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Développement durable et participation publique

 | 
Corinne Gendron
, 
Jean-Guy Vaillancourt

Troisième partie. Enjeux globaux

Chapitre 12. Le rôle des organisations internationales dans l'élaboration des politiques mondiales de l'eau

Marie Mazalto

Texte intégral

  • 1 Selon l'ONU, ce sont 5,3 millions de personnes qui décèdent chaque année d’une consommation d’eau (...)

1Pendant des siècles, l’eau a été considérée comme étant disponible en quantité infinie. « Les ressources naturelles sont inépuisables » disait Jean-Baptiste Say. Il a fallu attendre les 30 dernières années pour que la multiplication des tragédies humaines et les apports scientifiques viennent contrarier de tels a priori en constatant et vérifiant que le renouvellement du cycle de l’eau est plus que jamais menacé. Alors que les experts commencent à mesurer l’ampleur de la menace sur l’eau que représentent les effets combinés d’une intensification des prélèvements en eau potable et d’une augmentation notable des rejets polluants, ce sont plus de 15 millions de personnes qui meurent chaque année (Petrella, 1998)1, souffrant de ne pas avoir accès à des sources d’approvisionnement ou forcées de boire des eaux impropres à la consommation.

2Ce constat est d’autant plus urgent à poser que la quantité d’eau disponible à la surface de la terre reste toujours identique. Présente sous forme solide, liquide ou gazeuse, elle est partie intégrante d’un cycle infini qui participe à régénérer sa quantité et sa qualité. Ce processus de régénération naturelle s’avère essentiel pour la survie des espèces dans la mesure où le volume d’eau potable se limite à plus ou moins 2,5 % du volume total des eaux terrestres et passerait à 0,007 % lorsqu’il s’agit de quantifier l'eau aisément disponible pour la consommation humaine (Shiklomanov, 1998). L'eau potable est donc une ressource limitée qu’il convient de préserver en tenant compte qu’une mauvaise gestion humaine convertit désormais aisément les disparités de répartition naturelle en de véritables tragédies écologiques.

3Son caractère de bien essentiel fait aujourd’hui de l’eau, peut-être plus que toute autre ressource, une problématique sociale et politique de premier ordre à laquelle sont associés des enjeux économiques, de sécurité, écosystémiques, politiques et sociaux. Dans un tel contexte, qui se généralise au niveau mondial, le secteur de l’eau subit actuellement une mutation d’envergure. Plusieurs facteurs sont mis de l’avant pour expliquer la « crise de l’eau ». Alors que certaines organisations non gouvernementales incriminent les orientations politiques favorables au développement durable des activités industrielles productivistes tenues responsables de l’augmentation de la pollution et des prélèvements intensifs, d’autres, comme certaines organisations professionnelles, dénoncent la mauvaise gestion des gouvernements et la trop grande intervention des États qui viendraient freiner l’expansion des marchés. Dans les deux cas, la critique semble se concentrer sur l’incapacité des institutions internationales issues de la Seconde Guerre mondiale à enrayer la pénurie qui sévit actuellement. Dans ce chapitre, nous nous proposons de présenter les principaux acteurs de l’eau impliqués dans de nouveaux types d’organisations internationales et de comprendre quels peuvent être leurs rôles.

4Afin d’introduire notre objet de recherche, qui concerne le rôle et le statut des organisations internationales dans l’élaboration des politiques de l’eau, nous désirons amorcer une réflexion sur la société civile en nous penchant sur la dynamique des organisations au sein de l'espace politique et plus précisément dans le secteur de l’eau. Inspiré par nos précédents travaux, nous sommes de plus en plus enclin à penser que dans le contexte de la société civile apparaît un foisonnement de nouveaux acteurs « atypiques » dont les statuts et les rôles s’affirment. Il semblerait qu’actuellement, les principaux acteurs de l’échiquier politique, économique et social soient des organisations internationales non gouvernementales. Dans cette catégorie, il importe de distinguer les acteurs, car si certains statuts juridiques semblables permettraient de les assimiler parfois, leur ampleur et les buts poursuivis divergent parfois au point de devoir envisager ces entités de la société civile sous d’autres angles d’approche, au risque de ne pouvoir poser qu’une analyse approximative de la situation.

Présentation du contexte

5Avant de débuter une analyse concernant les enjeux que soulèvent la présence de certains types d’organisations non gouvernementales au niveau international, nous nous proposons de faire un rapide survol du contexte dans lequel a émergé cette problématique. Comme nous l’avons déjà mentionné, la thématique de l’eau (potable) est apparue officiellement sur la scène internationale au cours de la décennie 1970. Les gouvernements se sont emparés de la problématique de l’eau, soulevée par le travail de pression politique de diverses ONG. Cette reconnaissance arrive dans un contexte où un nouveau mode de traitement des ressources se généralise au niveau mondial, selon lequel tant les ressources humaines que naturelles tendent à être largement considérées comme des biens économiques et sociaux (GATT-OMC). Pourtant, même si depuis la fin des années 1970, diverses ONG, relayées par les agences de l'ONU, ont tenté de mobiliser la communauté internationale pour endiguer l’imminence d'une « crise de l’eau » au niveau mondial (Mar Del Plata, 1977 ; Dublin,1992 ; Rio, 1992), les conditions d’accès à une eau potable de qualité ont continué de se détériorer au point où l’OMS estimait en 1999 que plus de 1,5 milliard d’individus n’y avaient pas accès. Malgré l’instauration de nombreuses initiatives pour mobiliser la communauté internationale aux enjeux de l’eau — pensons ici à l’instauration de la Journée mondiale de l’eau (22 mars) —, on a dû conclure à l'échec de la Décennie sur l’eau potable et l’assainissement (DEPA) mise en place par l’ONU à partir de 1981. Ce constat est analysé par Wray Witten en ces termes : « est-il largement accepté que les facteurs légaux et institutionnels ont été également responsables de l’incapacité de certains pays à atteindre les cibles fixées ? » (Witten, 1991, p. 1).

  • 2 L’ONU produit désormais, tous les deux ans, un rapport portant sur l’état du développement de l’ea (...)

6La multiplication des conventions et déclarations ministérielles placées sous l’égide de l’ONU progresse pourtant jusqu’au début des années 1990, mais plus dans un travail de définition, de circonscription des enjeux et de collecte de données que dans une réelle mise en place de politiques de l’eau, et ce, tant au niveau national qu’international2. Ce travail s’accompagne de tentatives pour sensibiliser la communauté internationale sur l’importance des rencontres ministérielles. Citons les plus significatives : Mar Del Plata en 1977, la rencontre de Dublin en 1992 (l’eau dans la perspective d’un développement durable), préparatoire au Sommet de la Terre tenu la même année à Rio, ou encore la Déclaration de Paris en 1998, centrée sur l’eau et le développement durable. Tous ces sommets donnent lieu à des déclarations concernant le statut de l’eau. En 1977, l'accent est mis sur le droit d’accès à l’eau pour tous, à Dublin il est dit que désormais l’eau doit être traitée comme un bien économique car l’eau a un prix, et à Rio, l’eau est déclarée bien économique et social. Le Sommet de la Terre à Rio se distingue par deux dimensions essentielles, la prise en compte pour la première fois de la globalité des problèmes environnementaux et de l’intervention massive des ONG qui militent pour la reconnaissance de la dimension sociale de l’eau. Parallèlement, on constate une avancée dans l'utilisation des outils économiques dans les politiques environnementales (taxes, subventions, redevances, contrats d’émission, etc.). Mais dans les faits, peu de pays se mobilisent pour mettre en application ces traités, et les conditions d’accès à une eau potable de qualité se détériorent tant au Sud qu’au Nord.

7Face au risque accru de pénurie largement médiatisé par les ONG et en réaction à la rigidité des institutions de Bretton Woods, nous avons pu constater l’émergence, au cours des armées 1990, d’une volonté commune à certains dirigeants (élus nationaux, chefs d’entreprises, dirigeants d’ONG) d’investir l’espace de la « société civile » (Hegel, 1975 ; Polanyi, 1983 ; Cohen et Arato, 1992) afin d’instaurer de nouveaux mécanismes internationaux de régulation dont on dit qu'ils seront plus adaptés à la gestion de la crise. La création de nouvelles organisations telles que le Conseil mondial de l’eau (CME), le Global Water Partnership (GWP) ou encore le Business Partners for Développement (BDP), etc., semble appartenir à ce mouvement de redéfinition de l’actuelle gouvernance mondiale dans le secteur de l’eau. Élaborés dans le cadre d’une vaste collaboration avec les structures internationales, ces organismes contribuent à implanter une vision de partenariat (État, secteur privé, ONG), à déplacer les lieux du pouvoir, et de façon plus générale à redéfinir les orientations politiques (« Vision mondiale de l’eau ») et les modalités de leur application.

  • 3 On devra discuter de, voire remettre en question, la pertinence de cette dénomination en ce qui co (...)

8C’est en effet au milieu des années 1990, sur une initiative de la Banque Mondiale, qui coopère avec les Nations Unies, les États et les entreprises privées, qu’est créé le Conseil mondial de l’eau. Le Conseil mondial de l’eau (CME) ou World Water Council est un réseau d’experts, possédant le statut d’association 1901 (sans but lucratif), enregistré à Marseille, en France. Le CME est en fait issu des recommandations du Sommet de Dublin tenu en 1992 et d’une décision de la conférence ministérielle sur l'eau potable et l’assainissement tenue en mars 1994 à Noordwijk, en Hollande, endossée par la Commission sur le développement durable et l’assemblée générale de l’ONU, d’explorer la possibilité d’instaurer un forum mondial de l'eau. C'est l’Association internationale pour les ressources en eau (IWRA), réunie au Caire en 1994, qui charge un comité de fournir un travail préparatoire pour créer un conseil mondial de l’eau. Ce conseil est formellement mis sur pied à Marseille en juin 1996. Lors du premier Forum mondial de l’eau à Marrakech, en 1997, le Conseil des affaires de l’eau donne le mandat au CME de développer une vision mondiale pour la vie et l’environnement pour le XXIe siècle. En septembre 1997, a lieu la première rencontre de l’Assemblée générale des membres du CME à Montréal. Simultanément, au 9e congrès de l’IWRA, a lieu l’élection des membres du bureau. En mars 1998, le CME, en collaboration avec le gouvernement français, organise la Conférence internationale sur l’eau et le développement durable à Paris. En mars 2000, il organise le deuxième Forum mondial sur l’eau en Hollande, qui donne lieu a une conférence ministérielle représentant 120 pays. À la fin de l’année 2000, le CME est dirigé par monsieur Abu-Zeid (réélection), ministre égyptien des Ressources en eau et de l’Irrigation. Les vice-présidents sont le Français René Coulomb, vice-président de la compagnie Suez-Lyonnaise des Eaux, et William Cosgrove, vice-président de la compagnie Ecoconsult Inc. du Canada. Actuellement, le CME dénombre environ 300 groupes membres représentant plus de 45 pays. Parmi ces membres, il est intéressant de remarquer la présence de plus de 30 organisations internationales, telles que l'Unesco, le PNEU, le PNUD, la Banque Mondiale, le WMO, ainsi que de nombreux ministères nationaux et associations sectorielles spécialisées dans le domaine de l'eau. Au niveau non gouvernemental, ce sont principalement des municipalités, des syndicats, des groupes de recherche universitaires, des sociétés privées ou encore des entreprises. Les trois mandats du CME visent principalement la sensibilisation de la population et des décideurs aux questions de l’eau afin d’encourager les volontés politiques, le développement d’une vision mondiale sur la gestion de l’eau dès 2025 qui serait partagée par les décideurs, les spécialistes, le privé et la société civile, et enfin, la mise sur pied d’un corpus de données pour la préparation d’un cadre d’action qui sera élaboré par le Global Water Partnership. Milani permet de comprendre la logique à laquelle correspond cette organisation : « La régulation par le marché se veut une vision du monde lorsqu'elle débouche sur une nouvelle interprétation de la politique internationale et de la société mondiale » (Milani, 1999, p. 176). Fort de son effectif et de la reconnaissance des principaux bailleurs de fonds dans le secteur, le CME s’impose dès sa création comme une organisation non gouvernementale leader dans le domaine de l’eau ou, en d’autres termes, comme un think tank sur les politiques en matière d’eau3.

9Le Global Water Partnership est aussi le résultat de cette hybridation organisationnelle vers lesquelles convergent les représentants étatiques et ceux du secteur privé, tant nationaux qu’internationaux. Créé la même année que le CME, le GWP pourrait être vu comme le complément du CME en tant que réseau en charge de soutenir l’intégration des programmes de gestion de la ressource eau en s'assurant de la collaboration des gouvernements et des réseaux existants. Il s’agit d’émettre des suggestions pour stimuler l’instauration de réalisations sectorielles associant les différents acteurs du secteur. Comme le CME, le GWP a pour base la déclaration de Dublin signée en 1992, qui reconnaît la valeur économique de l’eau en affirmant que dans le cas de tous les usages s’appuyant sur un principe de compétition, l’eau devrait être considérée comme un bien économique. Le GWP est en charge de la réalisation technique des politiques élaborées au sein du Conseil mondial de l’eau ; il pourrait à ce titre être appréhendé comme son organe exécutif. Depuis sa création, le GWP était présidé par Ismael Sérageldin, vice-président de la Banque Mondiale. Depuis l’année 2000, il a été remplacé par la Canadienne Margaret Caüey-Carlson, ancienne présidente de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) et consultante à la Banque Mondiale. Techniquement, le GWP est divisé en différentes régions, chacune comportant son propre comité consultatif technique. Cette délocalisation favorise l’implantation d’une approche participative et en partenariat intégrant les usagers, les planificateurs et les politiciens impliqués dans les projets.

10D’autres associations gravitent autour de ces deux réseaux qui sont somme toute les plus influents dans ce domaine. Citons entre autres l’Académie de l’eau, créée en 1994 sous l’égide du ministère de l’Environnement et des Agences de l’eau françaises. Il faut aussi citer la Commission mondiale de l’eau pour le XXIe siècle, qui a été créée à Stockholm en 1998, et qui, en collaboration avec le Conseil mondial de l'eau, instaure le cadre d’action pour le partenariat mondial de l’eau. Le programme de la Commission se concentre sur cinq actions principales ; la recherche de l’implication de tous les acteurs dans la réalisation d’une gestion intégrée de l’eau, la facturation de l’eau au prix coûtant (full-cost pricing), l’accroissement des fonds pour la recherche et l’innovation, la reconnaissance des besoins de coopération pour une meilleure gestion des eaux transfrontalières des grands bassins, et enfin la nécessité d'investissements massifs dans le secteur de l’eau. La Commission tire ses fonds de contributions gouvernementales, de dotations des agences bilatérales et enfin de prêts des agences internationales de l'ONU.

  • 4 Les modalités de la participation ne sont pas précisées dans le document final.

11Ces trois instances (Académie, CME, Commission) assurent également la responsabilité de la mise sur pied de la Charte sociale de l’eau qui est un document élaboré dans l’optique « d'accélérer la réalisation sur le terrain d’un partenariat effectif entre les décideurs et les populations concernées » (Charte sociale, 2000). Les principes fondamentaux de la Charte énoncent la dimension de l’accès à l’eau pour tous comme droit imprescriptible après la reconnaissance du caractère spécial du prix de l’eau, bien économique et social dont les coûts doivent être pris en charge par tous. Le projet de la Charte a été mené parallèlement au projet de vision développé par le CME. La Vision du Conseil mondial de l’eau est également un projet d’envergure qui mérite quelques éclaircissements. La Vision est un programme politique soutenu et relayé par les institutions de l’ONU telles que l’Unesco, le PNEU, la FAO, l’Unicef, le PNUD, l’UNU, la BM, l’OMS, l'OMM et le Département des affaires économiques et sociales. Cette Vision est contenue dans un document qui énonce les lignes directrices qui prévaudront à l’instauration des futures politiques de l’eau. Elle a été élaborée en 18 mois à partir du lancement d’un processus participatif4. L’objectif de la Vision est de permettre un accès à une eau potable de qualité pour tous les êtres humains d'ici l'année 2025. Elle amène un corpus de données pour illustrer la crise actuelle de l'eau. Enfin, elle permet à ses auteurs de développer des moyens de mobiliser les acteurs du secteur : « Il y a actuellement une crise de l’eau. Mais la crise ne consiste pas dans un manque d’eau pour satisfaire nos besoins, c’est une crise due à la mauvaise gestion de l’eau qui fait que des milliards de personnes — ainsi que l’environnement — souffrent terriblement » (World Water Vision, 2000, p. 9 ; notre traduction).

Les ONG et les réseaux (think tank)

12Afin d’éviter toute confusion à propos du statut des ONG présentes dans la société civile, nous désirons faire une distinction, pour le moment assez sommaire mais importante, entre les organisations internationales gouvernementales et les think tank. Dans le présent texte, nous désignerons les nouvelles instances qui œuvrent dans le domaine de l’eau par les termes de think tank ou réseaux. Pour deux raisons. La première est que ces organisations se définissent elles-mêmes en ces termes. La seconde, pour les différencier d’organisations travaillant davantage dans les marges et qui se dissocient largement des sphères d’influence du pouvoir. Les think tank nous semblent constituer des rassemblements de dirigeants ou de membres des exécutifs (public, privé, gouvernementaux) dans lesquels il s’agit de constituer des réseaux d’influence politiques et économiques en étroite collaboration avec les comités exécutifs des instances engagées dans le processus. En d’autres termes, les réseaux peuvent être conçus comme des groupes de pression, de lobbying, qui dans la majeure partie du temps, favorisent le développement de la logique du marché en fonction des intérêts professionnels et corporatistes de leurs membres. L'analyse de Fauré, Deler, Piveteau et Roca permet d’affiner la réflexion à ce sujet :

Le dernier champ d’intervention, celui du lobbying, tourne carrément le dos aux actions classiques des ONG. Il s’agit de peser sur les choix politiques et sociétaux. On observe par exemple que dans le jeu des rapports internationaux, les ONG avec l’appui des pouvoirs publics d’ailleurs tentent une montée en puissance dans les enceintes multilatérales. (Deler, Fauré, Piveteau et Roca, 1998, p. 95)

  • 5 Notons ici que nous nous dissocions de la terminologie employée par l’auteur cité précédemment. En (...)

13Les think tank5 semblent donc constituer des espaces de médiation et de structuration de nouveaux modes de représentation. Limités dans leur statut juridique qui en fait des associations à but non lucratif, les réseaux se concentrent alors pour développer un monopole intellectuel dans un secteur (la Vision mondiale) et se poser comme les nouvelles instances qui engendreraient la norme. Ce qui fait dire à Blowers et Glasbergen que : « Le développement des réseaux entre ces mouvements dans le Nord et dans le Sud a été une caractéristique dynamique qui a aidé à changer les valeurs et à influencer les décideurs » (Blowers et Glasbergen, 1996, p. 6). Ainsi, les réseaux comme le Conseil mondial de l’eau ou le Global Water Partnership, qui placent sous leur autorité les agences de l'ONU, les gouvernements nationaux, les syndicats et les entreprises privées, ne peuvent être confondus avec les ONG traditionnelles. Créés par les instances internationales de Bretton Woods qui leur délèguent leur pouvoir à bien des égards, ces think tank nous questionnent dans la mesure où il est difficile de comprendre les motivations réelles et le statut que leur reconnaît réellement la communauté internationale : « De façon peu orthodoxe, l'ONU a accepté de laisser le Conseil mondial de l’eau — un organisme externe — prendre la responsabilité de lancer un dialogue majeur sur des politiques, sous la forme du projet Vision » (World Water Council, 2000, p. 19).

14Quelles peuvent être les raisons qui expliquent la recrudescence de ce type d’organisations dans ce secteur, et plus encore leur si grande influence ? Une première piste de réflexion concerne le pouvoir de contournement des frontières nationales dont font preuve les organisations internationales non gouvernementales (OING). Fortes de leur indépendance politique, ces organisations sectorielles recrutent leurs membres en fonction de leurs domaines d’activité et de leurs affinités idéologiques en favorisant la délocalisation tant de leurs effectifs que de leurs lieux décisionnels et opérationnels. Cette ouverture au niveau mondial leur permet de développer des réseaux de contact très diversifiés sans barrière géographique. Les analyses que pose J. Ellul sur les « clubs » aux XVIIIe et XXe siècles peuvent nous aider à nous représenter l’intérêt de telles organisations. Se multipliant dans un contexte politique libéral, les clubs, « sociétés de pensée » ou sociétés politiques, s'implantent en Europe dès le XVIIIe siècle, et ce, en dehors des lieux de la représentation démocratique. Cependant, ces clubs conservent toujours des relations très étroites avec les centres décisionnels tout en multipliant leurs assises régionales, agissant de concert avec les tenants du pouvoir autour d'un programme commun (Ellul, 1982). Les organisations internationales contemporaines pratiquent également une politique d’extrême délocalisation qui ne peut être sans signification. Elle semble obéir à la même logique politique que les clubs évoqués par J. Ellul. Ainsi, les think tank permettraient l’implantation de réseaux politiques non loin des lieux décisionnels et des sphères du pouvoir qui sont actuellement largement répartis à la surface du globe, et ce, afin de remédier à la crise institutionnelle qui sévit au niveau international : « Le remède réside dans la création d'organismes sommets ou de comités de coordination de la gestion des ressources en eau » (Global Water Partnership, 2000).

15En effet, pour tenter de comprendre la création de ces nouvelles instances, il s’agit tout d’abord de saisir le contexte international dans lequel évoluent les acteurs de l’eau au niveau institutionnel. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les institutions de Bretton Woods, qu’il s’agisse du Fonds monétaire international, de la Banque Mondiale ou de l’Organisation des Nations Unies, centralisent les fonds et génèrent les normes de la politique internationale. Créées sur les bases d’un humanisme universalisant, elles se sont spécialisées en de grandes problématiques sociales et environnementales qui ne semblent plus convenir au contexte actuel. Alors que les problématiques sociales se sectorisent, ce type de distribution institutionnelle devient non fonctionnel car trop décentralisé.

16Au cours du deuxième Forum mondial de l’eau, l’ONU est d’ailleurs ouvertement critiquée pour sa décentralisation, et le network organisateur de l’évènement se voit confirmer sa légitimité internationale :

Nous demandons au secrétaire général des Nations Unies de renforcer la coordination et la cohérence des activités liées à l’eau dans le cadre du système des Nations Unies. [...] Nous accueillons favorablement la contribution du Conseil mondial de l’eau à la vision et au partenariat mondial de l’eau pour la mise en place d’un cadre d’action. (Déclaration ministérielle La Haye, 22 mars 2000, p. 31)

Les rôles et le statut de ces organisations hybrides

17Le blocage institutionnel qui intervient sur une problématique centrale comme celle de l’eau, dans la mesure où elle concerne presque tous les secteurs d’intervention de l’ONU, est effectivement facile à comprendre.

18En première analyse, il semblerait donc logique de postuler que les tenants du pouvoir économique privilégient les réseaux pour leur flexibilité décisionnelle. Les réseaux permettraient aux acteurs politiques et économiques de court-circuiter la complexité du système bureaucratique des institutions internationales. Comprenons ici aussi que les bailleurs de fonds privilégieraient également l’intervention des think tank pour instaurer certains changements politiques qui correspondent aux exigences imposées par la vitesse des flux d’investissements (Deler, Fauré, Piveteau et Roca, 1998, p. 40).

19Cette première hypothèse qui semble être une piste intéressante n'est pourtant pas totalement satisfaisante dans la mesure où elle pourrait réduire l’ampleur du phénomène à une seule dimension. Carlos Milani nous amène à penser que la mondialisation introduirait de nouvelles logiques transcendant la simple résolution de blocages institutionnels : « La globalisation commence à désigner une nouvelle configuration qui marque une rupture par rapport à l’ensemble des régimes internationaux qui se sont succédés depuis l’émergence du capitalisme commercial » (Milani, 1999, p. 170).

20C’est en replaçant la problématique dans le contexte du capitalisme commercial que nous pourrions progresser vers la découverte des origines sociales, politiques et économiques de la création des networks dans le secteur de l’eau. Grâce à une étude plus approfondie de certains documents officiels, nous arrivons à établir un lien entre la logique de rentabilité du marché, les blocages institutionnels de l’ONU et la création de nouvelles organisations au niveau mondial dans le secteur de l’eau. Revenons à une citation tirée de la Charte sociale de l’eau : « Un aller-retour permanent entre l’offre et la demande est indispensable car cette démarche, sans caractère réglementaire, s’appuie sur la notion de volontariat » (Charte sociale, 2000, p. 161). L’interprétation que nous avançons concerne principalement les innovations institutionnelles et normatives que permet ce nouveau type d’organisations. En effet, selon l'idéologie néolibérale, les fonctions de l’État devraient se réduire au contrôle du respect des lois et à l’assistance aux personnes défavorisées, ce qui justifie l’actuelle déréglementation qui se généralise à l’ensemble des champs du social. La vitesse de circulation des flux de capitaux, dépendante de la fluctuation de l’offre et de la demande, impose en effet aux acteurs économiques une rapidité de décision importante qui ne peut souffrir d’être entravée par des blocages institutionnels d’ordre politique. Ainsi, le secteur de l’eau, qui est devenu un réel marché, subit-il cette pression économique qui influence jusqu'aux modes de « gestion du pouvoir décisionnel ». D’un coté nous trouvons l’ONU, ralliée de façon indéfectible aux gouvernement nationaux imputablés devant leurs citoyens, et de l’autre se développe un espace politique en voie d’autonomisation dans lequel se retrouvent des partenaires dans une logique de coopération, alors que les États et la logique internationale de l’ONU sont liés à la notion d’État de droits : « Le mot “droit" est utilisé ici dans le sens des droits authentiques sous juridiction internationale, où les États ont le devoir de protéger et de promouvoir ces droits » (Gleick, 2000, p. 2 ; notre traduction). En revanche, les organisations non gouvernementales présentent l'intérêt d'être redevables uniquement à leurs membres et de pouvoir favoriser une approche qui soit avant tout favorable à l’expansion économique des parties en présence : « Nous ne pouvons atteindre des résultats vraiment optimaux que si notre approche reflète les principes de la coopération, et non de la domination [...] et c’est pour cette raison que j’ai été heureux d’accepter le patronage du Partenariat global de l’eau » (Asmal, 1997, p. 4 ; notre traduction).

21Rappelons-nous le slogan avancé comme sous-titre de la Vision mondiale du Conseil mondial de l’eau : « World Water Vision : Making Water Everybody’s Business » (World Water Vision, 2000). Derrière le jeu de mot, il s’agit de prendre en compte le message qui se répand actuellement dans quasiment toutes les sphères d'intervention du secteur de l’eau. Il nous semble en effet que ces organisations soient des lieux de négociations qui permettent aux acteurs du secteur de faire converger les visions développées. Plus que des outils de négociation, ces réseaux tendent à devenir de véritables organes décisionnels, relativement à la convocation de l'ordre du jour, au déroulement des négociations et à la mise en place de leurs modes d’application.

22Certains des enjeux majeurs qui motivent cette réorganisation institutionnelle ont été analysés par R. Petrella lorsqu’il suggère que pour les tenants du pouvoir économique et politique, l’enjeu actuel consiste à « désétatiser l’eau » (Petrella, 1998, p. 25). Les motivations qui président à cette évolution significative s’expriment dans les propos de W. Cosgrove, élu au mois d’octobre 2000 vice-président du Conseil mondial de l’eau :

L’eau a un prix et les droits à l’eau sont commercialisés afin de rendre l’accès à l’eau équitable, efficace et durable. Les débats d’ordre social et éthique sur l’utilisation des nouvelles technologies sont résolus. Grâce aux biotechnologies, aux technologies de l’information, au dessalement et à une meilleure gestion de l’eau, la production de l’eau augmente. Les institutions internationales ne changent pas [...] l’accent doit être mis sur le changement des institutions et de la gestion, aux niveaux national et international. (W. J. Cosgrove et F. R. Rijsberman, 2000, p. 11)

23Cette mainmise idéologique, politique et économique provoque certaines craintes au sein de la communauté internationale. Le dernier Forum mondial de l’eau tenu en Hollande n’a pas réussi à aboutir à une vision réellement consensuelle concernant une éventuelle politique mondiale de l'eau. Le rapport final dans lequel sont compilés les différents points de vue des acteurs mérite d’être analysé afin de faire ressortir les divergences qui demeurent derrière l’apparent consensus qui ressort de la déclaration ministérielle. Les organisations non gouvernementales semblent s’ériger contre les orientations qui font de l’eau un bien économique soumis aux lois de l’offre et de la demande. De leur côté, certains pays d’Amérique latine comme le Brésil, le Costa Rica, le Paraguay et l’Uruguay, remettent même en question la légitimité des textes issus du Forum :

Toutefois, des difficultés persistent pour nous concernant le contenu et les concepts articulés dans les documents Vision Statements et Key Messages and Framework for Action. C’est pourquoi nous ne ferons que prendre note de ces documents... Par conséquent, nous ne pensons pas que ces documents fournissent une base solide et adéquate pour des initiatives futures à l’intérieur des Nations Unies. (Final Report, 2000, p. 78 ; notre traduction)

24On retrouve ces réticences chez les ONG :

Nous vous informons du fait que la majorité des ONG et des syndicats représentés ici n’acceptent pas le Rapport de la Commission mondiale de l’eau ainsi que la Vision, deux documents produits par le Conseil mondial de l’eau comme base d’actions futures... Serez-vous à la hauteur du même défi ? (Final Report, 2000, p. 82 ; notre traduction)

25Que tirer de ce constat, si ce n’est que les ONG et certaines délégations dénoncent clairement la substitution des réseaux à la représentation politique des gouvernements démocratiquement élus.

26Par contre, de leur coté, les bailleurs de fonds s’entendent pour conclure au succès de l’entreprise : le monde des affaires va dans le sens de la déclaration ministérielle : « l’eau est un bien économique [...] un prix efficace de l’eau comme ressource de valeur encouragera l’industrie à investir du temps, des talents et de l’argent dans une production et une gestion efficace de l'eau potable pour tous » (Final Report, 2000, p. 88 ; notre traduction), et la Banque Mondiale conclut que : « Ce qui est très clair à La Haye, c’est que ceci est la bonne direction — à savoir qu’une action efficace concernant l’eau sera de plus en plus caractérisée par une approche en termes de partenariat » (Final Report, 2000, p. 66 ; notre traduction). Ces deux dernières déclarations ajoutées aux mandats précédemment cités, confiés aux réseaux du secteur, nous amènent à postuler que l’existence et le pouvoir actuel conféré à ces nouveaux think tank correspondent à une tentative pour structurer l’instauration d’un marché mondial de l’eau à travers l’élaboration d'un espace politique institutionnalisé dans le secteur. En allant rechercher un cadre politique et une légitimité institutionnelle, qui passe actuellement par la caution des politiciens nationaux et internationaux, les think tank sont des outils qui permettraient d’assurer la transition, c’est-à-dire l’encastrement d’un marché de l’eau dans les sociétés et ce, au niveau mondial. En d’autres termes, nous pourrions dire que l’enjeu actuel pour les détenteurs des pouvoirs économiques et politiques dans le secteur consiste en la création d’un marché de l’eau qui puisse avoir des assises politiques et institutionnelles afin d’accélérer et de maximiser la recherche de nouveaux marchés.

27Cette hypothèse se fonde également sur la dimension économique qui est omniprésente dans le programme mis de l’avant par ces réseaux, pour lesquels il s’agit de faire reconnaître le prix de l’eau sur la base de la demande et non plus de l’offre. Ceci implique de développer des études de marché afin de permettre un repérage de la demande solvable.

L’eau est devenue un bien économique, elle est devenue très chère, au point de ne plus être abordable pour les plus pauvres. Deux approches tarifaires sont désormais possibles, l’approche de la solidarité entre les usagers [...] ou un prix unique et égal pour tous comme c’est le cas pour le pain. (Smets, 2000, p. 59)

28La dimension économique de la problématique méritera d’être développée au cours de nos prochaines recherches concernant le sujet, car la rareté d’un bien est le premier facteur qui permet d’imposer un prix à la ressource. Ainsi s’articulent les paramètres économiques, juridiques politiques et sociaux. Dans le contexte de l’actuelle politique internationale, des concepts comme celui de développement durable semblent cautionner une logique qui postule un lien étroit entre, d'une part, la protection de l’environnement et la protection de la santé humaine, et de l’autre le développement des logiques du marché, sans envisager que ces activités puissent être contradictoires à de nombreux égards. Le développement de fonds de solidarité pour les plus démunis dans le secteur de l’eau proposé par les instances de l’ONU et le Conseil mondial de l’eau devra également faire l’objet d’une réflexion concernant les implications sociales d’une éventuelle fixation d’un prix de l’eau au niveau mondial qui serait fait en fonction des lois du marché.

***

29En guise de conclusion, nous nous proposons d’ouvrir la réflexion amorcée dans le présent chapitre sur l’interrogation amenée par B. Maris et D. Baudru : « Comment une démocratie doit-elle envisager le problème de l’eau ? » (Baudru et Maris, 1997, p. 24). La problématique qui a soutenu nos propos et qui concerne la structuration d’un nouvel espace politique dans le secteur de l’eau revient effectivement à poser la question de l’exercice du pouvoir par le biais des dimensions de la reddition de comptes, de la représentation par rapport à la représentativité, et de la légitimité. Apparemment motivés par l’urgence humanitaire, les réseaux développent des politiques qui laissent penser que ces organisations deviennent de véritables piliers de mutations fondamentales au niveau de la restructuration des pouvoirs, et de leur redistribution entre les sphères politiques et économiques. Cette évolution est mise en lumière par l’hypothèse qui met en relief l’actuelle émergence du marché économique de l’eau et la nécessité pour les acteurs d'instaurer un appareil politique qui lui corresponde. Si elles interpellent la solidarité internationale, ces organisations doivent également être appréhendées comme des instruments qui permettent la structuration du cadre idéologique de naturalisation des modes de régulation des logiques du marché. Cela nous conduit à nous demander avec Blowers et Glasbergen : « jusqu’à quel point l’action internationale peutelle atteindre le développement durable, et quels intérêts sont servis par de telles actions ? » (Blowers et Glasbergen, 1996, p. 1 ; notre traduction).

30Dans cette autre dimension du questionnement, nous pensons qu'il est important de continuer à utiliser la notion de société civile, car les statuts de ces réseaux sont encore aujourd’hui passablement ambigus. Pouvons-nous affirmer que ces organisations constituent des espaces représentatifs de ce que l’on désigne communément par société civile ? Rien n’est moins sûr dans la mesure où ils font converger en leur sein tous les acteurs issus du pouvoir institutionnel, du secteur privé et des groupes de pression sectoriels. À ce stade de la réflexion, nous serions tenté d’interroger le mode d’articulation que permettent les programmes politiques développés par ces organisations avec l’exercice de la démocratie locale comme indicateur privilégié de ce que Benjamin R. Barber désigne par le terme de « démocratie forte ». De telles pistes de réflexion pourraient nous permettre d’interroger la cohérence interne des valeurs et normes véhiculées par ces organes centralisateurs des orientations politiques dans le secteur de l’eau. Une étude plus systématique nous permettrait d’interroger, comme le fait Etchegoyen, les logiques à l’œuvre dans la mise en avant d'une « éthique de la société civile » : « La demande de morale se confirmant, les marchands du temple varient leur offre en jouant de tous les leviers de la communication et de l’image » (Etchegoyen, 1993, p. 33). Sans nous en tenir à un survol des textes officiels, il importe de comprendre les mutations qui s’opèrent actuellement au sein des modes de gestion de la ressource, et ce, de manière démocratique au regard des engagements pris par la communauté internationale au cours des dernières décennies en vue de permettre l’accessibilité de la ressource pour les populations dans des conditions acceptables. L’eau, en tant que ressource vitale pour tout organisme vivant, doit être étudiée dans son « être » et son « avoir », comme le note si justement J. Proulx dans son Plaidoyer pour les eaux oubliées (Proulx, 1999, p. 30-31). Puisque l’eau renvoie fondamentalement aux modes d’être des communautés humaines, ses modes de gestion, ses usages, sa symbolique et son partage demandent d’être compris par le biais d'une étude des outils culturels et sociaux disponibles permettant de structurer ses modes d’appropriation. Une problématique concernant les organisations internationales impliquées dans le secteur de l’eau ne pourra donc faire l’économie d’un détour vers une théorisation des enjeux reliés au concept de société civile, dans la mesure où leur émergence semble découler d’une logique sociale symptomatique de la crise actuelle du capitalisme avancé. Il importe donc d’interroger la société civile comme un moment historique dans et par lequel se structurent et s'institutionnalisent actuellement un corps politique autour de ce que Thériault désigne comme étant les nouveaux « intérêts particuliers communs » de nos sociétés (Thériault, 1985, p. 30). À l’heure où les logiques de la demande économique génèrent une demande sociale de l’eau, le repérage de la multiplicité des intérêts dans le secteur de l’eau et les modalités de leur cohabitation au sein d’un nouvel espace politique seront une occasion d’investiguer l’espace de la société civile et de se demander si elle est actuellement l’espace de réalisation de la démocratie.

Bibliographie

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Notes

1 Selon l'ONU, ce sont 5,3 millions de personnes qui décèdent chaque année d’une consommation d’eau contaminée.

2 L’ONU produit désormais, tous les deux ans, un rapport portant sur l’état du développement de l’eau dans le monde.

3 On devra discuter de, voire remettre en question, la pertinence de cette dénomination en ce qui concerne ce type de réseaux, même s'ils possèdent juridiquement le statut d’ONG.

4 Les modalités de la participation ne sont pas précisées dans le document final.

5 Notons ici que nous nous dissocions de la terminologie employée par l’auteur cité précédemment. En effet, nous préférons, dans le présent contexte, les termes réseau ou think tank à celui d’ONG.

Auteur

Doctorante en science politique à l’Université du Québec à Montréal. Elle détient une maîtrise en sociologie de l’Université Nanterre (Paris X) et de l’Université du Québec à Montréal. Ses recherches portent sur la sociologie de la culture, du développement et des relations internationales en environnement.

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