1Pourquoi des pays qui, au sortir d’un régime autoritaire, présentent de grandes analogies contextuelles et expérimentent les mêmes modalités de transition vers la démocratie suivent-ils ensuite des trajectoires divergentes ? C’est à cette question que ce livre tente de répondre à travers la comparaison des trajectoires du Bénin et du Niger entre 1989 et 1999. L’expérience de démocratisation a évolué dans le sens de la consolidation au Bénin, alors que le Niger a connu deux coups d’État en 1996 et en 1999 avant de renouer avec la démocratie en 2000. Les facteurs institutionnels et les stratégies des acteurs politiques sont considérés comme les variables explicatives principales de cette divergence.

2Cette comparaison s’insère dans la littérature plus vaste portant sur la transitologie et la consolidologie1, deux sous-disciplines développées à la faveur des travaux consacrés à la « troisième vague » de démocratisation2 entamée avec la révolution des oeillets intervenue au Portugal en 1974. Comparée aux vagues précédentes, celle-ci se distingue essentiellement par sa portée et par les indices de pérennité qu’elle présente3. Initié en Europe du Sud, le phénomène de sortie des autoritarismes s’est en effet étendu à l’Amérique latine et a atteint son apogée avec l’effondrement du communisme en Europe de l’Est ainsi que l’ébranlement des dictatures en Afrique. Prenant de la sorte une envergure jamais atteinte dans le passé, la troisième vague s’est propagée selon des modalités et des intensités variables en fonction des pays. Les tentatives de démocratisation initiées au Bénin et au Niger à partir de 1989 s’inscrivent dans ce mouvement global.

La revendication démocratique

3En Afrique, à partir de 1989, des mouvements de contestation d’une ampleur inimaginable quelques mois seulement auparavant ont commencé à se développer4. Avant 1989, en effet, rares étaient les États qui n’étaient pas dirigés selon l’une ou l’autre des formes qu’avait prise l’autoritarisme, que ce soit le régime militaire, le régime de parti unique, le régime d’inspiration marxiste ou la dictature personnelle5. Au nombre des pays qui ne faisaient pas exception à la règle monolithique se trouvaient la République populaire du Bénin et le Niger.

4Comme le laisse entendre l’appellation « République populaire », le Bénin, petit pays de l’Afrique de l’Ouest (114 763 km²) encastré dans le golfe du même nom et peuplé d’environ 6,6 millions d’habitants, a appartenu à un moment de son histoire, avec le CongoBrazzaville, l’Éthiopie ou encore Madagascar, au groupe des pays africains qui se réclamaient d’une orientation politique marxiste. Avant l’adoption de cette idéologie, le Bénin a connu une histoire politique singulièrement mouvementée durant les 12 premières années de son indépendance, acquise le I^er août 1960.

5Alors appelé Dahomey, le pays a vite vu son appellation flatteuse de « quartier latin » laisser la place à celle moins enviée d’« enfant malade » de l’Afrique, en raison de son instabilité politique chronique. Celle-ci s’est matérialisée par des « coups d’État en chaîne6 » qui ont provoqué une alternance cyclique au pouvoir de directoires civils et militaires dont la durée de vie moyenne n’excédait pas deux ans. À partir de 1970, un certain apaisement semblait s’installer grâce à la création de la fameuse formule de conseil présidentiel tournant constitué des leaders historiques que sont Sourou Migan Apithy, Hubert Maga et Justin Tometin Ahomadégbé.

6Toutefois, un nouveau coup d’État est venu mettre un terme à cette formule insolite le 26 octobre 1972, portant le commandant Mathieu Kérékou au pouvoir. Perçu au départ comme un coup d’État de plus par des observateurs habitués à voir l’armée faire irruption sur la scène politique, il s’est ensuite révélé radicalement différent en ce sens qu’il a brisé le cycle des fréquentes alternances politiques violentes et instauré un régime qui a survécu jusqu’à la vague de mutations politiques des années 1990. En dehors de son exceptionnelle longévité, ce régime s’est surtout fait remarquer par l’affirmation de son orientation idéologique à travers le Parti de la révolution populaire du Bénin (PRPB), l’option du socialisme comme « visée stratégique » et celle du marxisme comme « guide philosophique7 ».

7Pendant que le Bénin traversait tous ces soubresauts, le Niger, à l’inverse, connaissait une relative stabilité politique. Enclavé et continental, ce vaste pays (1 267 000 km²) peuplé d’environ 11,5 millions d’habitants n’a connu, de l’indépendance obtenue le 3 août 1960 à 1974, que le seul régime du président Diori Hamani qui avait fini par faire place nette autour de lui8. À l’exception de l’éphémère tentative de guérilla fomentée par Djibo Bakary et ses partisans privés de toute possibilité d’expression politique au milieu des années 1960, le tandem Diori-Boubou9 n’a pas eu de grandes difficultés à consolider son emprise sur le pouvoir et l’Etat. Cette emprise s’est faite à travers le Parti progressiste nigérien, section du Rassemblement démocratique africain (PPN-RDA), la milice populaire ainsi que d’autres structures politiques parallèles au parti. Plus fidèles au président Diori, ces structures ont été à la source d’un malaise au sein du régime durant ses dernières années.

8La première République prend fin avec la prise du pouvoir par le lieutenant-colonel Seyni Kountché le 15 avril 1974, soit deux ans après le coup d’État au Bénin et quelques mois avant que ce pays ne soit engagé dans la voie marxiste. Comme Kérékou, Kountché a, dès le départ, inscrit ce pouvoir dans la longue durée en n’envisageant à aucun moment le retour des militaires dans les casernes. Malgré plusieurs déchirements internes, le régime du général Kountché a même survécu à son décès en novembre 1987, et son successeur, le général Ali Saïbou, n’a quitté le pouvoir (à l’instar de Kérékou au Bénin) qu’à la faveur de la vague de démocratisation des années 1990.

9Dans les deux pays, le processus de déclassement des régimes s’est opéré sur fond de revendications matérielles assez semblables, conformément à l’hypothèse selon laquelle le renouveau démocratique en Afrique a, dans la plupart des cas, été précédé par la montée de l’insatisfaction de la population confrontée à un État en faillite10. Ces forces revendicatrices ont été à l’origine de l’ouverture politique. Le premier indice de la libéralisation du régime est survenu au Bénin le 7 décembre 1989, avec le renoncement au marxisme-léninisme en tant que doctrine officielle de l’État et au Niger, le 15 novembre 1990, avec l’acceptation officielle du multipartisme.

10La temporalité et les modalités qui ont caractérisé la libéralisation puis la transition dans les deux pays sont présentées ultérieurement. Pour le moment, il suffit de souligner que le Bénin, en 1990, et le Niger, en 1991, ont franchi une autre étape dans le processus de libéralisation ainsi entamé en organisant successivement leur conférence nationale. Que ce soit dans le cas de l’expérience pionnière du Bénin ou dans celui du Niger, les conférences nationales se sont déclarées souveraines, retirant ainsi toute prétention de représentativité ou de légitimité populaires aux pouvoirs en place pour se les octroyer.

11Organisée du 19 au 28 février 1990 à Cotonou, la « Conférence nationale des forces vives de la nation » du Bénin a ainsi nommé Nicéphore Soglo au poste de premier ministre avec pour mission principale de conduire le pays à un pouvoir civil en 1991. Celle du Niger, tenue du 29 juillet au 3 novembre 1991, a confié la même charge à Amadou Cheiffou. En mars 1991 dans le premier cas et en mars 1993 dans le second, des gouvernements démocratiques ont été effectivement installés, ce qui a valu à ces pays d’être cités pour l’exemplarité de leur processus.

12Cependant, après les élections fondatrices et surtout à partir de 1995, les événements ont pris des cours différents : les trajectoires de la démocratisation, si semblables dans les deux pays jusque-là, ont notablement divergé. En effet, alors que les institutions béninoises faisaient preuve d’une remarquable solidité, celles du Niger (restaurées depuis lors en 2000) étaient remises en cause en janvier 1996 par le coup d’État du général Ibrahim Maïnassara Baré, qui devait lui-même périr dans un deuxième putsch en avril 1999. Ces expériences divergentes posent la question essentielle des variables discriminantes. Qu’est-ce qui explique, sur cette période, la grande stabilité des institutions béninoises et leur fragilité au Niger ? C’est la question centrale à laquelle ce livre se consacre en s’appuyant sur une approche néo-institutionnelle de la démocratisation.

Les approches de la démocratisation

13Il existe plusieurs acceptions de la démocratisation et de nombreuses approches proposant de comprendre l’occurrence de la démocratie et surtout les raisons qui expliquent qu’elle résiste ou succombe.

14En ce qui concerne la définition, la démocratisation est abordée ici comme le passage d’un régime autoritaire à un régime fondé sur la participation et la compétition politiques. Ce passage est marqué par un processus de mise en oeuvre des règles et des procédures garantissant notamment les droits civils et politiques ainsi que l’installation de gouvernements représentatifs et responsables devant leurs mandants sur la base du vote11. En ce qui a trait à l’explication de l’avènement et des chances de succès de la démocratisation, il est possible de distinguer quatre approches théoriques. Sachant que les travaux empiriques, dont celle-ci, intègrent généralement plusieurs approches autour d’une perspective de base et qu’ils se contentent rarement d’une seule variable explicative, cette typologie est forcément une construction idéal-typique et quelque peu arbitraire, mais elle a le mérite de nous permettre de préciser les principales prémisses théoriques qui guident notre explication des trajectoires contrastées de la démocratisation au Bénin et au Niger.

L'approche déterministe

15Ses tenants insistent généralement sur l’existence de préconditions nécessaires à la démocratie et sur l’effet de structures dont la présence ou l’absence détermine les chances de réussite subséquente de la démocratisation. S. M. Lipset se distingue ici particulièrement avec ses « prérequis de la démocratie » et le lien qu’il établit entre le niveau du PNB par habitant d’un pays et ses chances de démocratisation (en deçà de 500 dollars, ces chances seraient pratiquement nulles)12. G. Hermet regroupe les différentes variantes de cette approche sous la formule de « doctrines de la prédestination autoritaire » et distingue quatre écoles. Il y a la thèse des préconditions économiques ci-dessus apparue sous la plume de S. M. Lipset en 1958. À la fin des années 1960, naît « l’école réaliste de la conditionnalité économique » qui conçoit le développement économique non plus comme le préalable du changement politique, mais comme un phénomène peu compatible avec la démocratisation. En 1990, apparaît ce qu’il appelle « l’école de la démocratie de marché » qui repose sur le dogme que ce type d’économie apporte la garantie primordiale d’un avenir démocratique. Maintenant, remarque G. Hermet, en raison de l’exemple des dragons asiatiques, la démocratie est reléguée au troisième plan au profit de dictatures respectant le marché13. Selon cette approche, généralement déclassée, les trajectoires de la démocratisation dépendent de la présence ou de l’absence de préalables économiques. Nous verrons que dans les cas du Bénin et du Niger, l’absence de préalables économiques a favorisé la naissance du mouvement de revendication démocratique et que, même si la persistance de la crise économique crée des conflits sociaux difficiles à gérer, elle n’est en rien prédéterminante.

L'approche volontariste

16Elle est centrée sur l’importance du leadership. On met ici l’accent sur les stratégies des acteurs politiques, leurs qualités et leur flair comme variables clefs. Les porte-flambeaux de cette approche sont, entre autres, A. Przeworski, J. Linz, P. Schmitter et G. O’Donnell14. Ce présupposé volontariste s’accentue dans les études qui se fondent sur la théorie du choix rationnel pour prendre la forme d’un héroïsme tel qu’on peut le constater, par exemple, dans les travaux de J. Colomer15. Cette thèse, qui prend l’exact contre-pied de la précédente, n’est pas à elle seule satisfaisante non plus. En effet, nous verrons que le leadership et la qualité des interactions entre acteurs politiques sont extrêmement importants pour la survie de la démocratie naissante. Mais le simple volontarisme n’est pas explicatif dans la mesure où les acteurs agissent dans des contextes institutionnel, économique et politique qui affectent leur volonté.

L'approche culturaliste

17L’Afrique est tout particulièrement au centre des polémiques qui se nouent autour de cette approche. En effet, la diversité ethnique et les mobilisations politiques auxquelles les appartenances identitaires peuvent donner lieu (et elles ont été réellement limitantes comme au Rwanda, au Togo et en Côte-d’Ivoire) sont, pour l’Afrique, la plus grande source de scepticisme quant aux possibilités de démocratisation. Ainsi, le caractère multiethnique de la plupart des pays africains ainsi que la particularité de certains traits culturels, de certaines traditions et de certaines religions qui distinguent ces pays sont considérés comme des obstacles infranchissables pour la démocratie16. Pour étayer cette thèse, ses tenants avancent l’historicité singulièrement occidentale du mode de gestion démocratique, ses valeurs spécifiques comme l’individualisme, la sécularisation de la religion, la différenciation des structures de l’État, un type particulier de rapport et une conscience que les citoyens ont de cet État. Cette approche est totalement exclue de notre présente analyse.

L'approche néo-institutionnelle

18Lorsque cette approche est utilisée pour analyser la démocratisation, ses adeptes17 ont recours notamment (mais pas exclusivement) à l’institutionnalisme historique connu comme « la théorie des trois “I” », à savoir les idées, les institutions et les intérêts18. Lorsque le premier « I » est utilisé comme variable explicative, on insiste sur les processus d’apprentissage, de diffusion et de contagion des modèles pour expliquer la démocratisation et ses chances de réussite. Le deuxième « I » permet de mettre en avant deux types de variables. D’une part, on insiste sur les aspects juridiques et formels ainsi que sur les dynamiques d’institutionnalisation du système. Ici, le choix du type de régime (parlementaire, semi-parlementaire ou présidentiel), les règles électorales et le système de partis sont considérés comme les plus pertinentes des variables explicatives de la construction démocratique. D’autre part, on insiste sur les héritages institutionnels et politiques légués par les régimes antérieurs (idée de path dependancy)19. Sont privilégiés ici les éléments du passé, tels que la nature de l’ancien régime, la présence ou l’absence de traditions de participation et de compétition politiques et le rôle antérieur de l’armée, qui laissent leurs traces dans la trajectoire transitionnelle ultérieure20. Le troisième « I » permet aux néo-institutionnalistes (historiques) de réintégrer la variable stratégique (les motivations et les calculs des acteurs) sans tomber dans l’illusion de la rationalité parfaite des théoriciens du choix rationnel. Comme on le voit, cette approche est clairement charnière. Elle évite les excès des deux approches précédentes tout en intégrant leurs points les plus explicatifs21.

19L’approche privilégiée dans cet ouvrage en vue d’expliquer la divergence des trajectoires du Bénin et du Niger est clairement néo-institutionnelle. La thèse des préconditions (notamment économiques) de la démocratie est de peu d’utilité ici. Non seulement presque tous les auteurs s’en défendent, mais empiriquement, de nombreux cas de démocratisation, dont celle du Bénin, survenue et maintenue dans un contexte de graves difficultés économiques, invalident largement ses hypothèses. Quant à la thèse culturaliste, si l’historicité avant tout occidentale du modèle démocratique est indéniable, le grand problème qu’il y a à mettre en avant des incompatibilités culturelles avec la démocratie réside, d’une part, dans l’illusion de l’immobilisme de la culture, et d’autre part, dans les risques de récupération de cet argumentaire par tous ceux qui brident les valeurs universelles de liberté sous le prétexte d’une immaturité ou au nom d’une spécificité africaines. Par ailleurs, sur ce plan également, de nombreux cas empiriques comme le Bénin montrent que le pluralisme ethnique et la prégnance du religieux n’invalident en rien la possibilité d’instaurer et de consolider la démocratie et inversement. Richard Banégas note précisément, après une critique des thèses culturalistes, que « l’expérience démocratique du Bénin confirme, s’il en était besoin, que les cultures politiques, ou les imaginaires politiques, loin d’être des « prisons de longue durée » (Braudel), peuvent connaître des mutations sensibles dans le temps court du changement politique22 ».

20Nous nous démarquons des analyses déterministes de type économique et culturel, mais aussi des analyses de l’individu rationnel. La démocratisation est appréhendée ici comme une construction institutionnelle opérée par des acteurs concrets, mais les choix des acteurs ne sont pas exempts de contraintes car, comme l’a bien montré E. Gellner, les hommes sont plus des animaux qui évitent les gaffes que des maximiseurs23. Si nous évitons de l’aborder en termes de rationalité parfaite, la variable stratégique (l’importance des acteurs politiques) peut alors être reconnue. Cette posture permet, en addition, de prendre en compte les contraintes (économiques, politiques et institutionnelles) qui pèsent sur les acteurs dans la construction démocratique non comme des facteurs déterminants au sens des approches déterministes, mais seulement comme des facteurs limitatifs.

21Le fait de privilégier ici la perspective historique au sein du néoinstitutionnalisme a le mérite de permettre une telle démarche articulant ces diverses variables, l’institutionnalisme historique étant la perspective charnière de l’analyse néo-institutionnelle24, alors que cette dernière s’impose de plus en plus comme le champ dominant de la politique comparée25.

22L’enjeu de cet ouvrage est de comprendre comment, à la sortie de l’autoritarisme, en fonction d’une configuration particulière donnée par le jeu entre contraintes structurelles, héritages du passé, architectures institutionnelles et stratégies des acteurs, un pays peut se doter d’institutions démocratiques durables ou, au contraire, retomber dans l’autoritarisme. L’idée d’institutions durables implique un intérêt pour la problématique de la consolidation de la démocratie, définie comme un long processus d’institutionnalisation et de légitimation26. La consolidation est une phase distincte de la transition, mais les deux processus ne sont pas déconnectés l’un de l’autre, notamment si, comme nous le faisons ici, nous adoptons une perspective néo-institutionnelle. La nature de la transition affecte en effet les perspectives de consolidation ou de retour à l’autoritarisme à côté d’autres facteurs. David Beetham a ainsi relevé, dans un bilan de la littérature, quatre types de facteurs et dix hypothèses mis en avant par les auteurs comme facilitants ou non de la consolidation. Ces facteurs sont le processus de transition (la nature du régime antérieur ; le mode de transition), le système économique (la présence d’une économie de marché ; le développement économique ; l’agencement des classes), la culture politique (la religion ; les croyances populaires ; les groupes culturels antagonistes) et le dispositif constitutionnel (la supériorité du système parlementaire sur le système présidentiel, du mode de scrutin proportionnel sur les modes majoritaires, des formes de gouvernement décentralisées sur les formes centralisées)27. La plupart des facteurs sont testés à différents endroits du livre, mais les variables les plus utilisées dans les chapitres subséquents sont celles relatives au processus de la transition et aux architectures institutionnelles en relation avec le jeu des acteurs politiques.

Contraintes et stratégies

23Cet ouvrage est construit autour de l’idée que la trajectoire de la démocratisation est fonction de dispositifs institutionnels, de choix politiques et d’interactions stratégiques intervenant sous contraintes28. Il développe l’hypothèse selon laquelle les contraintes structurelles peuvent favoriser l’émergence de la démocratie, que les contextes contraignants dans lesquels la démocratisation prend place ont un impact sur le processus, mais que la trajectoire de chaque pays dépend principalement de la manière dont les formules institutionnelles, les interactions politiques et les stratégies de légitimation permettent ou non de la consolider.

24Le premier terme de l’hypothèse concerne l’impact des contraintes économiques et de l’héritage institutionnel et politique des régimes antérieurs. La nuance est ici de rigueur. En ce qui a trait à l’économie, il ressort de nos deux cas que la crise économique favorise la libéralisation et la transition. Cependant, après la transition, les difficultés économiques constituent des obstacles à la consolidation, non pas mécaniquement comme on a généralement tendance à conceptualiser la relation, mais parce qu’elles perturbent les termes de l’échange politique. Inversement, les performances économiques (sur le plan de l’amélioration des capacités de l’État et non du niveau de développement) ont un impact positif sur la démocratisation. Cette relation de causalité fait débat dans la littérature comme le montre V. Bunce29, mais nous l’établissons de manière inductive (leçon tirée de la comparaison). Nous montrons que, dans ces pays en banqueroute, les performances économiques contribuent à pacifier le contexte politique en atténuant les risques de conflits sociaux potentiellement déstabilisateurs pour les fragiles institutions démocratiques.

25En ce qui a trait à l’héritage institutionnel et politique, son impact est évident, mais complexe. D’une part, il faut opérer le choix quelque peu arbitraire de dater et déterminer la période historique considérée comme importante en termes de legs. Ici, ce sont les régimes postindépendance qui sont pris en compte puisque leur héritage est plus directement observable. En effet, empiriquement, le changement espéré se fait contre les normes et pratiques que portent ces régimes alors que d’un point de vue théorique, ainsi que le rappellent M. Bratton et N. van de Walle, des facteurs structurels trop profonds (too deeply embedded) n’expliquent rien30. D’autre part, il faut démêler l’héritage positif et l’héritage négatif d’un même régime. Par exemple, on s’attend a priori à ce que le régime béninois lègue un héritage limitant du point de vue de l’existence d’une culture démocratique en raison de son orientation marxiste. Or, paradoxalement, il a permis de développer des habitudes de mobilisation et de participation à travers l’organisation d’élections semi-compétitives. Nous partons de l’idée que le régime béninois à prétention marxiste a paradoxalement laissé un héritage en matière d’apprentissage démocratique (learning) plus propice que le régime militaire nigérien. Ce dernier relevait pourtant d’un autoritarisme classique, mais n’a pas permis cet apprentissage parce qu’il ne sacrifiait pas aux rituels de la participation et de la compétition qui, même factices, laissent des traces31.

26Le second terme de l’hypothèse concerne les variables institutionnelles et stratégiques. En ce qui a trait au design institutionnel, il s’agit, d’une part, de revenir sur la sociogenèse des institutions en regardant les rapports de force qui ont présidé à leur émergence au cours des conférences nationales. Celles-ci sont loin d’être homogènes, mais chacune façonne un cadre d’interactions et des types de relations particuliers qui ont subséquemment des conséquences différentes pour la poursuite de la démocratisation. D’autre part, il s’agit d’analyser la nature des nouvelles institutions adoptées afin d’identifier les types de régimes et d’organes de régulation des contentieux électoraux, des conflits institutionnels et des crises politiques. L’analyse ne s’arrête pas là, puisque l’architecture institutionnelle est indissociable de l’action des acteurs. C’est pourquoi, en ce qui a trait à la variable stratégique, il s’agit de montrer comment des interactions politiques et des stratégies de légitimation internes et externes peuvent, selon leur configuration dans des cadres de contraintes, incliner le processus vers une trajectoire particulière.

27Au terme de l’étude, il sera possible de comprendre que ce n’est pas tant l’ampleur des contraintes (économiques ou culturelles surtout) qui explique la divergence des trajectoires que les types d’institutions et les jeux d’acteurs dans des contextes de contraintes relativement similaires. L’étude des deux pays montre que, comparativement au Bénin, le Niger a connu un processus moins « pacté », des dispositifs institutionnels moins bien préparés, des stratégies de légitimation moins réussies et des interactions politiques plus « excessives ». C’est en comparant les deux pays sur ces différents points que nous sommes en mesure de mieux expliquer les raisons de la divergence de leur trajectoire entre 1989 et 1999, et plus largement, de proposer des généralisations sur les variables discriminantes du succès ou de l’échec de la démocratisation.

28Les deux premiers chapitres de l’ouvrage proposent un retour sur l’histoire, en vue de mettre en lumière les contextes économiques et institutionnels de la démocratisation. Il s’agit, d’une part, de montrer comment l’émergence de la revendication démocratique à la fin des années 1980 ne se comprend qu’en référence à l’effondrement des structures économiques et des modèles d’organisation politique, et, d’autre part, de mettre en exergue les legs économiques, institutionnels et politiques comparés des régimes autoritaires, qui sont susceptibles de se reproduire dans le nouveau système. Les chapitres 3 et 4 sont consacrés à l’étude des modalités de la démocratisation. L’objectif ici est non seulement de relater les péripéties de la libéralisation et du passage à la démocratie au début des années 1990, mais surtout de rendre compte, dans une perspective comparée, de la nature profonde des transitions (consensus ou rupture brutale par exemple) parce que la manière par laquelle celles-ci s’opèrent a un impact ultérieur direct sur les perspectives de consolidation du régime instauré. Les chapitres 5, 6 et 7 sont consacrés à l’étude de l’articulation entre les héritages du passé, les options institutionnelles du présent et les stratégies mises en oeuvre par les acteurs dans ces contextes économiques, institutionnels et politiques spécifiques. Le chapitre 8 revient sur le contraste entre les trajectoires des deux pays en insistant sur les ruptures violentes du processus au Niger versus les alternances pacifiques au Bénin. En conclusion, nous tirons les principales leçons apprises de la comparaison et nous proposons des généralisations sur la base de ces leçons.