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Développement durable et participation publique

 | 
Corinne Gendron
, 
Jean-Guy Vaillancourt

Conclusion. Enjeux institutionnels et défis politiques

Pierre Hamel

Texte intégral

1Dans les sociétés contemporaines, comme l’illustre le présent ouvrage, la gestion de l'environnement a conduit, d’un côté, les responsables publics et, de l’autre, leurs partenaires à formuler de nouveaux compromis et de nouveaux modèles de gestion ou à envisager des formes inédites de régulation. C’est ce que permet d’explorer, au dire de plusieurs, la problématique de la gouvernance (chapitre 3). Que ce soit à partir d’une mise en perspective des enjeux reliés au développement durable (chapitre 7), d’une analyse de la place ou du rôle des usagers (chapitre 10), d’une évaluation de l'intervention des spécialistes et des experts dans les processus décisionnels (chapitre 12), pour ne mentionner que quelques exemples, à chaque fois, les incertitudes auxquelles sont confrontés les décideurs publics conduisent à faire appel à un renouvellement des problématiques. Dans cette perspective, la notion de gouvernance met de l’avant un contenu normatif qui va dans le sens des nouveaux principes de coopération dont l’ambition est de dépasser les limites inhérentes aux formes traditionnelles d’intervention de la part des pouvoirs publics.

2Même si dans les chapitres qui précèdent les auteurs ne font pas toujours référence d’une manière explicite au thème de la gouvernance, celui-ci demeure omniprésent dans les préoccupations sous-jacentes à leurs analyses. L’environnement et sa gestion soulèvent d’emblée la question de la viabilité des choix normatifs essentiels à la démocratie représentative. Cela engage les chercheurs sur le terrain des nouvelles formes de participation, de médiation ou de gestion des conflits dont traite en priorité la gouvernance. Comment redéfinir les responsabilités entre le public et le privé face aux enjeux environnementaux ? Jusqu’à quel point la solution à l’égard des délinquants de l’environnement passe par des mécanismes de surveillance et de contrôle renforcés ? À qui revient, en priorité, d’assumer le leadership pour protéger l’environnement ?

3C’est par rapport à ce type de questions que la gouvernance tente d’élargir les termes du débat, comme nous avons pu le constater tout au long de ce livre. Pour autant, sommes-nous en mesure de mieux répondre que par le passé aux multiples défis environnementaux ? Jusqu’à quel point les perspectives mises de l’avant en référence à cette problématique nous offrent-elles des pistes d’analyse et d’intervention fécondes ou utiles ?

4Depuis une dizaine d’années, en dépit des ambiguïtés qui sont souvent associées à son usage, l’utilisation de la notion de gouvernance s’est généralisée tant dans le domaine des sciences sociales et de la gestion que dans le discours politique. Même si, à plusieurs égards, la notion fait bon ménage avec l’idéologie néolibérale, plusieurs chercheurs n’ont pas hésité à en faire la promotion (voir, notamment, Le Galès, 1995). La gouvernance désigne les nouveaux modèles d’action en émergence résultant de la combinaison plus ou moins concertée d’acteurs sociaux provenant de divers milieux (privé, public, civique) dans le but d'influencer les systèmes d’action dans le sens de leurs intérêts (Paquet, 2001).

5Dans cette perspective, la gouvernance prend résolument la forme d’un modèle normatif qui est associé aux principes de la « bonne » gouvernance (Commission des communautés européennes, 2001). Elle s’articule dès lors à des modèles d’analyse ou d’intervention en matière de gestion publique qui prennent en compte la mobilisation des ressources et des acteurs à l’extérieur du système public.

6Mais à quoi faisons-nous référence au juste lorsque nous parlons de bonne gouvernance ? Est-ce qu'il ne s’agit pas avant tout de revoir à la baisse les responsabilités publiques qui ont été définies à la faveur du compromis social-démocrate aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale et à partir duquel se sont mises en place les formes de gestion associées à l’État-providence dans les pays occidentaux ? Est-ce que sous le couvert d’une gestion qui se présente comme plus démocratique — parce qu’ouverte à une participation élargie des acteurs économiques et des acteurs sociaux à l’élaboration des choix publics — et qui évoque un nouveau partage des responsabilités, on ne glisse pas à nouveau sur le terrain d’un néocorporatisme urbain ? En dernière analyse, à qui profite la gouvernance ?

7Pour l’instant, laissons ces questions ouvertes. Il n’en reste pas moins que les ambiguïtés soulevées par l’usage de la notion de gouvernance à titre de repère normatif dans le discours politique, dans l’analyse des politiques publiques ou à l’intérieur des modèles d’intervention, nous invitent à la prudence. Au-delà de l’effet de mode qui a sans doute contribué à la diffusion du terme, l'univers sémantique auquel il se rattache témoigne d’une série de changements dans les modèles et les processus de régulation que nous avons encore du mal à appréhender.

8Deux dimensions retiennent cependant notre attention, à savoir d’un côté la transformation du cadre de l’action publique dans le sens d’un mode de décision pragmatique (Fourniau, 1998) — avec tout ce que cela implique sur le plan cognitif, normatif et sur celui de la gestion — et, de l’autre, la mondialisation et ce qu’elle provoque en termes de réorganisation des frontières et des modes d’intervention des États contemporains (Urry, 2000), à partir d’enjeux comme l’environnement qui ont joué à cet égard un rôle stratégique. À ces deux dimensions, nous devons ajouter le thème de la démocratie qui, dans son articulation à la notion de gouvernance, bien qu’il comporte de nombreuses zones d’ombre (Lafaye, 2001), alimente les nouvelles formes qu’emprunte la gestion publique (Blondiaux, 2001-2002).

9Ce sont là les éléments que nous avons retenus afin de rendre compte des enjeux actuels de la gouvernance tout en gardant un œil sur les limites qu’elle présente en tant que modèle de remplacement des mécanismes traditionnels de régulation, mais aussi comme modèle d’analyse. En d’autres termes, nous sommes partis de ces éléments afin d’organiser notre réflexion dans le cadre du présent texte. L’analyse que nous proposons peut se résumer comme suit : même si nous pensons que la notion est utile en ce qu’elle permet de mettre en lumière le fait que les règles du jeu ont changé, et ce, tant pour les acteurs de la société civile que pour les représentants de l’État, elle demeure insuffisante pour comprendre les processus de recomposition à l'œuvre dans les nouveaux conflits qui émergent entre acteurs publics et acteurs privés dans le contexte actuel.

La gouvernance en tant qu'outil de gestion et discours normatif

10La complexité accrue des systèmes de gestion a conduit les dirigeants d’entreprise à revoir les principes qui ont guidé, à partir de l’idée de rationalisation de type webérien et ce, pendant plusieurs décennies, la gestion bureaucratique. C’est là la première source d’instabilité à laquelle se réfèrent certains chercheurs qui voient dans une interaction plus directe avec les clients ou les marchés un moyen de surmonter les limitations associées aux anciens modèles de gestion : « Une bonne partie du débat actuel sur la fonction de gouvernance, en effet, semble axée sur les différentes façons de libérer les bureaucraties de leur artériosclérose grâce à un rapprochement avec les marchés : des liens étroits avec les clients, davantage de concurrence, des impératifs de qualité totale, etc. » (Paquet, 2001, p. 21). Toutefois, les « stimulants » du marché et la concurrence se sont révélés des réponses insuffisantes. D’autres voies sont venues s’ajouter en misant, par exemple, sur des arrangements négociés, l’enjeu étant de remplacer les modèles d’organisation centralisés et peu flexibles par des modèles plus souples, moins directifs et par le fait même plus ouverts à la participation (Paquet, 2001).

11À l’instar du débat sur la planification stratégique qui a eu lieu dans le champ des théories de la planification au cours des années 1980 et qui est passé du secteur privé au secteur public, le débat sur la gouvernance s’est également déplacé du secteur privé au secteur public au cours des années 1990. C’est davantage par rapport à son application dans le secteur public que la gouvernance nous intéresse ici. Toutefois, dans le secteur public, la gouvernance continue d’interpeller des acteurs privés, c’est-à-dire les entreprises, le milieu des affaires en plus des acteurs civiques associés en général aux groupes de la société civile, que ce soit le milieu communautaire, comme nous disons au Québec, ou des représentants des mouvements sociaux. C’est précisément une ouverture à la délibération et une demande de participation accrue à l’endroit de partenaires anciens et nouveaux de la part des pouvoirs publics, différentes — en partie du moins —, de celles du passé, qui caractérisent la gouvernance.

12L’idée de gouvernance se veut une réponse au fait qu’il devient plus difficile aujourd’hui qu’hier de gouverner parce que nous faisons face à une complexification croissante des systèmes économiques et sociaux — la différenciation sociale, trait caractéristique de la modernité, ayant continué à s'amplifier dans le contexte de la modernité avancée —, mais aussi parce que les finalités à poursuivre par les pouvoirs publics sont plus difficiles à établir ou donnent lieu à un plus grand nombre de controverses que cela n’était le cas il y a quarante ans.

13Dans cette perspective, il ne suffit pas de repenser les systèmes ou les modèles de gestion. C’est toute l’analyse ou la compréhension des politiques organisées autour d'une conception centrale de l’État, incluant l’exercice des pouvoirs allant du haut vers le bas, qu’il faut revoir ou redéfinir (Jessop, 1997, p. 59). Il n’y a pas de doute à cet égard que la gouvernance correspond à l’émergence d’un nouveau paradigme qui mise sur l’apprentissage collectif et sur la concertation entre diverses catégories d’acteurs engagés dans des processus négociés d’action publique. Ce nouveau paradigme se définit en opposition au paradigme « mécaniste » qui découle de l’ancien modèle bureaucratique, lequel va de pair avec un modèle de décision centralisé.

14À plusieurs égards, l’idée de gouvernance converge avec la problématique de la nouvelle culture politique telle qu’on la retrouve tant chez Ulrich Beck (1992) que chez Terry Nichols Clark et Vincent Hoffmann-Martinot (1998). Pour Beck, le système politico-administratif ne constitue plus le centre du politique. C’est que la sphère politique doit maintenant transiger avec une série de sous-systèmes spécialisés ouverts à divers processus de démocratisation. Il en découle une remise en question des processus de décision élaborés par une instance centralisée, capable d’imposer une rationalité unique, sans la participation des acteurs sociaux concernés. Par voie de conséquence, les pratiques de gestion publique revêtent de plus en plus une forme d’action collective, allant de pair avec une démocratisation accrue, la mise en place de réseaux de participation et de négociation, ainsi que de nouvelles structures de décision ouvertes tant aux résistances qu’à des négociations avec les acteurs sociaux.

  • 1 Par cela, Beck désigne la décomposition et l’abandon des modes de vie de la société industrielle p (...)

15Ces changements accompagnent des processus de modernisation qui transforment les rapports de pouvoir. Ils introduisent de nouvelles règles du jeu à l’intérieur des systèmes politiques et débouchent sur une contribution directe des usagers à la gestion publique. De tels mécanismes contrebalancent les structures formelles d’autorisation et de compétence, car ils reposent sur un accroissement de la confiance des citoyens dans leur capacité d'action (Beck, 1992, p. 191). En dernière analyse, nous pouvons rattacher ce phénomène à la montée en puissance des processus d’individualisation1 (Beck, 1998).

16La problématique mise de l’avant par Clark et Hoffmann-Martinot est très semblable à celle de Beck. Parmi les caractéristiques qu’ils retiennent afin de cerner ce que recouvre la nouvelle culture politique, ils mentionnent aussi le principe du déclin des structures politiques hiérarchisées au profit d’une participation plus grande des citoyens. Cependant, ils insistent davantage que Beck, ou plutôt dans un sens différent de lui, sur les valeurs qui accompagnent les transformations en cours. Ainsi, alors qu’ils constatent que la division droite-gauche perd de sa pertinence, les enjeux sociaux et les enjeux fiscaux apparaissent de plus en plus séparés. D’une certaine façon, les enjeux sociaux et tout ce qui concerne les styles de vie et les conditions de vie revêtent une importance grandissante au fur et à mesure que s’accroît la richesse collective. Le développement de l’individualisme de marché et de l’individualisme social conduit à revoir les politiques de gauche traditionnelles qui misaient sur la nationalisation des industries et l’accroissement de l’État-providence. Le libéralisme de marché est associé désormais à une forme de progressisme social (Clark et Hoffmann-Martinot, 1998).

17Cette vision reprend à son compte la rupture que discernait Offe (1997) au milieu des années 1970 dans le passage d’un ancien paradigme politique à un nouveau, dont les nouveaux mouvements sociaux ont fait la promotion tout en recoupant certaines valeurs spécifiques au projet néoconservateur qui tente aussi de « restaurer les fondations de la société civile » (Offe, 1998, p. 99), même s’il poursuit des finalités différentes. L’ancien paradigme politique, orienté vers « la croissance économique, la distribution des ressources et la sécurité » (Offe, 1997, p. 100) se met en place aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale et repose sur trois éléments clés à savoir, un intérêt dominant pour la croissance, un compromis avec les travailleurs qui obtiennent une certaine sécurité et une participation aux bienfaits de la croissance par la redistribution, moyennant leur adhésion au modèle productiviste et à un système de représentation politique passant par un « système partidaire » ou de parti.

18C'est à cet ancien modèle politique que se sont attaqués les nouveaux mouvements sociaux en politisant des thèmes multiples (le monde vécu, la santé, l’identité sexuelle, la ville, l’environnement, etc.), en agissant sur un « terrain politique non institutionnel » (Offe, 1997, p. 103) et en mettant de l’avant de nouveaux modes d’action. Ceux-ci font éclater les anciennes catégories de la représentation politique et font appel à un principe de non-négociabilité, tant parce que ces mouvements n’ont rien à négocier que parce qu’ils considèrent que leurs revendications ne peuvent pas donner lieu à des concessions : « En résumé, le nouveau paradigme divise le monde de l’action en trois sphères : privé, politique non institutionnelle, politique institutionnelle, et revendique la sphère de “l’action politique au sein de la société civile” comme son terrain propre » (Offe, 1997, p. 105).

19Les revendications mises de l’avant par les nouveaux mouvements sociaux ont contribué à transformer la sphère politique traditionnelle. De concert avec d’autres acteurs, ces mouvements sont parvenus à remettre en cause l’ancien paradigme politique. Pour autant, dans quelle mesure la nouvelle culture politique que leur action a produite est-elle parvenue à démocratiser les processus décisionnels au-delà de la mise en scène de nouveaux lieux de débat public et de délibération ?

20Ces changements possibles qu’évoque le nouveau paradigme politique de Offe ou l’idée de nouvelle culture politique mise de l’avant par Beck ainsi que par Clark et Hoffmann-Martinot convergent dans une large mesure avec les visions les plus usuelles de la gouvernance et avec sa triple ambition descriptive, analytique et normative. Cela dit, est-ce que la notion est en mesure « de rendre compte des nouvelles formes de régulation aussi bien locale [...], étatique [...], internationale (...) que planétaire » (Lafaye, 2001, p. 57) ?

21Laissant ouverte la question de l’articulation entre les diverses échelles territoriales ou celle de « l’irréductibilité des scènes locales » (Lafaye, 2001, p. 57), le problème de la redéfinition des mécanismes de gestion gouvernementale capables de répondre aux changements qui surviennent dans l’espace économique, social, politique et culturel demeure entier. Si la gouvernance constitue à la fois un reflet des changements en cours et une orientation normative destinée à les orienter, elle laisse cependant dans l’ombre la configuration des rapports entre les acteurs en présence. C’est ce à quoi la notion de « régime » tente de répondre en établissant, en particulier dans le cas des coalitions urbaines (urban regime), la configuration qui découle du rapport de forces, des négociations et des arrangements entre les acteurs en présence, c’est-à-dire les représentants politiques et les représentants des principaux intérêts économiques et sociaux sur une scène urbaine donnée afin d’assurer le maintien de la coalition. Pour autant, le besoin d’outils adéquats de gouvernance demeure à l'ordre du jour. Leur absence ou leur échec risque d’avoir un impact négatif sur la stabilité relative des coalitions et sur le succès des stratégies de développement économique local (Jessop, 1997, p. 64).

22La majorité des travaux de recherche sur les administrations locales et la gouvernance insistent sur le fait que l’efficacité de ces administrations repose sur la coopération des acteurs non gouvernementaux (Cox, 1997). C’est dans la mesure où elles obtiennent cette coopération que les administrations locales sont capables d'orienter le développement et le changement social. Or, depuis quelques années, alors que s’intensifient les tendances à la mondialisation, de nouvelles dimensions et un nouveau cadre d’action qui déborde celui de l’État-nation ayant servi jusqu’à maintenant à penser les politiques sociales, économiques et urbaines, nous obligent à revoir nos modèles culturels et nos modèles d’action (Urry, 2000). En ce sens, la mondialisation semble modifier la capacité des acteurs tant locaux et régionaux que nationaux à définir le contenu et les formes de la gouvernance.

Mondialisation, environnement et gouvernance

23C'est en bonne partie en référence à l’environnement et aux enjeux environnementaux que le thème de la mondialisation a retenu l’attention des chercheurs et des acteurs, en particulier à cause de l’action des mouvements sociaux à partir des années 1970. Cela s’explique par le fait que les questions environnementales débordent les frontières nationales. Bien entendu, les problèmes environnementaux ne sont pas toujours mondiaux. Il existe des catastrophes environnementales dont les répercussions sont avant tout locales et qui ne mettent pas en péril l’équilibre écologique de la planète, encore que la multiplication des catastrophes locales peut avoir des effets cumulatifs qui transforment l’équilibre général. Cependant, plusieurs problèmes majeurs reliés à l’environnement, si on pense à la pollution de l’air, des cours d'eau et des océans, au réchauffement de la planète ou à la réduction de la biodiversité, comportent d’emblée une dimension globale qui nous force à revoir ou à redéfinir les systèmes et les processus usuels de régulation établis sur la base de l’État-nation. Le cas des pluies acides au Québec est un bon exemple à ce sujet (Prades, Tessier et Vaillancourt, 1994).

24C’est dans leur répercussion globale que les questions environnementales nous obligent à repenser le cadre national traditionnel de la régulation, introduisant par le fait même des dimensions nouvelles qui conduisent à revoir la problématique de la gestion publique. En d’autres termes, en mettant en scène la mondialisation, le thème de l’environnement conduit les acteurs sociaux à produire un nouveau cadre d’action que le développement durable semble avoir déjà établi (chapitre 7). Que l’on considère la gestion de l’eau (chapitre 12), les gaz à effet de serre (chapitre 9), la protection des milieux naturels (chapitre 17), les nouveaux défis de l’agriculture face aux contraintes environnementales (chapitre 16) ou l’enjeu de la biodiversité (chapitres 18 et 19), à toutes ces occasions les acteurs sociaux concernés définissent des préoccupations qui débordent les frontières locales, régionales ou nationales.

25En outre, les problématiques sous-jacentes à ces préoccupations conduisent à revoir dans ses fondements les rapports à la nature qui avaient été pensés ou établis dans le cadre de la modernité. Le principe d’un contrôle, d’une domination ou d’une « colonisation de la nature » (Ferry, 1992, p. 99) inscrit dans un rapport externe à la société, essentiel aux visées émancipatrices que véhiculait l’esprit des Lumières et dont le productivisme de la civilisation industrielle a fait la promotion jusqu’à sa remise en cause par les mouvements environnementaux dans les années 1970, est aujourd’hui résolument battu en brèche, du moins dans ses prétentions unidimensionnelles. Ainsi, ce sont les fondements institutionnels de l’action politique des sociétés modernes qui ont été remis en question (Eder, 1996, p. 199). Bien entendu, cela n’empêche pas le productivisme d’être une idéologie puissante qui, bien qu’elle intériorise dans une certaine mesure les contraintes environnementales (chapitre 3), ne continue pas moins d’instrumentaliser la nature.

26Cependant, à plus d’un titre, les enjeux environnementaux forcent une redéfinition des cadres de gestion locaux, régionaux et nationaux, non seulement en attirant l’attention des citoyens sur la portée transnationale ou planétaire de ces enjeux, mais aussi en introduisant des préoccupations et des valeurs dont les incidences pratiques revêtent une portée universaliste et globalisante. C’est le cas notamment avec les nouvelles dimensions reliées à la responsabilité, que la prise en compte de la vulnérabilité de la nature nous oblige à introduire dans les préoccupations sociales et culturelles. Une telle perspective conduit à revoir les principes éthiques établis dans le cadre de la modernité et à réviser les choix politiques en conséquence (Jonas, 1990). C’est que le thème de l’environnement introduit un rapport différent à la nature. Il rompt avec les visées à portée essentiellement instrumentalisantes, en faisant appel à des préoccupations écologiques à portée morale et culturelle, notamment la reconnaissance d’un nouveau principe de solidarité entre les générations (Jonas, 1990 ; voir aussi le chapitre 15 du présent livre) et celui d'une révision des rapports de dépendance Nord-Sud (Lipietz, 1993).

27Par conséquent, nous assistons non seulement à un déplacement du terrain des conflits et des controverses, mais aussi à son renouvellement. En d’autres termes, l’arrivée sur la scène publique des enjeux environnementaux mondialise les questions de l’intervention et de la gestion publiques. De plus, celles-ci introduisent certaines préoccupations éthiques ou morales à portée universaliste qui n’étaient pas présentes auparavant, conduisant à revoir les conceptions de la solidarité et de la justice sociale définies en référence à l’ancien paradigme politique (Offe, 1997). Nous pouvons y déceler une série de nouveaux défis relatifs aux cadres de l’action sociale et aux modèles de gestion qui convergent ici avec les paramètres de la démocratisation ou plutôt avec ceux de leur redéfinition. C’est de cette redéfinition que tentent de rendre compte, du moins en partie, le thème et l’idéologie de la gouvernance.

28Dès lors, en rapprochant les acteurs publics et les acteurs privés, l’intention est, premièrement, d’élargir l’espace de la délibération, en soulignant les limites de l’espace public défini strictement en référence à l'État-nation, deuxièmement, de mettre en scène des préoccupations nouvelles auparavant négligées et dont nous commençons à peine à mesurer toutes les conséquences pour le fonctionnement des régimes démocratiques (Buell et DeLuca, 1996). Cela nous amène à nous demander si la gouvernance permet de penser ou fournit un espace institutionnel adéquat pour gérer les risques reliés à l’environnement et à leur traitement. En d'autres termes, est-ce que la gouvernance est en mesure de produire une gestion responsable et prudente des risques que nous associons de plus en plus à l’environnement et à sa détérioration ?

29Bien entendu, il existe divers types de risques. Les risques environnementaux ne sont qu’une catégorie parmi d’autres dont l’institutionnalisation de la gouvernance traite ou qu’elle est susceptible de prendre en compte. Les risques environnementaux ne se définissent pas dans l'absolu. Ils demeurent rattachés à une série d’incertitudes qui varient selon les agents ou les acteurs sociaux considérés. Ainsi, par exemple, dans le cas des agriculteurs, les risques environnementaux sont reliés à des contraintes et à des opportunités économiques. Mais ils s’articulent aussi à des dimensions sociales qui mettent en cause la reconnaissance des agriculteurs et le statut de la profession elle-même (chapitre 16).

30Sur un plan différent, la problématique de la gouvernance converge avec l’intervention publique et se trouve confrontée aux mêmes défis que celle-ci a toujours dû relever, à commencer par l’efficacité des mesures de régulation, de la réglementation et des contrôles concernant le changement dans les habitudes ou dans l’ordre des priorités. Dans le cas de l’action publique environnementale, pourquoi la « réorientation de l'offre n'a-t-elle pas encore donné de résultats réellement satisfaisants ? » (chapitre 10).

31Les dilemmes de l’action publique ne semblent pas plus faciles à résoudre aujourd’hui que par le passé. Si l’intervention ne passe plus par des procédures autoritaires et centralisées mais repose davantage sur la concertation, la coopération, le débat public et la participation des nombreux acteurs concernés par la définition des politiques et de la réglementation, voire des stratégies d’action (chapitre 13), est-ce que l’incertitude propre à l’action publique est mieux contenue ou résorbée ? Enfin, qu'est-ce qui peut expliquer les décalages que nous observons dans les sociétés contemporaines entre les attitudes et les comportements en matière d’environnement ? Si nous savons que souvent l’environnement ne fait pas partie des priorités immédiates dans les décisions individuelles sur une base quotidienne, en dépit par ailleurs d’une reconnaissance des valeurs environnementales dans le champ culturel de chacun (chapitre 4), comment résoudre cette dissonance cognitive ? Est-ce que certains chercheurs, pensons par exemple à Offe (1997) ou à Clark et Inglehart (1998), n’ont pas exagéré le poids ou l’impact des valeurs postmatérialistes eu égard au chemin parcouru par les administrations étatiques contemporaines en matière de démocratisation de la gestion publique ?

32Ces questions, qui sont tangentes aussi bien au traitement sociopolitique de l’environnement qu’à la perspective mise de l’avant par la gouvernance, demeurent indicatives d’un chantier ouvert à l’incertitude, à la réflexivité et à la capacité de la part des acteurs sociaux à construire des compromis sociopolitiques. De ce point de vue, la gouvernance demeure davantage le témoin d’une exigence reconnue, celle de faire une place plus importante à la démocratie délibérative dans l’élaboration des choix publics (Blondiaux, 2001-2002) qu’un modèle ou une solution éprouvée. Un examen plus attentif de ces prétentions à la lumière des enjeux démocratiques peut nous aider à mieux cerner les limites de la notion.

Démocratie et gouvernance

33La gouvernance correspond à un modèle d’action publique qui interagit avec des réseaux, redessine la carte des responsabilités entre les instances centralisées et décentralisées de l’État, en plus d’introduire un principe de délibération qui va de pair avec une participation accrue des citoyens aux affaires publiques. Ces traits distinctifs de la gouvernance sont bien connus (Stone, 1989). La gouvernance est vue comme une troisième voie entre démocratie représentative et démocratie participative qui permet aux groupes d’intérêts de se mobiliser, de s’organiser et de construire des compromis dans un contexte où il est nécessaire de concilier des principes en bonne partie antinomiques, à savoir ceux du capitalisme et de la démocratie. Dans l’esprit de Stone (1989), la gouvernance constitue une forme particulière de coordination d’intérêts diversifiés qui, avec l’aide des pouvoirs publics, est capable d’imposer un type de contrôle et de commandement. Sur quoi, ou plus précisément sur quels principes, repose cette coordination ? Qui en profite ? Dans quelle mesure est-ce qu’elle ne perturbe pas d’une manière négative le fonctionnement usuel de la démocratie représentative ? Voilà quelques-unes des questions que soulèvent les chercheurs qui font appel à cette notion.

34Toutefois, les réponses apportées ne parviennent pas à lever toutes les inquiétudes qui alimentent ces questions. Au moins trois limites importantes qui pourraient aussi être associées aux biais normatifs de la notion ressortent si nous considérons le contexte et les discussions autour de cette problématique. Une première limite relève de la capacité de la gouvernance à réduire l’incertitude et à assumer la responsabilité. Comme le souligne Gerry Stoker (Lafaye, 2001), en mettant l’accent sur la concertation, l’interdépendance et la négociation entre acteurs publics et privés, la gouvernance ouvre la porte à une incertitude accrue à l’endroit des résultats attendus. Personne ne peut prédire ce qui découlera des ententes négociées. De toute façon, le cheminement de la négociation est vu sous l’angle d’un processus ouvert. En d'autres termes, si on peut détecter dans l’élargissement de la base du pouvoir par l’entremise de la concertation et de la participation un moyen de réduire l’incertitude (la gouvernance ayant pour effet d’accroître la légitimité des choix publics), cet avantage est annulé par ce qui demeure imprévu et qui influence fortement les principales retombées de la démarche.

35L’incertitude évoquée ici se rattache à une autre dimension tout aussi importante qui est la dilution de la responsabilité. En associant au processus décisionnel un nombre accru d'acteurs, la gouvernance dilue la responsabilité. En dernière analyse, à qui faut-il imputer la responsabilité des orientations et des choix publics ? Est-ce qu’on peut aller jusqu’à dire qu’avec la gouvernance « personne ne sait plus qui est responsable, [...] cette situation favoris[ant] la désignation de boucs émissaires » (Lafaye, 2001, p. 63) ?

36Cette limite nous plonge au cœur du débat sur la démocratie représentative. Jusqu’où les élus peuvent-ils partager leurs responsabilités et leurs pouvoirs, en marge du système représentatif, sans risquer de déboucher sur un néocorporatisme favorable, en premier lieu, aux groupes les mieux organisés et dont les intérêts sont les plus puissants ?

37La deuxième limite concerne le champ institutionnel de la gouvernance et la fonction instrumentale qui lui est attribuée par ses promoteurs. Ce champ institutionnel, à l’instar des autres institutions de la modernité avancée dont parle Offe (1997, p. 201) et qui sont caractérisées par le fait qu’elles ne proviennent plus du développement des forces productives mais comportent un « caractère de forces productives sui-generis », est soumis à des transformations qui nous apparaissent des plus problématiques et que la notion passe complètement sous silence.

38C’est que les institutions de la modernité avancée, dont les procédures et les modes de fonctionnement ont abondamment été critiqués par les militants et les théoriciens des nouveaux mouvements sociaux (Cohen et Arato, 1994 ; Offe, 1997) ont dû s’ajuster à une série de changements provenant de la transformation des rapports sociaux, avec pour conséquence un impact majeur sur la nature et le fonctionnement des institutions. Dans ce contexte, nous constatons que les institutions sont de moins en moins en mesure de fournir aux acteurs sociaux un cadre stable et normalisé capable de contenir les pratiques et les rôles sociaux. En d’autres termes, si en référence à la modernité on peut dire que la rationalisation a permis d’adapter les institutions à des exigences de modernisation inédites, introduisant une correspondance forte entre acteurs et institutions, nous observons aujourd’hui que celle-ci ne prévaut plus. De fait, ce qui survient passe par une mise à distance des institutions par les acteurs sociaux ou une non-correspondance accrue entre acteurs et institutions (Lustiger-Thaler, Maheu et Hamel, 1998). À cause de l’incertitude ambiante et de la nature des changements en cours, les institutions ne sont plus capables de contenir d’une manière assurée les fonctions et les rôles sociaux. Leur capacité d’adaptation et de renouvellement se fragilise. Elles se trouvent soumises à des remises en question de plus en plus directes, notamment par les acteurs des mouvements sociaux sur le terrain même où se définit leur légitimité (Hamel, Maheu et Vaillancourt, 2000). Pour ces acteurs, les institutions deviennent un enjeu central de reconnaissance sociale qui déborde leur fonction traditionnelle de contrôle et de médiation, à laquelle les sociologues associent en général les institutions.

39Le champ institutionnel de la gouvernance n’échappe pas à cette redéfinition du terrain institutionnel que nous venons d’évoquer et qui fait des institutions un espace d’affrontement et un enjeu pour la reconnaissance sociale, l'inclusion, l’appartenance et la possibilité pour les individus et les communautés de faire des choix. Dès lors, il ne suffit plus de voir la gouvernance comme un moyen, un modèle ou une stratégie pour améliorer la gestion publique, comme c’est le cas d’habitude. En prenant en compte la non-correpondance entre les acteurs et les institutions, il nous apparaît que celle-ci devient un espace de débat et d’affrontement dont l’enjeu est la redéfinition des institutions, de leur légitimité et de leur capacité à surmonter les formes élitistes associées traditionnellement à la démocratie libérale. Dans cette perspective, la gouvernance devient un enjeu plutôt qu’une réponse ou une solution, tel que cela est véhiculé, notamment par les promoteurs d’une bonne gouvernance (Commission des communautés européennes, 2001).

40La non-correspondance entre acteurs et institutions pose de nombreux défis à la gouvernance qui ont été négligés jusqu’à ce jour aussi bien par les chercheurs que par les acteurs qui disent faire la promotion de la gouvernance. Cette non-correspondance découle en bonne partie des effets conjugués d’une réflexivité accrue dans la construction des choix collectifs et d’une individualisation de plus en plus forte des rapports sociaux (Beck, 1994 ; Gauchet, 1998 ; Ascher, 1998). C’est en référence à ces deux dernières dimensions que nous voyons apparaître la troisième limite de la notion de gouvernance.

41Coïncidant en cela avec l’émergence du nouveau paradigme politique ou de la nouvelle culture politique, la gouvernance met l’accent sur des mécanismes et des processus engagés dans une régulation systémique. C’est comme si, à terme, les conflits débouchaient toujours sur un surplus de coopération et de coordination. Ce n’est pourtant pas ce que nous observons en général dans le domaine de la gestion publique.

42Le modèle sous-jacent à la gouvernance a tendance à minimiser les conflits — aussi bien d’intérêts que de valeur — inhérents à l’élaboration des choix publics, tout en accordant un rôle des plus importants à la coopération. En ce sens, on mésestime ce qui est à la base des conflits, les divergences idéologiques, culturelles et politiques ainsi que les processus de médiation reliés à la subjectivité des acteurs (Khorsokhavar, 2001). C’est cette subjectivité que Foucault (1986) place au centre d’une gouvernementalité habitée par des rapports de pouvoir dont la source provient avant tout, malgré les rapports qu’elle entretient avec les structures de domination, de la liberté des individus. Ce sont les individus, à partir de la liberté qui les caractérise dans les relations et les échanges qu’ils établissent avec les autres, qui définissent et surtout redéfinissent les rapports de pouvoir. C’est aussi ce qui constitue la source de contestations possibles, permettant de penser à la fois la sujétion et sa subversion. C’est cette contestation et les conflits qui lui sont sous-jacents qu’évacue d’emblée la notion de gouvernance au profit d’une régulation systémique.

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43À la lumière des remarques qui précèdent, on peut dire que le thème ou l'idée de gouvernance reflète bien l'air du temps qui va dans le sens d’une responsabilisation accrue des citoyens et des acteurs sociaux face aux nouveaux défis que doivent surmonter les administrations publiques. En ce sens, la gouvernance converge en bonne partie avec les perspectives mises de l’avant par la « nouvelle culture politique ».

44Cela dit, dépendamment des choix théoriques entérinés, au-delà ou compte tenu des rapprochements que font plusieurs chercheurs entre cette notion et les nouveaux modes de régulation ou encore avec l’émergence de coalitions (urban regime) sur la scène locale afin de répondre aux demandes de compétitivité, de performance et d’imputabilité, nous y avons vu de nombreuses limites. Celles-ci désignent une incapacité à prendre en compte la nature conflictuelle des transformations en cours dans le champ institutionnel concernant aussi bien les rapports sociaux que les enjeux institutionnels eux-mêmes.

45Cependant, comme nous pouvons le constater dans de nombreux chapitres de ce livre, la gouvernance reflète des préoccupations que partagent les acteurs publics et les acteurs privés ou, sur un autre plan, les décideurs gouvernementaux et les représentants des mouvements sociaux. S’il semble difficile de nos jours d’exclure l’expression du discours public, il nous faut cependant avoir à l’esprit non seulement ses limitations et ses biais, mais aussi sa faible portée conceptuelle. En d’autres termes, même si cette notion permet d’attirer notre attention sur des changements institutionnels importants dans le champ des politiques publiques, elle ne nous fournit pas pour autant les outils nécessaires à saisir les pratiques de recomposition qui accompagnent la non-correspondance qui prévaut aujourd'hui entre acteurs et institutions. À cet égard, le non-pensé de la gouvernance, c’est-à-dire la subjectivité et la conflictualité des pratiques ou encore le rôle de la réflexivité et de la redéfinition des rapports entre le public et le privé dans le champ social et politique, mérite davantage notre attention. C’est ce qui est exploré dans le présent livre sous diverses facettes.

Bibliographie

Bibliographie

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Notes

1 Par cela, Beck désigne la décomposition et l’abandon des modes de vie de la société industrielle pour la construction de nouveaux modes de vie qui reposent en premier lieu sur les biographies personnelles qui ne sont plus des biographies normalisées mais qui deviennent des biographies choisies ou « bricolées » (Beck, 1998, p. 21).

Auteur

Professeur au Département de sociologie de l’Université de Montréal et directeur du programme de doctorat en sciences humaines appliquées qui relève de la Faculté des études supérieures au sein de la même université. Ses travaux de recherche portent sur les mouvements sociaux, le développement économique local et la gestion urbaine. Parmi ses récentes publications, on peut mentionner l’ouvrage coédité Social Movements and Globalization publié chez Palgrave.

© Presses de l’Université de Montréal, 2003

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