on ne peut compter sur les initiatives individuelles volontaires pour assurer le degré de redistribution désiré collectivement.

6 Dans leurs travaux sur la justice économique, les économistes ont fait une large part à l’idée de justice en tant qu’équité développée par le philosophe américain John Rawls dans A Theory of Justice. Pour une revue des différentes conceptions, voir Osberg (1985) et Rowley (1985).

7 C’est-à-dire le fait que les assureurs soient incapables d’observer parfaitement la catégorie de risque à laquelle appartient un individu ou de bien observer le comportement d’autoprotection de celui-ci.

8 Le débat entre universalité et sélectivité est souvent confus. Par exemple, les programmes d’allocation familiale sont formellement des programmes universels ; dans les faits, cependant, il s’agit de programmes sélectifs, puisqu’il y a récupération fiscale des allocations versées aux ménages à revenu élevé. Il va de soi que dans ce cas l’effet redistributif d’un régime universel d’allocations peut être tout aussi important que celui d’un régime sélectif, lorsqu’on tient compte du mode de financement du régime. En matière d’allocations familiales, le débat ne porte donc tout au plus que sur le choix de la méthode administrative appropriée pour offrir le programme. Le point soulevé dans le texte est différent : dans le cas de l’assurance-maladie, par exemple, une récupération substantielle du coût des soins médicaux dispensés aux patients à revenu élevé signifie une diminution de la couverture réelle d’assurance-maladie pour les individus dans cette catégorie de revenu ; dans une telle situation, le régime d’assurance-maladie deviendrait un régime sélectif ne couvrant qu’une partie de la population, ce qui inciterait les groupes non couverts à contracter des assurances complémentaires privées. On peut avancer le même argument dans le cas de l’assurance-chômage : un abaissement substantiel des plafonds à partir desquels il y a récupération des prestations d’assurance-chômage entraîne la diminution, pour certaines catégories de revenu, de la couverture d’assurance-revenu fournie par le régime public d’assurance-chômage.

9 Aucune distinction n’est faite ici entre les programmes de juridiction fédérale et provinciale. Le bilan présenté ici ne vise pas à l’exhaustivité, bien qu’il recense la plupart des programmes. Dans le domaine de la santé, seuls les coûts des services médicaux directs sont comptabilisés (ces dépenses se substituent aux dépenses que les particuliers devraient assumer eux-mêmes en l’absence du programme d’assurance-maladie). Il est cependant problématique de mettre sur le même pied la totalité des dépenses en santé avec l’ensemble des transferts monétaires.

10 Le produit national passe de 12 040 millions en 1966 à 45 509 millions en 1978 et 112 784 millions en 1988, soit des facteurs d’accroissement de 3,8 et 2,4 respectivement. Les ratios d’accroissement de la sécurité sociale sont respectivement de 9 et 2,4 pour les mêmes périodes.

11 Les taux sont particulièrement élevés chez les faibles revenus. Ces questions ont été abordées dans le Livre blanc sur la fiscalité des particuliers (1985). Voir aussi Fortin et Rousseau (1984).

12 Par exemple, au Québec le niveau du crédit d’impôt pour conjoint à charge est fixé de façon à ne pas taxer le revenu correspondant aux « besoins essentiels ». On doit considérer aussi le fait que le régime fiscal des particuliers assujettit à l’impôt certaines prestations de sécurité du revenu. Pour évaluer l’effet redistributif des programmes, il faut donc tenir compte à la fois de cette disposition et du mode de financement des programmes.

13 En favorisant un climat de consensus social propice à une plus grande coopération entre les agents économiques, la sécurité du revenu peut aussi se traduire par une meilleure productivité et une croissance économique plus rapide. Blais et McCallum (1986) présentent une analyse empirique de la portée de cet argument.

14 Voir par exemple le bilan de Fluet et Lefebvre (1990) sur la réforme de l’assurance-automobile.

15 La comparaison des revenus primaires (correspondant à la rémunération des facteurs de production) et des revenus secondaires (après prélèvement fiscal et transferts sociaux monétaires) permet une mesure simple de l’importance de l’action redistributive. Cette méthode suppose toutefois que les transferts et les prélèvements n’ont aucune incidence sur la formation des revenus primaires, ce qui est douteux puisqu’ils influencent l’offre de travail et donc les revenus de travail. De plus, pour être exhaustif, on ne peut s’en tenir aux seuls flux directement déterminés (transferts monétaires et impôts directs), ce qui pose le problème de l’incidence des autres prélèvements (cotisations sociales, etc.) et celui des transferts en nature.

16 Les études longitudinales portant sur l’ensemble du cycle de vie des individus donnent des résultats très différents des analyses en coupe instantanée. En particulier, les inégalités de revenu sont beaucoup moins accentuées et l’incidence des prélèvements y apparaît plus progressive.

17 C’est-à-dire selon que l’on considère les individus ou les ménages et selon la façon dont on compare des familles de taille différente.

18 Seuls les transferts monétaires et les impôts personnels sont pris en considération ici. Statistique Canada ne publie pas d’informations aussi détaillées pour chaque province, mais les tendances sont les mêmes au Québec (voir par exemple Brouillette et al. (1990a).

19 La baisse du cœfficient de Gini signifie une diminution de l’inégalité, l’égalité parfaite du revenu (revenu uniforme pour toutes les unités) correspondant à un cœfficient nul et l’inégalité parfaite (une unité recevant tout le revenu et les autres ne recevant rien) à un cœfficient égal à l’unité.

20 Voir l’article synthèse de Hausman (1985). Au Québec, les travaux les plus significatifs dans ce domaine ont été réalisés à l’Université Laval par B. Fortin et ses collaborateurs.

21 Voir Cousineau (1985) pour une synthèse récente.

22 L’importance des effets désincitatifs variera selon l’« aptitude au travail » réelle des individus, ce qu’on ne peut évidemment observer que très imparfaitement.

23 Les analyses de Fortin indiquent qu’une hausse de 10 % des barèmes entraînerait à long terme une hausse de plus de 10 % de la clientèle des familles monoparentales. De plus, le chef d’une famille monoparentale est peu incité à se marier ou à déclarer une union consensuelle, puisqu’il perd ses prestations et les avantages concomitants si le revenu du conjoint est suffisant. Cette « taxe au mariage » pourrait être de l’ordre de 30 % sur le revenu total du couple si le conjoint potentiel gagne le salaire moyen au Québec. On a fait remarquer également que l’aide sociale n’est peut-être pas étrangère à la croissance de la monoparentalité dans la mesure où elle relâche la contrainte économique liant les conjoints pour des raisons utilitaires, permettant de mettre fin à des mariages ou des unions de fait malheureux.

24 Voir par exemple Haveman et Wolfe (1984) et, au Québec, Fortin et Lanoie (1990) et Cousineau et al. (1988).

25 Voir les bilans de Danziger et al. (1981) et d’Atkinson (1987).

26 On trouvera dans Perron (1987) une bonne synthèse critique de ces questions.

27 Voir Allie et Lefebvre (1979) pour des illustrations.

28 Fortin (1983) parle de taux de taxation sur les solidarités familiales, en illustrant ses propos d’exemples relatifs aux soins infirmiers et aux familles monoparentales dépendantes de l’aide sociale.

29 Voir Brouillette et al. (1990b).

30 Plus précisément, le transfert de pouvoir d’achat des individus à l’État sert à financer les frais d’administration des programmes (de même que les frais de perception des impôts) et les bénéfices que recevront les individus.

31 Voir Auerbach (1985).

32 Les comportements relatifs au marché du travail ne sont évidemment pas les seuls à donner lieu à un « fardeau excédentaire ». Par exemple, en l’absence de mesures de régulation de l’offre de soins (contrôle du nombre de médecins, contrôle des dépenses et des investissements des hôpitaux, etc.), la gratuité des soins de santé entraînerait une forte surconsommation. Une étude américaine récente de Feldman et Dowd (1991) estime à 1749 $ (en dollars de 1984) par famille le fardeau excédentaire résultant de la surconsommation de soins de santé. Cette estimation se fonde sur la comparaison de la consommation d’une famille (avec chef de moins de 65 ans) bénéficiant d’une assurance complète pour toutes ses dépenses médicales avec la consommation que ferait une famille avec un plan de co-assurance (au taux moyen de 31 % pour les dépenses à la charge de la famille) joint à un plafond annuel de 1000 $. Les ménages de la première catégorie, c’est-à-dire ceux qui bénéficient de la « gratuité » des soins médicaux, dépensent 46 % de plus que ceux de la seconde.

33 Sauf peut-être dans le cas des investissements reliés à la production d’énergie hydro-électrique.

34 Sur ce point, voir par exemple l’argumentation développée par Beausoleil (1989). On peut faire remarquer également que l’internationalisation croissante des marchés constitue une des forces expliquant le ralentissement de la croissance du système de sécurité sociale. En effet, en accroissant les élasticités de réaction au niveau international, ce processus a pu avoir pour effet de hausser les coûts d’efficience du système et d’inciter les gouvernements à réduire la croissance de leurs dépenses dans ce domaine.

35 On trouvera dans Kesselman (1985) un bon exposé des objectifs et des principaux problèmes associés à l’élaboration d’un meilleur système de sécurité du revenu pour les personnes considérées comme « aptes au travail ». Pour une discussion très générale, voir aussi Seward et Iacobacci (1987).

36 Voir Akerlof (1978).

37 Voir Brouillette et at. (1990a).

38 Voir Fortin (1988) pour une appréciation critique plus fine. Par ailleurs, Fortin, Truchon et Beauséjour (1990) ont montré que l’introduction d’une obligation de travail dans un programme de revenu minimum n’améliore pas nécessairement son arbitrage efficacité-équité, les résultats étant très sensibles au choix du degré de sévérité dans l’application de ces conditions d’admissibilité. Il est clair que la notion de simplicité administrative constitue également un critère important dans l’évaluation des programmes. Ainsi, un programme comme Apport qui, sur papier, semblait constituer un pas dans la bonne direction (notamment en réduisant les taux de taxation implicite des familles avec enfants et en intégrant différents programmes) n’a pas eu le succès escompté en raison de sa complexité administrative qui en a réduit considérablement le taux de participation.

39 On a adopté une telle approche aux États-Unis pour la détermination des pensions alimentaires. Voir par exemple Garfinkel et al. (1990).

40 Le projet actuellement à l’ordre du jour d’un « impôt-services » selon le revenu des bénéficiaires n’est qu’une forme de taxation implicite qui, dans sa forme actuelle, ne jouerait aucun rôle utile comme mécanisme de rationnement.

Notes de fin

1 Nous remercions Gérard Daigle dont les suggestions sur une première version de cette étude nous ont été très utiles, ainsi que Bernard Fortin, de l’Université Laval, pour sa lecture attentive et ses remarques importantes. Les auteurs restent cependant les seuls responsables du contenu de ce texte.

Table des illustrations

Titre Tableau 1. Dépenses de la sécurité du revenu au Québec, diverses années, en millions de dollars
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/15243/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 116k
Titre Tableau 1 (suite). Dépenses de la sécurité du revenu au Québec, diverses années, en millions de dollars
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/15243/img-2.jpg
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Titre Tableau 1 (suite). Dépenses de la sécurité du revenu au Québec, diverses années, en millions de dollars
Légende Sources : Guide descriptif des programmes de la sécurité du revenu, ministère de la Main-d’œuvre et de la Sécurité du revenu, éditions 1983-1990 ; Budget 1988-1989 : Crédits, Conseil du Trésor.* Le financement est lié en tout ou en partie à des cotisations sur les salaires.** Le financement dépend essentiellement d’une cotisation forfaitaire.*** L’année de mise en place de ce programme n’a pu être déterminée précisément.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/15243/img-3.jpg
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Titre Tableau 2. Bénéficiaire de la sécurité du revenu au Québec et prestations moyennes, 1978 et 1988
Légende Sources : Guide descriptif des programmes de la sécurité du revenu, ministère de la Main-d’œuvre et de la Sécurité du revenu, éditions 1983-1990 ; Budget 1988-1989 : Crédits, Conseil du Trésor.1. Nombre de familles (ménages) ou de personnes prestataires.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/15243/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 560k
Titre Tableau 3. Tendances des taux de pauvreté1, selon le type d’unité familiale au Québec et selon l’âge du chef de l’unité familiale au Canada, 1971-1989
Légende Source : Statistique Canada, Répartition du revenu selon la taille, n° 13-207, 1989, p. 164 et 1984, p. 172.1. Seuils de faible revenu, base de1969.2. Ces taux sont ceux du Canada.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/15243/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 72k
Titre Tableau 4. Cœfficients de Gini pour les unités familiales canadiennes calculés selon différents concepts de revenu, certaines années
Légende Source : Statistique Canada, Revenu après impôt, répartition selon la taille du revenu au Canada, n° 13-210, 1988, p. 22.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/15243/img-6.jpg
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Titre Tableau 5. Limites supérieures en dollars des quintiles de revenu total des familles canadiennes et répartition en pourcentage du revenu monétaire avant transferts, du revenu total et du revenu après impôts, pour certaines années
Légende Sources : Statistique Canada, Répartition du revenu selon la taille, n° 13-207, 1989, p. 147 et 1984, p. 146; Revenu après impôt, répartition selon la taille du revenu au Canada, n° 13-204, diverses années
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/15243/img-7.jpg
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Auteurs

Professeur au Département des sciences économiques de l’Université du Québec à Montréal.

Professeur au Département des sciences économiques de l’Université du Québec à Montréal.

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