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Un modèle québécois ?

 | 
Pierre Hamel
, 
Bernard Jouve

3. Aléas et avatars de la participation

Texte intégral

1Au Québec, depuis une quinzaine d’années, la participation à la gestion, d’un côté, des établissements de première ligne que sont les CLSC – regroupés en 2004 dans les CSSS – et, de l’autre, à celle des Conseils d’établissement des écoles primaires s’inscrit dans le cadre plus général d’une restructuration de l’État. Ce processus a été certes très médiatisé par la notion de réingénierie utilisée dès l’arrivée au pouvoir du gouvernement de Jean Charest. Mais il est indéniable qu’il était déjà engagé dès le milieu des années 1990 dans les deux secteurs concernés par notre enquête sous les gouvernements du Parti québécois. À cet égard, tout ne passe pas par les nouvelles formes de coopération instaurées par l’État à l’endroit des usagers. Ces derniers continuent de se mobiliser ou d’agir à l’extérieur des institutions publiques, notamment en faisant pression sur les pouvoirs publics afin d’obtenir davantage de ressources ou dans le but de démocratiser la gestion publique. Les luttes dans lesquelles se sont engagés plusieurs groupes de la société civile, maintes fois soutenues par des organismes communautaires, ont caractérisé à plus d’un titre l’évolution des relations entre l’État et les citoyens au Québec (Hamel, 2001). Il nous apparaît important de distinguer cette dynamique de celle qui caractérise une participation plus directe des usagers aux processus instaurés par l’État même si, comme on le verra, la frontière entre les deux n’est pas étanche. Toutefois, nous accordons ici plus d’attention à la contribution directe des usagers aux processus de gestion.

2Les enjeux liés à la participation des usagers se développent sur plusieurs registres. C’est ce qui rend cet objet politique particulièrement polymorphe. En outre, compte tenu des acteurs en présence, mais étant donné aussi leur position, la participation est perçue, vécue, instrumentalisée différemment. D’entrée de jeu, si on fait exception de la conclusion qui nous conduira à évaluer l’équilibre des forces en présence, on peut distinguer quatre registres principaux, qui font l’objet du présent chapitre :

  1. Tensions structurelles entre ressources et légitimités : La participation contribue-t-elle à une reconfiguration des relations entre les services de l’État et les représentants des usagers ? Permet-elle, comme le supposent bon nombre de travaux sur la gouvernance dans les États contemporains, un rééquilibrage dans l’asymétrie des ressources et de la légitimité des acteurs en présence ?
  2. Compétences civiques et structuration de la société : L’ouverture de la scène décisionnelle conduit-elle à reproduire les inégalités au sein de la société civile ? Le principe de la représentation des usagers au sein des instances décisionnelles ne conduit-il pas à favoriser certains acteurs dont le capital économique et culturel leur permet de prendre position plus facilement dans l’espace public ?
  3. Participation et gestion de la pénurie : La participation se limite-t-elle à l’espace de la délibération ou déborde-t-elle sur le terrain de la gestion des services publics ? En quoi participe-t-elle de la gestion de la pénurie budgétaire dans un contexte macroéconomique dominé par la vigueur des thèses néolibérales et le conservatisme fiscal ?
  4. Participation et régime de citoyenneté québécois : Comment la participation permet-elle de traduire dans les faits le régime de citoyenneté québécois fondé sur l’interculturalisme et une place particulière faite aux communautés immigrantes ?

3Pour répondre aux questions qui alimentent ces quatre registres, nous avons choisi de mobiliser, et c’est ce qui fait en partie l’originalité de ce chapitre, le matériau issu des entretiens réalisés auprès d’une vingtaine de personnes interrogées dans les écoles primaires, les CLSH, CLSC et CSSS, de même qu’auprès de quelques gestionnaires ou intervenants clés par rapport au rôle de la participation dans ces secteurs de politiques publiques. Selon leur statut, leur situation, leur processus de socialisation et d’intégration à la société québécoise, ces personnes abordent ces quatre registres selon des perspectives très différentes. Les enjeux afférents à la participation se révèlent instables.

4L’une des principales différences tient au statut des acteurs issus de la société civile et la représentant au sein des Conseils d’établissement des écoles primaires, ou encore au sein des CLSH ou des CSSS. Par rapport aux établissements de santé, l’évolution du modèle québécois a conduit à une professionnalisation de la société civile qui s’exprime sous la forme d’une représentation d’organismes communautaires présents sur le territoire en référence au réseau de la santé. Le fait que certains d’entre eux se définissent comme des organisations de mouvements sociaux modifie en partie la donne. En règle générale, ces organismes disposent d’une épaisseur historique, de ressources matérielles et cognitives, d’un niveau d’expertise bien supérieurs aux citoyens ordinaires qui siègent davantage aux Conseils d’établissement des écoles primaires. Ces différences induisent de nettes divergences entre ces deux types de représentants de la société civile en ce sens que le niveau de professionnalisation induit, pour la puissance publique, la possibilité d’accéder à des partenaires capables de se mobiliser pour véritablement cogérer le secteur de la santé. C’est d’ailleurs très clairement le sens de la réforme Couillard qui a conduit à la mise en place des CSSS : créer les conditions institutionnelles pour davantage mutualiser les ressources de l’administration publique et du milieu communautaire.

  • 1 On trouve cette logique au sein des commissions scolaires et lors des élections qui opposent diffé (...)

5Dans le cas des écoles primaires, il n’existe pas de représentation collective médiatisée par les organismes du milieu communautaire1 L’engagement de certains parents répond à d’autres logiques que celle qui découle de la dimension purement gestionnaire. Ils sont porteurs de principes moraux, éthiques qu’ils entendent expérimenter, traduire en actes par la participation. On ne peut donc pas traiter dans une même perspective ces deux types d’acteurs pour la simple raison que dans un cas, il s’agit d’acteurs collectifs, alors que dans l’autre, il s’agit plutôt d’acteurs individuels qui font l’expérience du régime de citoyenneté québécois.

6Malgré ces différences d’appréciation et les logiques auxquelles elles renvoient, il reste que la participation est appréhendée et vécue comme l’un des principaux vecteurs de transformation de l’État québécois dans sa relation avec la société civile.

TENSIONS STRUCTURELLES ENTRE RESSOURCES ET LÉGITIMITÉS

7Au fil des années, la transformation de la gestion publique dans les domaines de la santé et de l’éducation au Québec a fait une place accrue à la participation des usagers et des citoyens en ce qui a trait à l’orientation des programmes d’intervention et à la fourniture des services. En cela, ce qui s’est passé ici n’est pas très différent de ce qui a pu être observé dans d’autres pays de l’OCDE. La gestion technocratique de l’État-providence qui promettait d’effectuer avec efficacité une modernisation des modes traditionnels de gestion publique s’est heurtée à des résistances sociales provenant des élites traditionnelles et de certains groupes sociaux. En outre, elle a engendré des effets pervers non anticipés découlant des nouveaux arrangements institutionnels mis en place. C’est afin d’atténuer les résistances et les effets pervers que l’État a fait appel à la participation des citoyens.

8Passé le choc d’une transition à peine consommée entre, d’un côté, une gestion traditionnelle reposant au premier chef sur des solidarités communautaires locales – internalisant un principe de subsidiarité qui allait de soi – et, de l’autre, un modèle bureaucratique pensé en fonction de normes universelles abstraites qui n’atteignaient pas forcément leurs cibles, la gestion publique a dû faire face à un accroissement de problèmes sociaux dont il était difficile d’anticiper l’ampleur au départ. Il en a résulté de nouvelles exigences pour l’action publique qui se trouvait aux prises avec un déficit de légitimité causé par la démultiplication des organisations et des professionnels chargés de répondre aux demandes sociales alors que s’affaiblissaient les institutions.

  • 2 Pour François Dubet, « le programme institutionnel des sociétés modernes a été la tentative de lie (...)

9C’est du moins la thèse que défend François Dubet (2002) pour le cas de la France et que nous pouvons reprendre à notre compte, dans une certaine mesure, en ce qui concerne le Québec. Pour François Dubet, une transformation des référents et des pratiques des agents responsables de la gestion des services censés répondre aux demandes et aux besoins sociaux a eu un impact sur la conception même de l’action publique. C’est ce qu’il évoque en parlant de la nécessité de revoir ou d’ajuster à de nouvelles exigences ce qu’il nomme le « programme institutionnel »2 lequel avait été instauré de concert avec l’État-providence :

Les problèmes et les acteurs sont interconnectés et doivent s’ajuster en fonction de tâches communes sur la base d’un territoire. C’est dans ce contexte que les bureaucraties qui soutenaient les programmes institutionnels ont été le plus fortement bousculées. Elles ont dû composer avec des associés rivaux et apprendre à se conduire comme des acteurs politiques négociant avec d’autres appareils, définissant leurs objectifs, apprenant à rendre compte de leurs réalisations, devant se mobiliser autour de buts considérés comme prioritaires. L’intérêt politique ne se donne plus comme une catégorie politique transcendante, comme une production locale issue d’une action collective et d’un mode de régulation continu. (Dubet, 2002 : 63)

10Cette citation fait état des transformations dans les rapports entre les acteurs qui découlent de la modernisation de la gestion publique dans les domaines reliés au traitement des problèmes sociaux par l’État. Dans ce contexte, le programme institutionnel mis en place dans la foulée du projet de modernisation s’épuise et nourrit une incertitude grandissante sur les moyens d’intervention. C’est à cette limite, à laquelle se heurte le programme institutionnel, que l’appel à la participation des usagers et des citoyens pour la gestion des services publics tente de répondre, du moins vu de la position de surplomb qu’occupent les gestionnaires. Du point de vue des usagers et des citoyens, les demandes sont souvent plus fondamentales. Elles concernent moins la qualité des services et l’efficacité de leur gestion que la structure du pouvoir qui préside au système mis en place par les pouvoirs publics.

11Les entretiens réalisés dans le domaine de la santé et de l’éducation à ce sujet confirment dans une certaine mesure cette dichotomie entre la demande de participation venant d’en haut et celle provenant d’en bas. Plusieurs de nos informateurs soulignent que la contribution des usagers et des citoyens est devenue indispensable au fonctionnement des équipements et des services que sont les écoles, les hôpitaux, les CLSC, même si le système de santé était en pleine transformation – au moment d’effectuer nos entretiens – en raison de la loi 25 entérinée par le gouvernement provincial, à l’initiative du ministre Couillard et que beaucoup d’incertitude planait sur l’avenir de ce système et de son fonctionnement. Sans la participation des usagers, ces organisations ne parviendraient pas à tenir compte de la diversité des demandes et des situations particulières avec lesquelles elles doivent transiger sur une base quotidienne avec le même degré de pertinence. De plus, à divers titres, la participation des usagers est une source d’innovation. Elle a permis notamment, dans le cas des écoles primaires, de renouveler les activités scolaires et parascolaires utiles à l’intégration des immigrants, en tissant des liens ou en effectuant des projets avec des organismes communautaires du quartier. Dans le domaine de la santé, l’intervention de professionnels, de concert avec celle des usagers, a contribué à définir des programmes d’intervention publique dans la lutte contre le sida orientés vers des groupes particuliers qui n’étaient pas rejoints ou qui étaient mal desservis auparavant par les services existants (jeunes de la rue, prostitués, groupes d’entraide ethnoculturels ou communautaires).

12Depuis 1989, dans les hôpitaux psychiatriques, des comités d’usagers ont fait place aux comités de bénéficiaires. Leur mandat vise la promotion de la qualité des services, l’amélioration de la qualité de vie, la défense des droits collectifs, la sensibilisation aux droits des patients, l’accompagnement et l’assistance aux patients. De ce point de vue, la question des ressources financières à la disposition des instances de concertation s’avère essentielle. Ainsi, il existe dans la région de Montréal 113 comités d’usagers que l’on retrouve dans les hôpitaux, les centres de réadaptation et les centres hospitaliers de longue durée (CHLSD). Or, on constate que :

[L]es comités d’usagers en santé mentale, avec les centres de réadaptation sont ceux qui fonctionnent le mieux, car ils disposent d’un plus gros budget, qui est un pourcentage du budget de l’établissement [...]. Cela leur permet de s’engager un coordonnateur. [...] Les coordonnateurs – des organisateurs communautaires ou des intervenants qui connaissent la clientèle – assurent la permanence et remplissent des rôles d’accompagnement et d’assistance prévus par la loi. (Entretien avec une responsable administrative responsable du secteur de la santé mentale à l’ancienne Régie régionale de Montréal)

13La contribution des usagers et des citoyens à la gestion des services publics dans les domaines de la santé et de l’éducation passe par plusieurs canaux et ses effets se situent à plus ou moins long terme. Notre intention n’est pas de décrire dans le détail tous les domaines ou toutes les activités destinés à répondre aux besoins sociaux en santé et en éducation où les usagers interviennent. Nous partons plutôt d’un constat, celui que leur intervention est désormais partie prenante de la gestion de ces services. Pour autant, quelles en sont la portée et la signification d’un point de vue sociopolitique ? Dans quelle mesure leur intervention contribue-t-elle à une démocratisation de la gestion de ces services ?

  • 3 Il faut rappeler que depuis le rapport Rochon, la gestion des services de santé a fait appel à une (...)

14Il existe une différence importante entre la participation définie sous l’angle d’un outil de communication et de gestion3 et la participation définie comme moyen d’expression des demandes sociales et vecteur de remise en question des rapports de domination inhérents à la gestion des services et à l’élaboration des politiques. Ainsi, pour le président d’un conseil d’administration de CSSS d’un quartier de classe moyenne, la portée performative du discours sur le partenariat accompagnant la réforme Couillard et la réingénierie de l’État au Québec sous le gouvernement Charest est évidente. Par le biais du discours sur la participation, le gouvernement instille au sein de la société civile, dans des instances d’une importance capitale pour la vie quotidienne, un nouveau référentiel en phase avec son idéologie et le nouveau rôle qu’il entend attribuer à l’État :

Je suis convaincu qu’un conseil d’administration d’un CSSS a de l’importance, car on a en face de nous la société civile. Et puis si le conseil d’administration croit à ce partenariat, qui est au centre de la Réforme du ministre Couillard, et qu’il le dit souvent, ça veut dire qu’au niveau de la direction et des organismes communautaires, ça va être conçu positivement, car ils vont se dire : « Eux autres, ils croient à ça, alors il faut le faire. » Et ça, ça me surprend toujours de voir comment cela a un impact si les gens y croient et le disent en public. (Entretien avec le président d’un conseil d’administration d’un CSSS dans un quartier de classe moyenne)

15Toutefois, dans les propos des informateurs, ces deux définitions, soit sous l’angle de la gestion publique, soit sur l’angle de l’expression de demandes sociales, sont rarement étanches. L’action des usagers passe par de multiples canaux où se côtoient entraide et revendications. De plus, la frontière entre les problèmes d’ordre individuel et ceux qui ont un caractère d’enjeu collectif demeure poreuse et changeante. Il existe aussi une grande diversité d’approches selon les milieux et les gestionnaires en place. Certains, plus que d’autres, sont favorables à une présence active des usagers dans la gestion et la fourniture des services et facilitent celle-ci.

16Cette représentation demeure cependant incomplète si on ne tient pas compte des tensions structurelles qui découlent des acteurs en présence et, au-delà de ceux-ci, des diverses fonctions dont les systèmes de santé et d’éducation ont la charge. Dans le cas de la santé, les usagers sont certes plus vulnérables. Ils ont néanmoins mis sur pied un organisme de défense de leurs intérêts, le Conseil pour la protection des malades (CPM) qui a été créé dans les années 1970, à la suite des luttes héroïques de Claude Brunet, alors hospitalisé au CHSLD Saint-Charles-Borromée. Le Comité provincial des malades mis sur pied en 1972 – devenu par la suite, en 1974, le CPM – tentait au départ d’humaniser les relations du personnel avec les malades à l’intérieur des centres hospitaliers afin que des services essentiels soient maintenus lors des grèves. Claude Brunet revendiquait notamment qu’en temps de grève dans le domaine hospitalier les malades continuent de recevoir les soins nécessaires à leur état. C’est ce qui a conduit à la création du Conseil des services essentiels, visant à ce que les usagers continuent d’être soignés, même en temps de grève.

17Dans le système de santé, même si les usagers constituent au départ la finalité du système, comme dans toute organisation bureaucratique, les employés y développent leurs propres intérêts. En théorie, dans la vision universelle d’un service public défini à partir de l’idée de bien commun, les intérêts des employés devraient converger avec ceux des usagers. En pratique, les employés poursuivent dans une large mesure leurs propres intérêts qui s’affirment d’autant plus fortement qu’ils sont soumis à des luttes de pouvoir avec l’ensemble des professionnels et gestionnaires avec lesquels ils travaillent.

18Dans les relations de travail, qui passent aussi par des rapports de pouvoir entre syndicats, administrateurs et médecins, la finalité du système tend à se déplacer du patient vers un équilibre précaire entre les acteurs professionnels en présence. Dans la configuration qui prévaut entre ces acteurs, les rapports de force tendent à favoriser les acteurs dominants, du moins ceux qui contrôlent le plus de ressources à l’intérieur du système. De plus, l’équilibre peut se faire au détriment des malades et des usagers qui, s’ils constituent au départ la raison d’être du système, peuvent être subordonnés à la logique d’intervention et aux intérêts des employés.

Dans le réseau de la santé – du moins, c’est ma théorie-, il faut être propatient ou proemployé. En définitive, il y a deux raisons d’être au réseau de la santé, alors que je pensais qu’il n’y en avait qu’une au départ – c’est du moins ce que l’on trouve dans la littérature légale-, à savoir les patients. Il y a eu comme une distorsion au fil du temps à mon avis depuis que le secteur public a repris en main l’organisation des soins de santé au Québec, alors que la raison d’être du réseau s’est moulée avant tout à celle de la satisfaction des employés. Ce qui n’est pas une mauvaise chose en soi, à condition toutefois que cela ne devienne pas une fin (la seule fin, pourrions-nous ajouter). Car l’ironie, si on poussait cette rationalité à terme, c’est qu’on n’aurait plus besoin des malades pour faire fonctionner le système de santé. (Entretien avec un représentant du CPM)

19Pour contrer ou modifier cette situation, les revendications du CPM se situent sur plusieurs plans. Il s’agit d’abord de réduire la dépendance des malades, en particulier dans les CHSLD, à l’endroit d’un seul employé. Il faut ensuite garantir une meilleure supervision du travail effectué auprès des malades, tout en fournissant une meilleure formation aux préposés. Enfin, il est important d’instaurer un meilleur système de plaintes que celui qui existe en ce moment. Cette dernière demande a été présentée lors de la Commission parlementaire sur la le projet de loi 38 et concernait la Commission de la santé. Le CPM a demandé que cette nouvelle institution soit plus autonome. Dans le même sens, le CPM a demandé que la nouvelle institution ne relève pas du ministre de la Santé, mais de l’Assemblée nationale, dans le but d’assurer son indépendance.

20Pour qui a eu à transiger de près ou de loin avec le système de santé au Québec, la situation des malades est devenue des plus préoccupantes. Il n’est pas nécessaire d’énumérer la liste des plaintes et des reproches fréquemment évoqués par la population ou par les usagers – qui concernent aussi bien les temps d’attente avant d’obtenir divers soins que les conditions dans lesquelles certains actes sont posés, mettant parfois la vie des patients en danger – pour comprendre qu’il existe une situation d’urgence. L’ensemble du système doit s’adapter à de nouvelles exigences tant éthiques que techniques. Ce qui exige de revoir les modes établis de gestion. La réforme du ministre Couillard irait précisément dans ce sens, au dire de certains observateurs. Indépendamment de sa portée, sans parler de son degré de réussite, cette réforme oblige tous les acteurs du système à se repositionner.

21Les tensions structurelles qui caractérisent le fonctionnement du réseau de la santé sont inhérentes au modèle de gestion mis en place compte tenu des tâches à effectuer et des intérêts en jeu. Ces tensions se déploient sur plusieurs échelles. Elles mettent en cause l’équilibre des forces entre les acteurs en fonction à partir des intérêts de chacun. Ceux-ci sont à leur tour inscrits dans une opposition entre logique de marché et logique de service public. Le recours à la privatisation lorsqu’il s’agit de revoir les arrangements administratifs en place n’est jamais très loin. Depuis quelques années, la privatisation devient une réponse convenue dans le discours de certains gestionnaires contre les lacunes et les difficultés – organisationnelles et financières – que connaît le réseau de la santé. Même chose d’ailleurs dans le domaine de l’éducation où le secteur privé, largement soutenu financièrement grâce aux ressources publiques, joue déjà un rôle important. Dans quelle mesure la participation des usagers/citoyens peut-elle conduire à redorer le blason des services publics ? La légitimité de ces services en référence au bien commun gagne-t-elle en crédibilité grâce à une participation des usagers et des citoyens ? Que nous apprennent les propos de nos informateurs à ce sujet ?

22Au préalable, il convient de préciser que la situation et les enjeux sont très variés à l’intérieur des réseaux de la santé et de l’éducation. De plus, pour ces réseaux considérés séparément, les problèmes sont très différents selon les secteurs concernés. On ne peut assimiler la réalité quotidienne des CLSC à ce qui est vécu dans les hôpitaux et dans les CHSLD. En d’autres termes, les diverses composantes du réseau de la santé – et c’est la même chose en éducation où les problèmes du secteur primaire, du secteur secondaire, des cégeps et des universités n’ont parfois rien de comparable-, compte tenu de leur mission spécifique, sont aux prises avec des défis forts différents, sans compter qu’à cela s’ajoutent des caractéristiques géographiques et socioéconomiques dont le poids ne peut non plus être sous-estimé. Pour autant, une transformation des mentalités se profile sous les adaptations auxquelles chacun de ces réseaux a été soumis ces dernières années par les pouvoirs publics. À cet égard, la participation des usagers et des citoyens a joué un rôle dynamique.

COMPÉTENCES CIVIQUES ET STRUCTURATION DE LA SOCIÉTÉ

23D’emblée, sans un recul historique suffisant, il est difficile de dégager les facteurs décisifs qui président au changement. Nous savons néanmoins que les systèmes de gestion publique, à l’instar des systèmes politiques dont ils dépendent, doivent sans cesse revoir leurs règles et modalités de fonctionnement à la faveur des transformations que subit leur environnement. Dans le cadre des démocraties libérales, la séparation du clergé et de l’État telle qu’elle s’est affirmée au XIXe siècle participe, selon Marcel Gauchet, d’une « dissociation de la société civile et de l’État » (Gauchet, 1998 : 40). Il en a résulté une affirmation accrue des individus envers l’État, qui a rendu plus délicate la définition de l’intérêt général et du bien commun.

24Une des conséquences découlant de la transformation des démocraties libérales a été que le système de représentation des intérêts à partir des partis politiques traditionnels avait plus de mal à intégrer les intérêts d’individus ou de groupes d’individus particuliers : d’où l’importance accordée à la société civile, à la démocratie participative et au débat public qui permettent que soient acheminées auprès des décideurs les attentes d’une diversité d’acteurs sociaux. C’est la difficulté des régimes démocratiques à fournir une légitimité à l’intérêt général qui a encouragé les acteurs de la société civile et les citoyens dans leur ensemble à prendre une part plus active au débat public et à tenter d’influencer plus directement le processus décisionnel (Rui, 2004). On peut rattacher la participation des usagers aux réseaux de la santé et de l’éducation au Québec à ces transformations observées dans les démocraties libérales et cela concerne autant les demandes relatives aux règles de fonctionnement que celles ayant trait aux pratiques quotidiennes de gestion ou d’intervention.

25Dans le réseau de la santé, la participation des usagers a pris diverses formes. Elle a d’abord emprunté un caractère revendicateur. Pensons à la mise sur pied du CPM mais aussi aux demandes sociales relatives aux besoins des populations pauvres des quartiers populaires qui ont conduit, dans un premier temps, à la création de cliniques médicales dans les quartiers ouvriers de Montréal et, dans un deuxième temps, à l’instauration du réseau des CLSC. Mais on peut également évoquer les nombreuses luttes menées par des groupes sociaux pour obtenir des ressources, des mesures de soutien ou des services adaptés à des clientèles particulières, que ce soit, par exemple, concernant la santé des femmes -mentionnons notamment les luttes autour de l’avortement dans les années 1970 et 1980 – ou encore les homosexuels par rapport au sida. La participation passe aussi par les canaux institutionnels. Une fois que les CLSC ont été implantés, il était possible pour les usagers et les citoyens de contribuer à leur gestion et à leur fonctionnement.

26La réalité des CLSC n’était pour autant facile à décoder. C’est ce que souligne un directeur de CLSC que nous avons rencontré :

À l’origine, les CLSC étaient le fer de lance sur le plan sociosanitaire et communautaire d’une volonté de démocratisation et d’ouverture sur la société, tout en étant porteurs de changement. [...] Au début, on ne savait pas trop sur quoi devait porter la participation des citoyens. Souvent, des gens qui n’avaient pas l’expérience de la gestion se faisaient élire aux conseils d’administration. [...] De plus, le cadre de gestion était peu balisé. Tout était à définir, en un certain sens. De sorte que certains voyaient les CLSC comme des regroupements de services communautaires. D’autres considéraient que les soins à domicile relevaient du curatif – ne devant pas de ce fait être pris en charge par les CLSC –, définissant leur engagement avant tout sur un plan préventif. Certains avaient un agenda avec des intérêts spécifiques. D’autres avaient une conception plus arrêtée de ce que devait être un CLSC. Dès lors, il fallait tenter de dégager des consensus. Cela était difficile, car les CLSC étaient perçus comme le mouton noir des établissements du réseau. Comparés aux hôpitaux qui avaient une longue tradition, avec des politiques et des procédures établies, [...] les CLSC étaient vus par plusieurs comme étant proches du communautaire et porteurs de changement social. (Entretien avec un responsable d’un CLSC dans un quartier défavorisé avant sa fusion en 2003 au sein d’un CSSS)

27La participation des citoyens aux conseils d’administration des CLSC – c’est le cas aussi pour les autres établissements du réseau de la santé où ils siègent – a obligé ces derniers à revoir le registre de leur engagement en acceptant des contraintes et des modes d’expression, comme le fait de se soumettre à un processus électoral, qui ne leur étaient pas familiers en tant qu’usagers des services publics. De ce point de vue, les choses ont changé. Auparavant, c’étaient des usagers qui étaient invités à contribuer à la gestion des CLSC. Maintenant, il s’agit d’élire des représentants de la population :

Le processus électoral qui prévaut à l’intérieur des CLSC n’est pas très différent à cet égard de ce que l’on observe ailleurs, comme sur la scène municipale par exemple. Maintenant, ce ne sont plus des usagers qui siègent aux conseils d’administration des CLSC, mais des représentants de la population. (Entretien avec un responsable d’un CLSC dans un quartier défavorisé avant sa fusion en 2003 au sein d’un CSSS)

28Ainsi, le directeur général d’un CLSC montréalais a établi une série de critères de représentation permettant au conseil d’administration de recruter des citoyens représentatifs de la diversité du territoire où il est implanté, dans un souci également de contribuer au fonctionnement du conseil d’administration sur plusieurs plans. Ces critères tiennent compte des facteurs géographiques, des strates d’âge de la population desservie, des caractéristiques culturelles et linguistiques, de la compétence en matière de formation, des préoccupations sociales et des capacités administratives :

En tant que directeur général, je veux que le conseil d’administration soit pertinent dans tous les sens du terme. [...] Nous avons fait des efforts pour en arriver à ce que le conseil d’administration pense aussi en termes de continuité. Dans la loi, il n’y a pas de mécanisme prévu pour assurer la continuité. Du jour au lendemain, tous les membres du conseil d’administration pourraient être remplacés. Si l’objectif est d’avoir un conseil d’administration représentatif et capable d’assurer la gestion de l’établissement dans le sens de ses préoccupations préventives, il est important d’assurer une continuité au conseil d’administration. (Entretien avec un responsable d’un CLSC dans un quartier défavorisé avant sa fusion en 2003 au sein d’un CSSS)

29En ce sens, la compétence et la représentativité deviennent de puissants filtres dans l’identification par les organismes publics des partenaires légitimes issus de la société civile. Ce qui implique aussi un certain travail d’éducation et de formation. Ce processus de filtrage dans les conseils d’administration des CSLC a même été renforcé avec la réforme du réseau survenue en 2003, conduisant à l’instauration des CSSS.

30C’est en grande partie sur le terrain de l’expertise nécessaire à développer pour siéger au conseil d’administration des CSSS que la réforme Couillard a le plus d’impact. En effet, par rapport aux communautés immigrantes, il s’agit d’un puissant filtre qui conditionne l’admissibilité des personnes et leur « représentativité ». Ainsi :

Je ne sais pas s’il s’agit de se baser sur la culture du candidat pour siéger au CA d’un CSSS ou si c’est sa compétence. Parce que c’est vrai que si on est une minorité et qu’on a les compétences des gens d’ici, là je trouve ça superbe. Mais si on n’a pas la compétence, on va avoir des gens qui ne connaissent pas la big picture et qui vont discuter sur des points de détail. C’est la compétence qui doit compter, pas la culture. (Entretien avec un membre de conseil d’administration d’un CSSS desservant un quartier multiculturel et défavorisé de Montréal)

31Dorénavant, c’est la logique gestionnaire et professionnelle qui prime sur celle de la représentation du milieu. En effet, les CSSS sont mis dans l’obligation de produire, beaucoup plus que dans le passé, des résultats en matière d’élévation du niveau de santé de la société québécoise. Après avoir opté pour une logique comptable dans les années 1990 avec le virage ambulatoire qui a tenté de réduire les coûts du réseau, le choix a été fait d’opter pour une recherche de l’efficience, c’est-à-dire l’optimisation des ressources mobilisables. La nouveauté réside en grande partie dans le fait que les ressources que la réforme tente de mobiliser ne sont pas uniquement internes au réseau public, mais sont également présentes dans la société civile, principalement dans les organismes communautaires dont on a vu qu’ils occupent une fonction de production/contestation de l’État québécois depuis les années 1960 et la Révolution tranquille. Aussi, la démarche consiste à « enrôler », au sens que Michel Callon accorde à cette notion (Callon, 1986), les organismes communautaires et à les transformer en auxiliaires dans la production de soins, le dépistage, la prévention ou encore d’en faire des piliers dans la nouvelle politique de garde à domicile des personnes âgées qui constitue l’une des priorités du ministre Couillard. Même si on peut faire remonter cette idée plus loin dans le temps, elle semble avoir à la faveur de la récente réforme une portée plus grande :

La participation de la société civile n’est pas une nouveauté par rapport à ce qui se passait dans les CLSC. Ce qui est nouveau, c’est le mandat beaucoup plus ambitieux et large des CSSS qui est d’élever le niveau sanitaire et social des Québécois. C’est là que la participation des organismes communautaires dans le CA sera essentielle. Sur notre territoire, on a entre 500 et 600 organismes de ce type, sans parler des écoles, des Corporations de développement économique communautaire (CDEC) et du reste. Il faut qu’ils soient dans le CA pour prévenir l’exclusion sociale qui est au cœur de la nouvelle loi. Ça nous prend maintenant des acteurs pouvant intervenir directement. On va mettre en place des corridors de service, c’est-à-dire des contrats avec des hôpitaux, des organismes communautaires pour des programmes spécifiques comme, par exemple, le maintien à domicile. On va coordonner le tout et il faut donc que l’on ait une vision plus large que les CLSC. Pour cela, il faut intégrer dans le CA nos partenaires. (Entretien avec un membre du conseil d’administration d’un CSSS)

32En soi, la dynamique de rapprochement entre les CLSH et les groupes communautaires n’est pas une nouveauté. Ce qui est davantage inédit, c’est l’obligation de résultat à laquelle sont soumises les nouvelles structures. Nombreux ont été les CLSC qui, avant la réforme de 2003, soutenaient des démarches d’action collective visant l’amélioration des conditions de vie des habitants, que ce soit autour d’enjeux d’urbanisme ou de questions environnementales. Un engagement qui n’aurait pas été possible sans l’appui du conseil d’administration. En outre, certains CLSC ont dû s’adapter aux nouvelles réalités ethniques et culturelles qui caractérisent Montréal : « En 1992, nous avons formé notre personnel à l’interculturel d’une manière intensive. Nous continuons à le faire pour des problématiques très spécifiques, comme le Bangladesh, où il y a des comportements sociaux et familiaux particuliers » (entretien avec un responsable administratif d’un CLSH ayant intégré un CSSS en 2003).

33Dans le domaine de l’éducation, ce qui se passe entre les vases communicants que sont, d’un côté, les valeurs et les positions prises dans les canaux institutionnels par les représentants de la population et, de l’autre, l’engagement sur le terrain social par les représentants des parents et des enfants est plus difficile à cerner. Cela ne veut pas dire que les échanges entre ces deux domaines soient inexistants. Dans les écoles que nous avons visitées, les parents se mobilisent de diverses manières et le rôle du Conseil d’établissement demeure important à ce sujet. Dans ces écoles, il apparaît qu’en général les parents s’investissent beaucoup tant à l’égard du fonctionnement de l’école et du rôle que celle-ci joue dans son milieu en tant que vecteur d’intégration sociale qu’en ce qui concerne la formation et l’apprentissage des enfants. Pour les parents qui siègent aux Conseils d’établissement, leur engagement va bien au-delà d’une simple contribution au fonctionnement de l’école définie comme lieu de formation et d’apprentissage. Il s’agit pour eux d’un engagement citoyen prenant racine dans des convictions personnelles définies en valeurs et responsabilités, mais qui correspond aussi à une certaine lecture du social et du politique où on attribue à l’école un rôle important sur le plan de l’intégration sociale. À cet égard, l’action des parents au sein de l’école contribue notamment à préserver que l’école publique se transforme en institution élitiste. Un directeur d’école a bien résumé la position des parents de son établissement :

Les parents veulent que l’école demeure une école de quartier. Ils veulent que leurs enfants viennent ici. Il y en a même qui déménagent pour que leurs enfants aient accès à l’école. Les parents ne s’opposeraient pas à ce que l’école puisse avoir une saveur, une couleur particulière – comme c’est le cas avec certaines écoles tournées vers les arts ou l’apprentissage de l’anglais (école internationale)-, mais ce serait pour desservir la clientèle du quartier. [...] En d’autres termes, les parents ne toléreraient pas des critères de sélection. Ils ne toléreraient pas que leurs enfants n’aient pas accès à l’école. Ils ne toléreraient pas une école élitiste. (Entretien avec un responsable administratif d’une école située dans un quartier de classe moyenne)

34Les pouvoirs des conseils d’établissement sont limités. Ils ne sont pas moins réels. Ceux-ci sont responsables notamment de l’utilisation des locaux et des sorties éducatives. Ils se chargent aussi des collectes de fonds et des frais scolaires requis pour diverses activités pédagogiques ou parascolaires. Ils contribuent également au choix du matériel scolaire. Ils sont consultés en ce qui a trait à la pédagogie et sont responsables du plan de réussite de leur école. Par exemple, c’est le Conseil d’établissement qui fixe les objectifs à atteindre dans le plan de réussite. Ce sont ses membres qui adoptent le budget de l’école, même si celui-ci est attribué par la commission scolaire et que les dotations ne peuvent être modifiées.

35En outre, la participation des parents ne se limite pas à la représentation au sein de ces conseils. Il existe aussi des organismes de participation de parents, en plus des conseils d’établissement qui permettent à celles et ceux qui le désirent de contribuer à diverses activités, comme les campagnes de financement. Par exemple, dans l’une des deux écoles visitées, ce sont des parents qui ont pris en charge l’informatisation de la bibliothèque, tout en contribuant à son fonctionnement. L’implication des parents à l’intérieur des organismes de participation, facultative selon la loi, peut conduire à instaurer un climat de coopération à l’intérieur de l’école avec des effets positifs matériels et concrets – comme dans les campagnes de financement ou la contribution à l’organisation de certains services – et des effets intangibles, comme une culture de l’appartenance pour les parents et les enfants favorisant un certain dynamisme.

36À plusieurs égards, associer les parents à l’école apparaît résolument comme une formule gagnante pour le ministère de l’Éducation. Cela permet d’obtenir les appuis nécessaires à l’élaboration et à la mise en œuvre du plan de réussite – non un plan de réussite abstrait ou idéal, mais un plan de réussite reflétant les caractéristiques socioculturelles du milieu-, mais aussi à la réalisation et au succès d’une foule d’activités tant à l’intérieur du programme de formation qu’à sa marge qui comprennent des activités culturelles et sportives diverses, incluant des visites et des voyages, dont la fonction de socialisation est importante pour les enfants. À cela s’ajoute la fonction politique de l’école qui se voit confirmée comme l’une des institutions centrales dans l’apprentissage et l’exercice de la citoyenneté. L’école constitue également un espace privilégié pour s’approprier certaines questions fondamentales des démocraties modernes. Les parents qui siègent aux Conseils d’établissement doivent-ils se considérer comme des représentants de parents ou plutôt sont-ils simplement représentatifs en tant que parents ?

En tant qu’élu à l’assemblée annuelle, est-ce que je suis représentant des parents au Conseil d’établissement – ce qui signifie que je parle en leur nom – ou est-ce que je suis représentatif des parents et je parle alors en mon nom en tant que parent ? Une fois élu au Conseil d’établissement, est-ce que je fais allégeance au bon fonctionnement de l’école ou est-ce que je dois penser à l’intérêt du groupe – l’ensemble des parents – qui m’a élu ? (Entretien avec le président d’un conseil d’établissement d’une école primaire)

37On comprendra ici que nous plongeons au cœur des dilemmes constitutifs des démocraties libérales modernes. Lorsqu’ils prennent position dans les assemblées publiques, les individus parlent en leur nom, mais aussi au nom du groupe ou de la communauté à laquelle ils sont associés. Le mandat des représentants demeure révocable. Cependant, une fois élus, il est difficile pour eux de faire abstraction des valeurs et des appartenances qui les définissent. La participation des usagers en tant que citoyens contribue au fonctionnement et à la définition des services publics, bien que les effets de cette participation soient limités et reflètent les tensions et les problèmes des milieux de vie où ils s’inscrivent, une réalité difficile à ignorer.

PARTICIPATION ET GESTION DE LA PÉNURIE

38La participation des usagers à la gestion des services publics alimente également une autre logique particulièrement prégnante dans les États modernes qui, depuis les années 1980, doivent faire face à des tensions très fortes affectant leurs finances publiques. Le Canada et le Québec n’échappent pas à cette règle, résultat d’un endettement particulièrement élevé et contracté jusqu’aux années 1970 pour financer des dépenses d’investissement et de fonctionnement. Vers le milieu des années 1970 cependant, les finances publiques décrochent complètement et brutalement du fait du choc pétrolier et du ralentissement généralisé de l’économie. Il en va d’ailleurs de même pour les finances publiques du gouvernement fédéral. Le cas du Québec est toutefois caractérisé par un endettement plus important que dans le reste du Canada. Le Québec est à l’époque engagé dans un grand nombre de projets d’envergure : développement hydroélectrique, organisation des Jeux olympiques, etc. La décennie suivante sera caractérisée par une prise de conscience de la part des autorités publiques de la difficulté à lutter contre les déficits, aussi bien à Ottawa qu’à Québec. Il faudra attendre que les économies canadienne et québécoise se relèvent définitivement d’une seconde récession d’importance au début des années 1990 pour que l’on s’attaque à l’élimination des déficits publics.

39Il reste que le Québec (incluant sa part de la dette fédérale) occupe la troisième place parmi les juridictions les plus endettées de l’OCDE. Sa dette atteint 40 % de son PIB. En comparaison, après la « Révolution du bon sens » menée par le gouvernement de Mike Harris, l’endettement de l’Ontario n’atteignait que 25 % de son PIB, mais au prix de coupes sombres dans les programmes sociaux. Par conséquent, le poids de la dette a restreint considérablement la marge de manœuvre financière de l’État québécois.

40Paradoxalement, ce poids apparaît de façon beaucoup plus évidente depuis l’atteinte du « déficit zéro ». Au cours des années 1980, par exemple, les dépenses du gouvernement du Québec pouvaient atteindre jusqu’à 110 % des recettes budgétaires. Aujourd’hui, chaque dollar de recettes budgétaires se traduit par moins de 85 cents de dépenses de programmes, la différence allant évidemment au paiement des intérêts sur la dette. Cette réorientation est la conséquence du vote en 1996, sous le gouvernement de Lucien Bouchard, de la Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire, qui a limité les marges de manœuvre du gouvernement du Québec. Pour parler comme Claus Offe, cette loi de 1996 marque un coup d’arrêt à la « logique d’adaptation conjoncturelle » de l’État québécois par rapport aux demandes sociales en provenance de la société civile (Offe, 1985). Cette logique, à l’œuvre dans tous les États sociaux-démocrates, a conduit les gouvernements à répondre à l’inflation des demandes par l’endettement et les déficits publics : cette politique étant en complète adéquation avec le référentiel keynésien structurant les politiques macroéconomiques.

41La situation a changé dramatiquement dans les années 1980 alors que les recettes keynésiennes marquaient le pas et se montraient incapables d’apporter des réponses adaptées à la crise économique qui s’est installée durablement et dont les deux chocs pétroliers n’ont été que des avatars. L’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher et de Ronald Reagan au début des années 1980 a conduit à remettre en cause d’une manière frontale les conditions et le programme même de l’État-providence par la diffusion d’un programme néolibéral s’imposant progressivement à l’échelle planétaire et voyant dans la réduction de la taille de l’État et de ses programmes la solution au problème des économies des pays développés.

42Le Canada et le Québec doivent directement faire face à la rupture avec le keynésianisme dans la mesure où l’accès au pouvoir des libéraux sur la scène provinciale et fédérale s’est construit sur le credo de l’intervention de l’État. Dans le cas du Québec, la césure est d’autant plus forte qu’elle remet en question les bases politiques du compromis passé au moment de la Révolution tranquille entre les principaux acteurs économiques, sociaux et politiques. À cet égard, l’une des mesures les plus spectaculaires et les plus controversées décidées par le gouvernement de Lucien Bouchard a sans doute été le non-remplacement de plus de 16 000 infirmières partant à la retraite dans le réseau de la santé publique (Larose, 2002).

43C’est dans ce contexte général qu’il nous faut situer les pratiques de participation des usagers, notamment dans le secteur de la santé et de l’éducation qui constituent les deux premiers postes budgétaires du gouvernement du Québec. Pour les gestionnaires du réseau de santé, la réforme de 2003 a été plutôt favorablement accueillie, car elle ne s’est pas traduite par une diminution budgétaire, comme cela était craint notamment par les centrales syndicales. Par contre, il est certain que, compte tenu des nouvelles responsabilités auxquelles doivent faire face les nouvelles structures – les CSSS-, les acteurs du réseau considèrent qu’il sera indispensable d’accroître le rôle des organismes communautaires pour atteindre les objectifs gouvernementaux :

Il y a de l’argent en plus, et pas de coupure, c’est déjà ça. Par contre, les responsabilités, on commence à les dépister et les coûts que cela va entraîner. Il n’y a pas d’économie pour le réseau, car les besoins et les exigences sont tels que les postes qui ont été supprimés en fusionnant les unités sont absorbés. En fait, on fonctionne à budget constant alors que le ministère nous fixe plus de contraintes. Quand viendra le temps de faire des « plans d’affaires » comme nous le demande le ministre, et non plus des « plans d’action » comme avant, il faudra faire des choix. Si on n’a pas assez de transfert, on sera bien obligés de trouver de nouveaux partenaires dans le milieu. C’est là que les acteurs sociocommunautaires auront un rôle essentiel. Si on veut établir des partenariats avec eux, il faudra bien qu’ils soient dans les CA, à la place des représentants des habitants. (Entretien avec le président du conseil d’administration d’un CSSS à Montréal)

44La participation des organismes communautaires à la mise en œuvre de politiques publiques, notamment dans le secteur social et économique, n’est certes pas une innovation. Il s’agit là d’une tendance de fond ayant accompagné la construction de l’État au Québec. La nouveauté vient cependant du caractère parfaitement assumé de l’instrumentalisation par l’État de ces organismes communautaires, dans une logique d’externalisation. Mais cela ne va pas sans soulever quelques tensions et quelques incohérences :

À l’avenir, les organismes communautaires devront diminuer leur niveau de crainte par rapport aux CSSS qui ne sont pas les « gros méchants » de l’affaire. Le ministre Couillard nous l’a dit : « Vous devez respecter les organismes communautaires, ce ne sont pas des sous-traitants, mais des partenaires. » Il a une vision du partenariat qui me convient bien. On va devoir travailler avec des organismes qui ont une flexibilité et une fluidité d’action différentes. L’organisme X paye ses gens 12 $ de l’heure sans avantages, sans formation, sans vacances, alors que, dans le réseau, c’est 13 $, plus les vacances, plus la formation, plus les avantages. En plus, dans bien des cas, ces organismes ont été créés avant les CLSC, donc ils ont une plus forte légitimité que nous. Du point de vue de l’État, tout ce qui relève du communautaire est vu comme une sous-traitance. Ç’a toujours été le cas au Québec, notamment dans les CDEC. C’est le même rendement et la même efficacité que les services publics avec des coûts bien moindres. Cela coûte moins cher et en plus on responsabilise très fortement des organismes qui seront tenus pour responsables en cas d’échec, car on pourra réduire leurs subventions qui viennent du provincial. On impose une responsabilité de résultat aux organismes communautaires, alors que l’État ne les assume pas : ce qui a été notamment relevé à de nombreuses reprises par le rapport du vérificateur général. (Entretien avec le président du conseil d’administration d’un CSSS à Montréal)

45La responsabilisation des organismes communautaires qui seront amenés à siéger au sein des conseils d’administration des CSSS, du fait de leur niveau de compétence et de leur fonction de « partenaires obligés », participe donc d’une gestion de la pénurie budgétaire, sous couvert de respect de la démocratie locale, de la société civile, de ses savoir-faire et de la légitimité des corps intermédiaires qui la structurent. Le fait de leur confier une partie du pouvoir décisionnel au sein des conseils d’administration des CSSS est conçu comme un moyen de désarmer leurs craintes d’instrumentalisation :

La grande différence avec les CLSC et les relations qu’avaient les CLSC avec les organismes communautaires, c’est qu’ils ont la crainte qu’on les dirige parce qu’ils ont une grande autonomie [...]. La grande différence, c’est qu’on va les intégrer au processus décisionnel : enfin, il faut que je fasse attention à ce que je dis, ils vont participer au processus décisionnel. On dira pas en fin de compte : « Bon, vous allez vous occuper des jeunes entre 12 et 16 ans ayant un trouble de comportement. » Ce n’est pas ça qu’on va faire. Si ensemble on a priorisé de s’occuper de ce groupe-là, on va leur demander comment vous voulez faire et ce sera en collaboration. (Entretien avec le président d’un conseil d’administration d’un CSSS d’un quartier de classe moyenne)

46La précaution de langage faite par notre interlocuteur entre l’intégration au processus décisionnel et la participation reflète une gradation évidente dans le poids politique respectif de chacun des acteurs en présence, car, en l’occurrence, on ne sait pas comment s’effectuera le choix éminemment politique de donner la priorité à tel groupe social plutôt qu’à tel autre et qui fera ce choix.

47De plus, cette situation n’est pas sans soulever une forte controverse avec les centrales syndicales, principalement la Confédération des syndicats nationaux (CSN) qui est majoritaire dans le secteur de la santé. Toute mobilisation ou tout enrôlement du secteur communautaire par l’État sont jugés comme relevant de pratiques de sous-traitance par le milieu syndical. Ce qui conduit certains représentants du milieu syndical à parler de stigmatisation du service public :

Sur cette question de la relation avec le communautaire, sans que l’on soit antagonique, il y a des méfiances. En santé mentale, c’est assez évident, car on a le sentiment que la désinstitutionnalisation a conduit à renvoyer beaucoup trop de choses aux organismes communautaires alors que l’on peut prétendre que nous avons la responsabilité de fournir des services publics de qualité. Cela devrait toujours être le cas. Il y a aussi parfois un malaise par rapport à ce que je pourrais appeler un entrepreneurial du communautaire qui s’appuie sur les Régies régionales de la santé, parce que c’est largement subventionné, et dans l’esprit des Régies régionales, c’est un moyen de payer moins cher. On craint la communautarisation de fonctions qui devraient relever du service public. C’est le cas du maintien à domicile de l’économie sociale. C’est une sorte de privatisation et de sous-traitance. On s’oppose à cette idée que le service public est rigide et immobile. Le communautaire n’a pas le monopole de la créativité. En plus, ça conduit à sous-payer des gens à 8 $ de l’heure pour donner des services de soins très difficiles, par exemple, le maintien à domicile ou la santé mentale. De plus, c’est une sorte de réflexe syndical, mais on n’accepte pas d’entendre dire que les salaires sont élevés dans le secteur public. C’est faux : 55 % des gens sont à temps partiel, la moyenne des salaires est de 32 000 $. Ça n’enlève rien à nos alliances avec le communautaire progressiste pour la défense des droits. On est des alliés naturels. Par contre, on s’oppose aux responsables communautaires lorsqu’ils acceptent de prendre la gestion de services, lorsqu’ils deviennent des exécutants de l’État. Il y a une tension historique qui n’est pas résolue entre le mouvement syndical et certaines parties du communautaire. (Entretien avec un responsable syndical de la CSN dans le secteur de la santé)

48L’enjeu de la participation financière des acteurs sociaux est également très fort dans le secteur de l’éducation en raison de la nature et de la mission du Conseil d’établissement. Comme on l’a vu, celui-ci a notamment pour rôle de définir et de mettre en œuvre le projet pédagogique à l’échelle de chaque établissement en fonction de la clientèle desservie. Les contraintes budgétaires conduisent à changer les rôles et fonctions des différents protagonistes (agents administratifs des établissements, enseignants, parents d’élèves) ainsi que les règles du jeu. Alors que la Commission scolaire de Montréal a aboli, en 2004, 51 postes professionnels en prévision d’un déficit budgétaire de 27 millions de dollars, dans le même temps, les parents sont davantage mis à contribution financièrement et personnellement dans le fonctionnement même des établissements, au grand dam de certains représentants syndicaux.

49Pour Jean Falardeau, président du Syndicat des professionnelles et professionnels du milieu de l’éducation de Montréal :

C’est inadmissible de sabrer de la sorte dans le personnel professionnel. Dans certaines écoles, certains services ne seront plus disponibles alors que les besoins sont là et parfois même criants. Cette coupure draconienne affectera nécessairement les services aux élèves et aux enseignantes et enseignants, au moment même où l’on veut contrer le décrochage scolaire et augmenter la réussite, avoir plus de ressources pour faire diminuer la violence et que la réforme pédagogique au secondaire devra commencer à s’appliquer dans plusieurs des écoles les plus touchées. (Roy, 2005)

50Dans le même temps, il est demandé aux parents d’élèves de participer davantage aux activités de l’école et au financement de certaines activités parascolaires s’intégrant au cadre du projet pédagogique. Cette situation, qui conduit à faire reposer sur les parents d’élèves le coût des contraintes budgétaires et à diriger vers eux la responsabilité de solutions à trouver, est particulièrement répandue dans les établissements de milieux constitués de classes moyennes. Les milieux défavorisés, en effet, disposent de mesures de redistribution, principalement dans le cadre du programme École montréalaise (150 millions de dollars) qui profite uniquement à certains établissements identifiés en fonction de leur indice d’indigence, calculé sur la base d’indicateurs socioéconomiques des ménages du quartier desservi par l’école.

51La situation est inverse dans les écoles du réseau public considérées comme favorisées et qui, au premier rang, font les frais des contraintes budgétaires :

J’ai absolument besoin des parents. Pour tout ce qui n’est pas uniquement pédagogique au sens strict, j’ai absolument besoin des parents qui viennent donner un coup de main pour faire certaines réalisations. Ça va aussi loin que l’informatisation de la bibliothèque où des parents se sont impliqués dans le projet, car ils connaissaient le domaine. (Entretien avec la directrice d’une école située dans un quartier de classe moyenne)

On est dans un milieu où l’éducation tient à cœur aux parents, mais on n’a pas les moyens des écoles défavorisées. Pour la moindre sortie au théâtre, je suis obligé de demander la participation financière des parents. Ce n’est rien, 4 $, mais c’est obligatoire. Dans les écoles défavorisées avec l’École montréalaise, les sorties sont gratuites. (Entretien avec la directrice d’une école située dans un quartier de classe moyenne)

52Ces contraintes sont telles qu’elles aboutissent à la généralisation des campagnes de financement orchestrées par ces conseils d’établissement dans le but d’opérationnaliser le projet pédagogique, mais aussi de satisfaire l’envie de s’investir dans l’école de la part des parents de milieux favorisés. Comme le prévoit la loi, telle école entrant dans cette catégorie s’est ainsi dotée d’un Organisme de participation des parents (OPP) dans lequel s’engage une trentaine de parents qui se chargent d’organiser les activités parascolaires et de prendre soin de l’environnement paysager immédiat de l’école. Cette implication ne va pas sans poser des problèmes dans les relations qui se développent entre l’OPP et le Conseil d’établissement dans la mesure où le pouvoir décisionnel revient, au titre de la loi, au Conseil d’établissement, mais la mise en œuvre des décisions appartient bien souvent à l’OPP, les parents qui y participent voulant voir reconnaître leur contribution et notamment être partie prenante du processus décisionnel. La régulation entre ces deux pôles passe alors par la direction de l’école.

53La participation accrue des parents, notamment au chapitre de la collecte de fonds, est un processus majeur. Pour autant, ces mêmes parents ne sont pas dupes en ce qui concerne la dérive possible qu’une telle implication financière de leur part peut engendrer :

Le meilleur moyen pour nos campagnes de financement, c’est de vendre des caisses de chocolat au moment des fêtes de Noël. On a des parents qui vendent sur leur lieu de travail jusqu’à 15 caisses de chocolat. Chaque année, je fais un bilan financier et j’indique ce que l’on a financé. Par exemple, l’an dernier on a investi 800 $ dans la bibliothèque. Certains m’ont dit : « C’est bien ça, mais sommes-nous en train de nous substituer à la CSDM ? » Alors j’ai vu Mme X (directrice de l’école) et je lui ai dit : « Regarde, on ne donnera pas plus que tu donnes. Tu donnes 800 $ à la bibliothèque, on donne 800 $ et pas un cent de plus. » (Entretien avec un parent d’élève siégeant au Conseil d’établissement d’une école située dans un quartier de classe moyenne)

54Cette position de principe peut cependant être mise à rude épreuve lorsque, par exemple, la CSDM ne finance pas le projet thématique de l’année : ce qui a été, par exemple, le cas dans cette école de milieu favorisé de Montréal. Cette situation conduit cependant au développement de nouveaux rapports entre les parents d’élèves siégeant au Conseil d’établissement et le corps enseignant. Reposant sur leur nouvelle légitimité issue de l’élection au suffrage universel direct et sur leur fonction de « coproducteurs » du projet pédagogique de l’établissement, les parents entendent bien maximiser et contrôler l’affectation des ressources budgétaires :

L’année passée, il n’y a pas eu d’argent pour financer le projet thématique de l’année qui était « Le monde du livre ». Les gouvernements n’ont rien donné. Donc, à qui les professeurs ont-ils fait appel pour avoir des fonds ? Au CE bien sûr. Donc, on a discuté de cela au CE et certains ont dit : « C’est beau, on a tant de classes, on donne 400 $ par classe et vous vous arrangez avec ça. » Mais moi, j’ai dit : « On peut pas donner 400 $ comme ça à un professeur qui a pas d’idée. Qu’ils nous apportent des idées et on va payer en fonction des idées. » (Entretien avec un parent d’élève siégeant au Conseil d’établissement d’une école située dans un quartier de classe moyenne)

55Cette dépendance, certes relative, mais néanmoins bien réelle, du corps enseignant par rapport aux parents siégeant au Conseil d’établissement conduit, dans les milieux dotés d’un capital culturel élevé, à sortir d’une gestion uniquement bureaucratique et à impulser une logique de projet à travers la mise en concurrence, implicite, des dossiers portés par les enseignants. Cette logique conduit à reconnaître la valeur relative des professeurs entre eux et à établir une certaine hiérarchie par des critères méritocratiques définis par le Conseil d’établissement :

On alloue 8 000 $ pour le projet éducatif de l’école et dans cette enveloppe les professeurs peuvent proposer des projets précis dont le montant varie. Il n’y a peut-être que quatre classes dont les professeurs vont proposer des choses. Vous savez, parfois vous rencontrez des gens qui croient que tout le monde il est beau, tout le monde il est fin, mais ce n’est pas ça la réalité. La réalité, c’est qu’il y a des professeurs qui s’investissent et d’autres qui sont plutôt là pour faire leurs huit heures et puis il y a les professeurs qui restent après les cours, ceux qui siègent au CE, bénévoles comme nous, donc ils veulent plus. Ça, c’est la réalité. Donc j’ai dit : « Ce n’est pas vrai qu’on va donner 400 $ à un professeur qui n’en a pas envie et qui prend, exemple, sa retraite dans six mois et qui est fatigué. Je comprends ça, mais il n’y a pas de raison de lui donner 400 $. » (Entretien avec un parent d’élève siégeant au Conseil d’établissement d’une école située dans un quartier de classe moyenne)

56Le fait d’avoir, par la loi, intégré davantage les parents d’élèves dans les Conseils d’établissement alimente donc un processus à multiples dimensions. La représentation parentale n’est pas uniquement instrumentalisée. Elle n’est pas vouée exclusivement à intérioriser les normes de l’administration. Elle peut également en imposer de nouvelles.

57Ce nouveau rôle de reconnaissance et de promotion, symbolique, interne au corps enseignant comporte cependant un revers, à savoir celui d’assumer pleinement la gestion de la contrainte budgétaire et la responsabilité des choix effectués vis-à-vis des autres parents en lieu et place des administrations publiques à qui incombait traditionnellement l’imputabilité des choix effectués par l’école :

Il y a des choses qui sont de juridiction exclusive de la direction de l’école, des choses qui sont de juridiction mixte avec le CE et des choses de juridiction exclusive du CE, comme le budget de l’établissement. Sauf que, sur ce dossier, on n’a pas un mot à dire là-dedans, alors que c’est essentiel. C’est bizarre quand même. On a, par exemple, décidé d’augmenter le nombre d’heures de sport et la directrice nous a dit : « Parfait, mais à l’intérieur de l’enveloppe. On ne rajoute pas une heure, on en enlève une quelque part. ». Donc, c’est à nous de savoir où on coupe à quelque part : l’anglais, la musique, les arts plastiques ? (Entretien avec un parent d’élève siégeant au conseil d’établissement d’une école située dans un quartier de classe moyenne)

58Dans le réseau de la santé publique, les incidences des contraintes budgétaires se font essentiellement sentir dans le fonctionnement des services et dans l’accès même au réseau, car les ressources étant limitées, les temps d’attente se multiplient. La situation est telle qu’elle a occupé le cœur de la campagne des élections provinciales du printemps 2003, l’actuel premier ministre du Québec s’étant engagé à réduire dès le lendemain de son élection le temps d’attente. Cela étant, la gestion de la pénurie en santé, si on se réfère à un passé proche, a dû faire face, à travers certaines revendications de groupes très ciblées, à la formulation de nouvelles demandes reliées à certaines pathologies, comme celles découlant du VIH-sida. Les groupes qui se sont mobilisés autour de cet enjeu considéraient que les investissements des pouvoirs publics pour lutter contre cette maladie étaient dérisoires :

Au début, le silence des pouvoirs publics a été assourdissant. Les initiatives communautaires ont rempli un vide. Act’Up, groupe très radical, a pour mot d’ordre « Silence is death », car au départ personne ne parlait du sida, alors que la maladie se propageait. Depuis, nous avons obtenu un financement stable de 40 millions de dollars, mais ce n’est pas encore suffisant. (Entretien avec un cadre administratif du réseau de la santé responsable du dossier du VIH-sida à Montréal)

59Selon un schéma qui s’est malheureusement reproduit dans bon nombre d’États, les préjugés moraux entourant cette maladie ont considérablement freiné la véritable prise de conscience sociale de l’importance de ce qui allait devenir une pandémie à l’échelle planétaire. La communauté homosexuelle à Montréal comme ailleurs, très durement frappée par le virus, a été conduite à s’auto-organiser pour fournir les premiers services et mener les premières campagnes d’information.

60Si on fait une comparaison avec le secteur de l’éducation, on peut dire que nous sommes en présence d’un cas de figure complètement différent. Par rapport à ce secteur, non seulement le contexte de gestion de la contrainte budgétaire interne aux établissements est différent, mais la nature des affrontements y est distincte. Dans une grande mesure, les luttes menées par la communauté homosexuelle étaient et sont toujours situées à l’extérieur des institutions publiques. Ces usagers ne sont pas, en ce qui a trait à ce type de revendications, intégrés dans la coproduction des services. Ils agissent en tant que groupe de pression sur des problématiques très précises, lorsqu’ils ne définissent pas des modalités d’auto-prise en charge.

PARTICIPATION ET RÉGIME DE CITOYENNETÉ QUÉBÉCOIS

61La participation des usagers à la coproduction des services de la santé publique et de l’enseignement en milieu scolaire s’inscrit enfin dans un ensemble de dynamiques qui affectent actuellement l’exercice de la citoyenneté dans les démocraties libérales et que Pascal Perrineau résume en faisant appel à la notion de « désenchantement démocratique » (Perrineau, 2003). Selon lui, les citoyens sont conduits à se détourner de plus en plus des formes traditionnelles de la représentation politique pour leur préférer une démocratie reposant sur la participation directe à la prise de décision. On a vu précédemment que le Québec occupe une place particulière dans cette série d’évolutions générales qui ont transformé le cadre de la gestion publique. Cela tient en grande partie à la construction tardive de l’appareil administratif de l’État du Québec à partir de la Révolution tranquille qui a permis de produire un modèle québécois, dont les différentes versions ont dû s’adapter aux changements contextuels.

62Fondé sur des principes keynésiens, le modèle québécois, dans sa première version, a permis d’effectuer un rattrapage sur le plan économique et social, misant sur une planification étatique très centralisée et bureaucratique pour moderniser la société québécoise et stimuler le développement. Pour autant, en même temps qu’il se développait, l’appareil administratif provincial s’est heurté à la revendication de groupes d’intérêt et de mouvements sociaux remettant en question un mode d’organisation caractérisé par l’asymétrie des relations avec la société civile. Dans les années 1970, une seconde version du modèle québécois s’est construite progressivement. Elle était le résultat d’un affrontement entre le milieu communautaire et l’appareil d’État. C’est ce qui explique que la critique du « programme institutionnel », pour parler comme François Dubet (2002), soit si ancrée dans la culture politique du Québec. Il s’agit en fait de l’une des dimensions historiques de la constitution de l’État.

63On pourrait également évoquer le lien organique entre ces revendications participatives et l’avènement de la seconde modernité définie par Ulrich Beck : « Le lieu et l’objet de la définition du bien commun, la garantie de la paix sociale et du souvenir historique sont moins à chercher à l’intérieur qu’à l’extérieur du système politique » (Beck, 1998 : 23). Certains ont ainsi reconnu, à l’échelle des démocraties libérales, une nette tendance à la remise en question des liens sociaux et politiques qui, axés jusque-là sur la centralité des institutions étatiques et sur le principe de la représentation (de l’élection), étaient au fondement du vivre-ensemble et de la définition du bien commun : dynamique parfaitement campée dans le titre de l’ouvrage de Susan Pharr et Robert Putnam Démocraties désaffectées (Pharr et Putnam, 2000). Il est vrai que ce livre fait écho à un certain nombre d’études et de travaux empiriquement étayés, également produits par Robert Putnam, qui formulent une remise en question fondamentale de la place des institutions étatiques en tant que vecteurs de la citoyenneté, voire une dissolution de l’engagement civique et des liens sociaux, cela étant particulièrement visible aux États-Unis (Putnam, 2000 ; 2002). Ce que d’aucuns appellent la crise du politique se traduirait ainsi par une remise en question de la capacité des institutions étatiques à canaliser l’expression de la citoyenneté dans son registre universel et libéral et par l’avènement d’un contre-projet qualifié par Marcel Gauchet de « pluraliste-identitaire-minoritaire » dans lequel la volonté des groupes sociaux de faire société est en jeu (Gauchet, 1998).

64À y regarder de plus près, cette césure n’est pas aussi tangible au Québec, en grande partie parce que le programme institutionnel de l’État a intégré très tôt les revendications participatives de la société civile. Il n’est pas question ici d’affirmer qu’il n’existe pas de tendance de fond alimentant cette dynamique et ce contre-projet. Pour autant, les institutions d’État, du moins certaines d’entre elles, semblent présenter une certaine capacité de résilience. On pourra objecter que les données empiriques collectées ici ne garantissent aucunement la représentativité des opinions ayant cours actuellement au sein de la société civile québécoise. Il ne s’agissait cependant pas pour nous de prétendre à la représentativité, au sens statistique du terme, mais plus simplement de déterminer des registres d’action, des facteurs de mobilisation en provenance de la société civile qui concordent pour avancer l’idée que le rapport aux institutions étatiques, dans leur forme actuelle, n’est pas remis en cause d’une manière aussi forte qu’ailleurs. La comparaison entre les deux secteurs de politiques publiques traités dans notre enquête laisse cependant apparaître une très nette différence quant à la volonté des institutions responsables de gérer la participation des usagers à traduire dans les faits cet ambitieux projet. Comme on l’a vu plus haut, le secteur de la santé présente en effet certaines déficiences structurelles qui tiennent en grande partie au code génétique des organismes ayant pour vocation de faire entendre la voix des patients au sein du réseau public de santé. La réforme de 2003, en mettant l’accent sur la mobilisation des partenaires, incluant les organismes communautaires, a conduit à la défection des citoyens ordinaires au sein des conseils d’administration des CSSS.

  • 4 Voir <http://www.meq.gouv.qc.ca/REFORME/info_ref/numero6.htm>, page consultée le 15 mars 2005.

65Dans le domaine de l’éducation, la situation est différente. La loi 180 vise, grâce à la création des Conseils d’établissement, « à promouvoir la collaboration des parents à l’élaboration, à la réalisation et à l’évaluation périodique du projet éducatif ainsi que le soutien qu’ils doivent accorder à la réussite de leur enfant. Les parents qui siègent au Conseil d’établissement pourront aussi prendre conseil de cet organisme4 ». Les entretiens que nous avons réalisés montrent clairement que la participation des parents à ces organismes va bien au-delà de cette simple logique managériale, mais s’intègre dans une conception très claire de la citoyenneté et du rapport des individus à la société par l’entremise de l’appareil administratif de l’État :

Quand mon enfant est arrivé à l’école, en maternelle, comme je ne connaissais rien à l’école, je me suis impliqué dans l’Organisme de participation des parents. Et là, je donnais du temps pour les activités, les animations, les plantations, l’entretien. C’était du bénévolat. Vous savez, je pense que je suis comblé dans la vie et je veux en redonner un petit peu à cette société. Et ma façon de le faire, c’est de m’investir à l’école. (Entretien avec un parent d’élève siégeant au Conseil d’établissement d’une école située dans un quartier de classe moyenne)

66L’engagement par le biais de la participation s’explique parfois par le parcours personnel des individus, l’expérience qu’ils ont acquise du fonctionnement des services administratifs en question et cette logique du don en retour à laquelle plusieurs se réfèrent :

J’avais été hospitalisé pour une longue maladie et j’avais connu de l’intérieur l’hôpital X. J’avais été très bien soigné et je connaissais bien le personnel. Quand j’ai pris ma retraite et que j’ai été contacté pour prendre la tête du Comité des usagers de l’hôpital, ça me semblait normal de donner mon temps et partager ma connaissance de l’hôpital. (Entretien avec le président du Comité des usagers d’un hôpital de Montréal)

67Pour d’autres, ce sont des considérations éthiques permettant d’établir un certain équilibre entre les activités professionnelles liées au secteur marchand et le souhait d’œuvrer de manière désintéressée au fonctionnement de la société qui justifie l’implication ou l’engagement. La participation permet alors de rétablir un équilibre psychologique entre des activités professionnelles et un habitus emprunt de charité chrétienne :

J’étais connu pour être impliqué dans des associations de gens d’affaires de l’ouest de l’île de Montréal. J’étais impliqué et je le suis toujours dans le Mouvement Desjardins. J’ai été président d’une caisse et j’ai assumé d’autres fonctions dans le Mouvement. Et un jour, à la Commission de l’hôpital X, un ami m’a appelé et m’a dit qu’il cherchait non pas un administrateur, mais un président. J’avais un peu de temps libre et puis c’est vrai quand même dans le Mouvement Desjardins, il y a quand même ce côté un peu d’intérêts, d’affaires pour les Caisses populaires. Je voulais faire quelque chose d’un peu plus désintéressé et c’est comme ça que je me suis impliqué. (Entretien avec le président du Conseil d’administration d’un CSSS desservant un quartier de classe moyenne à Montréal)

68Alors qu’ils sont très souvent considérés comme de simples clients consommateurs soucieux avant tout de la qualité du service, les individus qui font appel à la participation donnent à voir un autre visage des usagers : celui de citoyens œuvrant, à leur niveau, au fonctionnement de la société selon des critères qu’ils considèrent comme répondant au bien commun quitte à se substituer à l’État, par exemple, en assumant à la place de ce dernier, dans une certaine mesure, une fonction de justice sociale :

À Noël, on avait envoyé les enfants en autobus pour voir Casse-Noisette. La veille, je reçois un coup de téléphone d’un professeur qui me dit : « La petite X, elle ne viendra pas. » Comment ça, « elle ne viendra pas » ? Pourquoi ? J’ai téléphoné aux parents qui m’ont dit : « On ne peut pas payer. » « Il n’y en pas de problème, votre petite, elle va y aller comme les autres. » On l’a prise sur notre budget du Conseil d’établissement. Il y a en une dizaine de gamins comme ça. Pas de problème pour eux. (Entretien avec un parent d’élève siégeant au Conseil d’établissement d’une école située dans un quartier de classe moyenne)

69Le traitement par le Conseil d’établissement, à une échelle certes limitée, mais réelle, des inégalités sociales constitue un motif de valorisation pour les parents d’élèves dans la mesure où il traduit l’importance de l’école en tant qu’instance centrale de régulation de leur communauté.

70On retrouve cette dimension très importante dans un autre établissement scolaire situé en milieu défavorisé qui comporte un grand nombre d’enfants issus de l’immigration. Compte tenu de notre méthode d’enquête, nous ne pouvons pas considérer que cet établissement est nécessairement représentatif d’autres de même type. Pour autant, il est indéniable que la création des Conseils d’établissement rend possible, dans certains cas, l’expression de démarches individuelles et collectives dans lesquelles le rapport à la citoyenneté est central. De plus, ces démarches s’insèrent parfois dans le cadre plus général de la transformation des relations entre la société d’accueil et les communautés immigrantes. L’école peut devenir ainsi un des lieux centraux d’ancrage du projet interculturel qui caractérise le régime de citoyenneté promu par le Québec : « J’adore ce milieu-là. Je trouve que c’est un terreau très fertile, car c’est l’image du Québec de demain, la pluralité de la communauté. On me donnerait le choix, je ne le quitterais pas » (Entretien avec le directeur d’une école en milieu défavorisé).

71Il convient cependant de ne pas avoir une vision enchantée, voire romantique, de ce processus qui est porteur également de tensions internes aux établissements :

On donne depuis deux ans des cours de langue, c’est-à-dire que l’on enseigne le samedi les cours du cursus normal, mais dans un certain nombre de langues étrangères : l’espagnol, l’arabe et le vietnamien. On devrait répondre aux attentes de la clientèle, tant que l’on a le financement pour. Les parents tiennent beaucoup à leur langue, à leur culture et ils s’étaient mobilisés pour avoir ce type de cours. C’est ce que j’essaye de faire passer à mon personnel, que le Montréal d’aujourd’hui sera le Québec de demain. Cela a parfois du mal à passer, car certains voudraient au contraire que l’on fasse plus d’efforts pour les « québéciser », les franciser. Oui dans un sens, mais il faudra le faire de concert avec eux. Être québécois aujourd’hui, ce n’est plus d’avoir une tuque rouge et une chemise à carreaux. Je remets même en question les sorties qu’ils font, par exemple, à la cabane à sucre. C’est folklorique et ce n’est même pas bon pour la santé. Le message commence à passer. (Entretien avec le directeur d’une école en milieu défavorisé)

72La présence de parents d’élèves issus de l’immigration dans les Conseils d’établissement de ces écoles peut les conduire à élaborer de véritables laboratoires de l’interculturalisme en obligeant à changer les représentations et les codes sociaux dominants dans le rapport entre la société québécoise et les communautés immigrées :

Je pars du principe que l’éducation est à la base de la société. Sans éducation, la société ne va nulle part. Mon rôle est de jouer ce cordon ombilical entre les parents et l’école pour que les parents s’intéressent à l’école et amener l’école à prendre en considération les parents et former une génération qui de prime abord est différente, dans ses langues, ses religions, ses couleurs, mais qui arrive à se rencontrer. Il faut qu’il y ait ce dialogue entre nous. Si on arrive à faire s’interroger les gens sur qui est la personne en face de moi, d’où elle vient, et non pas d’imposer des formes de loi et de règlement, une amélioration viendra. Ce n’est pas parce que l’on quitte son pays que l’on perd tout et que l’on a besoin de tout. Ce n’est pas parce que votre modernité est la meilleure. Si le professeur n’a jamais pris la peine de comprendre d’où viennent les gens, leurs cultures, pourquoi, par exemple, les Asiatiques ne regardent jamais en face les enseignants, on n’avancera pas. Il y a des professeurs qui se sont plaints de cette situation avec les Asiatiques. Mais ça vient de leur culture. Pourquoi faudrait-il que l’on vous fixe pour vous prêter attention ? Tout est une question culturelle. On vise à la création d’une société homogène sans qu’il y ait un groupe dominant. Ça commence à l’école. (Entretien avec un parent siégeant au Conseil d’établissement d’une école en milieu défavorisé)

73Ce point de vue ne reflète pas l’ensemble des positions que peuvent prendre les personnes issues de communautés immigrantes. En l’occurrence, la double variable discriminante semble être la durée de l’implantation dans la société québécoise et le degré d’insertion dans l’économie. En fonction de ces deux éléments qui influent directement sur le degré d’intégration, les propos sur l’interculturalisme peuvent être plus nuancés. En effet, la citation précédente provient d’un entretien que nous avons eu avec une personne d’origine malienne, docteur en droit public, arrivée depuis cinq ans au Québec et qui, du fait de l’impossibilité de faire reconnaître son diplôme, se trouve dans une situation précaire en décalage total par rapport au capital culturel qu’elle estime être le sien. Pour des immigrants de plus longue date ayant réussi économiquement, comme cette gestionnaire d’une pharmacie implantée dans un quartier multiculturel et siégeant au sein du conseil d’administration d’un CSSS, la perception est en partie différente :

Au Québec, c’est vrai qu’on est très multiculturel, mais on est avant tout des citoyens d’ici. Qu’on soit pakistanais, qu’on soit du Québec, qu’on soit indiens, on est d’ici. C’est vrai que l’on a la couleur des gens de notre pays mais je suis d’ici. Je suis apolitique, a-tout. C’est vrai que j’ai la facilité de transmettre l’information aux communautés, car je parle plusieurs langues. Mais si quelqu’un d’origine québécoise pouvait faire la même job, il n’y a pas de problème. La seule chose, c’est que, par exemple, si les gens viennent du Pakistan et qu’ils ne comprennent pas le système, s’ils siègent au conseil du CA d’un CSSS, ils vont causer plus de problèmes qu’autre chose, car ils n’auront pas la big picture et on va s’arrêter sur de petites banalités. (Entretien avec un membre du conseil d’administration d’un CSSS desservant un quartier multiculturel et défavorisé de Montréal)

74En filigrane, on ne peut manquer de constater chez cette informatrice le souci de la normalité par rapport à la société d’accueil, la recherche de l’expertise, de la compétence, le refus du communautarisme ou la prise en compte de codes culturels différents du groupe de référence. Apparaît également, à travers la référence à l’apolitisme et à cet « ici » indéfini – s’agit-il du Québec ou du Canada ? –, le désir de ne pas entrer dans la controverse constitutionnelle et la question nationale. On pourra voir dans cet extrait d’entretien une des traces de la campagne référendaire de 1995 et la stigmatisation du « vote ethnique » par Jacques Parizeau au soir d’un scrutin qui se sera joué à 50 000 voix.

75Par rapport à l’école où le degré d’engagement des parents d’élèves nécessite une expertise moins importante et permet davantage l’expression des divers codes sociaux, on note une différence notable avec le système de santé. Parce que l’école est l’une des institutions publiques dans laquelle s’exprime avec force la quotidienneté des interactions entre les communautés primo-arrivantes et la société d’accueil, elle constitue un espace public incontournable pour le traitement de la diversité culturelle, mais, aussi, comme le montre l’extrait d’entretien précédent, pour établir une hiérarchie des rôles et des positions. Le fait d’avoir institutionnalisé la participation des parents balise certes ces interactions en conférant une légitimité certaine aux représentants de communautés très souvent stigmatisées et marginalisées. Il n’en reste pas moins que cette institutionnalisation s’inscrit dans des rapports sociaux qui ont tendance à se reproduire, principalement entre la société d’accueil et les groupes immigrants.

76Cette fabrication au jour le jour d’une société interculturelle est présente également dans le secteur de la santé. Il ne s’agit pas de remettre en question la culture du groupe dominant, mais de se faire une place au sein de la société d’accueil en participant à ses institutions à l’échelon local : les élections au sein de certains CLSC (avant leur fusion et leur regroupement au sein des CSSS)

  • 1 Un CSSS est issu de la fusion de CLSC.

771 situés dans des quartiers pluriethniques comme Parc-Extension à Montréal sont parfaitement illustratives de cette quête de citoyenneté pour les nouveaux immigrants en même temps qu’elles illustrent certaines tensions entre ces mêmes groupes :

Aux dernières élections du CLSC de Parc-Extension, on était en situation d’avoir une émeute dans la rue et on a dû faire appel à la police antiémeute. Sur la rue, il y avait plusieurs milliers de personnes qui arrivaient par bus entiers alors que le quartier est assez petit et qu’il n’y a vraiment aucune raison de prendre des bus. En fait, du fait du mode de scrutin, tout le monde peut voter dans une élection de CLSC, pas besoin d’être citoyen, d’avoir la résidence permanente, même pas d’avoir une preuve de résidence. Le CSLC de Parc-Extension a une forte visibilité dans le quartier et 85 % de la population y va au moins une fois par an. C’est exceptionnel et ça tient à la densité du milieu communautaire dans ce quartier. Les groupes communautaires se rendent compte que le CLSC est un endroit d’influence pour la qualité de vie de leur communauté et c’est donc important pour eux de siéger au sein du CA, car ils ont ainsi l’impression de mieux représenter leur communauté et d’agir pour elle. Il y a une compétition implicite et chacun avait l’impression que n’être pas présent dans le CA était nuisible pour sa communauté. C’est du domaine de la représentation, car en fait leur capacité d’influence est faible. (Entretien avec le président du conseil d’administration d’un CSSS à Montréal)

78Comme les Conseils d’établissement dans les écoles primaires, les conseils d’administration des anciens CLSC, avant leur fusion et leur regroupement au sein des CSSS, remplissaient une fonction essentielle d’apprentissage à la société d’accueil et au fonctionnement de ses institutions pour les groupes issus de l’immigration :

Il faut bien voir que dans certains quartiers comme Parc-Extension, les CLSC étaient des institutions essentielles pour les leaders communautaires. Parfois, ça posait des problèmes de frictions entre communautés. On avait eu à gérer, par exemple, des plaintes de leaders nous reprochant de ne pas traiter de la même manière leurs communautés par rapport à d’autres. Ils ont ainsi appris à se servir des journaux de quartier pour faire pression sur nous et pour faire entendre leurs voix même si les reproches étaient totalement infondés. (Entretien avec le président du conseil d’administration d’un CSSS à Montréal)

79Ces extraits d’entretien mettent clairement en lumière l’une des dynamiques politiques clés rendues possibles par la participation des usagers dans les instances de gestion des services publics : l’apprentissage des règles du jeu politique qui est rendu possible par le processus de socialisation et la familiarisation avec de nouveaux registres de l’action collective, notamment l’utilisation des médias locaux. Il ne s’agit certes pas d’une spécificité québécoise, car la socialisation politique par la démocratie participative est un processus observé ailleurs (Khosrokhavar, 2001 ; Lafaye, 2001). Il reste que, compte tenu de l’histoire particulière de la construction de l’État au Québec à partir de la Révolution tranquille, l’institutionnalisation de la participation a rendu ces processus plus abordables pour des groupes sociaux traditionnellement marginalisés, comme les communautés immigrantes. C’est notamment cette fonction qui est actuellement menacée avec la professionnalisation des conseils d’administration des CSSS, la hausse du niveau d’exigence en matière d’expertise et le risque d’une potentielle dérive technocratique (voir plus haut dans le présent chapitre) :

Quand ils ont été élus au sein du CA du CLSC de Parc-Extension, les cinq-six représentants des habitants ont été un peu déçus. Ils pensaient qu’ils allaient devenir les interlocuteurs directs des habitants. Ils voulaient avoir leurs noms sur des plaques à l’entrée des bureaux. Ils voulaient qu’on les présente comme les relais pour les plaintes. Ils voulaient également avoir à se prononcer sur les langues dans lesquelles les services allaient être fournis. Mais ce n’est pas comme ça que ça fonctionne. On est dans une institution un peu normée qui correspond à des standards nationaux. Il y a une forme d’éducation populaire qui s’est formée, car des leaders d’organisations communautaires leur ont dit : « Écoutez, ce n’est pas comme ça que ça marche. » Ils sont capables d’amener une meilleure compréhension du fonctionnement d’un CLSC. C’est pour ça que la gouvernance d’une institution comme un CLSC est importante, car ça forme des gens qui peuvent aller dans leur milieu et dire : « Écoutez, on peut obtenir ça, mais pas tout. » (Entretien avec le président du conseil d’administration d’un CSSS à Montréal)

80Cette même participation peut, dans certains cas, être perçue comme un vecteur permettant de reproduire les relations asymétriques entre société d’accueil et nouveaux arrivants :

Vous savez, ces populations qui viennent de pays où le système de santé est différent, elles arrivent au Québec en pensant qu’il faut que les gens nous aident, que tout est gratuit, mais elles ne comprennent pas le système. Ce système est gratuit pour eux, mais pas pour nous. Ce sont nos impôts qui rendent le système gratuit pour eux. Il faut leur transmettre cette information et la valeur du système de santé que l’on a au Québec. (Entretien avec un membre du conseil d’administration d’un CSSS desservant un quartier multiculturel et défavorisé)

81La participation a ici une fonction d’apprentissage des codes sociaux de la société d’accueil en même temps qu’elle vise à instaurer une position asymétrique entre un groupe créditeur – la société d’accueil – et un groupe débiteur – les communautés immigrantes. Faudrait-il remettre en question les choix politiques faits par les sociétés québécoise et canadienne relativement à la politique d’immigration ? Est-ce que celle-ci entre en conflit avec d’autres politiques sociales ? Qu’est-ce qui peut aider à assumer les coûts collectifs – économiques, sociaux et politiques – qui découlent de cette politique d’immigration ?

82Dans le cas des CHSLD, on tient compte également des rapports sociaux de sexe dans la fourniture, par exemple, de soins de toilette, mais cette démarche s’intègre dans une perspective plus générale qui dépasse très largement le respect des codes culturels nouveaux pour la société d’accueil qu’est le Québec. Ces codes structurent d’ailleurs largement cette société :

Sur ces questions, il y a des pratiques institutionnalisées de gestion du corps médical. On a eu de longs débats sur la question et on a fini, par exemple, par trancher que pour ce qui concerne l’affichage de postes, on pouvait afficher des postes sexués, pour tenir compte des attentes des malades. La personne qui est hospitalisée dans un CHSLD et qui veut recevoir des soins intimes par une personne de même sexe qu’elle, c’est incontournable, personne n’est contre cela. Un préposé masculin qui donne des soins intimes à une vieille dame, ça ne se fait pas. (Entretien avec un responsable syndical de la CSN du secteur de la santé)

83Si cette attention à l’endroit du respect de l’intimité des malades est très présente dans les centres de longue durée, on trouve également dans l’ensemble du réseau. Par contre, cette préoccupation pour les rapports sociaux de sexe ne s’applique pas aux actes médicaux proprement dits. Ici, le code culturel de la société d’accueil constitue un standard indépassable : il n’est pas envisageable pour le personnel médical (médecins, infirmières) et pour le personnel administratif de conditionner l’offre de soins en fonction du sexe des malades et de ne faire soigner les femmes que par un personnel féminin. La même chose existe en ce qui concerne les différences ethnoculturelles et raciales.

REVOIR L’ÉQUILIBRE DES FORCES DANS LES DOMAINES DE LA SANTÉ ET DE L’ÉDUCATION

84Le thème de la participation des citoyens dans les sociétés démocratiques a longtemps été envisagé comme une solution aux limites ou aux difficultés de ces régimes politiques qui semblent de plus en plus habités par un « climat de consentement apathique », pour reprendre les termes de Marcel Gauchet (2002 : 194). Dès le milieu du XIXe siècle, Alexis de Tocqueville s’inquiétait des replis possibles sur la vie privée résultant en Amérique du Nord des gains obtenus par une démocratisation de la vie publique enracinée dans le fonctionnement des communautés. Peut-on continuer de penser aujourd’hui que la participation des citoyens aux affaires publiques est en mesure de corriger certains travers inhérents au fonctionnement des sociétés démocratiques ? La participation possède-t-elle toujours les vertus que d’aucuns lui attribuaient dans les années 1960 au chapitre de l’appartenance civique et de son expression ? Qu’en est-il dans le contexte néolibéral que nous connaissons au Québec depuis quelques années, qui a conduit à l’élection du Parti libéral sur la scène provinciale au printemps 2003 et de son chef, Jean Charest, que plusieurs ont vu comme « l’incarnation québécoise du néolibéralisme à la Mike Harris » (Boismenu, Dufour et Saint-Martin, 2004 :10) ? Dès lors, la participation ne se résume-t-elle pas à un élément fonctionnel ? Ne se limite-t-elle pas soit à être engloutie par un versant idéologique – alors que les élus tentent de susciter l’adhésion des citoyens au désengagement de l’État dans le champ social-, soit à être canalisée par une version instrumentale à titre de compensation pour l’insuffisance des ressources publiques ?

85Comme nous venons de le voir, les registres à l’intérieur desquels la participation des citoyens à la gestion publique se décline sont nombreux. Dans les formes d’expression qu’elle emprunte, cette participation reflète les difficultés propres à la gouvernance des systèmes publics dans un contexte de remise en question de l’État keynésien. Mais elle témoigne aussi d’une révision en cours des principes propres au Welfare State, tels qu’ils ont été élaborés à partir du compromis social-démocrate caractéristique des régimes démocratiques libéraux à la fin du XIXe siècle. Il s’agissait alors de construire des filets de sécurité sociale en échange d’un apaisement dans les relations de travail. Les travailleurs s’engageaient à ne pas remettre en cause les fondements du capitalisme pourvu que le patronat consente à une amélioration relative des conditions de travail et des conditions de vie. Ce compromis ne changeait pas fondamentalement la nature des rapports de production, mais permettait tout de même d’en limiter les effets les plus néfastes pour les travailleurs et leur famille.

86Si elle ne constitue pas un passé complètement révolu, l’époque industrielle qui a présidé au keynésianisme et à l’élaboration du compromis social-démocrate peut difficilement aujourd’hui servir de référentiel exclusif pour repenser les solidarités sociales. Par conséquent, il apparaît nécessaire de revoir l’équilibre des forces entre les acteurs en présence, en particulier l’État et ses partenaires, c’est-à-dire les syndicats et le patronat, de même que les représentants des usagers et du secteur communautaire. C’est à cet égard que la participation des acteurs sociaux à la gestion des services publics s’avère un enjeu majeur. Celui-ci se reflète notamment dans les tensions que provoque l’élaboration d’un nouveau compromis social et politique, que personne pour l’instant ne parvient à définir d’une manière satisfaisante.

87La difficulté d’élaborer un nouveau compromis sociopolitique peut s’expliquer en ayant recours à plusieurs facteurs. Il faut mentionner l’accroissement de la diversité des demandes sociales qui résulte d’une individualisation accrue des rapports sociaux (Beck, 1994). Il faut tenir compte aussi du pluralisme grandissant des sociétés, en raison notamment de l’immigration, comme c’est le cas dans la région de Montréal. On doit considérer également la remise en question de la puissance publique dont la légitimité et les ressources commencent à manquer. La crise des finances publiques est résolument à l’ordre du jour à cet égard. L’adoption par l’Assemblée nationale en 1996 de la Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre budgétaire s’y référait explicitement. Enfin, ce sont les anciens modèles d’intégration – allant de pair avec « l’inclusion dans un ordre collectif posé comme radicalement antérieur et supérieur » (Gauchet, 1998 : 92) – qui sont remis en cause, forçant les individus à faire des choix importants dans leur vie privée, exigeant qu’ils en assument les conséquences.

88À des degrés divers, la participation des usagers/citoyens est mobilisée par l’État pour trouver des réponses aux impasses du système public et à la représentation du pluralisme des demandes sociales. Deux contraintes méritent toutefois notre attention à ce sujet. D’abord, afin de faire face d’une manière plus souple, et aussi moins coûteuse, à l’accroissement des demandes sociales – et de ce fait des dépenses publiques-, les gouvernements font appel à une participation des usagers qui tend à canaliser l’action de la société civile dans le sens des intérêts des acteurs dominants, à commencer par ceux de la bureaucratie. De plus, des modulations importantes prévalent selon les secteurs d’activité – c’est notamment le cas en santé comparativement à l’éducation-, compte tenu des enjeux, des ressources et du degré d’expertise requis. Considérons ces deux contraintes séparément.

89L’instrumentalisation du secteur communautaire par l’État pour répondre à l’augmentation et à la diversité des demandes sociales est un phénomène bien connu (Dorvil et Mayer, 2001). Au Québec, on peut dire qu’il remonte au moins au début des années 1980. Dans le discours inaugural qu’il avait prononcé en 1983, René Lévesque parlait de la crise de l’État et mentionnait la nécessité d’en revoir le fonctionnement. Il proposait en conséquence de recourir davantage « aux instances décentralisées et aux communautés de base » (Lévesque, 1983). Par la suite, le gouvernement provincial a continué d’investir dans le développement du secteur communautaire tout en augmentant ses mandats dans la gestion des services publics. Il en a résulté un nombre accru de contraintes pour le fonctionnement du secteur communautaire de même qu’une subordination des priorités d’action des groupes associés à ce secteur à celles de l’État. Cela s’est traduit par une professionnalisation accrue des intervenants communautaires et l’établissement de règles institutionnelles qui limitaient leur marge de manœuvre.

90La transformation de l’action collective qui a été observée au Québec depuis les années 1960 sur le terrain des politiques publiques a contribué à renouveler les modes de gouvernance. Dans un premier temps, les organismes communautaires ont introduit des demandes sociales dans l’espace public qui étaient négligées par les groupes de pression traditionnels, que ce soit en fonction des conditions de vie ou en référence à d’autres questions d’ordre social et culturel. À la suite de leur mobilisation intense, les groupes porteurs de ces demandes ont acquis une reconnaissance sociale et une légitimité qui allaient parfois au-delà de leurs attentes. C’est ce qui a conduit les gouvernements à mieux les intégrer dans la formulation et la gestion des politiques publiques. On peut parler, dès lors, d’un renversement de tendances, l’État devenant demandeur et les organismes communautaires acquérant le statut de partenaires de l’État.

91Ces changements qui se sont déroulés au cours des années 1980 sont allés de pair avec une forte professionnalisation des organismes communautaires sur fond de crise économique et politique au sens où le compromis social-démocrate sous-jacent aux politiques de l’État-providence se trouvait fortement remis en question. Sur le terrain de la société civile, ces changements ont aussi eu un impact sur le contenu et les formes de l’action collective et des mouvements sociaux. La mobilisation sociale, dans la mesure où elle était effective, devait transiger d’une manière différente dans ses rapports aux institutions. Les anciens rapports d’extériorité faisaient place à des relations moins conflictuelles – davantage négociées avec les institutions – avec la possibilité de retrait de la part des acteurs, mais aussi leur contribution à la formulation de compromis. Le « non-négociable » qui caractérisait les nouveaux mouvements sociaux des années 1960 (Offe, 1997 ; Hamel et Maheu, 2001) cédait le pas à de nouvelles exigences stratégiques.

92Il semble cependant que la professionnalisation de l’action communautaire et la capacité de ces acteurs à négocier des compromis sur les terrains institutionnels soient entrées dans une nouvelle étape depuis quelques années. Il ne s’agit plus simplement de porter sur la scène publique, institutionnelle et gouvernementale d’anciennes ou de nouvelles demandes sociales, ou encore d’accepter de gérer à titre de sous-traitant des programmes gouvernementaux, d’une manière plus audacieuse. On tente plutôt d’assumer de nouvelles responsabilités économiques, sociales et politiques en ce qui concerne la gestion des services publics. Cela vise les usagers en général, mais aussi les acteurs du milieu communautaire. Cette nouvelle réalité passe par un transfert de la responsabilité publique aux parents d’élèves, par exemple, qui deviennent responsables du projet pédagogique de l’école de leur enfant en participant au Conseil d’établissement. En matière de santé, en devenant membres des CSSS, les acteurs sociaux acceptent d’être responsables du succès ou de l’échec des établissements.

93Si nous comparons plus avant le rôle de la participation dans les domaines respectifs de la santé et de l’éducation, on comprendra que dans le passé, en santé, compte tenu du caractère spécialisé et du degré d’expertise requis dans plusieurs cas, la participation des usagers a été reléguée à un rôle secondaire ou d’accompagnement, bien que cela mérite d’être nuancé. Rappelons à cet égard l’exemple de la mobilisation sociale dans le cas du sida, qui a permis d’élaborer des programmes d’intervention adaptés aux besoins des malades qui n’auraient pu être mis en place sans la mobilisation de certains usagers et de groupes d’appui. Pensons aussi à l’action du CPM dans les années 1970, qui a réussi à faire adopter une loi sur les services essentiels afin de protéger les malades en cas de grève du personnel, ou encore au mouvement des femmes et à la création des centres d’autosanté.

94Toutefois, avec la réforme Couillard, le secteur communautaire se trouve aux premières loges. C’est ce qui explique qu’à l’avenir il sera davantage présent, du moins d’une manière indirecte, au sein des conseils d’administration des CSSS. Ces derniers ne seront plus composés en partie par des représentants des usagers, mais plutôt par des acteurs parapublics du secteur de la santé. En éducation, avec la nouvelle loi, le rôle des parents s’est accru en matière de gestion pédagogique et scolaire. Cela ne remet pas en cause le rôle et la responsabilité des enseignants et de la direction de l’école, mais peut contribuer à rapprocher d’une manière importante l’école de son milieu. À cela s’ajoute le fait que l’école joue à Montréal un rôle de plus en plus important en ce qui a trait à l’intégration des nouveaux immigrants. Elle est devenue une porte d’entrée indispensable pour traduire dans les faits le régime de citoyenneté propre au Québec et ouvrir la société d’accueil aux nouveaux immigrants.

95En résumé, même si le milieu communautaire est fortement intégré à l’action publique par la contractualisation, à l’instar de ce qui a été observé en France (Maillard, 2002), on peut dire que son action ne peut se résumer à sa simple instrumentalisation par les pouvoirs publics. De la part de nombreux usagers, la participation est avant tout une affaire d’affirmation identitaire et de reconnaissance sociale. Il s’agit pour les acteurs sociaux d’un élément essentiel relatif à la définition du régime de citoyenneté dans lequel ils évoluent. Si pour les individus les motivations à contribuer à la gestion ou à la fourniture de services publics sont multiples, le sens de leur action réside autant, sinon plus, dans leur engagement que dans leur capacité à influencer les processus décisionnels et les rapports de pouvoir qui les commandent. De ce point de vue, la participation converge avec une éthique de la responsabilité qui engage les individus non seulement en tant qu’usagers et citoyens, mais aussi en tant qu’acteurs sociaux participant au changement social et politique.

96Le gouvernement provincial a occupé, et continue d’occuper, une place centrale dans la régulation politique de la société québécoise. Il en va ainsi depuis les années 1960 et l’arrivée au pouvoir des libéraux de Jean Lesage qui, appuyés sur certains segments progressistes de la société civile, entendaient accélérer sa modernisation. Comme on le sait, l’État québécois a été l’instance d’émancipation de la communauté canadienne-française puis québécoise, dans les domaines économique, politique et culturel. Ce qui participe du caractère distinct du Québec relève certainement en partie de ce lien très particulier qui lie la société civile québécoise à ses institutions publiques et qui conduit à moderniser la société en jouant sur les institutions publiques, leur fonctionnement. Alors que l’Amérique du Nord (États-Unis, Canada) a été depuis les années 1980 touchée de plein fouet par la « révolution conservatrice » ayant conduit à une remise en question frontale de la capacité des autorités publiques à piloter le changement social, à l’encadrer, elle s’est manifestée avec moins de force au Québec, du moins jusqu’au milieu des années 1990.

97En effet à partir de cette période, les piliers sectoriels de la Révolution tranquille qui avaient permis le passage à la « modernité avancée » chère à Ulrich Beck (1998), le développement économique, la santé et l’éducation, ont été critiqués pour leur manque d’efficacité et leur inadéquation envers la nouvelle donne créée par la mondialisation, le conservatisme fiscal, la remise en question des rapports de solidarité... Plus exactement, c’est le rapport de l’État à ces secteurs de politique publique qui a été amené à changer du fait de l’émergence de nouvelles contraintes. Il convient cependant de se méfier d’une approche qui tendrait à réifier un modèle québécois qui se serait constitué dans les années 1960 et qui se serait ossifié, sans changements par la suite. On a montré dans cet ouvrage, en prenant les exemples de la santé et de l’éducation, que dès les années 1970, le rapport de domination entre institutions d’État et société civile québécoise avait fortement évolué du fait de contestations portées par des mouvements sociaux et par des organismes communautaires. À un premier modèle québécois reposant sur un processus d’étatisation de la société succède un avatar marqué par une certaine « sociétisation de l’État » (Badie et Birnbaum, 1979) également caractéristique du Québec, à l’échelle des pays occidentaux. C’est dans ce processus qui tend à politiser la « massification » de certains services publics comme la santé et l’éducation que la problématique de la participation des usagers et de leurs représentants au sein des organismes de gestion apparaît avec toute sa force et conduit à un changement des pratiques professionnelles, certes pas toujours stabilisé, mais néanmoins bien réel.

98Actuellement, ce modèle québécois connaît une nouvelle transformation qui vient se surajouter et qui a partie liée avec les impératifs de la transformation de l’État-providence et du néolibéralisme. Dans ce contexte, la participation des usagers est également convoquée pour, aux dires des réformateurs, jeter les bases d’une nouvelle gouvernance et de nouvelles relations entre l’État et la société civile. Outre le fait que cet argument passe sous silence l’expérience du Québec en matière de gouvernance, il s’agit d’enrôler les usagers et le milieu communautaire pour trouver de nouvelles ressources venant s’ajouter à celles de l’État afin de gérer plus efficacement la santé et l’éducation. S’il s’agit d’un aveu de l’État quant à son incapacité à pouvoir – et à vouloir pour des raisons idéologiques – gérer seul ces services, d’autres logiques, d’autres attentes en provenance de la société civile alimentent ce retour de la participation au programme politique. Souhait d’œuvrer à son niveau à la gouverne du Québec, désir de faire don de sa personne à la communauté, envie d’expérimenter l’interculturalisme en action au quotidien, etc. : autant de motifs de mobilisation que nous avons mis au jour dans cet ouvrage. Si les risques d’instrumentalisation par l’État sont évidents, il ne faudrait pas résumer le processus d’ensemble à ce danger. L’avenir de la puissance publique au Québec tient dans le nouveau rapport de force que sauront établir la société civile et son État. La brève histoire de ces relations abordée dans ce livre montre que la société québécoise n’est ni sans ressources ni sans référents historiques. C’est dans ce rapport à l’historicité (Touraine, 1984), dans une société en pleine transformation du fait notamment de l’immigration, mais pas uniquement, que se construit actuellement, sous nos yeux, un nouvel avatar du modèle québécois.

Notes

1 On trouve cette logique au sein des commissions scolaires et lors des élections qui opposent différentes listes. Cependant, les Conseils d’établissement ne fonctionnent pas sur ce registre.

2 Pour François Dubet, « le programme institutionnel des sociétés modernes a été la tentative de lier la double nature de la modernité, de combiner la socialisation des individus et la formation d’un sujet autour de valeurs universelle, d’articuler au plus près l’intégration sociale des individus et l’intégration systémique de la société » (Dubet, 2002 :373).

3 Il faut rappeler que depuis le rapport Rochon, la gestion des services de santé a fait appel à une problématique qualifiée de « virage ambulatoire » qui met davantage à contribution le secteur communautaire dans la fourniture des services.

4 Voir <http://www.meq.gouv.qc.ca/REFORME/info_ref/numero6.htm>, page consultée le 15 mars 2005.

Notes de fin

1 Un CSSS est issu de la fusion de CLSC.

© Presses de l’Université de Montréal, 2006

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