Introduction

p. 5-23


Texte intégral

1Depuis une quinzaine d’années, le thème de la participation des usagers à la gestion des services publics occupe une place particulière dans les agendas scientifique et politique. Sur fond de transformations majeures de la régulation des États modernes, cet appel à une responsabilisation accrue des citoyens constitue un des vecteurs de la recomposition de la puissance publique et de la modification des relations entre l’État et la société civile (Gauchet, 2002 ; Blondiaux, 2005). À l’échelle internationale, à la fois dans les pays développés et en développement, c’est notamment par ce biais que l’on tente de mettre en place de nouveaux mécanismes de gouvernance liant la puissance publique à la société civile. L’enjeu est de taille, car pour bon nombre d’analystes, nous sommes face à une situation dans laquelle les démocraties libérales sont de plus en plus critiquées pour leur incapacité à décliner et à traduire dans les faits les principes moraux, éthiques et philosophiques qui les sous-tendent et leur conferent leur légitimité. Depuis les travaux séminaux de Jürgen Habermas (1975), on reconnaît que le mythe de la légitimité légale-rationnelle a vécu. Dorénavant, les administrations, les élus locaux, les décideurs de tout type, etc., ne peuvent s’en remettre d’une manière exclusive à ce registre de légitimité – faisant de la maîtrise de l’expertise technique et du droit l’alpha et l’oméga de toute politique –, pour imposer à la société civile des décisions par le haut (Dumoulin, La Branche, Robert et Warin, 2005).

2Très nombreux sont les exemples de controverses, notamment dans le domaine de l’environnement, qui plaident en faveur de l’émergence de forums hybrides dans lesquels expertises technique et profane sont appelées à coexister pour déboucher sur des compromis acceptables par l’ensemble des parties prenantes (Callon et al., 2001). Pensons, par exemple, au projet de construction de la centrale du Suroît qui, faute d’avoir prévu ce type de dispositif de légitimation, a dû être abandonné à la suite d’une mobilisation importante de la part de la société civile québécoise. En règle générale, dans les travaux scientifiques, la notion de gouvernance désigne l’émergence ou la mise en œuvre par les pouvoirs publics de nouvelles mesures de concertation ou de partenariat afin de mobiliser les ressources provenant d’acteurs économiques ou d’acteurs sociaux rattachés à la société civile dans le but d’atteindre les finalités que les États modernes ne parviennent plus à réaliser d’une manière isolée. Cette notion désigne ainsi une transition entre, d’un côté, un ordre politique campé sur la centralité des élus politiques et l’État et, de l’autre, un ordre politique pluraliste, ouvert aux acteurs de la société civile et dans lequel la centralité politique est en cours de redéfinition (Pierre et Peters, 1999 ; Pierre, 2000).

LA GOUVERNANCE ET SES ENJEUX AU QUEBEC

3Toute réforme de l’État peut être analysée à travers le prisme de la participation des usagers/citoyens à la gestion des services publics et de sa portée. Dans cet ouvrage, il s’agit de se focaliser sur le rôle que joue la participation ainsi que les formes qu’elle emprunte – incluant le sens que prennent les demandes de participation – par rapport aux processus de modernisation à l’œuvre dans la transformation de la gestion publique. On s’efforcera de saisir, en référence à ses ambiguïtés, la contribution des usagers et des citoyens à la gestion et à la fourniture des services publics, tant d’un point de vue social, politique qu’institutionnel.

4Pour cela, il convient de prendre certaines précautions d’ordre méthodologique et tenter de sortir du discours dominant ou encore de la pensée unique qui conduisent à envisager la gouvernance, et donc la participation des acteurs de la société civile aux affaires publiques, sous la forme d’une contrainte qui toucherait indistinctement tous les États modernes qui n’auraient d’autre choix que de s’y adapter. Cette perspective est profondément réductionniste et nie l’existence de fortes variations entre États, notamment du fait de leur régime politique très différent ou de la structuration à long terme des relations entre la puissance publique et la société civile. Si les démocraties libérales, à partir des années 1950, ont opté pour un mode d’intervention étatique qualifié de keynésien, plaçant l’État en situation surplombante par rapport à la société civile, il convient également d’insister sur les tensions qui ont résulté de cette asymétrie des relations. Les sociétés civiles des démocraties libérales se sont parfois engagées, par certains mouvements sociaux, dans des logiques de confrontation par rapport à ce modèle d’organisation politique. C’est notamment le cas du Québec où le thème de la participation de la société civile à la gestion des affaires publiques a été mis à l’ordre du jour bien avant celui de la gouvernance.

5Le pari méthodologique que nous avons fait dans ce livre est de retracer l’évolution, sur une quarantaine d’années, des formes institutionnelles de la participation des usagers/citoyens dans les secteurs de l’éducation et de la santé publique au Québec. Il s’agit surtout d’avancer quelques éléments exploratoires sur la place que tient la participation des usagers/citoyens dans la réforme de l’État afin d’en évaluer la portée réelle sur son fonctionnement, au-delà de ses limites. On verra notamment que la participation est au cœur des relations qui lient l’État québécois et la société civile, depuis les années 1970, conduisant par le fait même à une nouvelle évaluation de ce qu’il est maintenant convenu d’appeler le « modèle québécois » et qui, historiquement, s’est décliné sous plusieurs versions à partir de la Révolution tranquille.

6Par conséquent, il convient de garder à l’esprit ce trait caractéristique de l’histoire de la puissance publique au Québec afin de mieux comprendre pourquoi le thème de la gouvernance et de la nécessaire reconfiguration des rapports État/société civile s’est progressivement imposé dans le programme politique à partir du milieu des années 1990. Il s’agit là, en effet, d’un des paradoxes évidents portés par certains réformateurs actuels qui font fi des expériences de participation antérieures et qui, au nom de la « gouvernance », appellent de leurs vœux une transformation de l’État québécois dans le sens d’une plus grande implication, dans la gestion des services publics notamment, de la société civile dans les affaires publiques. Si la participation fait partie intégrante du code génétique de l’État québécois, de quel projet le thème de la gouvernance est-il porteur ?

7Une des spécificités du Québec résulte dans la confrontation entre l’appareil bureaucratique de l’État et la société civile. Bien avant d’autres administrations publiques, l’État au Québec a été contraint de s’ouvrir à la société civile et à ses représentants. On peut ainsi considérer que le Québec expérimente dès les années 1970 les formes les plus contemporaines de gouvernance en matière de gestion publique. Lorsque le débat sur la gouvernance et la transformation de l’État arrive au Québec au milieu des années 1990, cela fait déjà 20 ans que la société civile québécoise l’expérimente au jour le jour et a mis en place des solutions concrètes et pragmatiques permettant la pluralisation et l’ouverture du régime politique dans son ensemble. Comme Monsieur Jourdain avec la prose, le Québec pratiquait la gouvernance sans le savoir bien avant que ce terme ne devienne à la mode. Autrement dit, en matière de gouvernance, il ne s’est produit rien de très innovant sur le fond. Dans de nombreux secteurs, le Québec fait plutôt figure de modèle à imiter.

8Comment alors comprendre le succès de la gouvernance en tant que programme d’action dans les sphères politique, économique, administrative et universitaire ? D’entrée de jeu, il faut souligner que la gouvernance a servi de cadre idéologique – instrumentalisant du coup une partie des sciences sociales-, en particulier dans le but de justifier et de légitimer le passage du keynésianisme au néolibéralisme ou, pour le dire autrement, du Keynesian Welfare National State au Schumpeterian Workfare Post-National Regime (Jessop, 2000). Par conséquent, les nouveaux réformateurs ont remis en question les compromis institutionnels qui ont présidé au Québec à la mise en place et à l’évolution de l’État-providence. Ainsi, dans le cadre d’une contradiction évidente, l’État québécois a été conduit à remettre en cause, au nom même de la gouvernance, les structures partenariales qui associent la société civile et son appareil administratif.

LE THÈME DE LA PARTICIPATION

9Il est courant d’opposer la démocratie représentative et la démocratie participative, du point de vue tant de la théorie que de la pratique. Il s’agit en effet des deux grandes modalités utilisées au sein des démocraties libérales pour procéder à l’intégration des préférences des individus, à la prise en compte de leurs aspirations. Dans le cas de la démocratie représentative, l’agrégation se fait au moyen du vote au suffrage universel sur la base de programmes électoraux défendant a priori des positions différentes et permettant au corps électoral de faire valoir ses choix en sélectionnant le parti ou la formation politique qui lui convient. La démocratie participative repose, à l’inverse, sur la possibilité pour chaque citoyen de faire valoir ses préférences sans lui imposer de cadres généraux préalables par la mise en place de procédures et d’institutions au sein desquelles il est libre de faire entendre sa voix, contribuant par le fait même à la définition des choix collectifs. Il s’agit là de descriptions correspondant à des idéaux types que l’on trouve très rarement en l’état dans la vie politique contemporaine.

10La tension structurelle entre la démocratie représentative et la démocratie participative, dit autrement entre, d’un côté, le pouvoir des élus et de la bureaucratie placée sous leur autorité et, de l’autre, le pouvoir des citoyens ordinaires – en quelque sorte la dispute scientifique entre Max Weber et Jürgen Habermas (Sintomer, 1999) –, occupe une place particulière au Québec en raison de l’histoire de la construction de l’État. Celui-ci a dû faire face à un ensemble de mouvements sociaux qui ont remis en question un interventionnisme keynésien faisant fi de la participation politique en tant que vecteur d’expression de valeurs alternatives au consumérisme, à la rationalité technocratique, à la modernité exacerbée. Il ne s’agit donc pas d’une dynamique politique récente. Elle s’inscrit dans une continuité certaine, un « sentier de dépendance », diraient les politologues (North, 1990 ; Pierson, 1996), en matière de revendications, par rapport à des formes d’action collective remontant aux années 1960. Plus fondamentalement, au Québec, la participation aux affaires publiques s’est focalisée en grande partie sur la question de la gestion des services publics à partir desquels la Révolution tranquille s’est construite, en particulier dans les domaines de l’éducation et de la santé. La laïcisation et la massification de l’accès à ces deux secteurs de politique publique ont en effet été au cœur de la modernisation et de l’émancipation de la société québécoise pour laquelle le thème de la citoyenneté active est devenu progressivement un ressort et un marqueur identitaire de première importance. Conviés à prendre en main leur destin individuel et collectif à partir des années 1960, les Québécois et les Québécoises ont tôt fait de prendre au mot le gouvernement provincial en revendiquant d’avoir un accès direct aux institutions étatiques à la base de la modernisation engagée – l’éducation et la santé – en exigeant de participer à la gestion des établissements de première ligne. Il s’agissait très clairement de traduire dans les faits l’une des composantes du régime de citoyenneté québécois en voie de constitution qui, comme tout régime de citoyenneté (Jenson, 1998), se définit, en partie, à partir des modalités d’accès aux institutions de l’État. C’est pourquoi, dès les années 1970, le thème de la participation occupe une place de premier ordre dans l’élaboration du modèle québécois. Il est un élément constitutif du caractère distinct de la société québécoise en ce sens qu’il cristallise un certain mode de médiation entre la société civile et l’État.

11Il est symptomatique de constater que ces deux registres sont au cœur de nombreux débats actuels au Québec. Ils attestent l’importance prise par la redéfinition du rôle de l’État et surtout de son mode d’interaction avec la société civile.

12En effet, du côté de la démocratie représentative, nombreuses sont les voix, en provenance de formations politiques sous-représentées ou totalement absentes au sein de l’Assemblée nationale à Québec – mais c’est le cas aussi du Directeur général des élections du Québec (Lévesque et Cloutier, 2001) –, à remettre en question le mode de scrutin qui prévaut actuellement lors des élections générales. Héritage du régime politique anglais, le scrutin majoritaire uninominal à un tour favorise le bipartisme, empêche l’apparition sur la scène politique provinciale de formations politiques alternatives, quand il ne conduit pas, comme cela a été le cas en 1998, à la désignation d’un gouvernement minoritaire en nombre de suffrages. Plus généralement, toute réforme du mode de scrutin, dans le sens de l’intégration d’une certaine dose de proportionnelle, s’intègre dans le débat sur l’équilibre politique entre les différentes communautés linguistiques.

13Quant à la démocratie participative, elle constitue également un sujet d’intérêt majeur pour une partie de la classe politique québécoise, des intellectuels et des mouvements sociaux. Par rapport à un système politique de plus en plus critiqué, au Québec comme dans l’ensemble des démocraties occidentales, à la fois sur les plans théorique et empirique (Bohman et al, 1997 ; Norris, 1999), la participation des citoyens à la chose publique est envisagée par bon nombre d’analystes comme un des moyens permettant de lutter contre la désaffection politique, qui se manifeste par la hausse de l’abstentionnisme lors des élections. Elle est vue aussi comme un dispositif privilégié pour renouer le lien politique et social (Jouve, 2005).

14La participation des usagers/citoyens à la gestion des services publics au Québec, et plus particulièrement à Montréal, dans les domaines de la santé et de l’éducation, se décline sur plusieurs registres. Elle correspond à la fois à l’expression d’aspirations identitaires, notamment dans le cas d’immigrants récemment arrivés sur le sol québécois, tout comme elle contribue à maintenir en place des activités qui seraient autrement abandonnées, étant donné les restrictions ou la pénurie de fonds publics. À cet égard, si le rôle instrumental de la participation des citoyens – tel qu’il est envisagé par les pouvoirs publics – est de nature à susciter une évaluation négative de la part de celles et de ceux qui se portent à la défense des institutions publiques et de leur fondement universel, une telle contribution n’est jamais univoque. C’est que, même si les parents d’élèves, par exemple, doivent puiser à même leurs ressources personnelles afin de soutenir des activités parascolaires à vocation éducative, ils n’acceptent de le faire qu’à la condition d’être associés de plus près à la gestion et au fonctionnement de l’école et d’y jouer un rôle plus important concernant la poursuite de la mission de l’école.

15De ce point de vue, il apparaît que l’instrumentalisation de la participation des parents à la gestion de l’école par les pouvoirs publics peut aller de pair avec des négociations entre parents d’élèves, direction et enseignants par rapport aux priorités de l’école. En outre, les formes qu’emprunte la participation des parents sont aussi l’occasion quelquefois d’exprimer une solidarité entre parents venant de milieux défavorisés et parents issus des classes moyennes.

16La participation des usagers/citoyens telle qu’elle a évolué au Québec depuis les années 1960 met aussi en lumière d’autres dimensions de la gestion des services publics que le discours technocratique sous-estimait ou n’était pas en mesure de prendre en compte, à savoir les exigences croissantes d’imputabilité pour les gestionnaires, de même qu’une responsabilité accrue de la part des citoyens, qui semblent devenues inévitables à la faveur d’une individualisation plus grande des rapports sociaux. À cet égard, la participation des citoyens à la gestion publique va au-delà d’une simple rétroaction à l’endroit des services obtenus ou rendus dans le but d’améliorer leur fourniture ou leur gestion pour mobiliser la communauté dans le sens d’un engagement collectif – exprimé notamment par l’engagement de divers organismes communautaires – par rapport à la formulation et à la poursuite d’objectifs sociétaux. C’est ce qui se passe au dire de certains avec la « réforme Couillard » où une contribution directe et responsabilisée des acteurs communautaires est requise aux côtés des professionnels de la santé et des gestionnaires des établissements de santé.

17Il est trop tôt pour évaluer cette initiative et ses retombées du point de vue d’une amélioration du système de santé et d’une redéfinition de la gestion décentralisée pour laquelle nous avons opté dans les années 1980 et 1990. Chose certaine, avec cette approche, l’État s’engage d’une manière différente dans le partenariat avec les organismes communautaires qu’il ne l’avait fait auparavant. Il ne s’agit plus simplement de partager les responsabilités par rapport à l’offre de services ou l’élaboration de projets. Ce sont les stratégies en ce qui a trait à la poursuite des finalités du système lui-même que les partenaires doivent négocier.

18Alors que le modèle québécois est l’objet de critiques et que certains aspirent à une sorte de retour aux sources en matière de gestion démocratique, il nous a semblé pertinent de nous concentrer, d’un point de vue méthodologique, sur les secteurs de la santé et de l’éducation primaire qui ont été des pivots essentiels, avec le développement économique de la construction de l’État et de la modernisation de la société. Les deux secteurs de l’éducation et de la santé ont fait l’objet de réformes à intervalles réguliers depuis les années 1960 et ont occupé ces dernières années le centre du débat politique et médiatique. Rappelons que lors des dernières élections générales de 2003, la question du décrochage scolaire et celle de l’état du système d’éducation en entier ont été au centre de plusieurs controverses. En outre, le candidat Jean Charest s’était publiquement engagé à réduire les temps d’accès aux hôpitaux publics dès le lendemain de son élection.

19S’il ne s’agit pas ici de remettre en question l’importance évidente de ces problèmes, nous avons opté pour un déplacement de la focale d’observation en mettant l’accent sur la nature de la participation des usagers/citoyens dans les comités d’établissement d’écoles primaires de la Commission scolaire de Montréal (CSDM) et dans les conseils d’administration de certains Centres locaux de santé communautaire (CLSC) – intégrés aux Centres de santé et de services sociaux (CSSS) en 2004 – de Montréal. Le choix de ces instances s’explique essentiellement par le fait que l’évolution du cadre légal au Québec a, comme dans de nombreux États, conduit à institutionnaliser la participation des usagers/citoyens dans ce type de structure décisionnelle faisant intervenir une pluralité de types d’acteur, porteurs de logiques différentes, voire contradictoires, d’identités personnelles et collectives complémentaires et opposées. En ce sens, ces instances représentent des structures de gouvernance dont l’objectif est de mutualiser les ressources et les formes de légitimité des acteurs en présence afin de générer une action publique partenariale.

20L’hypothèse défendue ici peut être résumée ainsi : en dépit de ses limites et de ses ambiguïtés, le recours à la participation des usagers et des citoyens aux affaires publiques – de même que les demandes que ces derniers formulent eux-mêmes en ce sens – est révélateur des ajustements que tentent d’effectuer les instances publiques dans le contexte contemporain. La recherche de nouveaux cadres opératoires pour la formulation de politiques publiques – que l’on résume en ayant recours à la notion de gouvernance-, ainsi que les pressions liées à la mondialisation, conduisent à modifier la forme et le contenu de l’État-providence. On comprendra, ici, que la participation n’a pas la même signification lorsqu’elle est évoquée par les pouvoirs publics à titre d’outil de gouvernance et lorsqu’elle est formulée par les citoyens eux-mêmes comme exigence de modernisation et de démocratisation, voire de vecteur de la citoyenneté en acte. Dans le premier cas, elle sert surtout à renouveler la légitimité des dirigeants. Dans le second, elle est tournée vers un approfondissement ou un renouvellement de la démocratie.

21Dans les faits, cependant, cette dernière distinction n’est pas toujours claire. La participation peut parfaitement être sollicitée par les citoyens et encouragée par les dirigeants d’un commun accord ou, plus exactement, dans des processus qui se recouvrent. Il découle de ce processus de congruence un certain nombre d’ambiguïtés sur le sens et la portée de la participation. Il est alors délicat de départager les intérêts en jeu, d’en saisir la portée et la signification. Dans ces conditions, la tentation est forte d’opter soit pour une lecture romantique de la participation, en lui attribuant des vertus qu’elle n’a pas, soit pour une analyse désenchantée, voire cynique, qui est tout aussi tronquée et qui ne met pas suffisamment en valeur sa capacité subversive. C’est dans cet entredeux que se situe notre démarche qui prend appui sur la notion de gouvernance telle qu’elle a été développée ces dernières années dans le champ des sciences sociales.

LE « MODÈLE QUÉBÉCOIS » ET SA REMISE EN QUESTION

22Il est certain que l’institutionnalisation de la participation des usagers et des citoyens à la gestion des services publics que nous avons connue au Québec depuis les années 1960 et qui a contribué dans une large mesure à l’évolution du modèle québécois dans les années 1970 s’est passablement transformée à la faveur des changements contextuels et conjoncturels, mais compte tenu aussi des rapports de force entre les acteurs en présence.

23Si le Québec occupe une situation particulière dans ce contexte général, cela est dû pour une pour bonne part à l’histoire tardive de la construction de l’État en tant que vecteur d’émancipation sociale, politique, économique et culturelle de la société. En effet, par rapport à d’autres États occidentaux dont les origines remontent au milieu du XIXe siècle et dont les politiques se sont sédimentées à partir de cette période, ce n’est qu’avec la Révolution tranquille des années 1960 et l’arrivée au pouvoir de l’« équipe du tonnerre » de Jean Lesage que le gouvernement provincial a vu ses moyens d’action et ses ambitions interventionnistes très nettement revus à la hausse.

24Ce qu’il est convenu d’appeler le modèle québécois (Bourque, 2000 ; Lévesque, 2002 ; Venne, 2003) revêt en effet diverses configurations institutionnelles, traduisant des compromis qui ont évolué dans le temps. De fait, il n’y a pas à proprement parler un seul modèle québécois. Il en existe plusieurs versions.

25La construction de l’État au Québec, à savoir l’affirmation du palier provincial sous l’angle d’une instance nationale d’émancipation politique, économique, culturelle de la communauté francophone, s’est effectuée en premier lieu dans les années 1950 sur la base d’un compromis entre réformateurs libéraux, acteurs syndicaux et certains segments de l’Église catholique (Clavette, 2005). Nourris des préceptes keynésiens et formés dans les prestigieuses universités étrangères1 qui diffusent à l’époque ce corps de doctrine, à la fois un type particulier de régulation macroéconomique et un mode spécifique de régulation entre l’État et la société civile, les réformateurs de l’époque s’emploient à bâtir une instance publique puissante. Il s’agit, en quelque sorte, de la « première version du modèle québécois ». Cette version sera par la suite remaniée dans les années 1970 pour donner naissance, sous le coup de remises en question orchestrées par des mouvements sociaux, à la « seconde version du modèle québécois ».

26Dans sa première version, le modèle québécois est d’inspiration très clairement keynésienne, interventionniste, bureaucratique et centralisée. C’est d’ailleurs à l’encontre de cette configuration institutionnelle centrée sur l’État que certains mouvements sociaux des années 1970 ont lutté pour y insuffler plus de participation de la part de la société civile. La seconde version du modèle québécois, qui résulte de ce rapport de force gagné par le secteur communautaire, se pluralise en quelque sorte par l’ouverture de scènes décisionnelles à différents paliers de gouvernement, surtout dans les secteurs liés à la consommation collective. Les services publics, comme l’éducation et la santé, sont aux premières loges.

27On ne peut comprendre les réactions d’hostilité à certaines réformes du gouvernement de Jean Charest, notamment la création des Conférences régionales des élus qui place dans une situation de subordination d’anciennes structures de gouvernance comme les Conseils régionaux de développement associant élus et société civile, sans avoir en tête le contexte qui a présidé à la mise en place de la seconde version du modèle québécois. Il s’agissait alors de transformer un modèle étatique censé être le vecteur d’un projet collectif d’émancipation, mais dont le contrôle échappait en grande partie à la société civile. La seconde version du modèle québécois constitue en quelque sorte une expérience réussie d’appropriation de l’État. Alors que la construction du gouvernement provincial s’était opérée dans le cadre très classique d’une « étatisation de la société », dans les années 1970 les mouvements sociaux renversent la tendance et œuvrent dans le sens d’une « sociétisation de l’État » (Badie et Birnbaum, 1979). De ce fait, l’État n’est plus réduit à une machine bureaucratique émancipatrice, dont la légitimité est le résultat de ses outputs et de l’efficacité de ses politiques publiques (Duran, 1999), mais devient un élément central du caractère distinct de la société québécoise, qui a réussi à imposer un nouveau compromis institutionnel. Dès lors, toucher aux structures de gouvernance préexistantes au virage néolibéral, au-delà des enjeux de redéfinition des rôles et des ressources des acteurs politiques, économiques, syndicaux et communautaires, c’est remettre en question une partie de l’identité collective québécoise.

28Pourtant, la seconde version du modèle québécois a été appelée à évoluer à partir du milieu des années 1990 sous le coup de la transformation de l’État providence et de la crise des finances publiques2. Ainsi, le secteur communautaire, qui s’est fortement professionnalisé à partir des années 1980 (Hamel, 1993), ne se limite plus aujourd’hui à accompagner ou remettre en question les politiques publiques. Devenu un partenaire à part entière de l’État dans de nombreux domaines d’activité économique et sociale, son sort n’a jamais été aussi intimement relié à celui de l’État et à sa redéfinition. Dorénavant, la société civile est appelée à cogérer la remise en question de l’État-providence, et notamment la pénurie des ressources budgétaires. Cela est particulièrement clair dans le cas des deux secteurs que nous avons choisi d’étudier dans cet ouvrage.

29Ce constat n’induit pas mécaniquement une perte de sens de la démocratie participative, menacée d’instrumentalisation. Il s’agit d’un nouveau registre d’action qui se rajoute à d’autres qui lui préexistent. C’est dans la tension entre ces différents registres que se joue actuellement la transformation de la démocratie participative au Québec. De l’équilibre entre ceux-ci et de leur poids relatif dépendra dans les années qui viennent le contenu même des relations entre l’État et la société civile. Cela nous a été révélé en partie par l’examen exploratoire que nous avons effectué de quelques-unes des formes qu’emprunte aujourd’hui la participation. Ainsi, l’engagement des parents dans les conseils d’établissement ou celui de professionnels à titre de responsables d’organismes communautaires dans les CSSS n’introduit pas moins de nouvelles exigences de la part des usagers comme citoyens en ce qui a trait à la transparence des choix publics, mais aussi en ce qui concerne les formes et les modalités de l’intégration sociale. De ce point de vue, la participation peut contribuer à une démocratisation de la gestion des services publics qui va au-delà d’un simple rapport formel d’extériorité. Ce sont les valeurs personnelles des individus qui se mobilisent de même que celles de leur communauté qui sont en cause. Dans ce contexte, on comprendra que la participation est devenue une composante incontournable de la gestion des services publics. Même si son rôle, ses modalités d’expression et les enjeux qui lui sont sous-jacents ne sont pas cristallisés, la participation est devenue une composante indispensable de la gestion des services publics dans les démocraties libérales. À titre de trait caractéristique du modèle québécois, cette participation s’avère de plus un enjeu majeur en ce qui concerne l’avenir des choix sociaux en matière de gestion des services publics. C’est ce qu’il nous apparaissait nécessaire d’explorer à partir d’une approche sociopolitique faisant appel à une problématique de la gouvernance.

30À l’heure actuelle, les critiques à l’encontre du modèle québécois émanent de deux registres idéologiques : 1) un registre néolibéral qui oppose les tenants de la radicalité dans le processus de changement aux tenants de la transformation plus lente ; 2) un registre que l’on peut qualifier de progressiste qui entend revenir aux acquis du modèle québécois dans sa seconde version des années 1970.

  1. Le Parti libéral du Québec (PLQ), dirigé par Jean Charest, entend opérer un processus de « réingénierie » dont l’objectif est le suivant : « Il ne s’agit pas d’affaiblir l’État québécois, mais au contraire de lui redonner tout son lustre, tout son prestige et toute sa pertinence » (Charest, 2003). Cette réforme souhaitée n’est d’ailleurs pas l’apanage du PLQ tant on la retrouve présente dans les discours de nombre de dirigeants du Parti québécois (PQ), de Joseph Facal à André Boisclair et, bien entendu, au sein des rangs de l’Action démocratique du Québec (ADQ) de Mario Dumont. Si consensus il y a au sein de la classe politique, du moins des partis de gouvernement, sur la nécessité de revoir le modèle québécois, les divergences portent plutôt sur le rythme et la radicalité des mesures à adopter. Autrement dit, faut-il, comme l’ont fait dès les années 1980 les États-Unis et la Grande-Bretagne ou encore le gouvernement conservateur de Brian Mulroney, puis dans les années 1990 l’Ontario, opter pour des mesures draconiennes en matière de réduction des dépenses de l’État, de privatisation des services publics ou, au contraire, faire le choix d’une transition plus lente, mieux maîtrisée ? En l’occurrence, tout est affaire de point de vue sur la situation de l’État québécois et de ses relations avec la société civile. Faut-il un remède de cheval ou un traitement homéopathique ? La réponse à cette question n’est évidemment pas du ressort des sciences sociales, tant sa formulation fait appel à des dimensions idéologiques fortes.
  2. À cette critique néolibérale s’en ajoute une autre, exprimée par des acteurs issus de la société civile et des formations politiques situées à gauche sur l’échiquier politique, comme Québec solidaire (QS), le nouveau parti créé en février 2006 « voué à la promotion du bien commun », à partir de la fusion du groupe Option citoyenne et de l’ancien parti Union des forces progressistes. Les militants du nouveau parti considèrent que le modèle québécois, du moins sa seconde version, a été dévoyé, que certaines de ses composantes adoptent des stratégies corporatistes au détriment de la recherche de l’intérêt général et qu’il s’est surtout technocratisé au profit d’une élite qui l’instrumentalise, sans aucun contrôle démocratique (Courtemanche, 2003). Dans un essai de 1999, Henri Lamoureux établissait le diagnostic suivant :

Peu de personnes parmi celles qui s’activent dans les milieux syndicaux et communautaires osent aborder de front l’hypothèse d’une évolution des pratiques sociales dans le sens d’un néocorporatisme tout à fait contraire à l’éthique de l’action syndicale et communautaire telle qu’elle s’est affirmée à ce jour. Or, tout observateur le moindrement averti peut assez facilement constater dans les faits que ce glissement, cette dérive de sens, est en voie de se produire. Il traduit l’importante, quoique généralement inconsciente, pénétration du néolibéralisme comme idéologie de référence chez plusieurs leaders des mouvements sociaux. (Lamoureux, 1999 : 21)

31L’un des points de cristallisation de ces réflexions – incluant les controverses politiques sous-jacentes relatives à la transformation du modèle québécois – concerne la démocratie et les registres à travers lesquels elle s’exprime. C’est d’ailleurs ce qui justifie ce livre, qui développe l’hypothèse selon laquelle c’est dans la tension entre la démocratie participative et la démocratie représentative que se joue actuellement la transformation du modèle québécois, à travers la création de nouveaux modes de médiation et de gouvernance à la chose publique, notamment dans le domaine de la production de services publics comme la santé et l’éducation qui sont au fondement de l’émergence de l’État au Québec.

PLAN ET QUESTIONS MÉTHODOLOGIQUES

32Le premier chapitre du livre se fixe comme objectif d’établir un état des lieux de la littérature sur la gouvernance et la transformation des États modernes. Le deuxième chapitre présente une analyse historique à la fois de la construction de la santé et de l’éducation en tant que secteurs de politiques publiques au Québec et le rôle qu’ont joué les revendications participatives dans la structuration progressive des systèmes en place. On verra notamment qu’elles ont été, et sont toujours, au cœur des processus de réforme depuis les années 1980. À une phase d’opposition de l’État à toute idée de faire participer activement les usagers/citoyens à la gestion des services de première ligne succède une phase d’intégration de cette logique. Cette conversion de l’État s’explique en partie par la transformation du modèle québécois et, plus généralement, de l’État-providence et contient un risque évident d’instrumentalisation des acteurs issus de la société civile dans les instances de participation du réseau de la santé et de l’éducation. Pour autant, l’accent mis par l’État québécois sur la responsabilisation accrue des représentants de la société civile dans ses structures partenariales, démarche que l’on peut appréhender comme répondant à une logique d’habilitation (empowerment), est porteur d’autres dynamiques sociopolitiques majeures qui conduisent à ne pas faire de l’instrumentalisation de la participation le seul registre à l’œuvre actuellement. Le troisième chapitre élabore cette dimension à partir d’un matériau empirique très riche collecté à l’occasion de la recherche ayant présidé à l’élaboration de ce livre. Elle donne à voir toute la complexité de la réforme de l’État dans laquelle aspiration identitaire, gestion de la pénurie budgétaire, choc des légitimités professionnelles et profanes, interculturalisme et don de soi au service de la société s’entrechoquent.

33D’un point de vue méthodologique, cet ouvrage repose sur l’analyse bibliographique des sources universitaires et administratives traitant de l’histoire des secteurs de la santé publique et de l’éducation. Ce corpus a été complété par une série d’entretiens semi-directifs (une vingtaine) auprès de professionnels de ces deux secteurs de politiques publiques, notamment dans les CSSS et les établissements scolaires primaires, mais aussi auprès de quelques autres catégories d’acteurs centraux pour le fonctionnement de ces réseaux, représentants syndicaux, gestionnaires, acteurs communautaires, en marge des établissements scolaires et des CSSS.

34Il convient cependant d’être rigoureux quant à la nature des acteurs que nous avons rencontrés et qui représentent la société civile québécoise au sein de ces instances de participation. La nature de notre objet de recherche nous induit à tenir compte en premier lieu de la précaution méthodologique avancée par Pierre Bourdieu : « Qui parle ? » (Bourdieu, 1982). En effet, dans le champ des services sociaux et de la santé, la société civile est représentée par des organismes communautaires dont bon nombre sont les avatars des mouvements sociaux des années 1970-1980. Au fil du temps, ces organismes ont développé une expertise, des ressources, des méthodes de travail qui en font des partenaires directs dans la coproduction des services publics, quitte à ce qu’ils aient perdu dans ce processus une part importante de leur autonomie et de leur capacité subversive de départ. En se professionnalisant, ils ont remis en question la césure traditionnelle entre les administrations publiques et la société civile en se plaçant dans une position d’interface qui occasionne un certain flou dans les limites entre sphère publique et sphère privée. À l’inverse, au sein des conseils d’établissement des écoles primaires, les représentants de la société civile sont des parents d’élèves qui font très souvent leur première expérience de la démocratie participative. Il s’agit de citoyens ordinaires qui ne sont absolument pas dans la même situation que les organismes communautaires, car ils n’ont pas les mêmes ressources, la même expertise. Leur mobilisation se joue davantage dans le registre du don, de la défense de certaines valeurs, de l’expérience de la citoyenneté quotidienne et beaucoup moins dans le registre de la coproduction du service public.

35Étant donné que la participation politique, en général, se déploie dans un univers social caractérisé par l’asymétrie des ressources et des différentes formes de capital qui influent sur la capacité des acteurs à s’exprimer dans l’espace public en même temps qu’il structure les attentes (Elkin et Soltan, 1999 ; Schnapper et Bachelier, 2000), nous avons pris soin de faire varier les contextes d’observation. C’est ainsi que nous avons choisi de comparer les expériences de participation dans des quartiers différents quant à leurs caractéristiques socioéconomiques et, partant, quant à leur population. Nous avons sélectionné notamment le quartier Ahuntsic qui constitue un quartier péricentral largement composé d’une population francophone appartenant à la classe moyenne, et le quartier Saint-Henri situé dans le sud-ouest de Montréal, qui a longtemps été marqué par la présence d’établissements industriels et, par conséquent, par une population ouvrière importante. Enfin, pour tenir compte de la diversité culturelle qui caractérise Montréal, nous avons retenu aussi l’arrondissement Côtes-des-Neiges/Notre-Dame-de-Grâce, très hétérogène du point de vue de sa composition socioéconomique et démographique. Si le quartier Notre-Dame-de-Grâce est devenu l’un des plus recherchés par la classe moyenne supérieure, par contre, c’est dans le quartier Côtes-des-Neiges que se concentre une grande partie de l’immigration à Montréal. C’est aussi dans ce dernier que l’on observe les taux de chômage les plus élevés à l’échelle de la ville de Montréal.

36Dans les écoles primaires, nous avons rencontré les responsables des établissements et les présidents des Conseils d’établissement. Nous avons également interrogé des responsables syndicaux. Pour ce qui est du secteur de la santé, la période de réalisation des entretiens ayant eu lieu avant et après la « réforme Couillard », nous avons pu interviewer les directeurs des CLSC ou des présidents des conseils d’administrations des nouveaux CSSS. De même, des représentants des usagers au sein de ces structures (anciennes et nouvelles) ont été rencontrés. Enfin, nous avons eu des entretiens avec des responsables d’associations de défense des malades et de comités des usagers à l’intérieur de structures hospitalières. Ces entretiens semi-directifs constituent un matériau empirique de grande qualité qui permet de saisir dans toute sa complexité les différentes dynamiques actuellement à l’œuvre à travers la thématique de la participation. Nous avons choisi de les utiliser dans la démonstration du troisième chapitre de ce livre. Ils permettent surtout de mettre au jour, grâce à leur analyse systématique, la formidable densité des relations qui existent entre les représentants des usagers dans les secteurs de l’éducation et de la santé et les institutions publiques, au travers de leurs agents.

37Les entretiens tracent un portrait beaucoup plus complexe de la réalité de la participation des citoyens à la gestion des services publics que ce que nous avions anticipé au départ. Si cette participation et les formes qu’elle emprunte peuvent, à l’occasion, entrer en conflit avec les fonctions, les responsabilités et la légitimité acquises par les professionnels dans les domaines de la santé et de l’éducation, elle s’avère également un terrain fertile pour l’expression de l’interculturalisme, de même que pour l’exploration de nouvelles formes d’engagement social où le don de soi dépasse les réductions fonctionnalistes que l’État tente d’attribuer à la participation. Dans un contexte où les rapports entre l’État et la société sont mis sous haute tension, la participation des usagers et des citoyens devient, du moins en partie, un espace de médiation, voire de régulation où s’inventent les nouveaux compromis sociopolitiques nécessaires à la redéfinition de l’action publique dans les domaines de la santé et de l’éducation. En dépit des limites et des contradictions qu’elle ne parvient pas toujours à dépasser, la participation des citoyens à la gestion des services publics ouvre la porte à un débat sur la démocratisation de l’État, mais aussi sur la nature des liens sociaux et politiques dans le cadre de sociétés de plus en plus individualisées.

38Nous ne prétendons pas que la participation des usagers et des citoyens à la gestion des services publics constitue une voie royale pour reconstruire les liens sociaux et politiques que le libéralisme, l’économie de marché et la remise en question du programme institutionnel caractéristique de l’État-providence mettent à mal (Dubet, 2002). Toutefois, force est de reconnaître que c’est en bonne partie sur ce terrain que se joue en ce moment la capacité des milieux locaux à trouver des solutions aux problèmes se produisant tant en santé qu’en éducation. Comme le soulignent Marie-Hélène Bacqué, Henri Rey et Yves Sintomer qui se sont penchés sur les formes récentes qu’emprunte la démocratie participative en Europe, en Amérique latine et en Amérique du Nord, la participation « semble l’une des clefs possibles pour agir, dans la mesure où il s’agit d’inverser les spirales de désocialisation, d’isolement et de repli, de retisser des liens, de donner des prises aux exclus (et peut-être aussi d’avoir de nouveau prise sur eux) » (Bacqué, Rey et Sintomer, 2005 : 29).

39En mettant en lumière les nombreux registres à partir desquels les usagers et les citoyens contribuent à l’amélioration des services en éducation et en santé – en même temps qu’ils expérimentent de nouvelles responsabilités ou de nouvelles formes d’interaction avec les pouvoirs publics –, nous avons tenté de comprendre les motivations sous-jacentes des acteurs sociaux. Notre démarche nous a permis de mieux saisir jusqu’à quel point l’avenir des systèmes de santé et d’éducation dépend d’une manière grandissante du rôle des principaux acteurs concernés, c’est-à-dire les usagers, qui sont aussi dans une grande mesure des citoyens.

40Cet ouvrage est le fruit d’une recherche réalisée avec le soutien financier du Conseil de recherches en sciences humaines du Canada et de la Commission du droit du Canada (programme Rapports en évolution). Nous avons également bénéficié d’une subvention (PAES) de la Fédération canadienne des sciences humaines pour sa publication. Nous tenons à remercier les commanditaires de ce travail ainsi que l’ensemble des personnes interrogées dans les secteurs de la santé et de l’éducation primaire. Grâce à leur disponibilité, nous avons pu recueillir un matériau empirique d’une grande qualité dont ce livre fait état. Nous tenons également à remercier chaleureusement Valérie Vincent, qui a travaillé avec nous à titre d’assistante de recherche alors qu’elle effectuait sa maîtrise au Département de sociologie de l’Université de Montréal. Nous remercions enfin les deux lecteurs retenus par les Presses de l’Université de Montréal pour leurs commentaires judicieux sur la première version du livre. Il va sans dire que le contenu de cet ouvrage et les analyses qui y sont développées n’engagent que ses auteurs.

Notes de bas de page

1 Jacques Parizeau est le premier Canadien français à obtenir un doctorat en économie au Québec dans les années 1950. Après avoir hésité entre une inscription à l’Institut d’études libres de science politique à Paris et la London School of Economics, son choix se portera sur la seconde, car dans les années 1950 elle est l’un des centres nerveux du keynésianisme à l’échelle internationale.

2 Dans les années 1990, on note une nouvelle phase de remise en question du modèle québécois. Les premières réflexions et mesures sont menées sous le gouvernement du Parti québécois dirigé, à l’époque, par Lucien Bouchard qui, dans un contexte caractérisé par un stress fiscal très important, résultant notamment des décisions du gouvernement conservateur de Brian Mulroney, prend des décisions allant à l’encontre des principes keynésiens et fortement interventionnistes du modèle québécois dans sa première version. Parmi ces mesures, on se souviendra notamment de la loi interdisant le déficit budgétaire ou encore du Sommet de l’économie et de l’emploi qui se soldera par le non-remplacement de 16 000 postes d’infirmière dans le secteur de la santé publique.


Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.