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Développement durable et participation publique

 | 
Corinne Gendron
, 
Jean-Guy Vaillancourt

Troisième partie. Enjeux globaux

Chapitre 13. Les politiques de protection des espaces naturels

Jean-Yves Nevers

Texte intégral

1Bien que leur légitimité ne soit pas toujours acceptée, que leur contenu fasse fréquemment l’objet de controverses et que leur efficacité soit souvent mise en doute, les politiques, tout comme plus largement les actions collectives environnementales, ont acquis depuis une vingtaine d'années une place relativement importante dans l’espace public des pays développés. En raison des particularités des enjeux et des problèmes traités, elles contribuent largement au processus de mondialisation et à la construction de cette « société-monde » dont on s’est beaucoup préoccupé à l’occasion du passage symbolique au nouveau millénaire et depuis.

2Du mouvement Nimby animé par une poignée de paisibles retraités brutalement dérangés par la construction d’une nouvelle autoroute et qui se découvrent une âme d’écologistes ardents, au grand sommet international qui rassemble les plus hautes autorités de la planète et où s’affairent lobbies et médias de toutes espèces, en passant par les plongeurs de Greenpeace installant une webcam pour filmer en continu les rejets en mer de l’usine de retraitement des déchets nucléaires de La Hague (France), l’enjeu environnemental mobilise une grande diversité d’acteurs et de modes d’action. Dans la plupart des pays développés, l’environnement est représenté au sein des exécutifs gouvernementaux par un département ministériel et une bureaucratie spécialisés, dotés d’un budget autonome même si celui-ci reste très modeste en comparaison de ceux de l’éducation, de la défense ou de la santé. En moins de trente ans, le volume des actions publiques — réglementations, programmes d’action, territoires protégés, etc. — a décuplé. La société civile a sécrété un tissu dense d’organisations qui consacrent leur activité à l’expression des revendications écologistes, à la conduite de mouvements protestataires, à la gestion ou à la cogestion d’activités de protection, de réhabilitation et d’éducation. Sur fonds de valeurs postmatérialistes et en réponse à la menace d’une catastrophe annoncée, les comportements écocitoyens altruistes parfois héroïquement ascétiques (trier ses déchets, économiser l’eau de son bain, rouler en bicyclette) font presque figure de nouvelle discipline collective ou de morale et posent un défi à l'homo economicus, égoïste, utilitariste et champion du free-riding. Enfin, la production et la consommation des biens de l'environnement (air et eau épurés, espaces naturels récréatifs) ont stimulé le développement de nouvelles technologies et la valorisation de nouveaux secteurs économiques jusqu’à transformer la nature en une collection d'« actifs naturels » et de biens marchands.

3Il existe une assez grande diversité de politiques environnementales que l’on peut classer selon leur objet (ex. : les politiques de lutte contre les pollutions de l’air et de l’eau, de stockage et d’élimination des déchets, de lutte contre les nuisances sonores, ou pour la protection de la biodiversité) ou en fonction de leurs moyens d’action (ex. : politiques réglementaires, initiatrices, constitutives, territorialement). En fait, le champ de l’action publique dans ce domaine est encore mal structuré et sa sectorialisation interne relativement instable. Il existe finalement peu de politiques environnementales « pures » dans la mesure où d’autres enjeux et objectifs relevant des problèmes et champs plus anciennement constitués de l'intervention publique (comme ceux, par exemple, de la santé, du tourisme ou de l'agriculture) interfèrent et imposent parfois leur logique de traitement aux problèmes environnementaux. Des recherches ont montré que les ministères de l’Environnement ont dû lutter contre les autres bureaucraties étatiques, notamment les ministères de l’Agriculture, pour se tailler un secteur propre de compétences (Lascoumes, 1994).

  • 1 Notamment le projet de recherche en cours : Les politiques d'aménagement des zones lagunaires et d (...)

4Dans ce chapitre, nous nous intéresserons plus particulièrement aux politiques de protection de la nature. Ces politiques visent à protéger, sauvegarder, voire réhabiliter les écosystèmes, les biotopes et les espèces menacés en vue de lutter contre la diminution de la biodiversité naturelle, phénomène estimé généralement dommageable pour l’avenir de l'humanité. Après un rappel des termes du débat public, nous présenterons un tableau succinct de la politique française avant de proposer quelques éléments d’analyse des caractéristiques de ces politiques en développant un raisonnement en termes de coûts/avantages. Cette approche, qui permet d'une certaine façon d'éclairer les dilemmes de l’action publique dans ce domaine, ne constitue qu’une réflexion préliminaire à des études de terrains1.

Controverse sur les finalités des politiques de protection de la nature

  • 2 Cela passe souvent par l’établissement d’une dépendance étroite entre le traitement des problèmes (...)

5Dans le domaine de la protection de la biodiversité naturelle, la question des Finalités de l’action collective est au cœur du débat public. Faut-il agir ? pourquoi ? au nom de quoi ? Ces questions restent posées alors qu’elles sont bien souvent dans d’autres domaines considérées comme superflues, voire même comme une entrave à une définition « opérationnelle » et efficace d’objectifs d’action. Par exemple, on considère largement acquis la nécessité de soigner les malades ou de donner une formation professionnelle aux jeunes. Le débat public porte plutôt sur l’ampleur des ressources à mobiliser et sur l’efficacité des moyens mis en œuvre. Dans le domaine de l’environnement, la société se cherche encore de « bonnes raisons d’agir ». On pourrait dire en se référant à Max Weber, que l’action collective y est encore largement dans l’attente d’une « éthique de la conviction » même si, par ailleurs, les dispositifs bureaucratiques spécialisés et leurs périphéries associatives travaillent à un certain « désenchantement » des problèmes environnementaux et procèdent à la « rationalisation » de leur traitement2.

6Il n'est pas utile ici de faire une revue des textes très abondants où les différents points de vue sur la « nature » et sur l’enjeu environnemental sont exposés. On est souvent frappé par l’âpreté des polémiques et, notamment en France, par la vigueur des critiques dont est l’objet le mouvement écologiste radical, y compris de la part de ceux qui partagent ses préoccupations. Les uns s’effraient de la montée en puissance d’un écopouvoir qui menacerait d’imposer une « police du vivant » (Lascoumes, 1994), d’autres dénoncent l’« équivoque écologique » où les « gentils écolos » dissimulent le fanatisme sectaire et antihumaniste des adorateurs scientistes de Gaïa (Ferry, 1992 ; Alphandery, Bitoum et Dupont, 1993). Les critiques et polémiques sont à la mesure de la dramatisation pratiquée par une certaine « écologie catastrophique » mais ne sont pas étrangères non plus à l’importance de l’enjeu électoral que représente la récupération des inquiétudes populaires suscitées par la mise en scène médiatique de la couche d’ozone, de la maladie de la « vache folle » ou de la diffusion des OGM.

  • 3 Il existe des évaluations sérieuses bien qu’approximatives sur ce processus de déperdition irréver (...)
  • 4 L’impératif biblique « croissez et multipliez » était finalement la façon la plus sûre d’éloigner (...)

7Bien évidemment, la science interpellée ne peut qu'apporter des réponses incomplètes et nuancées aux incertitudes et aux angoisses. Un certain consensus existe cependant sur des constatations vérifiables telles que : a) l’espèce humaine occupe une place de plus en plus grande sur la planète, b) en corollaire et en conséquence, la place de la plupart des autres espèces, animales et végétales, régresse fortement3. En deux siècles, l’emprise (et l’empire) de l’homme sur la nature s’est développée d’une façon gigantesque. De nombreuses espèces ont déjà disparu ou sont menacées à très court terme (les baleines et les éléphants sont devenus les symboles de ces espèces menacées). En revanche, certaines espèces domestiquées, de plus en plus uniformisées par la sélection génétique, ou parasites croissent au même rythme que les populations humaines (bovins, chiens et rats)4.

8La réduction de la biodiversité est un fait scientifiquement établi même si ses conséquences sur l’avenir de la planète et de l’humanité sont l’objet d’incertitudes et de controverses. Sur ce point, l'opinion dominante semble être que, pour le moins, la régression de la diversité des espèces n’est pas une bonne chose, qu’elle peut être porteuse de périls plus ou moins graves, à plus ou moins long terme. À partir de là, une large gamme d’arguments est développée pour justifier la nécessité d’une action collective. Les tensions ou conflits de valeurs se structurent autour des deux groupes d’arguments bien connus. Selon les tenants d’un certain « intégrisme écologique », qu’il soit purement affectif (BB et les bébés phoques) ou d’essence religieuse ou scientiste à la manière de la deep ecology, chaque espèce a un droit imprescriptible, inaliénable, « non négociable » à la vie, soit parce qu’elle existe tout simplement (la vie est « sacrée » en soi), soit parce qu’elle a une fonction indispensable dans l’équilibre général de la biosphère. Les arguments du pôle opposé, humaniste et utilitariste, mettent l’accent sur les intérêts humains : l’homme doit protéger la nature (la biodiversité) parce que c’est utile, parce que c’est bon et parce que c'est beau. C’est utile, car la biodiversité peut receler des ressources de toutes sortes, non encore inventoriées, précieuses pour les générations futures. C’est bon au sens éthique, car l’espèce humaine, qui a construit son « progrès » sur l’exploitation forcenée des autres espèces, se doit, au stade de « civilisation » auquel elle est parvenue, d’élargir progressivement à des « non-humains » le cercle resté trop humain de ses valeurs humanistes. C’est beau, car depuis toujours, la nature a été une source inépuisable d'émotion esthétique et d’inspiration artistique.

  • 5 Faute de connaître les conséquences du phénomène, le « principe de précaution » peut être bien évi (...)

9Bref, qu'on en appelle au droit des « non-humains » à la vie ou à l’intérêt des générations futures, il existe beaucoup de « bonnes raisons » d’agir contre la réduction de la biodiversité et pour la protection de la nature5. Mais ces finalités n’ont pas encore acquis la force de l’évidence et du « sens commun » et restent un objet de débat et de controverse, ce qui rend plutôt instables les fondements des actions collectives. Sur ce plan, on peut rappeler brièvement les divers éléments qui participent à la mise en agenda politique de la question de la sauvegarde de la biodiversité et à la construction des dispositifs protectionnistes par les autorités gouvernementales nationales, internationales ou locales.

  • L’implication de certains agents économiques à cause des effets négatifs de la réduction de la biodiversité ou des occasions de valorisation marchande créées par la construction du nouveau bien collectif que constitue la « nature préservée ».
  • La montée en puissance d’un « parti vert », mouvement social qui ne se limite pas aux groupements politiques, mais qui inclut aussi des réseaux associatifs importants regroupant des catégories d’acteurs très divers. La composition des couches sociales qui appuient ce mouvement peut constituer un facteur important pour inciter les décideurs politiques à l’action, car il s’agit des catégories postmatérialistes (Inghelhart, 1992) qui contribuent à l’essor de la nouvelle économie postindustrielle tout en exprimant une « demande de nature » (contrepartie à une sophistication d’activités professionnelles trop « dénaturées » ?).
  • Les conséquences des progrès des connaissances scientifiques qui, malgré les controverses et le scepticisme d’une certaine philosophie relativiste de la science (Latour, 1999), permettent de mieux cerner les problèmes de la dégradation accélérée de la biosphère et de réduire les facteurs cognitifs d’inhibition de l’action ou l’arbitraire de ce coup de dés qu’est parfois la décision politique dans un contexte d’incertitude.
  • Enfin, la constitution d’une bureaucratie sectorielle avec ses relais et ses réseaux associatifs périphériques. Cette « écobureaucratie » est orientée probablement moins vers une entreprise démiurge de « contrôle du vivant » que vers l’obtention d’avantages matériels palpables, la création de rentes de situation liées à la monopolisation de compétences selon des logiques corporatistes bien identifiées dans diverses études6.

Diversité des mesures protectionnistes, aperçu sur la politique française

10En France, comme dans la plupart des autres pays européens, la politique de protection de la nature relève principalement de trois grandes catégories de politiques : des politiques territorialisées qui se concrétisent dans diverses formes de zonage, les politiques réglementaires et les politiques incitatrices. Il faudrait ajouter une quatrième catégorie de politiques, promise probablement à un bel avenir, et qui consiste non seulement à réhabiliter et à recréer la biodiversité naturelle, mais à produire une nouvelle nature (avec la manipulation génétique et la création de nouveaux biotopes).

La politique de protection zonale

  • 7 « Protestante, la nature ? » se demande J. Viard, dans le remarquable recueil de textes réunis par (...)

11La création de sites protégés, de réserves et de parcs naturels est la forme la plus manifeste de la politique de protection de la nature. Dès le XIXe siècle, des mesures de ce type ont été prises aux États-Unis et au Canada (Guay, 1995) puis dans certains pays d’Europe. En France, la création des premières réserves naturelles est plus tardive. Elle commence pendant les années 1930, mais ne prend l’aspect d’une politique publique systématique que pendant les années 1960. Les demandes et projets provenant des sociétés de naturalistes ou des associations élitistes de tourisme (du genre « Touring club de France ») ont, semble-t-il, rencontré des oppositions plus fortes (propriétaires fonciers...) ou reçu un soutien plus faible (implantation des sociétés savantes moins importante) que dans d’autres pays (Cadoret, 1985). Des facteurs contextuels de type culturel et économique — la France reste un pays rural — peuvent contribuer à expliquer ce décalage7.

  • 8 U existait une réserve naturelle sur une partie de la Camargue depuis les années 1930. Picon montr (...)

12La logique initiale dominante de la création de la première génération de parcs ou des mesures de classement et de sauvegarde des sites n’est pas la protection en soi de la biodiversité, mais la conservation, dans une perspective esthétisante, des « sites pittoresques » érigés en « monuments naturels », objets d’émotions romantico-esthétiques, voire même support d’édification morale pour les premières vagues, très bourgeoises, de touristes qui, vers 1900, partent à bicyclette ou en automobile à la découverte des paysages (Bertho-Lavenir, 1999). Au cours des années 1960, la création des parcs naturels publics, à statut national ou régional, se réclame encore en partie de cette conception esthétisante. Les parcs nationaux, créés dans des zones de hautes montagnes très faiblement peuplées, sont définis comme des « cathédrales de silence », des « sanctuaires de la nature » ou plus simplement comparés à des musées de curiosités naturelles (le concept d’écomusée apparaît quelques années plus tard). Cependant, cette politique, sublimée par le ministre de la Culture de l’époque, André Malraux, s’inscrit alors en fait dans la logique dominante d’un aménagement fonctionnaliste du territoire national. Les parcs naturels sont situés dans un zonage qui découpe le territoire en régions vouées à l'industrie, à l’urbanisation, à l’agriculture intensive ou aux activités récréatives. Dans les régions « à vocation touristique » (comme on dit alors), à côté des parcs nationaux et des réserves naturelles, sont développés d’importants programmes d’aménagement touristique qui transforment profondément les montagnes et le littoral. La préoccupation écologique, au sens de préservation des écosystèmes, est totalement absente de ces aménagements dont le but explicite est bien de conformer la montagne et le littoral aux exigences de la « civilisation des loisirs ». Dans cette perspective, les zones naturelles se voient attribuées des fonctions récréatives et le rôle de « poumon vert » pour le repos et le bien-être des citadins entassés dans les grands ensembles des banlieues. Par exemple, la création du parc régional de la Camargue, sous l’impulsion de la DATAR, est explicitement associée par ses concepteurs à l’aménagement du complexe sidérurgique de Fos-sur-Mer8.

  • 9 On pouvait lire sur les panneaux d’accueil des visiteurs du parc de la Vanoise des sentences du ge (...)
  • 10 Voir le retour autocritique sur cette approche appliquée à l’analyse des usages de la forêt par Be (...)

13Une telle politique de zonage ségrégatif de l’espace est imposée au nom de l’intérêt général, contre les intérêts locaux stigmatisés comme égoïstement particularistes, par une technocratie centralisée et autoritaire où les « administrations de mission » jouent un rôle décisif. Cet autoritarisme, qui met les élus locaux sous tutelle et méprise le mouvement associatif, se lit jusque dans les injonctions adressées aux visiteurs des parcs nationaux sommés de consommer très respectueusement le bien public dispensé généreusement par la Providence et la Nation9 (Bertho-Lavenir, 1999). On comprend que de nombreuses études critiques aient pu présenter, dans la ligne de Michel Foucault, cette politique comme la mise en place d’« équipements de pouvoir », véritable dispositif de discipline sociale (Kalaora, 1996 ; Fabiani, 1989)10. Dans les années 1980 et 1990 se poursuit l’instauration de nombreux parcs régionaux et réserves naturelles (voir les données des tableaux 1 et 2), tandis que se mettent en place des milliers de plans d’occupation des sols qui s’efforcent de contenir le « mitage » de l'espace et de délimiter des « zones naturelles » inconstructibles. S’y ajoutent dans le même temps des mesures protectionnistes plus spécifiques, comme les arrêtés de biotopes, et des mesures d’application des conventions internationales (convention de Rasmar sur les zones humides) ou des directives européennes telles que les directives « Oiseaux » (1979) et « Habitats » (1992). Ainsi se tisse un « maillage environnemental du territoire français de plus en plus dense » (Alphandery et Billaud, 1997). La mise en place du réseau de sites Natura 2000 protégeant le biotope de certaines espèces menacées inscrit ce maillage dans un espace européen beaucoup plus large. Il faut mentionner également la loi littorale de 1986 et l’action du Conservatoire du littoral qui, par des réglementations et des acquisitions foncières, s’efforcent de soustraire les espaces côtiers à l’emprise de l’urbanisation.

Tableau 1. Les différents types d'espaces protégés en France métropolitaine

types de zones de protection

nombre

surface en km2

Parcs nationaux
dont zones centrales protégées

6

12 604
3 509

Parcs naturels régionaux

35

56 532

Réserves naturelles

132

1 452

Réserves naturelles de chasse et faune

9

313

Réserves biologiques forestières

147

168

Réserves de pêche

1 315

sur 569 km

Sites classés

210

35

Arrêtés de biotopes

463

1 026

Zones humides protégées (Ramsar)

15

6 914

Réseau européen Natura 2000
Zones de protection spéciale (directive "Oiseaux")
Zones spéciales de conservation (directive "Habitats")

114
1 029

8015
26 720

Sites du Conservatoire du littoral

389

525 (sur 640 km)

Sources : ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement et Institut français de l'Environnement <www.ifen.fr/chifcle/espaces.htm>.

Tableau 2. Évolution de la création de parcs naturels nationaux et régionaux et de réserves naturelles en France

parcs nationaux

parcs régionaux

réserves

ensemble

Jusqu'en 1970

3

8

3

14

De 1971 à 1980

3

12

34

49

De 1981 à 1990

1

6

54

62

Depuis 1990

-

12

44

57

Sources : données établies à partir de « Protection de la nature, espaces naturels, institutions communes », Les Éditions des Journaux Officiels, 1998.

14Aux méthodes autoritaires et centralisées des gouvernements gaullistes se sont substituées progressivement, depuis le milieu des années 1970, des procédures décentralisées de décisions fondées sur la concertation, la négociation, l’élaboration conjointe, voire même la cogestion, entre les différents stakeholders, acteurs publics, associatifs et privés impliqués par les politiques publiques. Les régions érigées en collectivités locales par les réformes de décentralisation (1982-1985) se sont vues attribuer la compétence de maître d’œuvre dans la création des parcs régionaux. La gestion de ceux-ci incombe à des syndicats mixtes associant les différentes collectivités territoriales (communes, départements, régions) et parfois des organismes consulaires et des institutions privées ou semi-publiques. Ces formes de participation élargie et ces systèmes de décision et de gestion multiacteurs posent des problèmes de gouvernance, de légitimité et d’imputation de responsabilité. Dans de tels contextes, l’action publique obéit en effet principalement à une logique procédurale qui peut être erratique et aléatoire et produire des décisions inattendues et non voulues.

  • 11 Bontron et Brochot distinguent les réserves « sanctuaires », les réserves « patrimoinesnes », les (...)

15La « protection zonale » est l’aspect le plus significatif et visible de la politique de sauvegarde de la biodiversité naturelle. De ce point de vue, l’inventaire de cette politique montre qu’elle est loin d’être négligeable en France où près de 15 % du territoire national fait l’objet d’une certaine forme de protection (tableaux 1 et 2). Néanmoins, le problème de son acceptabilité sociale d’une part, et de son efficacité réelle par rapport aux objectifs affichés d’autre part, reste posé (Charbonneau, 1997). Si elles sont appliquées sans grandes difficultés dans les zones très faiblement peuplées, des mesures telles que la création de réserves, la mise en œuvre d’arrêtés de biotope ou l’application des directives européennes font souvent l’objet de vives contestations, comme en témoignent de nombreuses études de sites (Becerra, Salles et Zelem, 1998). Certaines catégories sociales, notamment les propriétaires et usagers locaux des zones protégées ou à protéger, considèrent que leurs droits d'usage ne sont pas négociables. En France, les chasseurs, très bien organisés, constituent le groupe d’opposants le plus radical et le plus puissant aux différentes politiques de protection zonale. En outre, la rigueur des mesures de protection associées aux différentes politiques zonales est très variable. Les parcs régionaux, qui englobent de vastes espaces habités et cultivés et qui sont placés sous la tutelle des élus locaux, imposent des contraintes beaucoup plus légères que celles des parcs nationaux, établissements publics gérés par des fonctionnaires de l’État central. Les parcs régionaux présentent une grande diversité de situations et de fonctions à l’instar des réserves naturelles (Bontron et Brochot, 1989)11.

La politique réglementaire

  • 12 La destruction de certains « nuisibles » était rendue obligatoire par la loi et faisait l’objet d’ (...)

16Cette forme de politique procède par des réglementations qui codifient, restreignent et interdisent certains usages sans discrimination géographique. Elle est déjà ancienne puisqu’elle concerne des usages traditionnels tels que la chasse, la pêche, le ramassage et la cueillette (escargots, champignons, baies) qui sont des pratiques fortement enracinées dans les campagnes françaises. Les plus récentes de ces mesures sont destinées à protéger des espèces menacées dont certaines étaient auparavant qualifiées de nuisibles (les rapaces) et à ce titre volontairement détruites12. Ces activités traditionnellement encadrées par des droits d’usage et des coutumes locales sont l’objet d’une réglementation juridique précise qui fixe des calendriers et détermine les types et parfois la taille des animaux ou végétaux dont le prélèvement est autorisé. Il s'agit d’assurer la reproduction des espèces dans une perspective de gestion durable des ressources. Mais en fait, l’ensemble de ces réglementations forme un dispositif complexe et multifonctionnel où la protection de la nature est mêlée à des mesures d’autoprotection des droits et usages des communautés locales soucieuses de limiter l’intrusion des « étrangers » sur leur territoire (Bages et Nevers, 1982). L’origine et la reproduction des espèces qui constituent l’ordinaire du gibier pour les chasseurs sont de moins en moins endémiques et « naturelles », et dans ces conditions, les réglementations sont une sorte de moyen de répartir équitablement un stock d’animaux élevés en captivité et introduits avant la saison de chasse par les associations de chasseurs (ou de pêcheurs). Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que ce soit les mesures (européennes) de protection des espèces migrantes qui suscitent les polémiques les plus virulentes des chasseurs : ce gibier constitue en quelque sorte une ressource gratuite, libérée des droits de propriété. Il faut mentionner que les réserves de chasse et de pêche, gérées et aménagées par les associations de pratiquants et qui représentent des surfaces importantes, peuvent être considérées dans une certaine mesure comme des espaces protégés (elles sont considérées comme tels par le ministère de l’Environnement).

La politique incitatrice

  • 13 La production et la mise sur le marché de « nouvelles anciennes » variétés alimentaires contribuen (...)

17Les mesures agroenvironnementales appliquées dans le cadre de la politique agricole communautaire constituent la forme la plus marquante de celle-ci. Elles expriment un infléchissement important de la politique agricole vers une agriculture moins polluante dans la perspective du développement durable. Du point de vue de la protection des milieux naturels, cette politique agroenvironnementale peut constituer une alternative aux limites de la politique zonale puisqu’elle s’applique en principe à toutes les formes d’activités agricoles et principalement à l’agriculture « productiviste » qui est la plus polluante. En réalité, en France, les premiers bilans montrent que le puissant lobby agricole a pesé sur le gouvernement pour que soit retardée l’application de certaines mesures (Alphandéry et Billaud, 1997 ; Salles, Zelem, Busca et Gendre, 1999). De fait, dans une première phase, limitée à une expérimentation des mesures dans quelques régions (1989-1993), l’application française de la politique agroenvironnementale européenne s’est d’abord moulée dans la logique de la politique protectionniste zonale. Elle a concerné essentiellement quelques zones géographiques choisies en fonction de l’intérêt qu’y présentait la préservation d’une faune et d’une flore locales étroitement dépendantes des vestiges de pratiques agricoles traditionnelles. Dans le même esprit, des dispositions spécifiquement nationales (la « prime à l’herbe ») apportent un soutien à l’élevage extensif, notamment en zone de montagne. À ce stade, la politique agroenvironnementale apparaît moins comme un instrument de lutte contre les pollutions de l'agriculture intensive que comme un dispositif complémentaire d’une politique protectionniste fondée sur un zonage entérinant un partage fonctionnel du territoire rural entre zones à haute productivité agricole et zones agroenvironnentales à fonctions récréative, touristique et pédagogique. Il s’agit bien de soutenir des activités agricoles « à l’ancienne » (comme les pratiques d’élevage pastoral) dans la mesure où elles conditionnent la production et reproduction d’agroécosystèmes productifs d’une faune et d’une flore spécifiques, voire même de créer de véritables musées « agroenvironnementaux » (Lefeuvre, 1989 ; Deverre, 1996). Les subventions versées aux agriculteurs ont pour objectif explicite de rémunérer une nouvelle spécialité agricole : la « culture de la nature13 ». Quant aux mesures de lutte contre les pollutions agricoles, c’est une autre histoire, qui rappelle finalement la situation de certains secteurs de l’industrie dans les années 1970 mis en accusation par l’opinion publique. La mise en branle de l’imposant et compétent appareil d’encadrement agricole laisse présager qu’une vaste entreprise d’« appropriation stratégique » par la profession de ces mesures est en cours (Busca et Salies, 2000).

  • 14 On connaît la solidité des socles culturels sur lesquels s’établissent les codes d’échange et d’in (...)

18À défaut d’une évaluation sérieuse des effets réels du dispositif de protection de la nature sur la sauvegarde de la biodiversité, on doit évoquer, après avoir constaté l’importance non négligeable des mesures appliquées en France, les problèmes posés par chaque catégorie de politiques. La protection zonale s’inscrit dans (et participe à) un processus de ségrégation fonctionnelle et sociale de l’espace. Elle génère des problèmes de frontières et de discrimination, elle crée des rentes de situation. Elle oscille entre une logique de sanctuarisation absolue dont la finalité sociale est peu visible et difficilement acceptable, et une logique de valorisation économique qui, à la limite, transforme les réserves naturelles en un bien marchand vendu à des « consommateurs de nature » à un prix déterminé par la loi de l’offre et de la demande. Il existe bien évidemment toute une gamme de situations intermédiaires. Quant aux mesures réglementaires, le principal problème est le décalage existant entre les règles édictées et leur application réelle. Bien souvent, ni les règles en elles-mêmes, ni les sanctions promises n’ont la légitimité sociale suffisante pour garantir leur application. Il est difficile, par exemple, de justifier l’interdiction de la cueillette de telle ou telle espèce végétale et encore plus de légitimer la répression d’un randonneur ayant écrasé un scarabée (qui appartiendrait à une espèce menacée). Dans ces conditions, l’éducation et la formation à l’« écocitoyenneté » sont la voie privilégiée pour accompagner l’application des réglementations. Mais changer les « mentalités » et les comportements est, comme on sait, une entreprise incertaine et de longue haleine14. Enfin, les mesures incitatives posent immédiatement le problème de la prise en charge de leur coût. Qui doit payer la « culture de la nature » ? « Ce sont les bénéficiaires », serait probablement la réponse la plus simple, qui nous renvoie cependant à une question subsidiaire plus générale : qui sont les bénéficiaires des politiques de protection de la biodiversité naturelle ?

Avantages et coûts sociaux des politiques de protection

  • 15 Son analyse des politiques réglementaires s’inspire des travaux de J. Q. Wilson (Wilson, 1973).

19Quelles sont les caractéristiques intrinsèques des politiques de protection de la nature par rapport à d’autres politiques publiques ? Comment peut-on définir les qualités du bien collectif que produisent les différentes formes de protection de la biodiversité naturelle ? Quelle est la configuration des intérêts sociaux qu’elles impliquent ? Il n’est pas possible d’apporter ici une réponse détaillée à ces questions. L’objectif est plutôt de proposer une sorte de raisonnement à partir d’une analyse des avantages et des coûts sociaux que comportent les mesures protectionnistes pour les différents acteurs impliqués dans leur application à divers titres : responsables de leur élaboration, bénéficiaires, payeurs, usagers... On s’appuiera notamment sur les suggestions utiles (et utilitaristes) de Padioleau (Padioleau, 1982 ; Thoenig, 1985)15. Le raisonnement développé n'a pas d’autre but que de cerner la configuration des intérêts et des acteurs impliqués par les enjeux des politiques de protection et les conditions générales de l'acceptabilité sociale de certaines mesures et de leur faisabilité.

20Dans la perspective d’une analyse du soutien apporté ou du refus opposé à des politiques réglementaires par leurs destinataires (garantie de leur « succès » ou de leur « échec »), Padioleau classe les politiques publiques en quatre catégories. Ces catégories résultent du croisement de deux variables comportant deux modalités : le caractère, diffus ou concentré, de leurs avantages attendus et le caractère, diffus ou concentré, de leurs coûts. Avantages et coûts sont pris dans un sens très large en tant que résultat d’une évaluation globale par les agents sociaux qui sont affectés par les mesures réglementaires en cause. Comme l’indique Padioleau, pour l’essentiel, les politiques de protection de l’environnement de type réglementaire (qui interdisent, limitent, prescrivent) présentent à la fois des avantages diffus et des coûts concentrés.

  • Des avantages diffus, puisque ces politiques sont censées produire, sans discrimination, un bénéfice collectif très général qui consiste d’abord en l’arrêt du processus de la réduction de la biodiversité estimé dangereux pour la survie à long terme de l’espèce humaine. Des avantages plus concrets et immédiats peuvent découler également de l’amélioration de la qualité de l’air, de l’eau, de la création de zones de silence, etc. Ces utilités sociales générales présentent les caractéristiques des biens publics : indivisibilité, impossibilité d’exclusion, non-rationnement (Derycke et Gilbert, 1988). Il faut bien évidemment insister sur l’aspect très incertain de ces avantages et sur leur faible visibilité sociale à court terme.
  • Des coûts concentrés puisque, en général, les réglementations s’appliquent à des catégories relativement restreintes d’agents, qu’ils soient ou non la source du problème, pratiquement toujours plus restreintes que les catégories des bénéficiaires potentiels. Ainsi, il est fortement probable (mais non absolument certain) que les générations futures qui bénéficieront de l’effet salutaire des mesures de protection prises aujourd’hui seront plus nombreuses que la génération qui doit en supporter le coût. Il existe une grande variété de formes d’acquittement des coûts des politiques protectionnistes : privation et limitation des droits de propriété et d’usage pour ceux qui résident dans une zone transformée en réserve naturelle, nécessité de financer des équipements supplémentaires pour les destinataires d’une politique réglementaire ou baisse de la productivité (agriculteurs), prélèvements fiscaux et baisse du pouvoir d’achat pour les contribuables.

21Il faut raffiner le raisonnement en introduisant une dimension temporelle et une dimension spatiale, toutes deux très importantes lorsqu’il s’agit de problèmes environnementaux où les « effets de débordement » et les externalités, négatives ou positives, sont des éléments déterminants de la structuration des enjeux et de la configuration des intérêts impliqués dans ceux-ci. Les effets d’une politique de protection de la biodiversité, outre leur caractère diffus et incertain, concernent toujours un futur plus ou moins lointain. Celui-ci est souvent évalué à l’aune du renouvellement des générations : on souligne souvent qu’il s’agit bien de l’avenir de « nos » enfants et de « nos » petits-enfants, éventuellement (pour les plus impatients ou pour les plus jeunes) de son avenir personnel dans les quatre ou cinq décennies à venir. Au-delà, le futur prend la coloration abstraite qui fait commuter le raisonnement utilitariste et vital du « commun des mortels » dans les calculs — opaques pour la masse de la population — de la science. Cette dimension temporelle est évidemment importante pour comprendre les problèmes d’implication et d’engagement (ou de défection et d’apathie) des individus et leurs déterminants sociaux. Produire des effets utiles, « visibles » à court terme, même de nature très symbolique (des saumons remontent à nouveau le cours d’un fleuve, quelques loups se font voir à nouveau là où ils avaient disparu) est souvent une condition indispensable de l’acceptabilité sociale des politiques publiques environnementales. L’allocation d’avantages palpables et gratifiants dans l’immédiat combinée à la poursuite d’une « cause » à long terme (au sens de la « cause du peuple ») permet de créer, de maintenir et de soutenir une mobilisation militante autour de projets dont la durée conditionne souvent l’efficacité. Il s’agit là finalement d’une des données classiques de l’action collective.

22De même, la dimension spatiale (et en fait, sociale) fait partie intégrante de la structuration des enjeux : les avantages diffus de l’action collective sont conçus, attendus, appropriés à des échelles géographiques très diverses. Ainsi, les bénéfices collectifs attachés à la protection du sabot de Vénus (Cypripedium calceolus) ou à la réintroduction de l’ours dans les Pyrénées, peuvent-ils être évalués en référence à : a) la santé de la planète et de l’humanité (deux choses probablement différentes), b) au bien-être de la population française ou européenne ou c) à la prospérité des communautés locales qui peuvent y gagner une plus-value touristique. L’utilité produite par l’application des mesures de protection a des effets différenciés selon la nature des externalités qu’elles génèrent à telle ou telle échelle : la réduction de la pollution agricole diffuse peut avoir pour conséquence non seulement une eau de meilleure qualité, moins coûteuse à traiter, procurant des avantages économiques circonscrits à la zone de distribution de l’eau potable, mais elle a aussi bien évidemment des effets utiles plus généraux, plus diffus et moins visibles, comme l’assainissement de la nappe phréatique et des cours d’eau ou la réduction de la pollution du milieu marin. L’articulation entre les effets utiles de proximité et des bénéfices plus larges et diffus est, de ce point de vue, une des clés du consentement de la population à l’implantation de mesures qui peuvent paraître extrêmement abstraites (invisibles) et justement « lointaines ». L'« intéressement » des populations locales par la création d’avantages spécifiques est crucial lorsqu’ils s’agit de mesures discriminantes qui imposent des contraintes sur un territoire limité.

23En outre, on peut distinguer deux types de mesures selon qu’elles contribuent à combattre des « désutilités » (pollution, défrichement, artificialisation des écosystèmes) ou qu’elles produisent directement de nouvelles « utilités » (la création d’une réserve ou d’un parc par exemple). Cette distinction ne tiendrait probablement pas longtemps aux yeux des économistes : la lutte contre la pollution par les nitrates produit une nouvelle utilité (un nouveau bien collectif) — de l’eau moins polluée ou de l’eau conforme aux normes européennes. Pareillement, le maintien d’une zone naturelle produit une nouvelle utilité par rapport à ce qui se serait passé si elle avait été détruite ! Mais cette distinction peut être utile puisqu’elle exprime les particularités concrètes de trois grands types de mesures (politique de zonage, politique réglementaire, politique incitatrice).

24Il faudrait poursuivre une réflexion sur la nature et la variété des « utilités sociales » générées par l’existence d’une réserve naturelle, sanctuaire fermé aux humains, d’un parc national ou régional que parcourent des hordes de randonneurs. Il existe évidemment un bilan coûts/bénéfices concernant les populations locales (qu'on peut mesurer en terme d’évolution du revenu des ménages et de mobilité). Plus difficile est l’évaluation précise des « externalités positives » que produit la zone naturelle. On les mesurerait d’autant plus aisément qu’elles seraient plus éloignées de la finalité spécifiquement écologique assignée à la création de ces espaces. Il est plus facile de dénombrer les randonneurs ou les nuitées passées dans les gîtes localisés dans des parcs régionaux que la contribution que ceux-ci apportent au maintien de la biodiversité et au maintien de l'équilibre de la biosphère. Évidemment, ce raisonnement peut paraître spécieux à ceux qui ne voient dans les politiques de protection de la nature qu’un aimable et inefficace paravent cachant la vraie nature des objectifs de cette politique qui serait de recycler des espaces ruraux peu denses dans le circuit des activités touristiques. Mais rien n’indique qu’il ne s'agisse que de cela.

25Un décryptage des coûts sociaux et des agents qui les supportent n’est pas moins complexe que ne l’est l’analyse des bénéficiaires des utilités et désutilités produites par l’action publique environnementale. Souvent, les coûts directement supportés par telle ou telle catégorie d’agents sont compensés par des avantages ou des rémunérations directes ou indirectes payés par un ensemble plus large d’usagers ou plus fréquemment de contribuables comme par exemple les subventions européennes du programme LIFE. Quoi qu’il en soit, il paraît sociologiquement intéressant d’analyser la répartition des coûts sociaux, leurs formes et les payeurs directs et indirects. Les coûts peuvent être extrêmement « concentrés » lorsque, par exemple, un seul propriétaire/usager se trouve concerné par la création d’une réserve naturelle. Des études de cas montrent que les catégories les plus directement concernées sont :

  • les propriétaires fonciers ;
  • les exploitants des ressources locales : industriels, agriculteurs, pêcheurs et autres activités (ex. : les exploitants des gravières) ;
  • les divers usagers plus ou moins locaux (chasseurs, pêcheurs, cueilleurs, promeneurs, baigneurs) qui, en vertu de droits de propriétés, de coutumes locales ou en l’absence de toute réglementation, utilisent d’une façon plus ou moins occasionnelle les diverses ressources du milieu ;
  • des institutions publiques comme les collectivités territoriales ;
  • il faudrait ajouter un autre agent : la communauté locale que forme l’ensemble des usagers et des exploitants du milieu qui, du fait des interdépendances qui les lient, constituent une réalité sui generis qui est quelque chose de plus que leur simple agrégation. En effet, comme l’ont constaté plusieurs études de cas, la force de la résistance d’un milieu local lorsqu’il est concerné par la remise en cause de certains avantages s’explique par le caractère compact des liens d’interdépendance enracinés dans une multitude d’échanges, de microrégulations, d’arrangements tacites, etc.

26Outre les coûts sociaux « négatifs » directs qui se traduisent par la privation de certains droits des usagers et exploitants locaux, il faut prendre en compte les coûts spécifiques d’aménagement, de gestion des équipements (dans le cas des parcs, les budgets peuvent être importants) ou d’application des réglementations (coûts de surveillance et de police), les dépenses des opérations de réhabilitation et de réacclimatation d’espèces. En France, le coût de la réimplantation de l’ours dans les Pyrénées apparaît exagéré aux yeux de certains. Cette analyse est compliquée par la nécessité de prendre en compte la répartition complexe des charges fiscales entre les différentes catégories de contribuables dans le temps (l’emprunt permet de faire payer de futurs contribuables) et dans l’espace (aux niveaux européen, national ou local).

27On aura compris que la perspective esquissée ici n’a pas pour objectif de dresser un bilan comptable des coûts/bénéfices des politiques de protection de la nature, mais d’esquisser un cadre d’analyse des contextes de choix dans lesquels les acteurs concernés sont amenés, individuellement ou collectivement, à construire leur stratégie.

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Notes

1 Notamment le projet de recherche en cours : Les politiques d'aménagement des zones lagunaires et du côtier en Languedoc Roussillon, analyse des impacts et des processus de mise en oeuvre, CERTOP et IFREMER, ministère de l’Environnement.

2 Cela passe souvent par l’établissement d’une dépendance étroite entre le traitement des problèmes d’environnement et d’autres problèmes et enjeux plus classiques. Par exemple, dans la planification urbaine, la lutte contre la pollution automobile est traitée comme un des sous-objectifs des politiques de transport et de circulation, la création d’un parc naturel protégé comme le volet d’une politique de développement local.

3 Il existe des évaluations sérieuses bien qu’approximatives sur ce processus de déperdition irréversible spécifiquement lié à l’anthropisation.

4 L’impératif biblique « croissez et multipliez » était finalement la façon la plus sûre d’éloigner à jamais les hommes de l’Éden (qui n’était certes pas une forêt équatoriale, nature hostile, mais un jardin d’abondance organisé pour la cueillette), et tout leur indiquait impérativement la nécessité de recréer celui-ci à la « sueur de leur front ».

5 Faute de connaître les conséquences du phénomène, le « principe de précaution » peut être bien évidemment invoqué pour fonder la nécessité d’une action collective préventive. Notons cependant que dans le processus décisionnel conduisant à l’action dans le domaine de la protection de la nature, la référence au « principe de précaution » intervient probablement autant comme un moyen de faire disparaître les inhibitions inhérentes à la rationalité limitée (à la limite, cela permet de « forcer » la décision dans une situation où il est impossible de décider « rationnellement ») que comme un impératif moral ou un précepte de bon gouvernement (« gouverner c’est prévoir ») lié à la prévention d’un risque possible.

6 Sur l’équipement et l’urbanisme : J.-C. Thoenig (1974) ; sur les politiques agricoles : P. Muller (1984) ; sur l’environnement : Lascoumes ; sur l’approche générale du corporatisme à la française : R Grémion (1976) et A. Jobert et P. Muller (1987).

7 « Protestante, la nature ? » se demande J. Viard, dans le remarquable recueil de textes réunis par A. Cadoret (1985), p. 161-174.

8 U existait une réserve naturelle sur une partie de la Camargue depuis les années 1930. Picon montre bien comment la création de cette réserve a résulté d’un compromis tout à fait circonstanciel entre l’entreprise exploitant les salins et les riziculteurs (Picon, in Mathieu et Jollivet, 1989).

9 On pouvait lire sur les panneaux d’accueil des visiteurs du parc de la Vanoise des sentences du genre : « La sottise a peur du silence… Fermez vos transistors ! Écoutez la musique de la montagne ! le parc national, c’est le grand jardin des Français... gardez-le vous-mêmes contre le vandalisme et l’ignorance », cité dans l’excellent livre de Catherine Bertho-Lavenir (1999) La roue et le stylo, comment nous sommes devenus touristes.

10 Voir le retour autocritique sur cette approche appliquée à l’analyse des usages de la forêt par Bernard Kalaora (1996) et la synthèse également critique de Fabiani (1989).

11 Bontron et Brochot distinguent les réserves « sanctuaires », les réserves « patrimoinesnes », les réserves « écoles-nature » et les réserves « foncières » en notant que, dans beaucoup de cas, il y a en fait « détournement du concept même de réserve naturelle ». Des conclusions semblables se dégageraient probablement d’une étude des parcs naturels régionaux dont la première vague (1960-1970) a été conçue avant tout comme la création de zones récréatives pour les grandes villes et qui sont, dans une période plus récente, considérés comme de bons vecteurs pour une politique de développement local fondée sur le « tourisme vert » et la promotion de spécialités locales.

12 La destruction de certains « nuisibles » était rendue obligatoire par la loi et faisait l’objet d’une réglementation ou de coutumes anciennes qui constituaient parfois un élément important de la sociabilité villageoise (masculine).

13 La production et la mise sur le marché de « nouvelles anciennes » variétés alimentaires contribuent à la redécouverte d’une certaine biodiversité qui est bien évidemment plus proche de la création de nouvelles espèces que de la redécouverte d’espèces anciennes.

14 On connaît la solidité des socles culturels sur lesquels s’établissent les codes d’échange et d’interaction en général. Changer les comportements est quasiment impossible sans un système de gratification individuelle, matérielle ou morale. Certaines cultures, civiques ou religieuses, prédisposent, semble-t-il, les individus à la confiance et à croire « sur parole » à la consistance des récompenses purement immatérielles (la fierté de faire son devoir de citoyen, l’assurance d’aller au paradis). Dans d’autres contextes culturels, peut-être plus hédonistes, comme saint Thomas, on n’a confiance qu’en ce qu’on touche, et un billet de banque est chose plus facilement palpable qu’une récompense morale.

15 Son analyse des politiques réglementaires s’inspire des travaux de J. Q. Wilson (Wilson, 1973).

Auteur

Directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique et à l’Université de Toulouse-Le Mirail (France). Après avoir conduit plusieurs recherches sur les gouvernements municipaux et les politiques locales, notamment dans le cadre du projet international Fiscal Austerity and Urban Innovation, ses travaux se sont orientés récemment vers l’étude des politiques environnementales. Il a publié de nombreux articles et contributions à des ouvrages collectifs sur les municipalités urbaines et rurales.

© Presses de l’Université de Montréal, 2003

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