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Développement durable et participation publique

 | 
Corinne Gendron
, 
Jean-Guy Vaillancourt

Quatrième partie. Participation et territoire

Chapitre 17. La protection des zones humides du littoral catalan

Sylvia Becerra

Texte intégral

1Ce chapitre veut mettre en lumière, à partir de l’analyse du cas du Parc naturel des marais de l'Ampurdan en Catalogne (Espagne), les formes de mobilisation sociale relatives à la protection des milieux naturels et les conditions de participation des populations locales aux nouveaux modes de gestion que suppose l’émergence d’un enjeu environnemental au niveau local. Il s’articule en deux parties. Dans un premier temps, nous développerons l’idée selon laquelle la gestion intégrée des milieux naturels est ici « contre-nature » et nous montrerons les difficultés d'adhésion des agriculteurs à un dispositif de protection imposé et perçu comme une forme d’ingérence de l’administration rattachée à la cause écologiste. Dans un deuxième temps, nous verrons la « nouvelle donne gestionnaire » que constitue la mise en place d’un programme d’action agroenvironnemental, et les effets positifs qu’il crée sur la participation sociale au Parc naturel.

  • 1 Zone humide en langue catalane.

2La baie de Rosas, dans le canton du Haut-Ampurdan en Catalogne (Espagne), se caractérise par le contraste existant entre son littoral fortement urbanisé et son Parc natural dels aiguamolls1 del Emporda qui concerne les territoires de cinq communes : Castellon d'Ampurias, San Pere Pescador, Palau Savardera, Pau et Pedret i Marza. Ce sont ainsi quelques 4000 hectares de lagunes et de marais qui sont protégés par différents zonages territoriaux (deux « polygones naturels » et trois réserves intégrales).

3La toponymie de cette zone rappelle les relations particulières que l’homme a entretenues depuis des siècles avec ce milieu naturel à la fois riche et contraignant. Elle témoigne de l’existence d’immenses étendues humides, allant bien au-delà de ce qu’on connaît aujourd’hui sous le nom de aiguamolls de l’Ampurdan. Les noms de villages ou de lieu-dits (San pere pescador [Saint Pierre le pêcheur], Riumors [rivière morte]) font en effet référence à des zones humides anciennes, à la configuration passée particulière entre la terre et l’eau, à la végétation caractérisant ces zones humides (els prats [les prairies], els salats [les salins]) ou à la qualité des sols (arenal [sablonneux] ; fangossos [marécageux]). Enfin, les noms de lieux sont aussi évocateurs des interventions humaines tournées vers leur assèchement (rec [canal]) ou leur ayant attribué une fonction spécifique (closa [lieu de pâture]).

4L’apparition et l’intensification de l’intérêt urbanistique du littoral à la fin des années 1950 marquent un tournant dans les relations établies jusque-là entre les hommes et les lagunes. Le début de « l’aire du béton », qui s'étend de Gibraltar à la Camargue, n’a en effet pas épargné cette partie du littoral espagnol, comme en témoignent très manifestement les marinas très fréquentées d'Ampuriabrava et de Santa Margarita, construites au milieu de lagunes et de leurs anciens canaux de drainage. Pourtant, si l’urbanisation constitue pour les villes littorales une occasion de relancer leur économie locale, elle va aussi stimuler une prise de conscience relative à la protection de ces milieux naturels. La forte mobilisation naturaliste qui a permis finalement la création du Parc naturel des marais de l’Ampurdan, pour la sauvegarde d’une partie importante des zones humides littorales, n’a pourtant pas favorisé la participation de la population locale concernée. Ce sont surtout des citadins barcelonais ou figuérains qui se sont liés au mouvement.

5Nous avançons la thèse selon laquelle la gestion « intégrée » des milieux naturels est une gestion « contre-nature » parce qu’elle ne renvoie pas à des habitudes de coopération entre acteurs et que ses modalités de mise en œuvre comportent tout un système de coûts et avantages de gestion qui conditionne directement son applicabilité sociale.

La gestion intégrée contre-nature

6Pour aborder l’idée de la « gestion intégrée contre-nature », nous allons mettre en évidence la différence des trajectoire et des logiques de gestion suivies par les acteurs locaux : « écologistes-naturalistes » et gestionnaires directs (agriculteurs) du site.

La gestion traditionnelle du site

7Depuis le Moyen Âge, la gestion de ce milieu humide a été orientée vers la satisfaction des besoins humains. À cette époque, sous la domination du comté d’Ampurias, de quelques seigneurs comme ceux de Caramany ou de San Pere Pescador, et du monastère de San Pere de Rodes, la zone humide est largement exploitée pour ses richesses en poissons, sel, gibiers et pâturages. L’importance des communaux sur la zone mitoyenne entre Castellon et San Pere Pescador atteste de la grande qualité des terres asséchées pour la mise en culture et de celles conservées pour l’élevage (terres souvent les plus improductives). C’est au XIe siècle que commence véritablement l’exploitation agricole des terres riveraines attenantes à la ville de Castellon d’Ampurias avec des techniques d’assèchement encore peu efficaces. La déviation des fleuves Fluvia et Ter au XIIIe siècle permet de gagner de nouvelles terres sur les marais et de construire la ville de Rosas. Les tendances à la sécularisation amorcée plus tard (débutant au XVIIIe siècle et s’intensifiant au XIXe siècle) vont entraîner la mise aux enchères des parcelles de terres appartenant à l’Église ou aux communes. Cette répartition est à l’origine d’un système foncier très morcelé dit minifundio.

  • 2 Si le riz était une culture bien adaptée à l’humidité, il rien restait pas moins une source de pro (...)

8Ainsi, la transformation de la configuration naturelle du site a répondu, depuis le Moyen Âge, à une forte nécessité pour les populations locales d'une part de s’adapter aux caractéristiques spécifiques de ces terres humides et d’autre part d’adapter le milieu à leurs besoins vitaux. Le type de sol, le climat, la topographie ont en effet bien souvent conduit les populations locales à adapter leurs pratiques : l’élevage et la culture du riz2 ont notamment permis de conserver le caractère humide de ces terres. Pourtant pour des raisons socioéconomiques telles que la possibilité d’irrigation ou la compétitivité agricole, ce sont aussi souvent des rapports de force qui ont défini les relations entre les hommes et le milieu, et motivé l’assèchement des zones humides littorales : la conquête de terres pour les cultures (rapport productif) et parallèlement une représentation négative de ce type de milieu considéré comme foyer d’insalubrité (rapport défensif). Le milieu était à la fois perçu positivement comme une ressource et sa gestion consistait principalement en son exploitation à des fins productives ; et il renvoyait aussi à un ensemble de contraintes dont la maîtrise était indispensable à la survie des populations.

La mobilisation naturaliste

9Dans les années 1960 et 1970, la forte valeur ajoutée que le développement massif du tourisme va donner à ces zones humides littorales vient bouleverser la logique de mise en valeur agricole des zones humides ayant prévalu jusque-là, et dont le caractère majoritairement extensif avait en partie contribué à préserver le milieu. C’est dans ce contexte que les recherches réalisées par le Musée de zoologie de Barcelone vont mettre de l’avant l’intérêt naturel des dernières zones humides ampurdanaises et la nécessité de les conserver. Des exposés publics au VIIe congrès international d’études pyrénéennes, en septembre 1974, et à la IIe convention nationale des associations des parcs naturels, en octobre 1975, vont favoriser le passage de la perception purement utilitariste en vigueur à la conscience environnementale de la valeur patrimoniale de ces zones humides. Cette représentation patrimoniale n’est pas pour autant encore partagée par tous. L’intérêt économique de la zone reste effectif, comme en témoigne l'approbation donnée le 10 décembre 1974 par la Commission départementale d'urbanisme et d’architecture de Girone à un projet de marina pour 60 000 personnes s’étendant sur 525 hectares.

a) L’amorce de la lutte pour la sauvegarde du site : l’année 1976

  • 3 Décret 2899/1972 du ministère de l’Éducation et de la Science.

10Dans ce contexte, un article de presse intitulé « les zones humides de l’Ampurdan menacées », signé par Jordi Sargatal (qui deviendra plus tard le premier directeur du Parc naturel) paraît le 17 juillet 1976 dans la revue Presencia (431). Il marque le début d’une forte mobilisation sociale pour la sauvegarde des derniers vestiges de la zone humide antique. En septembre de la même année, la campagne annuelle du Centre européen pour la conservation de la nature, organisme dépendant du Conseil de l’Europe, est dédiée à la conservation des zones humides. Elle va être l'occasion pour la société ornithologique belge « Oiseaux » d'organiser un colloque international sur le thème, et où Sargatal et un de ses collaborateurs, M. Boada, ainsi que de jeunes étudiants en biologie, vont présenter une communication sur les marais de l’Ampurdan qui va connaître un vif succès. En effet, 400 représentants de 11 États européens différents vont, à la suite de cette présentation, signer une pétition pour la protection du milieu humide, qui sera envoyée à la Commission interministérielle de l’environnement du gouvernement espagnol (ci-après CIMA). Le mois suivant se crée le Groupe de défense des aiguamolls de l’Emporda (ci-après GDAE), un site jugé « paysage naturel pittoresque » dans un décret du 15 septembre 19723.

b) L’affrontement entre une logique protectionniste et une logique urbanistique

  • 4 L’assemblée catalane, congrès de culture catalane et DEPANA.
  • 5 Association de défense de la nature catalane.

11De décembre 1976 à mai 1977, le GDAE va mener une campagne d’information et de sensibilisation sur les marais de l’Ampurdan dans tous les villages de la zone et dans des lieux stratégiques du pays comme Girone ou Barcelone. Une demande de rejet du projet de construction de l’entreprise « Port Llevant » est aussi envoyée au CIMA, qui donne d’abord un avis positif. Pourtant, malgré cet avis — seulement consultatif— et les 10 000 signatures recueillies à l’occasion d’une fête populaire de soutien organisée par le GDAE et différents organismes4, la logique urbanistique s’affirme : les travaux de construction commencent en juillet de la même année. En réaction, le GDAE et le DEPANA5 vont occuper pacifiquement la zone le 14 juillet 1977 et revendiquent la création d’un parc naturel. L’adhésion de particuliers comme de notables locaux vient renforcer cette action. La population des grandes villes comme Figuères, Barcelone ou Girone, où des campagnes d’information ont été menées et des manifestations et pétitions réalisées, apparaît plus disposée à se mobiliser que la population locale directement concernée et celle des petits villages des alentours. Ce constat renvoie à l’hypothèse formulée par Ojeda Rivera et al. (1994-1995) et selon laquelle :

la revalorisation de ces espaces fondée sur la haute considération que l'on a actuellement pour les caractères écologiques, esthétiques et culturels d’un lieu ou d'un paysage, répond à des principes avancés par des citadins qui ont besoin de la « campagne » comme d’un décor occasionnel pour leur bien-être et leur épanouissement, face aux agressions quotidiennes de la ville [...] ce sont les protagonistes de cette valorisation — par le biais de l’administration publique.

  • 6 « Personne ne connaissait les marais, et c’était un moment d’effervescence politique, alors les ge (...)
  • 7 Jordi Sargatal définit les écologistes sociaux ainsi : « les écologistes sociaux sont ceux qui pro (...)

12Les occupants des parcs naturels n’intègrent pas ces valeurs-là, « considérant qu’ils n’ont pas d’autre alternative que de faire avec » et ils réagissent en « adoptant une attitude d’assistance et d’investissements externes qui puissent éventuellement créer des emplois ». La croyance en la nécessité de protéger ces milieux naturels semble pourtant faiblement effective parmi les citadins. Dans le contexte de libéralisation politique qui caractérise cette époque, c’est moins par connaissance ou réelle conviction que par esprit contestataire qu’ils adhèrent au mouvement comme en témoigne le leader du mouvement naturaliste6. La participation sociale tend d’ailleurs à se teinter d’engagements politiques. Le 17 septembre, le GDAE et le DEPANA décident de lever l’occupation des sites menacés par l’urbanisation craignant que la participation d’« écologistes sociaux7 » ne vienne discréditer le mouvement.

c) Une fin de conflit annoncée ?

  • 8 L'étude livrée quelques mois plus tard à la Generalitat a été conduite par les ornithologues locau (...)

13En septembre 1978, la Generalitat nouvellement constituée commande à une unité d'écologie appliquée du service des parcs naturels et de l’environnement de la préfecture de Barcelone la réalisation d’un document d'information sur les aiguamolls sur lequel, le 6 novembre 1978, le conseil exécutif va s’appuyer pour déclarer à l’unanimité la « nécessité » de protéger le site. En janvier, la deuxième partie de l’étude8 est engagée avec l’objectif majeur de formuler des propositions de gestion. La même année, le site va être visité par de nombreuses écoles et va faire l’objet de conférences, d’articles dans la presse et de programmes radiotélévisés. Un ouvrage de vulgarisation sur les oiseaux de l’Ampurdan est publié (Llinas et Sargatal, 1979), s’ajoutant à la liste des actions menées pendant la campagne de conscientisation sociale, aux manifestations dans les villes telles que Figuères, aux pétitions et aux sit-ins pacifiques sur les plages littorales.

  • 9 En mai 1980, c’est un projet de terrain de golf sur l’étang de Castellon qui apparaît ; en janvier (...)

14Pourtant, au moment même où la Generalitat commandite l’étude sur les différentes possibilités de protéger le site, son Département de politique territoriale et l’entrepreneur Port Llevant négocient la cession d’une zone constructible proche de la rivière Muga contre le reste de la zone transformée en réserve naturelle. De nouveaux projets de construction9 s'y ajoutent malgré les actions répétées du GDAE, incorporé en février 1980 dans une structure plus large de défense de la nature : l’Institut altampurdanais pour la défense et l’étude de la nature (ci-après IAEDEN). Au printemps 1982, un regroupement associatif du DEPANA, du IAEDEN et d’autres présente aux parlementaires catalans un projet de Parc naturel pour la protection des zones humides de l’Ampurdan.

d) La création du Parc naturel : un essai non transformé

15Enfin, le 13 octobre 1983, après un an et demi de péripéties, le Parlement de Catalogne approuve à l’unanimité la loi 21/1983 du 28 octobre, qui déclare le site « milieu naturel d'intérêt national et réserve intégrale zoologique et botanique » et « Parc naturel des aiguamolls de l’Ampurdan » (ci-après PNAE). La loi est signée par le président de la Generalitat. Les zones humides du Baix Emporda ne sont pourtant pas intégrées dans le zonage du Parc naturel. Les leaders du mouvement naturaliste acceptent cette redéfinition du projet de loi initial pensant que leur victoire ne tarderait pas à servir de modèle pour initier ultérieurement une protection plus large des zones humides catalanes et autres milieux naturels régionaux.

16Le 15 mars 1984 est constituée l’Assemblée pour la protection des aiguamolls de l’Emporda, organisme gestionnaire du Parc naturel selon l’article 6 de la loi 21/1983. Le régime foncier dès lors applicable sur le zonage du Parc impose aux activités agricoles et d’élevage de se soumettre aux nécessités de conservation du site. La Generalitat a désormais le pouvoir de régulariser ou de suspendre définitivement les usages du sol de nature à contrarier la stricte protection dans les réserves intégrales (articles 3 et 4, loi 21/1983). Des interdictions de remblaiement des étangs et des lagunes ainsi que de la chasse dans les réserves intégrales sont les premières mesures de protection du site humide. Aussi, si les activités agricoles et d’élevage traditionnelles sont soumises à la conservation de ce site sans que les contraintes qui pèsent sur elles soient clairement énoncées et quantifiées, l'activité de chasse est, quant à elle, limitée dans les zones d’influence et strictement interdite dans les trois réserves intégrales créées dans le Parc.

17Si la mobilisation des groupes naturalistes a été exemplaire, elle n’en reste pas moins l'œuvre de groupes sociaux particuliers (biologistes, écologistes) soutenus par les populations des villes proches où les campagnes de sensibilisation avaient été menées. Pour faire une métaphore, nous pourrions dire que le Parc est un « essai marqué » grâce à l’engagement naturaliste, mais « non transformé » puisque la population locale directement concernée reste en retrait, sans montrer ni de capacité de mobilisation forte et durable pour défendre ses intérêts particuliers, ni de volonté à aller au contraire dans le sens d’une gestion « participative » du site.

Victoire pour les uns, rupture pour les autres

  • 10 « Ils ne se rendaient pas compte des préjudices subis : le Parc a un intérêt pour beaucoup de gens (...)
  • 11 Nous verrons que seul un arrangement contractuel a permis d’accéder à une gestion participative du (...)

18L’intégration de la population locale à la mise en place du Parc a donc été faiblement effective. Les agriculteurs et chasseurs concernés au premier abord ont accueilli le Parc avec méfiance et sous le signe de la contrainte et de l’ingérence. Pour eux, c’est depuis Barcelone qu’on a décidé de leur avenir, sans consultation préalable. La création du PNAE constitue une rupture dans la tradition de gestion du milieu plus qu’une opportunité de transformation et de changement. Les représentations de la nature comme milieu et de la nature comme ressource et cadre de vie s'opposent. En outre, s’affrontent les intérêts locaux et l'intérêt général au nom duquel a été créé le Parc naturel. Certains mettent en avant la concurrence illégitime que constituent les actions de protection de ces zones humides et le déséquilibre entre le manque de poids des enjeux locaux liés à l’exploitation agricole et le « bénéfice social général » que représente la conservation de ces zones inondées : « No se daban cuenta de los perjuicios que sufriamos : el parque es algo general para muchas gente y el mal que me hacian a mi en los cultivos siempre era menor que no tener las lagunas para toda la gente10. » Aussi, les relations sont marquées très tôt par des oppositions et des conflits entre le Parc et les usagers. Lorsqu’elles ne sont pas conflictuelles, les relations s’amenuisent, voire disparaissent : tout se passe comme si les deux principaux gestionnaires de cet espace naturel protégé cohabitaient sans se fréquenter et sans s’entendre sur les objectifs de gestion. Loin de favoriser l’intégration des intérêts socioéconomiques et écologistes, le Parc vient au contraire renforcer les divergences traditionnelles : il crée une rupture dans la gestion traditionnelle plus qu’il ne favorise la coopération pour mettre en place une nouvelle forme de gestion du site. Plus encore, le Parc crée des effets pervers pour les usagers, effets qui vont stimuler le passage d’une opposition de principe (« on ne veut pas qu'on vienne nous dire quoi faire chez nous ») à une opposition de faits (contraintes et préjudices réels). Ainsi, les problèmes de gestion et les réticences populaires qui ont souvent pris la forme de conflits d'usages ou de conflits d’intérêts révèlent et renforcent le manque de légitimité sociale de la protection de la nature face aux enjeux économiques et sociaux que représente un tel site11.

Les conflits de gestion de l'eau

  • 12 Prairies inondées périodiquement consacrées à l’élevage, entourées de haies qui atténuent les impa (...)
  • 13 En effet, ce sont aussi des usages touristiques comme les parcs aquatiques ou les terrains de golf (...)

19La gestion de la ressource en eau a été le point de conflit central entre l’administration du Parc et ses gestionnaires directs. La direction du Parc a en effet adopté différentes stratégies de conservation des zones humides notamment avec la réintroduction de la culture du riz (la plus compatible avec le maintien en eau des terrains), la réintroduction d’espèces aquatiques comme la loutre, mais aussi la conservation de closes12 et la restauration d’anciens étangs. C’est de fait une nouvelle « demande » en eau qui vient concurrencer les besoins agricoles et s'ajouter aux besoins croissants de la zone ampurdanaise13. Ainsi :

aux usages traditionnels urbains (adduction en eau potable) ou agricoles, s’ajoutent les usages touristiques et ceux de conservation écologique des espaces fluviaux et lacustres. Devant ces nouveaux besoins, émerge le paradoxe d’un espace habituellement excédentaire en eau et confronté désormais à des problèmes relatifs au déficit de la ressource en période de sécheresse. (Ribas Palomdolors, Roset Pages et Ventura Pujolar, 1998)

20Les conflits d’usage de l’eau confrontent alors l’administration du PNAE qui dénonce les usages agricoles non régulés de la nappe phréatique et les agriculteurs qui se plaignent des dégâts occasionnés sur leurs cultures par les inondations provoquées volontairement par les gestionnaires du Parc pour maintenir humides les lagunes des réserves intégrales et prairies attenantes. Aussi, si les uns souhaitent une inondation continue du site, les autres ont une tradition de drainage et d’assainissement de ces milieux pour leur mise en culture : plus que des oppositions ponctuelles de gestionnaires ce sont des controverses de principes gestionnaires qui se font jour.

Les effets pervers de la protection des espèces

21Les actions de réintroduction d’espèces dans le PNAE ont eu, elles aussi, leurs effets pervers qui sont des coups supplémentaires portés à la légitimité sociale de l’espace protégé. L’introduction du daim dans les zones de Les Llaunes par exemple pose problème : espèces adaptées aux zones de marais, les daims forment différentes familles, à la suite de quoi ils se dispersent et tendent à sortir de la zone protégée qui n’est pas clôturée. Dans ce cas précis, les conséquences prennent la forme de préjudices aux cultures ou d’accidents de la route. L’augmentation du nombre de canards qui pillent les cultures (surtout le riz) est un autre aspect du problème. Celui-ci est régulé par le Service de protection de la faune du Département d’environnement du gouvernement catalan sur demande des chasseurs et agriculteurs locaux à qui des permis de chasse ponctuels sont accordés. Le PNAE est aussi mis à l'index par rapport à la prolifération du sanglier, bien que ce soit une espèce qui n’ait jamais été protégée légalement. Depuis trois ou quatre ans, il envahit en effet l’espace protégé où il trouve un lieu de refuge. Le problème est dénoncé depuis peu par les organisations de chasse tant au niveau local qu’au niveau régional.

La cohabitation difficile entre développement local et espace protégé

22D’autres problèmes identifiables dans l’enceinte de l’espace protégé renvoient aux conséquences induites par la mise en place de la figure de protection « parc naturel » elle-même. Créé pour articuler les intérêts contradictoires de protection des milieux et de développement économique, le Parc naturel rencontre ici ses limites : jusqu’où arrivent les intérêts locaux, et où la sauvegarde de l’espace trouve-t-elle ses limites ? Quels compromis sont socialement acceptables ? Lesquels sont écologiquement viables ?

  • 14 Les gardes forestiers chargés de la surveillance des différents parcs de la zone de l’Alt-Emporda (...)

23En été, par exemple, les campings limitrophes du PNAE s’étendent au gré de l’arrivée de nouveaux touristes et empiètent sur les zones protégées. Le non-respect des usages et des vitesses de navigation sur les rivières du PNAE est également problématique à cette époque de l’année. Les municipalités principalement concernées minimisent le problème en légitimant leur position « attentiste » par la ponctualité du phénomène (quelques jours au mois d’août) ; en fait, les sources de revenus que représentent les campings de « tourisme vert » offrent un complément au tourisme balnéaire, et fonctionnent comme des arguments légitimant les impacts anthropiques sur le milieu. Ne voulant certainement pas non plus entacher ses relations de collaboration avec les municipalités, l’administration du Parc considère le problème comme une situation conjoncturelle due au manque d’effectifs attribués à la surveillance du Parc14. Enfin, les nouvelles voies de communication et les nouveaux pôles industriels planifiés (depuis 1998-1999), en accord avec des stratégies de développement local fortement orientées vers le tourisme, posent également problème par leur situation limitrophe au Parc.

24Finalement, les « effets pervers » de la présence d’un espace protégé sur les pratiques des agriculteurs et autres usagers sont des facteurs de démobilisation sociale par rapport aux actions entreprises par l’administration du Parc : leurs relations sont de fait très limitées et souvent conflictuelles. La participation sociale à cette « gestion intégrée » de la nature n’est pas gratuite mais au contraire contraignante : en plus de supposer une rupture dans les modes de gestion traditionnels de l'espace, elle suppose des compromis et un ajustement des intérêts particuliers aux intérêts généraux. Le « choc » des logiques d’action et des trajectoires sociales des groupes, qui se rencontrent lors de la mise en place de ce type de dispositif de protection de la nature, explique la difficile adhésion des populations locales (agriculteurs ou villageois) à une gestion commune d’un territoire désormais identifié pour ses « problèmes environnementaux » et son « intérêt patrimonial ».

25L’ensemble des effets pervers et des contraintes du Parc sur les usages locaux ne suffit pas à justifier la faible intégration des agriculteurs à ce dispositif de protection de la nature. Des facteurs historiques et sociodémographiques apportent des éléments de compréhension supplémentaires.

La difficile intégration des agriculteurs au Parc naturel

  • 15 Les agriculteurs rencontrés en entretien ne sont pas syndiqués à une exception près.

26La grande majorité des agriculteurs du Parc est issue du régime franquiste. Souffrant de l’héritage de ce passé où toute possibilité d’expression était nulle, ils affirment enfin leur faible volonté de contestation ou de mobilisation15. Les agriculteurs peu nombreux, peu engagés dans des organisations professionnelles qui fédèrent leurs intérêts, auraient eu, semble-t-il, tout intérêt à faire de la gestion « autonome » de ce territoire un enjeu commun de mobilisation, et des effets pervers du Parc la justification de leur mobilisation. Si l’action collective apparaît a priori comme une solution efficace permettant de faire force devant l’administration du Parc, les cas de mobilisation restent rares. Les conflits engagent des usagers isolés et l’administration gestionnaire.

Des obstacles forts à la découverte d'un enjeu commun d'action collective

  • 16 Le propriétaire qui gère sa ferme en famille ne demandant rien à personne n’a nul besoin de mainte (...)

27Le contexte social des agriculteurs apporte des éléments explicatifs à la faible capacité de mobilisation de ce groupe professionnel. La représentation sociale de leurs propres conditions et mode de vie16 apparaît comme un obstacle à toute perspective d’action collective. Parallèlement, malgré les bénéfices qu’ils pourraient tirer d’une mise en commun de leur pouvoir de parole, ils préfèrent gérer seuls ou en famille les problèmes qu’ils peuvent rencontrer avec le Parc, ou encore ils préfèrent céder pour mieux cohabiter. En outre, plusieurs sont retraités et n'ont aucune perspective de succession : les enfants ont suivi des études et n’ont pas le désir de reprendre l'exploitation familiale ; les terres seront vendues ou laissées à l’abandon. S’engager alors dans un mouvement collectif de contestation pour défendre un bien de famille, une terre qui après eux ne sera plus cultivée dans la tradition, apparaît en effet comme une action dont les coûts sont plus élevés que les bénéfices, ces derniers n'ayant de sens qu’à court terme dans un tel contexte de déclin de l’activité agricole.

  • 17 Les indemnisations ne sont pas toujours la règle.

28Les agriculteurs entretiennent de fait des relations ponctuelles, directes et individuelles avec la structure du Parc naturel, son directeur étant leur interlocuteur privilégié. Ce mode de régulation des différends ponctue la cohabitation quotidienne des agriculteurs et du Parc. Il s'applique aux problèmes comme la gestion de l’eau par un système d’aqueducs ou aux dégâts causés par les daims ou les sangliers sur les cultures. La représentation qui préside ici est celle qu’« il faut apprendre à cohabiter » et c’est pourquoi une relation conflictuelle mais cependant « nécessaire » s’est instaurée au fil du temps entre la direction du Parc et les agriculteurs locaux. L’arrangement est trouvé au cas par cas, le problème résolu et le dialogue conservé entre les principaux gestionnaires du Parc17. D’autres, peu touchés par les problèmes de gestion de l'eau (soit parce que leurs parcelles sont plus hautes par rapport au niveau de la mer, soit parce qu’étant éleveurs, ils en pâtissent moins), ont des relations encore plus ponctuelles avec le Parc qui ne leur sert que de médiateur pour les aides agroenvironnementales. Même s'ils restent réticents à plus de collaboration, ils revendiquent néanmoins plus d’information et moins de sanctions.

Une identité commune de « sinistré » qui favorise l'action collective

29La nécessité d’agir ensemble n’apparaît qu’avec les problèmes partagés avec les autres : une inondation due à la rétention d’eau par le PNAE pour remplir les lagunes constitue par exemple un préjudice important pour ceux qui voient leurs cultures noyées et perdues. Pourtant, l’enjeu n’est fédérateur que lorsque le degré de préjudice subi dans le Parc, lui-même dépendant de la situation des terres agricoles par rapport aux réserves intégrales, est suffisamment important pour créer une identité commune de perjudicados (sinistrés). Plus les préjudices sont importants et partagés, plus l'action collective est perçue comme un moyen de résoudre le problème, de faire corps contre les décisions ou actions de gestion prises par la direction du Parc. Aussi, l’action collective dépend de la capacité de ces gestionnaires de l’espace rural à trouver un enjeu de lutte commun qui leur permette de se définir comme étant dans la « même galère ». L’administration régionale — Generalitat — apparaît là comme le médiateur « impartial » entre eux et le Parc, comme le relais principal auquel on a recours lorsque la régulation directe avec le directeur du Parc lui-même ne parvient plus à arbitrer les divergences d’intérêts ou les conflits de gestion.

30La solidarité de la profession est en dehors de ce cas peu effective : les agriculteurs se définissant eux-mêmes comme « individualistes » et ne nécessitant l’aide de leurs pairs que quand leur situation est bloquée. Les syndicats ou coopératives agricoles sont peu fréquentés. Ils sont perçus comme peu représentatifs de l’ensemble des intérêts agricoles et jugés « peu efficaces » dans leurs résultats effectifs. Les syndicats sont plus perçus comme des moyens d’expression des intérêts, que comme des acteurs clés du monde rural. Les agriculteurs du Parc affichent un manque de confiance important en la capacité des syndicats à défendre leur cause mais surtout mettent en avant l’absence de nécessité d’y adhérer. Ce sont en fait les jeunes agriculteurs qui présentent plus de désir à agir en commun et qui aspirent à plus de relations avec le Parc, ne serait-ce que du point de vue de l’information.

31Finalement, le Parc naturel en tant que nouvelle structure de gestion n’a pas créé un changement de pratiques agricoles. Il a cependant renforcé les oppositions traditionnelles latentes entre écologistes relayés par l’administration et usagers de cet espace. Un programme agroenvironnemental mis en place il y a trois ans (dix ans après sa création) est à la base du tournant amorcé dans ces relations conflictuelles. Son bénéfice réside pourtant moins dans les nouvelles modalités de gestion qu’il a introduites et la protection concertée des zones humides qu’il a réellement concrétisée, que dans la régulation des conflits qu’il a permise.

Les MAE : des aides à la gestion intégrée

  • 18 R(CE) 2078/1992.
  • 19 Zone spéciale de conservation au titre de la directive « Oiseau » 79-409.
  • 20 Titre donné aux zones humides d’importance internationale répondant aux critères établis à Ramsar (...)

32Rappelons tout d’abord que l’importante réforme de la PAC en 1992 a permis d'initier un système d'aide aux agriculteurs ayant pour objectif de réduire les excédents agricoles tout en maintenant les revenus par d’autres moyens que le soutien des prix des produits. Dans ce contexte de changement naissent des programmes dits « d’accompagnement » parmi lesquels le programme agroenvironnemental18 apparaît comme une réelle innovation dans la mesure où son caractère contractuel constitue un véritable tournant pour une agriculture européenne participant au développement « durable ». Les « programmes de zone » développés en son sein concernent des territoires spécifiques dont les caractéristiques justifient la possibilité d’obtention de certaines subventions : c’est le cas sur des ZPS19 ou des zones humides RAMSAR20 comme le Parc naturel des marais de l’Ampurdan dont nous allons analyser maintenant les modalités d’application.

33Les mesures agroenvironnementales (ci-après MAE) représentent dans le cas qui nous intéresse plus qu’un simple contrat individuel entre un agriculteur et l’administration locale : elles créent une structure d’opportunités différente dans laquelle la politique de protection des zones humides n’est plus perçue comme une contrainte mais bien comme une occasion de changement à moindres coûts.

34L’intégration de logiques a priori contradictoires de gestion de l’espace renvoie en effet à un calcul des coûts et avantages de leur participation par les différents acteurs concernés. J. Padioleau a proposé un cadre d’analyse de l’intervention réglementaire de l’État sur ce mode : les acteurs sociaux perçoivent le contenu d’une politique réglementaire selon les coûts et bénéfices qu’elle engendre pour leurs activités quotidiennes (Padioleau, 1982). Les coûts sont dits « diffus » quand les conséquences négatives de l’intervention publique sont faibles. Ils sont « concentrés » quand la politique souhaitée diminue le bien-être de ses destinataires. La même terminologie est appliquée aux bénéfices que les acteurs sociaux peuvent tirer de l’action publique. Par ailleurs, « [...] les acteurs sociaux paraissent sensibles à des gains ou à des coûts à court terme [...], [et] portent plus d’attention aux menaces à court terme qu'aux dividendes lointains ». J. Padioleau classe finalement les politiques de protection de l’environnement dans la catégorie des interventions publiques ayant des coûts concentrés, des bénéfices diffus et dont la mise en œuvre conflictuelle a des probabilités de succès incertaines.

35Dans le domaine de la protection de la nature, la figure de « Parc naturel » apparaît a priori comme une des plus souples puisqu’elle a vocation à concilier protection naturelle et développement local : « les PNR ont été conçus comme des lieux d’expérimentation dont la logique épouse au plus près les réalités locales » (Romi, 1997, p. 231). De fait, on pourrait penser que la participation sociale est alors beaucoup moins coûteuse pour les acteurs concernés que dans tout autre dispositif de protection, et que les relations entre administration du Parc et usagers seraient harmonieuses et placées sous le signe de la collaboration. Nous avons vu pourtant que la création du Parc naturel a suscité des contraintes d’usage pour les agriculteurs et que leur participation à la gestion de l’espace correspond à des coûts élevés, n’ayant pas plus de sens (ne renvoyant à aucun référentiel connu) que de légitimité et créant par ailleurs des effets pervers représentant des coûts importants en terme de revenu et de travail.

36L’intervention publique à travers les MAE pour la protection des zones humides est, dans ce contexte, et contre toute attente, accueillie non seulement comme une « aubaine » (être subventionné pour une pratique qu’on a déjà), mais aussi comme une alternative au conflit en représentant une solution de pacification des rapports avec l’administration et à la fois un consensus de gestion.

Les MAE-RAMSAR, un programme de soutien aux agriculteurs des zones humides

  • 21 DOGC no 2925, 7.7.1999.

37La possibilité d’adhésion des agriculteurs à ces MAE a été obtenue à travers la labellisation du PNAE comme site RAMSAR et a commencé en 1998. Elles sont financées à moitié par le gouvernement catalan et à moitié par l’État21. Trente-cinq agriculteurs dont 19 à temps complet (touchant 20 % de plus) ont adhéré à ces mesures : au total ce sont 261 parcelles agricoles pour plus de 1000 hectares de zones humides qui sont gérées selon le modèle agroenvironnemental (sur 4000 hectares du Parc).

38Maintien et conservation des éléments de rétention de l’eau pendant l’hiver, transformation ou substitution de la riziculture et des cultures herbacées par des prairies inondables, traitement mécanique des mauvaises herbes, abandon de la culture du riz, et des cultures fruitières et maraîchères pendant 20 ans ou encore maintien des prairies inondables sont les pratiques auxquelles doivent s’engager les agriculteurs qui souhaitent percevoir ces aides.

La participation sociale aux MAE : un engagement aux coûts acceptables

39Dans le contexte socioéconomique du Parc naturel, les MAE apparaissent comme des aides financières qui permettent une participation des agriculteurs à la gestion du Parc à moindre coût pour eux, en termes de changement de pratiques ou de revenu. Permettant à ceux qui peuvent y souscrire de survivre dans un contexte de déclin généralisé de la population agricole, les MAE constituent d’abord une opportunité financière cohérente. En aidant à la transformation des pratiques pour ceux qui cultivaient encore intensivement certaines parcelles, elles couvrent en outre le prix des récoltes tout en libérant l’agriculteur du travail de leur mise en culture. Elles représentent par ailleurs une « aubaine » pour ceux qui entretenaient déjà leurs parcelles tel que prescrit dans le cahier des charges, et pour qui les coûts de la transaction sont nuis. C’est alors une logique de « compensation ou de complément de revenu » qui guide l’agriculteur motivé par l’augmentation de ses revenus plus que par la minimisation des impacts environnementaux de son activité.

  • 22 À ce sujet, voir l'analyse réalisée par Fernando Garrido Fernandez dans sa thèse doctorale (1999, (...)
  • 23 En 1998,31 agriculteurs souscrivaient aux MAE avec une surface totale de 669,22 ha ; en 1999, ils (...)

40Ce sont donc à la fois des stratégies sociales et économiques qui motivent la participation au programme agroenvironnemental22. L’amélioration des conditions de travail (la réduction des traitements chimiques est une réduction du temps de travail), la revalorisation d’une image socialement négative de la profession (« pollueurs ») qui offre désormais des produits « sains », et enfin les bénéfices économiques (meilleure compétitivité sur un marché demandeur de qualité) expliquent l’adhésion de plus en plus importante des agriculteurs locaux aux MAE proposées23.

Les MAE comme alternative aux conflits

41Les MAE sont aussi accueillies par les agriculteurs comme des remèdes aux problèmes de cohabitation avec le Parc et aux conflits d’intérêts comme ceux de gestion de l’eau. La régulation du problème de gestion de l'eau par le PNAE est effective depuis peu : la mise en place des MAE comme possibilité d’indemnisation des pratiques agricoles respectueuses des zones humides a permis de décloisonner la gestion du Parc naturel en faisant converger les intérêts privés des agriculteurs et l’intérêt général de l’administration locale. L’adhésion au programme agroenvironnemental renvoie ici à l’idée que, quoi qu’il en soit, il faut cohabiter : « hay que convivir ». C’est là la logique des agriculteurs voisins des réserves intégrales du Parc, ceux pour qui la présence de zones strictement protégées a été une réelle contrainte et la création du Parc, un coût élevé (logique de la cohabitation). Si les affrontements ont d’abord marqué les relations de ces usagers à l’administration du Parc, c'est très vite la logique de la cohabitation qui prend le dessus comme une nécessité, voire une fatalité. La pérennité de l’activité est à ce prix : le compromis obligeant à céder du terrain apparaît comme moins coûteux que la poursuite du conflit qui, pour sa part, n’apporte aucun résultat concret. Par ailleurs, se définissant comme plutôt individualistes, certains agriculteurs ne s’appuient pas sur leurs pairs pour défendre des positions qu’ils partageraient avec eux. Isolés mais obligés de cohabiter, ils trouvent dans les MAE un moyen de « partager » cet espace naturel sans que des contraintes inattendues viennent perturber sa gestion quotidienne.

42Finalement, ces mesures apparaissent aujourd'hui comme un moyen d’établir un consensus sur les modalités de gestion de l’espace protégé. Pourtant, ce consensus ne renvoie pas encore à un changement de référentiel chez les agriculteurs. Il caractérise plutôt différentes situations de gestion dans lesquelles se trouvent les agriculteurs. C’est pourquoi l’adhésion aux MAE renvoie aux différents « effets positifs » qu'elle crée pour eux, en produisant des bénéfices supérieurs aux coûts qu’elle suppose.

***

43Finalement, l'analyse de ce cas de gestion d’une vaste zone humide protégée témoigne de l’opposition traditionnelle encore d’actualité entre intérêts de protection de la nature et intérêts locaux. La structuration politique très inégale du mouvement écologiste et des groupes locaux, dont les agriculteurs, renforce l’opposition des représentations sociales de ces zones humides. Le Parc naturel, dispositif visant à les concilier et les associer dans une « gestion intégrée » de l’espace, tend au contraire à perpétuer les controverses et à renforcer les conflits. La création du PNAE dans ce contexte constitue en effet pour les uns une victoire de l’intérêt général sur les intérêts urbanistiques, et pour les autres, une rupture culturelle et des contraintes professionnelles coûteuses. Les agriculteurs, notamment, perçoivent le Parc naturel comme externe à la problématique de la société rurale. Dans ce contexte, différentes formes de gestion locale se font jour, influencées d’abord par les limites plus ou moins contraignantes du Parc, puis par les enjeux sectoriels liés aux usages directs du site, sans qu’une gestion intégrée du Parc naturel ne soit effective.

44En fin de compte, c’est la mise en place d’un dispositif contractuel, (MAE) où l’engagement volontaire des agriculteurs est requis et qui transforme les contraintes du PNAE en opportunités, qui crée un terrain de consensus sur les modalités de gestion de l’espace. S’il ne renvoie pas encore à une évolution des référentiels, il renvoie néanmoins à une transformation de la structure des opportunités politiques qui change la donne au niveau local en donnant plus de poids aux agriculteurs dans la sauvegarde du milieu humide.

Bibliographie

Bibliographie

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Ribas Palomdolors, Anna, Dolors Roset Pages et Ventura Pujolar Montserrat (1998), « Los cambios de uso del agua en el Alt Empordà (Girona) : estrategias de gestién y conflictividad de usos », in El agua debate desde la universidad, colloque international, Saragosse (Espagne), 14-18 septembre 1998.

Romi, R. (1997), Droit et administration de l’environnement, 2e édition, Paris, Montchrestien.

Sargatal, Jordi et Rosa Llinas (1979), El ocells de l’Empordà, Barcelona, Centre Excursionista Empordanès, Empordà Lynx Edicions.

Notes

1 Zone humide en langue catalane.

2 Si le riz était une culture bien adaptée à l’humidité, il rien restait pas moins une source de prolifération de moustiques et donc de maladies qui ont peu à peu amené les pouvoirs publics à interdire sa culture — jusqu’à ce que des progrès sanitaires la rendent à nouveau possible.

3 Décret 2899/1972 du ministère de l’Éducation et de la Science.

4 L’assemblée catalane, congrès de culture catalane et DEPANA.

5 Association de défense de la nature catalane.

6 « Personne ne connaissait les marais, et c’était un moment d’effervescence politique, alors les gens signaient n’importe quelle pétition de revendication. Les gens signaient plus par solidarité que par conscience » (directeur du Parc).

7 Jordi Sargatal définit les écologistes sociaux ainsi : « les écologistes sociaux sont ceux qui proviennent de la lutte anti-nucléaire, de luttes concrètes contre des contaminations précises, des installations industrielles, etc., ou de conceptions ou attitudes précises face à la vie » (Ambient Medi, 1998, p. 68 ; notre traduction).

8 L'étude livrée quelques mois plus tard à la Generalitat a été conduite par les ornithologues locaux J. Sargatal et Frances Giro en collaboration avec un ornithologue anglais reconnu du nom de Herbert Axell.

9 En mai 1980, c’est un projet de terrain de golf sur l’étang de Castellon qui apparaît ; en janvier 1981, une tentative de colmatage des roselières de ce même étang destinée à les convertir en rizières est arrêtée à temps.

10 « Ils ne se rendaient pas compte des préjudices subis : le Parc a un intérêt pour beaucoup de gens et le mal qui était fait à mes cultures n'était rien comparé au bénéfice général de maintenir en eau les lagunes. »

11 Nous verrons que seul un arrangement contractuel a permis d’accéder à une gestion participative du Parc.

12 Prairies inondées périodiquement consacrées à l’élevage, entourées de haies qui atténuent les impacts du vent fort caractéristiques de l’Ampurdan.

13 En effet, ce sont aussi des usages touristiques comme les parcs aquatiques ou les terrains de golf qui diversifient la demande, provoquant la colère et la revendication des agriculteurs qui doivent partager la ressource avec d’autres usagers dont ils contestent la légitimité.

14 Les gardes forestiers chargés de la surveillance des différents parcs de la zone de l’Alt-Emporda (dépendants du gouvernement catalan) sont en effet à cette époque en alerte maximale pour les feux de forêts et sont mis prioritairement à disposition du parc voisin de Cap de Creus (essentiellement constitué de forêts). En fait, le Parc est « abandonné » aux intérêts touristiques. Cette posture doit être relativisée : c’est celle du nouveau directeur en place depuis 1998, que l’on dit volontiers plus conciliant et moins « interventionniste » que le précédent.

15 Les agriculteurs rencontrés en entretien ne sont pas syndiqués à une exception près.

16 Le propriétaire qui gère sa ferme en famille ne demandant rien à personne n’a nul besoin de maintenir des relations fortes en dehors de la structure familiale ; les limites de la propriété marquent les limites de leur cadre de vie.

17 Les indemnisations ne sont pas toujours la règle.

18 R(CE) 2078/1992.

19 Zone spéciale de conservation au titre de la directive « Oiseau » 79-409.

20 Titre donné aux zones humides d’importance internationale répondant aux critères établis à Ramsar (IRAN) où fut signée, en 1971, la convention internationale pour « la sauvegarde des zones humides comme habitats des oiseaux d’eau ».

21 DOGC no 2925, 7.7.1999.

22 À ce sujet, voir l'analyse réalisée par Fernando Garrido Fernandez dans sa thèse doctorale (1999, p. 294-297).

23 En 1998,31 agriculteurs souscrivaient aux MAE avec une surface totale de 669,22 ha ; en 1999, ils passent au nombre de 35 avec une surface de 1054,43 ha.

Auteur

Situant ses recherches au carrefour de la sociologie des politiques publiques et de l’environnement, Sylvia Becerra s’intéresse depuis plusieurs années aux questions d'usages, de représentations societies et de gestion intégrée des zones humides. D’abord associée comme chargée de mission dans le cadre du Programme national de recherche sur les zones humides (1997-2000) du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement français, elle élargit ensuite sa problématique à l’Espagne, dans le cadre de son doctorat en sociologie. Allocataire monitrice, elle prépare actuellement une thèse à l’Université de Toulouse-Le Mirail (CERTOPCNRS) sur « la gestion des milieux naturels en France et en Espagne : le cas de Natura 2000 en zones humides ».

© Presses de l’Université de Montréal, 2003

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