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Protection sociale et fédéralisme

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Bruno Théret

Conclusion. Enseignements de l’histoire comparée de l’État-providence canadien pour la construction européenne

Chapitre 13. La dynamique politique et sociale de l’Union européenne dans le miroir canadien

Texte intégral

« Even conservatives have discovered that within Canada, ideological faith in market forces must take second place to the political realities of maintaining support for a national government in a country where primary loyalties lie at the regional and local level » (Struthers & Mendelsohn, 1989, p. 242)

1Le long parcours suivi dans ce livre nous a mené des origines de l’État-providence canadien jusqu’à ses péripéties les plus récentes. Il nous a permis de mesurer toute la distance qui sépare les structures politiques et sociales du Canada et des États-Unis en dépit d’une dépendance économique accentuée du premier à l’égard des seconds. Nous l’avons emprunté non seulement pour le plaisir de la découverte de l’Amérique, mais aussi et surtout par intérêt, en vertu d’un calcul raisonné. Nous l’avons suivi, en effet, avec l’intuition qu’il était susceptible d’informer l’avenir politique et social de l’Union européenne, voire de révéler plus largement l’émergence de nouvelles formes d’organisation de l’ordre international et des ordres politiques nationaux au-delà des frontières du continent nord-américain. Le moment est maintenant venu de s’interroger sur la valeur de cette intuition initiale. Cet ultime chapitre répond à cette interrogation en trois temps. Nous y exposons d’abord une série de leçons générales concernant les relations entre fédéralisme et protection sociale que les analyses historico-comparatives menées dans les chapitres précédents permettent de formuler. Ces leçons valent pour l’Union européenne, mais aussi de manière plus large pour le système politique international post-westphalien en gestation (Caporaso, 1996 ; Dehove, 1997). Nous examinons ensuite pourquoi et comment il est possible de tirer des enseignements plus spécifiques dans le cas de l’Union européenne en effectuant des rapprochements relatifs aux dynamiques politique et sociale actuellement à l’œuvre en Europe et au Canada. C’est à l’exposé des enseignements de ces derniers rapprochements que nous nous consacrons pour finir.

1. Les leçons générales de l’histoire socio-politique comparée du Canada et des États-Unis

2L’analyse comparative de la genèse et du développement des États-providence canadien et américain conduit presqu’immédiatement à dégager cinq grandes leçons concernant la place de la protection sociale dans un ordre politique fragmenté en diverses échelles d’appartenance identitaire. Examinons-les successivement.

C’est moins l’économique que le politique qui conforme les systèmes nationaux de protection sociale

3Dans le discours gouvernemental canadien de ces dernières années, on l’a vu au chapitre précédent, l’emphase a été mise simultanément d’un côté sur la nécessité de faire converger vers les normes américaines les institutions jouant sur la compétitivité internationale du pays, de l’autre sur le besoin de combattre la pauvreté et les inégalités. S’agissant là d’un impératif contradictoire puisque les institutions américaines sont précisément conformées par l’idée que les inégalités sont un ingrédient nécessaire de la compétitivité, le gouvernement fédéral s’est ainsi placé au centre d’un jeu complexe de tensions économiques, sociales et politiques qui, en faisant système, se sont révélées contredire à court terme la poursuite de ses objectifs à long terme. Au cœur de ce jeu qui a ébranlé jusqu’aux fondements de l’ordre politique canadien, réside un enfermement des politiques budgétaire et monétaire dans le cercle vicieux de la désinflation compétitive et un endettement public croissant rendant de plus en plus difficile pour les gouvernements fédéral et provinciaux le paiement des dividendes de leurs dettes sociales. L’État fédéral a alors cherché de façon unilatérale à sortir de son déficit en se déchargeant sur les provinces et les citoyens du poids des fonctions sociales dont il s’était jusque là reconnu responsable. Mais cette politique de dévolution a eu pour conséquence d’exacerber les contradictions plutôt que de les résorber. En premier lieu, elle a mis en porte-à-faux la stratégie fédérale de mondialisation en remettant encore plus en question les avantages comparatifs structurels du Canada largement constitués de biens publics. En second lieu, en diminuant fortement la capacité fédérale de réduction des inégalités de marché et de la pauvreté, elle a miné l’ancrage de l’État fédéral dans le système des valeurs canadiennes et a réduit sa légitimité aux yeux des citoyens. Enfin, elle a fragilisé encore plus l’unité politique du pays en généralisant les conflits fédéraux-provinciaux.

4Face à cette situation critique, le gouvernement fédéral a finalement dû emprunter une troisième voie consistant, d’un côté, à se redonner une marge de manœuvre sociale en tentant de sortir du cercle vicieux de la désinflation compétitive par le biais d’une baisse des taux d’intérêt, d’un assouplissement de sa contrainte d’inflation zéro, et en laissant filer son taux de change, de l’autre, à améliorer ses relations avec les provinces en négociant avec elles et en les associant au processus de décision notamment en matière internationale. On a vu toutefois que l’émergence de ce nouvel équilibre des tensions a moins relevé finalement d’initiatives du gouvernement fédéral que d’un pragmatisme associé à la dynamique politique de résistance et de réaction des provinces. La réorientation de l’agenda social n’a pas été le fruit d’une capacité endogène d’autocorrection de ses erreurs par le gouvernement fédéral. Elle est plutôt l’expression momentanée d’une pacification par la négociation collective du conflit territorial entraîné par la stratégie fédérale et qui, par sa violence et son étendue même, a mis en péril le système politique en étendant sa remise en cause au-delà des revendications québécoises. C’est ainsi que s’est fait jour un renouveau du fédéralisme exécutif coopératif sous une nouvelle forme dite de « collaboration », renouveau qui s’est traduit d’une part par une reformulation des politiques sociales destinée à redonner une cohérence globale et « canadienne » au modèle de développement privilégié, d’autre part par l’accentuation du caractère asymétrique et multinational du système fédéral canadien.

5La flexibilité du fédéralisme canadien et l’étonnante résilience de son État-providence aux chocs économiques et politiques se sont donc une nouvelle fois manifestées (Simeon, Hoberg et Banting, 1997). Certes l’État-providence canadien a changé, car il doit désormais trouver sa légitimation dans l’efficacité économique et sa capacité à améliorer l’avantage compétitif de la société canadienne, et non plus dans des principes de justice et des valeurs trouvant en eux-mêmes, c’est-à-dire dans leurs vertus politiques, leur propre justification. Mais bien que ce changement ait entraîné une soumission plus forte des programmes de soutien du revenu des travailleurs à la logique individualiste marchande, les valeurs d’égalité de statut et de résultat sont restées la justification profonde de l’État-providence canadien et l’impôt progressif sur le revenu en est même devenu une institution clef. La Prestation fiscale canadienne pour enfant ne discrimine pas entre le travailleur, le chômeur et l’assisté social. Le système public de santé, après avoir traversé une grave crise de légitimité du fait de son rationnement, est finalement refinancé. La distance avec les États-Unis est maintenue, voire accentuée. Il n’y a que les programmes fondés sur des cotisations sociales qui tendent à être harmonisés avec ceux des États-Unis en raison de leur plus grande proximité au marché du travail, et donc de la contrainte plus forte de convergence qui pèse sur eux. Cela n’empêche pas néanmoins l’assurance-emploi de conserver finalement son aspect redistributif interrégional : le Fonds provisoire de prestations d’emplois pour les provinces défavorisées devient définitif en 1999 et la règle d’intensité qui affectait plus particulièrement celles-ci est supprimée début 2001. Én réalité, l’égalisation interprovinciale tant des revenus personnels que des revenus des gouvernements provinciaux destinés au financement des services non marchands reste un vecteur fondamental du pacte fédéral au Canada. Les tendances à la rigueur budgétaire et la part considérable prise par le service de la dette financière ont certes porté atteinte dans les années 1990 aux programmes chargés de cette égalisation, mais ils ont plus porté sur le volume de la péréquation que sur le caractère redistributif des programmes qui la mettent en œuvre.

6On peut en outre considérer que cette nouvelle dynamique politique et sociale aura des effets en retour sur les processus de mondialisation économique et politique. Le principal changement à ce niveau qui soit d’ores et déjà perceptible est la remise à l’ordre du jour d’un fédéralisme interétatique asymétrique et multinational. C’est pour le Canada une solution alternative à un renforcement du caractère politique du bloc régional nord-américain qui, quant à lui, entraînerait sans doute une désagrégation à géométrie variable de la fédération canadienne. Par ailleurs, plusieurs indices, encore minces cependant, portent à croire que l’État fédéral canadien tend également à se positionner en faveur d’un désengagement à l’égard de la finance globale et d’une re-régulation financière internationale : ainsi en est-il du vote du Parlement canadien en faveur d’une taxe Tobin et de la stratégie fédérale consistant à se désendetter prioritairement sur les marchés internationaux de capitaux. Ces indices ont d’autant plus de valeur que les réorientations qu’ils traduisent sont compatibles avec la stratégie « mercantiliste libérale » adoptée, laquelle vise à affirmer l’indépendance « nationale » avec les moyens du commerce et grâce au jeu de règles multilatérales. Ce qui ne serait pas le cas d’une intégration renforcée en Amérique du Nord sous la forme d’un bloc commercial fermé.

7L’histoire récente du Canada enseigne donc que dans un système fédératif doté d’un État-providence universaliste et égalitariste dont le développement participe du lien territorial, toute visée politique qui, telle la mondialisation, tend à remettre en cause les valeurs fondatrices de cet État-providence, renforce les tensions inhérentes entre les ordres fédéral et fédéré de gouvernement et menace l’avenir de la fédération en augmentant son risque de dissolution par centralisation ou par éclatement. Mais elle montre également que, en fonction des réactions des acteurs politiques et sociaux, cette menace politique peut conduire à une reformulation innovatrice du pacte fédéral qui restaure la capacité de résistance de T État-providence face à la convergence vers le moins-disant social portée par l’intégration économique supra ou transnationale.

8Cet enseignement de l’histoire récente du Canada est conforme à la leçon générale de l’histoire de longue durée du pays. On a vu, en effet, que dès les années 1930, alors que son économie s’intégrait de plus en plus à l’économie américaine, le Canada a dirigé ses politiques sociales sur un chemin de traverse par rapport à celui emprunté antérieurement et qui suivait le modèle « maternaliste » résiduel des États-Unis. Or, ce qui est apparu clairement dans l’après-guerre comme une véritable bifurcation conduisant à un continental divide des formes de l’État-providence entre le nord et le sud du 42e parallèle, ce livre l’a montré, n’est pas le fruit d’un accident historique mais résulte des caractéristiques spécifiques du système politique canadien et de la culture du pays. En dépit des pressions économiques, les instances politique et symbolique de la société canadienne ont été déterminantes dans l’établissement de la forme spécifique de son système de protection sociale. L’histoire récente n’a donc fait qu’exprimer une tendance de plus long terme. Par ailleurs, compte tenu de l’inertie des structures et des institutions, les forces de l’économie marchande jouent sans doute plus aisément lorsqu’il s’agit de créer des institutions nouvelles que lorsqu’il s’agit de changer celles en place. Ce qui a été vrai au moment de la genèse du système canadien de protection sociale doit donc l’être a fortiori quand ce système est remis en cause par des changements dans son environnement économique et international.

9Ainsi, une leçon générale de la comparaison États-Unis/Canada est que, par delà la force de la logique universaliste transfrontalière du capitalisme libéral, c’est toujours en dernière instance la politique et le politique qui conforment les sociétés modernes en prenant en charge leur histoire. Mais la comparaison permet d’aller au-delà de ce premier enseignement, car elle conduit également à mieux cerner l’impact différencié sur les systèmes de protection sociale des formes fédérales précises de fonctionnement des systèmes politiques.

C’est moins le fédéralisme en lui-même que ses formes institutionnelles précises qui conditionnent la dynamique sociale d’un système fédéral

10Conformément à ce qu’a avancé par ailleurs Pierson (1995b), la deuxième grande leçon qu’on peut tirer des développements de cet ouvrage est que ce qui rend l’impact de la fragmentation fédérale plus ou moins favorable à l’innovation politico-institutionnelle selon les divers champs de la protection sociale n’est pas tant le fédéralisme en lui-même que les formes précises des régimes politiques fédéraux. L’examen de la spécificité de l’État-providence canadien par rapport au cas américain fait en effet ressortir le caractère déterminant des formes exactes des institutions politiques et des médiations sociales dans la conformation des systèmes de protection sociale. C’est le contexte sociétal et l’ensemble du dispositif des formes politico-institutionnelles propres aux divers systèmes fédéraux qui conditionnent l’émergence, la structuration et les « styles » de développement de ces systèmes. Dans le tableau 5 du chapitre 6, nous avons rassemblé toute une série de caractéristiques institutionnelles et culturelles opposant les systèmes politiques et sociaux américain et canadien, leurs « small differences that matter » (Card et Freeman, 1993), pour expliquer leur différenciation historique. Mais deux concepts à structure binaire sont apparus comme analytiquement centraux et ils permettent de synthétiser le propos. Ce sont d’une part celui de « type de fédéralisme » opposant le type « interétatique » au type « intra-étatique », d’autre part celui de « style politique » (policy pattern) opposant le style de l’« agenda-building » à celui de l’« empire-building ».

11Rappelons que le fédéralisme interétatique s’oppose à l’intra-étatique du fait qu’il laisse place à une part importante d’intergouvernementalisme dans le pacte fédéral. Des relations diplomatiques entre l’État fédéral et les entités fédérées prenant la forme de Conférences ou Conseils intergouvernementaux réunissant les exécutifs des deux parties y cohabitent avec des institutions proprement fédérales (ou supranationales). L’intergouvernementalisme est en revanche réduit à la portion congrue dans le fédéralisme intra-étatique où les entités fédérées participent directement au gouvernement fédéral via leur représentation au sein du Parlement fédéral dans une seconde chambre. Dans le type interétatique de fédéralisme en outre, puisque le pouvoir fédéral ne dispose pas, comme dans le fédéralisme intra-étatique, du transfert de légitimité associé à la codécision au sein du Parlement fédéral, l’État fédéral doit principalement fonder sa légitimité à partir des intérêts socioéconomiques et de son efficacité à maintenir la fédération dans le cadre d’un jeu à somme positive. Il doit par ailleurs mobiliser des procédures spécifiques pour développer ses politiques dans la mesure où la structure intergouvernementale de décision qui y occupe une place importante est propice à un immobilisme politique dû à la présence de multiples points de véto potentiels. C’est pourquoi les politiques publiques sectorielles, dans lesquelles il est plus aisé de contourner ces points de véto, sont importantes pour la construction et le maintien du fédéralisme intergouvernemental. Cette importance des politiques publiques dans la concurrence entre les ordres de gouvernement requiert alors de considérer simultanément un second concept, celui de style politique, qui renvoie à la manière récurrente dans un pays de mener ces politiques.

12Les chapitres 5 et 6 ont montré qu’à partir de l’analyse des politiques sociales, et par contraste avec le style américain de l’empire-building et du targeting, le style politique du Canada pouvait être caractérisé en termes d’agenda-building et de staging. Rappelons seulement ici que ce style politique « canadien » implique que, pour s’assurer un rapport de force favorable en termes de légitimité vis-à-vis de l’ensemble des provinces, lesquelles de leur côté cherchent à maintenir ou à récupérer leurs compétences constitutionnelles en les exerçant de manière innovatrice, l’État fédéral canadien doit construire en permanence son agenda politique en promouvant par étapes des innovations sociales qui débordent de ses champs de compétence préétablis. À cette fin, il dispose du « pouvoir de dépenser », pouvoir qu’au nom des intérêts supérieurs du pays, il peut exercer dans quelque domaine de politiques publiques que ce soit et grâce auquel il peut donc envahir les champs constitutionnels de compétence provinciale (Poirier, 1999, pp. 53-55). Ce débordement se fait de manière plus ou moins consensuelle et différenciée selon les provinces, celles-ci étant plus ou moins soucieuses de préserver leur compétence exclusive et plus ou moins dépendantes des ressources fédérales pour mener leurs propres politiques sociales. En outre, selon le contexte politique, économique et financier, l’État fédéral est lui-même plus ou moins soucieux de négocier et peut chercher à passer en force de manière unilatérale.

13Le style politique propre à la fédération canadienne, qu’il prenne une forme conflictuelle ou coopérative, est ainsi particulièrement propice à l’innovation politique. Dans une situation de type coopératif (régulation de la concurrence par la négociation collective entre gouvernements), l’État fédéral est conduit à soutenir financièrement l’adoption à l’échelle de la fédération des « bonnes pratiques » initiées au niveau provincial, concourant ainsi à leur diffusion comme on l’a vu pour l’assurance-maladie et le RAPC. Lorsqu’au contraire l’État fédéral adopte une attitude unilatérale comme en 1995, il incite les provinces à construire leurs propres agendas dans leurs domaines de compétence en utilisant les ressources de l’intergouvernementalisme. La revendication par les provinces d’une part accrue des ressources fiscales globales de la fédération qui peut en résulter est évidemment la principale limite à un usage légitime et efficace par l’État fédéral de son pouvoir de dépenser. Pour le maintenir, le gouvernement fédéral doit alors intervenir dans de nouveaux secteurs et/ou renouer avec le fédéralisme coopératif, toutes choses qui ont pu être observées à la fin des années 1990 (Boismenu, Graefe et Jenson, 2001),

14La deuxième leçon de la comparaison Canada/USA est donc que le modèle libéral-résiduel de l’État-providence, qui est notamment une des normes de référence de la construction européenne quand le regard est polarisé sur l’histoire des États-Unis, mais qui est aussi le référentiel qui structure les raisonnements en termes de convergence vers le bas et de dumping social, n’est pas un produit fatal de la forme fédérale de gouvernement. Car celle-ci n’a pas été au Canada un obstacle au développement d’un État-providence développé. Cela dit, les fédérations intra-étatiques ne sont pas elles-mêmes condamnées à devoir conformer leur État-providence dans un sens libéral-résiduel, comme le montre d’un côté le contre-exemple allemand (système fédéral avec fort État-providence) et de l’autre le cas du Japon (État unitaire avec faible État-providence). Ceci témoigne de l’absence d’une corrélation nécessaire entre type de fédéralisme et style politique, et donc de la nécessité de distinguer les deux concepts tout en en étudiant les interrelations.

Un État-providence fédéral développé se déploie selon une diversité d’échelles territoriales et connaît de nombreuses asymétries de fait

15Le troisième grand enseignement de l’histoire comparée de l’État-providence canadien est que les mêmes facteurs politiques et historico-culturels peuvent être à l’origine d’une diversité des échelles territoriales des institutions selon les secteurs de la protection sociale (accidents du travail, allocations familiales, chômage, retraite, santé, etc.). L’exemple du Canada montre en effet concrètement qu’il y a un rapport fondateur direct entre l’identité politique et la protection sociale procurée par l’ordre politique auquel on s’identifie, les divers ordres de gouvernement luttant entre eux pour obtenir la « loyauté » ou l’allégeance des citoyens en mobilisant les ressources de l’État-providence (Van Kersbergen, 1997). C’est dans le cadre de cette concurrence politique que les transformations dans les formes de protection sociale liées à la modernisation capitaliste industrielle ont donné lieu à une redéfinition du partage des pouvoirs entre l’État fédéral et les provinces. Il en est résulté que l’État-providence a été sectoriellement partagé entre eux, suivant des modalités plus ou moins complexes selon les champs de la protection sociale et compte tenu de la spécificité des systèmes d’acteurs que ceux-ci impliquent. C’est ainsi qu’on a pu observer des différences significatives d’impact du jeu fédéral sur les diverses assurances sociales, l’assistance et la santé.

16L’enjeu pour l’État fédéral canadien étant un renouvellement de sa légitimité par la constitution d’une citoyenneté salariale pouvant faire office d’identité pancanadienne uniforme sur tout l’espace fédéral, celui-ci a eu tendance à utiliser intensivement son pouvoir de dépenser pour pénétrer dans le champ social de compétence des provinces institué par l’Acte constitutionnel originel (AANB de 1867). Tout s’est passé comme si l’État fédéral, ne pouvant engendrer de sentiment d’appartenance de type national dans un contexte de multiplicité des identités et de pluralisme linguistique et culturel, avait recherché sa légitimité en mobilisant la modernité salariale au travers de l’institution d’une citoyenneté fédérale non plus fondée sur un sentiment territorial d’appartenance nationale mais de type social (Poirier, 2001). Mais, dans un contexte d’inégalités de développement des provinces et de différences régionales des structures économiques et socio-politiques, la stratégie fédérale a alimenté des dynamiques politiques soit de résistance aux initiatives fédérales, soit d’innovation et de dépassement de ces initiatives dont il est résulté un système de protection sociale impliquant parfois seulement l’ordre provincial (accidents du travail, éducation, services sociaux), parfois seulement l’ordre fédéral (assurance-chômage, sécurité-vieillesse, allocations familiales), parfois les deux ordres de façon financièrement et réglementairement intégrée mais néanmoins avec compétence provinciale (santé, assistance publique), parfois encore enfin les deux ordres simultanément mais selon un partage complexe des compétences et dans des formes financières autonomes (retraites contributives). À ceci s’ajoute le fait que la résistance des provinces au débordement de leurs compétences par l’État fédéral est différenciée, ce qui a conduit le plus souvent à des négociations bilatérales qui ont abouti à des configurations des relations fédérales-provinciales elles-mêmes différenciées selon les provinces ou des groupes de provinces. Il en est résulté une géométrie variable du système d’ensemble de la protection sociale.

La péréquation fédérale des ressources budgétaires des entités fédérées est un instrument essentiel de la protection d’un système fédéral de gouvernement unifiant des entités culturellement hétérogènes

17C’est donc la construction, puis le maintien d’un État-providence articulant à l’échelle de tout le territoire canadien un ensemble d’États-providence provinciaux (Prince, 2002) qui ont permis et permettent encore, conjointement à une monnaie unique, que perdure le lien fédéral entre le Québec et le reste du Canada. Mais la reproduction du système crée aussi une tension intergouvernementale permanente, compte tenu qu’elle est accompagnée de visées centralisatrices allant à l’encontre des prérogatives provinciales historiquement inscrites dans la Constitution fédérale fondatrice. Or, comme les chapitres 6 et 11 l’ont montré, on n’observe pas ce type de relation dynamique entre fédéralisme et protection sociale aux États-Unis. On y retrouve certes un État-providence fragmenté où les États fédérés exercent des compétences en matière sociale, mais celles-ci ne sont pas considérées comme des ressources de pouvoir dans une lutte politique pour l’allégeance des citoyens. La compétition politique entre l’État fédéral et les entités fédérées, typique du Canada, est remplacée par une compétition économique entre États fédérés qui conduit au dumping social et laisse place à une centralisation fédérale des politiques sociales. En recherchant les origines de cette différence, on est à tirer une quatrième grande leçon.

18Celle-ci est qu’une fédération marquée par une hétérogénéité historico-culturelle profonde, si elle est susceptible de combiner une intervention publique dans le domaine social aussi importante que dans les États unitaires tout en maintenant sa diversité, doit pour cela se soucier de s’auto-protéger en réduisant par des procédures de péréquation financière les disparités économiques entre les unités fédérées que les mécanismes de marché entretiennent.

19Le Canada est un bon exemple de ces procédures apparemment paradoxales qui rendent une fédération comparable à un État unitaire en matière de fourniture des biens publics tout en empêchant toute dérive centralisatrice. Les finances fédérales y jouent en effet un rôle extrêmement important en ce sens en organisant un système de péréquation des ressources entre les unités politiques fédérées qui maintient en place, de facto sinon toujours de jure, une fédération respectant la diversité de ses composantes. En outre, cette autoprotection ne suppose pas seulement que la distribution spatiale des ressources économiques ne soit pas laissée au seul jeu des forces du marché, mais aussi que ne soit pas privilégiée dans la redistribution publique une relation État fédéral – individus au détriment d’une redistribution entre unités fédérées. Seule cette dernière, en effet, permet de respecter la diversité qualitative des identités régionales tout en assurant une certaine égalisation quantitative en matière d’accès aux services collectifs sur tout l’espace fédéral.

  • 1 Comment s’en étonner quand le maintien des disparités interrégionales de richesses peut être égale (...)

20Un résultat essentiel à ce propos, qui ressort du chapitre 10, est que les expériences du Canada et des États-Unis montrent la faible portée pratique de l’hypothèse économiciste selon laquelle, dès lors qu’existe un espace marchand commun, a fortiori s’il est doté d’une monnaie unique, les vertus homogénéisantes du marché conduiraient à l’égalisation des richesses entre régions et, par voie de conséquence, à l’unification institutionnelle. On observe au contraire dans ces deux pays le maintien des disparités, ou alors une extrême lenteur des processus de convergence quantitative, concernant les variables représentatives du marché du travail et de la distribution des revenus salariaux1. Leur proximité économique n’empêche pas néanmoins les deux pays de différer au plan des solutions politiques adoptées pour tenter de répondre à cette carence de la « nature ». Dans le cas du Canada, on observe une intervention fédérale compensatrice des effets politiques de ces disparités économiques, alors qu’aux USA, une telle intervention n’existe pas, car l’inégalité y est jugée politiquement supportable et nécessaire pour le dynamisme économique.

  • 2 « La péréquation fiscale dans un pays fédéral a pour objectif de faciliter la diversité autant que (...)

21Cette différence se retrouve dans la manière dont les conflits entre les unités fédérées ou entre les deux ordres de gouvernement s’expriment au sein du système fédéral. L’absence de péréquation, cas des USA, explique que, comme on vient de le rappeler, le conflit passe par la concurrence économique entre les unités fédérées et une uniformisation par le bas des politiques sociales qui résulte de l’anticipation de la mobilité spatiale des capitaux ; elle conduit également par contrecoup à la centralisation et à la perte d’autonomie politique des États fédérés2. Lorsqu’il y a péréquation, cas de la plupart des autres fédérations (Canada, Australie, Allemagne), la concurrence entre unités fédérées reste en revanche sur le terrain politique et est de plus médiatisée par l’État fédéral qui remplit, ce faisant, une de ses fonctions essentielles qui est d’assurer la pacification des relations interrégionales. Le cas canadien montre en outre que, même dans un système fédéral de type interétatique, cette concurrence pour le partage des ressources politiques peut être à somme positive du point de vue de l’innovation politique et sociale quand, sous certaines conditions institutionnelles, elle est moulée dans un « style politique » de régulation de cette concurrence conduisant à des stratégies d’agenda building et de staging.

  • 3 On peut rappeler également les difficultés rencontrées par le gouvernement fédéral pour imposer la (...)

22La contrepartie d’un tel régime de concurrence politique entre ordres de gouvernement est sans doute une plus grande difficulté pour l’État fédéral à mener une politique de puissance extérieure, comme le montre l’échec des tentatives de Pierre E. Trudeau en ce sens au Canada (Brunelle, 1992)3. On peut d’ailleurs se demander si ce n’est pas là l’indice d’une corrélation plus générale entre faiblesse de l’État-providence à l’intérieur et développement de la puissance extérieure dont témoignerait par ailleurs le cas américain. C’est là une question qui a une grande importance pour l’avenir de l’Union européenne dont on peut suspecter qu’elle représente, du moins pour certains de ses promoteurs, la base renouvelée d’une politique de puissance destinée à concurrencer l’hégémonie américaine. On ne peut néanmoins ici que l’évoquer car y répondre nécessiterait d’étendre l’analyse à d’autres systèmes fédéraux multinationaux. On peut seulement suggérer ici que si une fédération développe une stratégie impériale, il y a de grandes chances pour qu’elle dégénère à l’intérieur, par centralisation, en un État unitaire au mieux décentralisé, et qu’elle ne respecte plus alors la diversité politique de ses unités constitutives. À l’inverse, plus cette diversité politique interne est forte, inscrite dans les profondeurs de l’histoire et fondée sur des ressources spécifiques, moins l’État fédéral pourra prétendre la réduire et donc mener des stratégies externes impériales. Notons également que dans cette contradiction, on retrouve l’expression de ce qui serait la vocation à la fois première et ultime du fédéralisme pour la philosophie politique, un de ses fondements « fonctionnels » originellement formulé par Montesquieu et résidant dans sa fonction de maintien de la paix externe comme de la paix interne. Un système mondial non plus composé d’États-nations comme dans le système westphalien, mais de systèmes fédéraux, ne se contenterait plus de proscrire la guerre comme moyen injuste de régler les conflits entre communautés territoriales souveraines ; il étoufferait dans l’œuf la source même de ces conflits. En effet, chaque État fédéral porteur du monopole de la représentation extérieure des communautés fédérées verrait ses velléités d’accumulation de puissance externe limitées, du fait qu’il ne pourrait pas manipuler le sentiment national à des fins guerrières et serait en permanence mobilisé par un travail politique interne de maintien de la fédération.

Une fédération n’a pas nécessairement vocation à se constituer en un État-nation dès lors que le pacte fédéral doit faire place à l’expression d’une pluralité d’identités territoriales

23Le Canada témoigne de l’impossibilité, ou pour le moins de l’énorme difficulté, à fonder sur une identité nationale abstraite et le modèle de l’État-nation un État fédéral qui respecte véritablement la diversité historiquement constituée des unités fédérées qui le composent. Cette impossibilité semble d’autant plus rédhibitoire que la diversité est ancrée dans la langue ou qu’elle correspond à des caractères déjà nationaux des États territoriaux recherchant à s’unir. Les États-Unis en sont également la preuve, mais a contrario, car c’est seulement par la guerre civile et l’extermination armée de ses populations autochtones qu’ils ont pu se constituer en nation. Or, précisément, une fédération a pour vocation d’unir par le consentement en lieu et place de la force. L’Union européenne en est un exemple de plus puisqu’elle est tentative d’évitement de tout nouveau recours à la violence de ce genre, recours déjà expérimenté à leurs dépens, mais aussi et surtout à celui des peuples européens, par divers empereurs et autres führers. Le respect de la pluralité des formes de l’identification politique de chacun est donc inhérent à tout système véritablement fédératif.

24À vrai dire, le Canada est un des rares exemples de société salariale développée susceptible de nous donner une idée des problèmes que pose une telle différenciation des échelles de l’identité politique ainsi que des innovations sociales susceptibles d’y apporter des solutions. L’idée de base qui ressort de l’expérience canadienne, et qui pourrait sans doute servir de guide dans le cas européen, est qu’il faut opérer une distinction entre le fondement fonctionnel de l’État fédéral dont la légitimité doit alors reposer essentiellement sur son efficacité à traiter les problèmes qui relèvent de ses compétences, et le fondement territorial des États fédérés dont la légitimité relève de leur capacité à protéger la spécificité régionale des territoires et les droits collectifs des communautés historiques qu’ils abritent. De manière lapidaire et donc simplifiée, on pourrait dire : à l’État fédéral la protection de la société, à l’État fédéré la protection de la communauté.

  • 4 « Ce sont des facteurs tels que celui-là, conjointement à la structure institutionnelle du process (...)

25D’où cet enjeu essentiel dans le fédéralisme qu’est la distribution des ressources politiques et fisco-financières entre les ordres de gouvernement, distribution qui doit être fonction de la hiérarchie de valeur entre identité sociale et identité territoriale qui fonde chaque fédération4. Au Canada, l’identité pancanadienne au delà des frontières de l’Ontario a toujours été fragile et s’est forgée dans l’après-guerre au travers du développement des droits sociaux, d’un système de santé universel quoiqu’administré au niveau des provinces, et de la péréquation fédérale. Toutes les tentatives pour donner un caractère national à cette identité pancanadienne ont été vouées à l’échec. Ainsi, conformément à l’hypothèse qu’on a posé au début de ce livre, la citoyenneté fédérale, dès lors que la diversité des unités fédérées est forte et irréductible, ne peut être qu’une citoyenneté sociale, citoyenneté fonctionnellement construite mais qui est conforme aux fondements anthropologiques de l’ordre politique voulant que celui-ci ne prenne sens qu’en tant que protecteur de la vie des populations qui lui sont soumises.

  • 5 Le Canada est ainsi un bon exemple « pour comprendre la relation entre politique sociale et fédéra (...)

26La genèse du système de protection sociale au Canada, système fédéral qui n’a pas dégénéré en État unitaire décentralisé, est institutionnalisation d’une telle ambivalence individuelle-collective, fonctionnelle-territoriale, du système des normes et valeurs qui est au principe de la vie sociale5. C’est cette « ambivalence institutionnalisée » (Tuohy, 1992) qui a conduit ce pays d’une conception résiduelle initiale de la protection sociale inspirée par le modèle américain à un système plus institutionnel-redistributif proche des conceptions européennes quoique fragmenté sur une base territoriale.

27C’est là une spécificité par rapport aux États-Unis qui est particulièrement importante pour éclairer le processus de construction européenne, car elle illustre une situation où l’individualisme économique libéral marchand est tempéré par des valeurs politiques holistes, la culture canadienne renvoyant finalement tout autant à des valeurs européennes qu’américaines. Ainsi le Canada est une Amérique qui n’a jamais vraiment rompu, au contraire des USA, avec l’Europe et combine en conséquence des rationalités contradictoires inscrites dans la structure même de son ordre politique, ce qui ne l’a pas empêché de bénéficier d’une stabilité politique depuis plus d’un siècle supérieure à celle de l’État unitaire français par exemple.

28La grande leçon pour l’Europe, mais sans doute vaut-elle pour tout processus multinational de fédéralisation, est ici qu’il serait parfaitement velléitaire de chercher à créer une identité paneuropéenne sur le modèle de l’État national. Les fondements du sentiment d’appartenance à la société européenne sont et resteront à la taille du budget communautaire, les identités politiques de type national restant référées aux États-nations ou alors aux régions qui les composent et profitent du mouvement général de réorganisation des échelles d’appartenance politique pour se reconstituer en ordres territoriaux autonomes de gouvernement.

2. L’Union européenne et le Canada, des trajectoires à la fois différentes et similaires

29Les grandes leçons de l’histoire de la protection sociale en Amérique du Nord confortent donc l’hypothèse posée au départ de cet ouvrage selon laquelle l’avenir politique de l’Union européenne ne pourra être que fédéral et social. Fédéral en raison de la diversité culturelle et linguistique des nations qui cherchent à s’unir. Social car tout ordre politique démocratique ne peut fonder sa souveraineté en toute légitimité qu’en participant à la protection de la société qu’il cherche à ordonner, ce qui passe dans les sociétés salariales individualistes modernes par la protection du capital de vie des individus qui la composent. Mais ces leçons nous incitent aussi à aller plus loin dans la comparaison en passant des enseignements de la comparaison « intégrale » des institutions politiques et sociales américaines et canadiennes à ceux d’une comparaison « référentielle », pour reprendre les termes de Bouchard, utilisant de manière plus approfondie le Canada comme « modèle de référence », « analyseur » des trajectoires politiques et sociales possibles de l’Union européenne.

  • 6 C’est-à-dire non répertoriées explicitement dans la Constitution.
  • 7 De façon tout à fait significative, c’est au moment du New Deal que l’enseignement du français est (...)

30Toutefois il convient d’établir au préalable la validité d’une telle comparaison référentielle. Au départ, ce qui la fonde est l’hétérogénéité linguistique commune aux espaces continentaux canadien et européen, hétérogénéité qui est représentée et soutenue par des formes institutionnelles étatiques propres et qui les différencie a priori tous deux des USA. Les chapitres précédents ont confirmé la pertinence d’un tel point de départ en montrant que le pluralisme linguistique a joué un rôle central dans l’ingénierie institutionnelle que le fédéralisme canadien a mobilisée dans le cours de son histoire politique et sociale. En raison du caractère distinct du Québec sur ce plan, le fédéralisme canadien initialement centralisé – l’État fédéral disposant à l’origine du pouvoir d’invalider les lois provinciales ainsi que de l’ensemble des compétences « résiduelles6 – a évolué vers un fédéralisme non centré où l’État fédéral ne dispose plus guère de prérogatives souveraines sur les États provinciaux, hors de ses domaines de compétence. Une trajectoire inverse a été suivie par les États-Unis qui sont passés d’un fédéralisme extrêmement peu centré à un quasi État national unitaire décentralisé, la guerre civile Nord/Sud puis le New Deal étant deux moments décisifs dans cette trajectoire7. Comme il est raisonnable de considérer que la pluralité linguistique est un des obstacles majeurs que la constitution d’une Union politique européenne a à surmonter, il s’ensuit que la recherche d’une référence comparative pour en éclairer la dynamique conduit à privilégier l’expérience canadienne comme référentiel.

31Mais alors plusieurs questions se posent quant à la portée de cette référence. L’Union européenne ne part-elle comme les USA d’une situation éminemment peu centrée et sa trajectoire de fédéralisation n’est-elle pas de la sorte opposée à celle du Canada ? En outre, l’Europe ne se construit-elle pas en privilégiant des instruments économiques et juridiques ? Ne devrait-elle pas en conséquence, conformément aux enseignements de l’économie politique néo-classiques relatives aux modalités d’intégration régionale, suivre une évolution plus à l’américaine qu’à la canadienne ? À ces questions on peut d’abord répondre que comme l’a montré la première leçon précédente, l’économie n’est pas déterminante en la matière et que, par conséquent, les enseignements des analyses purement économiques sont limités. On en veut pour preuve le fait que les individus en action dans les modèles économiques ne parlent qu’un même langage, celui des prix, ils n’ont pas d’identités territoriales, ne sont pas sexués, n’adhèrent pas à des partis politiques, n’effectuent pas d’activités bénévoles et/ou familiales, et ne cherchent pas à constituer des fédérations politiques et plus généralement des institutions pour se prémunir de la lutte de tous contre tous, le marché étant censé rendre ce type de service. Or toutes ces dimensions de la personne humaine, y compris dans les sociétés individualistes, sont au cœur des processus politiques. Ce sont elles qui expliquent que l’Union européenne ne suit pas, malgré tout, la voie américaine, les institutions qui sont à son fondement et les problèmes d’action collective auxquels elle est confrontée ne se retrouvant pas dans le contexte américain, mais étant en revanche proches de ceux qu’on observe au Canada.

32Le fait que l’Union européenne et le Canada suivent des trajectoires d’institutionnalisation en quelque sorte inverses n’est pas néanmoins sans importance et doit être pris en compte dès lors qu’on tient à affiner la comparaison afin d’en tirer des enseignements plus précis que les grandes leçons précédentes. Cela implique notamment de considérer que l’intérêt d’observer l’Union européenne dans le miroir du Canada n’est pas d’y chercher des solutions institutionnelles miracles que, pour sortir de ce qui est vécu comme une crise institutionnelle, on pourrait recopier en les isolant de leur contexte historique et culturel. La mise en regard des deux expériences ne peut prendre sens que moyennant un certain nombre de redressements de la perspective comparative, et uniquement pour établir des relations entre les dynamiques d’innovation politique qu’on observe ici et là.

33Nous devons donc établir de manière bien fondée les conditions de la comparaison référentielle dont nous attendons qu’elle éclaire les voies de la construction européenne. Pour ce faire, nous partirons d’abord de l’observation que l’Union européenne est conduite à institutionnaliser des règles – renvoyant au caractère à la fois supranational et intergouvernemental de sa construction – et des procédures – relatives au style politique de la « méthode communautaire » – qui sont similaires à celles que le Canada a mis en place avant elle, quoique de façon souvent plus informelle que formelle. Nous montrerons ensuite que le fait qu’elle suive une trajectoire en quelque sorte à rebours de celle du Canada – émergence d’un ordre politique fédéral à partir d’États souverains préconstitués versus construction d’un État-nation et reconnaissance de nations autochtones au sein d’un système fédéral existant – n’invalide pas la comparaison référentielle dans la mesure où cette inversion des trajectoires peut être considérée comme un effet de miroir qui doit simplement être pris en compte pour rendre la comparaison valide. En procédant ainsi, nous mettrons progressivement à jour les différences entre ce que l’on peut finalement considérer comme deux expériences historiques de construction d’une forme multinationale asymétrique similaire de fédéralisme, différences dont l’explicitation permet d’établir les redressements de perspective nécessaires pour maintenir leur comparabilité.

L’Union européenne est une variante du fédéralisme intergouvernemental dotée d’un style politique similaire à celui de l’agenda-building canadien

34La pertinence de la mise en regard directe de l’Union européenne et du Canada tient d’abord à deux raisons déjà évoquées mais qu’il est utile de rappeler en les précisant. L’UE et le Canada sont tous deux des espaces politiques où se pose la question d’une nouvelle forme d’organisation socio-politique multi-niveau dont la cohésion n’est pas de type national (Leibfried et Pierson eds, 1995). Tous deux mobilisent pour y répondre le même type interétatique de fédéralisme et un style politique similaire, l’agenda-building, caractérisé par la nécessité d’innovations politiques permanentes.

  • 8 À vrai dire, il est logique d’observer cette forme de fédéralisme dans des espaces politiques où l (...)

35Bien que le type intergouvernemental de fédéralisme soit dans le monde capitaliste développé plus rare que le type intra-étatique, l’Union européenne, si on la considère comme un ordre politique fédéral en gestation, en est néanmoins un exemple typique au même titre que le Canada (Sbragia, 1993 ; Croisat et Quermonne, 1999)8. Même s’il n’est pas toujours possible de circonscrire précisément dans les institutions européennes ce qui relève du supranational et de l’intergouvernemental (Dehove et Théret, 2000, pp. 416-417), il est évident que ces deux principes de coordination sont en concurrence dans la construction des politiques publiques au niveau européen, ce qui se reflète dans le monocamérisme du Parlement européen, dans le rôle crucial du Conseil européen et la place prise par la « comitologie » dans la gouvernance européenne. Toutefois, l’Union européenne renvoie une image du fédéralisme intergouvernemental plus fortement institutionnalisée qu’au Canada, en dépit de l’antériorité canadienne dans son invention. La géométrie variable des périmètres institutionnels circonscrivant les compétences fédérales ainsi que le droit de retrait ouvert aux entités fédérées sont, en effet, apparus au Canada bien avant qu’ils n’émergent comme « solutions » pour la construction européenne ; mais ils n’y ont jamais été transcrits dans les textes à portée juridique générale comme cela a été le cas des « coopérations renforcées » pour l’UE. Cette récurrence du type intergouvernemental de fédéralisme et son institutionnalisation dans le cas européen conduisent d’ailleurs à le considérer comme un type à part entière et bien établi de fédéralisme, et non, ainsi qu’ont souvent tendance à le penser les Canadiens eux-mêmes et certains fédéralistes européens, comme une forme incomplète ou l’expression d’une crise qui ne ferait que traduire une incapacité transitoire à atteindre « le » modèle idéal de fédéralisme que constituerait la vision originelle nationale des fédéralistes américains.

36Le style politique de l’agenda-building (et du staging qui lui est associé), caractéristique du Canada, est également typique de la « méthode communautaire » ou « méthode Monnet » grâce à laquelle le processus supranational d’intégration européenne a pu progresser par étapes en s’étendant de certains secteurs de politique publique à d’autres. Cette méthode, selon les théoriciens du néo-fonctionnalisme, a deux volets. Soit elle s’appuie sur le fait qu’un succès obtenu dans un domaine d’intégration conduit à rechercher des succès similaires dans d’autres domaines adjacents (Haas, 1958). Soit elle consiste à entretenir un mécanisme « d’engrenage », initié par une innovation institutionnelle visant un progrès de l’intégration à la limite mineur et dans un secteur secondaire mais qui est susceptible de déborder (effet dit de « spilloverover ») sur un secteur adjacent en y créant un déficit fonctionnel, lequel à son tour appelle une nouvelle intervention du niveau communautaire qui, tout en réduisant le déficit de ce second secteur, déborde sur un troisième et ainsi de suite... (Nye, 1971). Comme ces débordements sont prévisibles, tout au moins à moyen terme, la Commission des Communautés qui est le principal artisan du processus d’intégration peut ainsi construire l’agenda prévisionnel d’une construction par étapes des compétences supranationales.

  • 9 « The term “agenda setting” refers to who introduces the specific wording of legislation, and has (...)
  • 10 Il est également plus facile pour une province canadienne d’accepter le pouvoir de dépenser lorsqu (...)

37Évidemment, puisque le Conseil (de nature intergouvernementale) dispose en dernière instance du pouvoir de décision communautaire, la « méthode Monnet » suppose que les États-membres soient prêts ou contraints à coopérer. Pour forcer cette coopération, la Commission qui fait office d’exécutif de la Communauté dispose non pas de l’arme budgétaire du « pouvoir de dépenser » comme dans le cas canadien, mais de l’arme réglementaire du « conditional agenda setting power » (Tsebelis et Kreppel, 1998, p. 41)9 qui en est en quelque sorte l’équivalent fonctionnel. Ce « pouvoir conditionnel d’établissement de l’agenda » dont dispose la Commission (et depuis peu et dans une moindre mesure le Parlement européen) relève d’une règle instituée qui non seulement lui donne le pouvoir d’initiative, mais stipule également que toute législation proposée au vote du Conseil ne requiert qu’une majorité qualifiée pour être adoptée alors qu’elle ne peut être amendée qu’à l’unanimité10. C’est cette asymétrie, rendant plus facile pour les États-membres d’adopter une législation dans la forme proposée par la Commission que de la modifier, qui, selon G. Tsebelis, est au fondement de la méthode Monnet et de l’engrenage qui conduit à la construction graduelle par la Commission des compétences supranationales de l’Union.

38Tout comme le fédéralisme exécutif coopératif au Canada, la méthode Monnet est néanmoins susceptible de buter sur la résistance de certains États-membres à se départir de leurs compétences. Ainsi, bien qu’il ait été institué dès le départ dans le Traité de Rome de 1957, l’usage par la Commission de son pouvoir conditionnel de fixation de l’agenda européen a longtemps été bloqué par une opposition à tout vote à la majorité qualifiée (VMQ). Initiée par la France du général de Gaulle, cette opposition a abouti au compromis de Luxembourg de 1966 donnant de fait un droit de véto au sein du Conseil à tout État-membre. Ce n’est qu’à partir de 1986, avec l’Acte unique européen, que le VMQ a été restauré dans un certain nombre de domaines et que la Commission a pu effectivement exercer ce pouvoir de fixation de l’agenda, ce qui s’est traduit par la relance accélérée de la construction européenne à partir de cette date. Dès lors en effet, « l’établissement de nouveaux objectifs et d’échéances pour le futur prévisible a été une stratégie hautement couronnée de succès, étant donné les vicissitudes de la politique intergouvernementale et des changements de personnes » (Burgess, 1996, p. 14).

  • 11 Ces stratégies continuent bien évidemment d’être actuellement activées dans les domaines encore no (...)

39En revanche, de 1957 à 1985, la construction européenne a avancé à un rythme lent et dans des domaines limités, et cela seulement grâce à la capacité de la Commission à mettre en œuvre diverses stratégies sectorielles pour sortir des impasses d’un intergouvernementalisme non coopératif (Héritier, 1999)11. En outre, tant que la Commission en est réduite à ce type de stratégie, le développement de la fédéralisation ne se fait pas seulement lent, il prend aussi la forme d’un processus d’intégration chaotique. En effet, « le résultat en est une masse de réglementations détaillées et de directives, produit d’un processus bruxellois éclaté qui, de l’extérieur, semble poursuivre avec enthousiasme une harmonisation pointilleuse alors qu’il délaisse (parce qu’il manque de la capacité et de l’autorité) les enjeux les plus importants » (Wallace, 1994, p. 75). La légitimité de l’intégration en est réduite d’autant, ce qui renforce la lenteur de ses progrès. Ainsi, pendant près de 30 ans, les premiers traités n’ont pas été amendés et maints de leurs articles soient tombés en désuétude.

  • 12 Ainsi dans le cas canadien, on l’a vu, ce sont les provinces qui, par diverses stratégies, doivent (...)

40Cette stagnation institutionnelle n’invalide pas toutefois l’idée que dès le départ, on est en présence d’un processus d’agenda-building qui trouve sa source dans la « méthode Monnet ». Mais, dans un contexte où la coopération intergouvernementale est entravée du fait de relations diplomatiques plus conflictuelles, la parenté des styles politiques canadien et européen se retrouve dans une manière similaire de construire les politiques publiques par contournement des obstacles posés par la contestation du fonctionnement des institutions officielles (Constitution et Traités). Certes, comme les deux espaces politiques ont des trajectoires de fédéralisation à rebours l’une de l’autre, ce ne sont pas les mêmes acteurs qui y sont en position de rechercher de telles échappatoires, lesquelles, en conséquence, peuvent avoir elles-mêmes leurs spécificités12.

41En définitive, le fédéralisme interétatique et le style politique de l’Union européenne sont similaires à ceux du Canada moyennant les redressements suivants. D’une part, c’est un pouvoir essentiellement juridico-législatif qui fonde la variante européenne du fédéralisme intergouvernemental alors que la variante canadienne repose sur un pouvoir d’abord financier : l’État fédéral canadien a le pouvoir de dépenser, mais n’a en revanche qu’un pouvoir très faible de réglementer dans les champs de compétence des provinces ; les instances supranationales de la Communauté/Union européenne ont peu de ressources financières et de capacité de dépense, mais elles disposent en revanche d’un pouvoir juridico-normatif important à travers notamment le pouvoir conditionnel de fixation de l’agenda et le pouvoir jurisprudentiel de la Cour de justice. D’autre part, les formes informelles de construction de l’agenda se développent principalement en Europe à l’initiative des instances (quasi) fédérales, alors qu’elles sont pour l’essentiel au Canada le fait des entités fédérées ; ce qui reflète le fait que les agendas officiels sont respectivement dominés par les États-membres ici et l’État fédéral là.

La multinationalisation du Canada et la fédéralisation de l’Europe sont les reflets l’une de l’autre

42Le Canada peut également servir légitimement de référence à l’Union européenne lorsqu’on prend acte de la proximité des solutions qui se dessinent ici et là, au fur et à mesure que le caractère multinational de la fédération canadienne s’affirme en même temps que la fédéralisation de l’Europe se confirme. Cette proximité autorise à mettre directement en regard la dynamique de la construction européenne et l’évolution récente de la fédération canadienne, et non plus seulement à rapprocher leurs formes politiques, ce qui ouvre de nouvelles pistes de réflexion quant à l’avenir de l’Union politique et sociale européenne. Néanmoins il faut encore tenir compte d’un certain nombre de différences substantielles qui rendent non directement comparables les deux expériences historiques. C’est là une condition pour que de telles différences entre les deux espaces politiques n’invalident pas leur rapprochement au niveau des processus dynamiques d’innovation institutionnelle.

43Ces différences sont de deux types. Certaines sont d’ordre quantitatif et ne font que traduire le fait que la construction européenne est confrontée de manière plus aiguë que la fédération canadienne à des problèmes qui sont néanmoins identiques sur le fond ici et là. Dans cette catégorie qui n’implique pas de redressements particuliers au niveau des procédures, on peut ranger pêle-mêle le fait qu’en Europe, la population est plus importante et plus dense, qu’il y existe un plus grand nombre de langues et de cultures différentes s’y côtoyant ainsi qu’une plus grande disparité économique entre les nations destinées à la composer.

  • 13 Mais aussi avec l’identité des régimes politiques au niveau des États fédérés américains, même si (...)

44D’autres différences sont d’ordre qualitatif et demandent des réponses au plan comparatif plus spécifiques. Parmi elles, on en privilégiera trois qui nous semblent poser les obstacles les plus dirimants à la comparaison. Tout d’abord la disparité des régimes politiques nationaux mis en rapport dans l’Union européenne, disparité qui contraste avec la reproduction à l’identique du même régime parlementaire au niveau fédéral et dans les diverses provinces canadiennes13. Ensuite le fait que l’équivalent des États-providence provinciaux est déjà en place en Europe, ceux-ci subissant des pressions dans le sens de leur réduction et non pas de leur extension dans une conjoncture qui est elle-même très différente de celle qui a vu naître l’État-providence fédéral-provincial canadien. Enfin l’absence d’un véritable État fédéral en Europe alors que le Canada connaît la situation symétrique d’une absence de véritables États-nations provinciaux, même si une large fraction des Québécois aspire à la formation d’un tel type d’État.

45La question de la disparité des régimes politiques européens est peut-être la plus cruciale compte tenu de l’importance mise en évidence dans ce livre de l’impact du « style politique » propre à chaque fédération sur sa trajectoire sociale. Mais une telle différence n’est pas rédhibitoire dès lors qu’on raisonne en termes de proximité des logiques procédurales et non pas d’identité des formes institutionnelles. En effet, les régimes politiques européens ont une logique de fonctionnement plus proche de celle du modèle parlementaire canadien que du modèle présidentiel américain, la France seule ayant un système présidentiel qui est d’ailleurs fortement teinté de parlementarisme. Cette proximité des logiques politico-institutionnelles dans les unions canadienne et européenne est attestée par le fait que les divers types de régimes ont tous en commun d’avoir rendu possible, contrairement à ce qui s’est passé aux USA, l’émergence en leur sein de partis socialistes ou/et social-démocrates « régionaux » importants, ainsi que de tiers partis nouveaux. Aussi, malgré la grande diversité des régimes politiques européens, on peut considérer que ceux-ci ont une logique et de multiples traits communs qu’ils partagent par ailleurs avec le régime canadien, ce qui fait que les systèmes politiques ici et là ne sont pas radicalement hétérogènes ni incomparables.

46En ce qui concerne la préexistence de l’État-providence et la conjoncture globale de déclin des politiques sociales, c’est un argument usuel pour mettre en doute la possibilité d’une dynamique sociale de l’Union européenne, les politiques sociales étant considérées comme un domaine de compétence que les États-nations ne seront jamais désireux d’abandonner dans la mesure où elles constituent une de leurs dernières ressources de pouvoir (Majone, 1993). Mais cet argument est contradictoire avec le fait que les États-membres cherchent par ailleurs à réduire le coût de leur État-providence, voire à en privatiser certaines parties. On peut donc aussi bien considérer que tout retrait de l’État-providence national est susceptible de dégager le terrain pour un retour de l’État-providence au niveau européen. Certes, la conjoncture idéologique ne parait guère encore propice à une occupation rapide de ce terrain par l’UE, mais n’était-ce pas également le cas à l’orée du développement de l’État-providence canadien ? En outre, les contextes sociaux peuvent être rapprochés car, comme on l’a vu, c’est dans une conjoncture de chômage élevé et de finances provinciales très contraintes que l’État fédéral canadien a dû s’immiscer dans les politiques sociales, domaine qui relevait jusqu’alors de la compétence exclusive des provinces. Le Canada est ainsi passé d’une séparation stricte des compétences en matière sociale à un enchevêtrement des responsabilités entre les différents ordres de gouvernement. Rappelons aussi que ce sont les provinces elles-mêmes, confrontées à des déficits budgétaires et à une charge de la dette considérables, qui demandèrent alors l’aide du fédéral. Tout cela se traduisant par un bouleversement des certitudes idéologiques.

47Cela dit, troisième différence importante, lors de l’émergence de T État-providence canadien, l’État fédéral était déjà pleinement constitué tandis qu’il n’y a pas encore de véritable État fédéral en Europe. Néanmoins, il ne s’agit pas là d’un obstacle incontournable à l’établissement d’une comparaison entre les trajectoires européenne et canadienne. Comparer n’est pas, en effet, insistons sur ce point, nécessairement établir une correspondance synchronique terme à terme entre les formes institutionnelles prévalant dans les deux espaces mis en regard, comme on a pu le faire en comparant les USA et le Canada. Dans le cas de la comparaison intercontinentale qui nous intéresse ici, ce serait illégitime, on l’a montré au chapitre Àl, et la comparaison doit se borner à rapprocher deux manières de faire – type de fédéralisme et style politique – et les dynamiques évolutionnaires qu’elles impliquent. Dans cette perspective, l’absence d’un véritable État fédéral en Europe trouve son équivalent dans celle de véritables États-nations au Canada, car ce sont précisément ces absences symétriques qui alimentent le moteur – un processus similaire de construction concurrentielle des deux ordres de gouvernement – de leurs évolutions respectives. Comme le montre le graphique 67, cette équivalence fonctionnelle justifie qu’on examine dans quelle mesure les trajectoires européenne et canadienne convergent toutes deux vers un nouveau type historique de pacte fédéral.

Graphique 67 : Dynamiques historiques d’institution d’un nouveau type de pacte fédéral de forme commune au Canada et dans l’Union européenne

Graphique 67 : Dynamiques historiques d’institution d’un nouveau type de pacte fédéral de forme commune au Canada et dans l’Union européenne
  • 14 Cf. Resnick, 1994 ; Cairns, 1995 et 2000 ; Laforest et Gibbins dir., 1998 ; Poirier, 1999.

48Le Canada et l’Union européenne sont en effet deux espaces économiques du monde développé dominant l’économie mondiale qui, tout en participant activement de la mondialisation économique au même titre que les autres États de ce « premier » monde, s’en distinguent néanmoins en ce qu’ils ne disposent pas des bases nécessaires pour se constituer en États-nations, confrontés qu’ils sont à un problème de coexistence en leur sein de communautés nationales distinctes (Beer, 1995). Au Canada, comme en témoigne le fait que le caractère multinational de la fédération y soit de plus en plus souvent reconnu14, l’État-nation est donc toujours en devenir, au Québec notamment – mais il est aussi en germe dans les nations autochtones qui revendiquent leur reconnaissance institutionnelle en tant que telles-, et son émergence remet en cause un ordre politique fédéral constitué à l’origine sur un mode centralisateur. Dans l’Union européenne où l’État-nation est le point de départ, c’est à l’inverse l’État fédéral qui est en devenir et cherche à se faire une place en réorganisant l’ordre politique régional sans pour autant pouvoir en dépasser le caractère multinational. Il est donc légitime de considérer que l’Union européenne et le Canada sont tous deux à la recherche d’une reformulation de même type des principes du fédéralisme dans laquelle un compromis stable serait trouvé entre le supranationalisme et un intergouvernementalisme reconnu pour ses vertus.

49Pour intégrer dans un même mouvement analytique le fait que l’Union européenne et le Canada se dirigent vers un même point d’aboutissement, mais qu’elles le font par des chemins inverses, à contresens l’un de l’autre, et non par des voies parallèles, il est alors utile de prendre au sérieux la métaphore du miroir qui fait florès chez les comparatiste, mais toujours sur un mode superficiel. Un miroir renverse en effet le sens de lecture de l’image reflétant l’objet qui s’y mire. Selon cette représentation, le processus de fédéralisation qui prévaut en Europe est le reflet du processus de multinationalisation observable au Canada, ce que le graphique 68 cherche à illustrer à son tour en figurant l’inversion du sens de lecture qu’il faut associer à l’effet de réflexion. Lorsque l’Europe se regarde dans le miroir canadien, le processus de construction de l’Union se reflète dans celui de la construction de l’État-nation québécois, la fédéralisation du vieux continent se reflète dans la multinationalisation de la collectivité neuve canadienne.

Graphique 68 : La fédéralisation de l’Europe comme reflet de la multinationalisation du Canada

Graphique 68 : La fédéralisation de l’Europe comme reflet de la multinationalisation du Canada
  • 15 Ainsi A. Cairns peut-il se demander combien de nations vont finir par composer le pays, non seulem (...)
  • 16 La constitution de fédérations de groupes autochtones se pose également, compte tenu qu’une discus (...)

50Le graphique 68 fait également état de la dualité des processus de nationalisation (il faudrait plutôt parler de nationification) et de fédéralisation à l’œuvre. En effet, au Canada, si la revendication nationale québécoise est claire et explicite, celle du Rest of Canada (ROC) ne l’est pas et est même déniée, subsumée qu’elle est dans la vision d’une nationalité pancanadienne15. La multinationalisation de la fédération canadienne a par conséquent deux facettes et non pas une, comme la vision québécoise semble le supposer, puisqu’elle implique non seulement la dénationalisation des institutions fédérales, mais aussi la constitution des provinces anglophones en une (ou plusieurs) entité(s) de type national se dotant d’institutions politiques représentatives16. Comme l’a montré le chapitre précédent, le processus de l’union sociale et les nouvelles politiques sociales prônées par l’État fédéral vont dans ce sens dans la mesure où s’y fait jour une vision du fédéralisme et de formes « nationales » de solidarité propres au ROC. Les provinces anglophones n’ont-elles pas identifié comme nationaux non plus les programmes fédéraux, mais ceux qui sont administrés conjointement par l’État fédéral et les provinces et mis en application par l’un ou l’autre niveau de gouvernement ? On a vu également que se dessinait en pointillé un système fédéral interétatique revisité, combinant dans une forme « partenariale » informelle une fédération intra-étatique nationale anglophone et un État-nation francophone.

  • 17 Comme cela est déjà le cas au Brésil où les municipes sont constitutionnellement comme les États r (...)

51Ce jeu non pas à deux mais à trois ordres de gouvernement vaut aussi pour l’Union européenne où on observe symétriquement un double processus de fédéralisation. La construction supranationale de l’Union est en effet allée de pair avec la fédéralisation d’un grand nombre de ses États-membres : la Belgique et l’Espagne le plus clairement, mais aussi l’Italie, le Royaume-Uni (Croisat et Quermonne, 1999 ; Poirier, 2001), et même la France (avec la discussion actuelle sur le statut particulier de la Corse). Si on ajoute à cela le caractère déjà fédéral de l’Allemagne et de l’Autriche, il est clair qu’on s’oriente là aussi vers un ordre politique multinational complexe à trois ordres de gouvernement (Union, États-membres, Régions nationalitaires) pouvant postuler à égalité au statut d’entités souveraines dans leurs domaines de compétences17.

52Finalement, prendre au sérieux l’effet de miroir donne toute sa pertinence à l’analyse de la dynamique fédérative de l’Union européenne en référence au processus de multinationalisation du Canada. Cela oblige néanmoins à tenir compte de cet effet de miroir dans la comparaison des formes institutionnelles qui émergent dans ces processus, ce qui d’ailleurs s’est imposé comme une évidence lorsque nous avons comparé le style politique et la forme du fédéralisme interétatique européens à ses équivalents canadiens.

3. La montée en puissance des politiques sociales européennes mesurée à l’aune du processus de l’union sociale canadienne

53Nous pouvons alors, en gardant en mémoire cette nécessité d’inversion de la perspective, interpréter l’extension actuelle des compétences sociales de l’Union européenne à l’aune de la dynamique de l’union sociale canadienne que nous avons étudiée au chapitre précédent. L’examen du nouvel agenda social de l’Union européenne depuis Maastricht doit nous permettre de voir dans quelle mesure les nouvelles formes institutionnelles émergentes de la protection sociale européenne peuvent être considérées comme des reflets de celles que la dynamique de l’union sociale a esquissé de son côté au Canada. L’enjeu de cette comparaison est double. Il est d’une part d’éclairer les processus à l’œuvre en Europe en sortant de l’autoréférence qui tend à aveugler sur les perspectives ouvertes : l’Europe ne ferait que découvrir les vertus d’un fédéralisme exécutif coopératif déjà expérimenté ailleurs ; en prendre conscience pourrait lui économiser une partie de ses coûts d’apprentissage. Il est également de montrer que si ces processus font écho à ceux qui se développent simultanément au Canada, c’est parce qu’est en train de se dessiner un point de croisement institutionnel des trajectoires de multinationalisation et de fédéralisation suivies respectivement ici et là. Si un tel point de croisement était atteint, il définirait un équilibre institutionnel entre intergouvernementalisme et supranationalisme qui serait commun à ces deux espaces et qui pourrait, de ce fait, être légitimement considéré comme caractéristique d’un fédéralisme multinational reconnu en tant que tel pour ses vertus dans le nouveau contexte mondial.

L’évolution des politiques sociales de l’Union européenne : « coopérations renforcées » et « méthode ouverte de coordination »

  • 18 P. Venturini distingue, quant à lui, cinq phases dans la genèse de l’Europe sociale : 1957-1973 : (...)

54Trois périodes doivent être distinguées pour comprendre la genèse des politiques sociales européennes actuelles18 : avant 1985, l’action communautaire est limitée au champ des relations professionnelles et soumise à la règle de l’unanimité ; les années 1985-1992 sont une phase de transition dans laquelle la Commission récupère son pouvoir de conditional agenda setting et où s’esquisse le principe des « coopérations renforcées » ; de 1993 à maintenant, on observe une politique renouvelée et élargie, dans laquelle se met en place une nouvelle variante de la « méthode Monnet », la « méthode ouverte de coordination ».

  • 19 On fait ici abstraction de la Politique agricole commune (PAC) qui peut certes être considérée com (...)
  • 20 Auxquels il faut ajouter le FEOGA-orientation qui représente à l’époque une faible part des dépens (...)

55De 1957 à 1984, le Traité de Rome qui, dans son chapitre social19, ne prévoit qu’une délégation de compétences à la Commission concernant la libre circulation des travailleurs, la création d’un Fonds social européen (FSE) et l’égalité de rémunération entre les femmes et les hommes, n’offre qu’une base d’action communautaire limitée. Ces dispositions ne donneront lieu qu’à quelques réalisations concernant pour l’essentiel la protection sociale des travailleurs migrants entre États-membres, l’égalité entre hommes et femmes, le droit du travail, et la mise en place de fonds structurels limités dans leurs missions – le FSE destiné à compenser l’impact social des restructurations industrielles dans les régions défavorisées, et le Fonds européen de développement économique régional (FEDER) créé en 1974 pour remédier aux déséquilibres structurels et régionaux20. Un plan communautaire d’action sociale a également été élaboré en 1974 avec comme objectifs le plein emploi, l’amélioration et l’égalisation des conditions de vie et de travail, la participation des partenaires sociaux aux décisions de la Communauté et celle des travailleurs dans la vie de l’entreprise, mais son impact a été très limité. La caractéristique de la période est en fait « l’amoncellement de propositions sociales de la Commission “pendantes” devant le Conseil » (Venturini, 1998).

561985-1992 est une période de transition qui annonce une future extension des compétences et des politiques sociales communautaires. Les institutions européennes se dotent dans cette période de toute une série de nouveaux instruments d’intervention plus active, le travail mené pour rétablir le vote à la majorité qualifiée (VMQ) dans l’Acte unique européen de 1987 étant le moment crucial à cet égard. Par ailleurs l’enveloppe budgétaire des fonds structurels, instruments privilégiés de la « cohésion économique et sociale » au sein de la Communauté, est doublée en 1988, le dialogue entre les « partenaires sociaux » (organisations patronales et syndicats de travailleurs) au niveau européen est relancé, et last but not least la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (Charte sociale) est adoptée en décembre 1989. Celle-ci est par ailleurs associée à un programme d’action sociale visant à établir un « socle de dispositions minimales » communes à tous les États-membres concernant la santé et la sécurité sur le lieu de travail ainsi que la protection des droits des travailleurs.

  • 21 La similitude est encore plus frappante si on se rappelle que tout en influençant considérablement (...)

57Le fait marquant ici est que, bien que l’un d’entre eux, le Royaume-Uni, refuse de signer la Charte sociale, les États-membres n’en décident pas moins en 1992 d’y faire référence dans un protocole annexé au Traité de Maastricht, lequel, tout en prenant acte du retrait britannique, institue un Accord sur la politique sociale qui étend les compétences communautaires, introduit le VMQ dans plusieurs domaines, et reconnaît le rôle des partenaires sociaux dans la réglementation sociale communautaire (Rhodes, 1995, p. 112). Ce faisant, le Traité de Maastricht institue un droit de retrait du type de celui reconnu en 1965 dans le Régime de pensions du Canada avec la mise en place du régime parallèle des rentes du Québec (tout comme de celui actuellement revendiqué par le Québec dans le cadre de l’union sociale)21. En effet, le protocole signé à douze pour permettre l’intégration au Traité de l’Accord social signé à onze, stipule que les onze peuvent utiliser les institutions de l’Union pour poursuivre les objectifs de l’Accord, mais que le Royaume-Uni n’a pas à en supporter les dépenses autres que celles afférentes aux frais généraux de fonctionnement des institutions communautaires.

58Cela dit, la notion de « droit de retrait » est traduite dans le langage officiel européen par celle de « coopération renforcée », terme qui valorise positivement l’intégration supranationale et le point de vue de l’Union, et non l’autonomie et le point de vue particulier de certains États-membres. Le « droit de retrait » canadien en devenant « coopération renforcée » se lit donc à rebours dans son reflet européen, ce qui ne fait que témoigner des différences de trajectoires vers la multinationalisation ici et la fédéralisation là. Le droit de retrait est valorisé essentiellement au Canada par l’État-nation québécois en devenir du fait de sa conception particulière de la fédération canadienne, alors qu’il l’est a contrario dans le cas européen par les institutions de l’Union qui y voient un moyen de poursuivre leur marche en avant vers plus d’intégration politique en dépit de l’opposition, voire de l’incapacité, de certains États-membres. Deux éléments sont décisifs dans cette inversion de sens de la représentation de la géométrie variable et de l’asymétrie. D’une part, la mise en place de la monnaie unique, l’euro, du fait qu’on y ait admis non seulement que certains États-membres puissent refuser de participer à l’union monétaire, mais aussi que d’autres, bien que désireux de la rejoindre, ne soient pas autorisés à le faire en raison des exigences des critères de convergence ; d’autre part, l’Accord de Schengen entre certains États-membres relatif à l’ouverture anticipée de leurs frontières à la libre circulation des personnes, accord qui se situe à l’origine hors du cadre du Traité de Maastricht mais qui sera ultérieurement intégré dans le Traité d’Amsterdam.

59La période qui s’ouvre en 1993, l’après-Maastricht, voit une multiplication des initiatives de l’Union européenne sur la base de ces innovations. Disposant de ressources institutionnelles nouvelles qui lui permettent d’infléchir sa méthode d’intégration vers une action de type plus incitatif et coopératif, celle-ci va élargir le champ de ses compétences en matière sociale bien au delà des frontières de l’entreprise et du monde du travail. La méthode de convergence qui a permis de créer l’UEM va « déborder » dans le domaine de la politique de l’emploi d’abord, puis dans celui de la protection sociale et de la lutte contre l’exclusion et la pauvreté (de la Porte, Pochet et Room, 2001). En effet, outre le fait que le socle des normes sociales minimales du marché unique est dès lors consolidé par plusieurs directives et que le dialogue social conduit aux premiers accords européens (Rhodes, 1995), la politique de l’emploi est posée comme priorité de l’Union et le débat sur l’élargissement de ses compétences en matière de protection sociale est lancé en 1994 (Venturini, 1998).

60Toutes ces évolutions sont amplifiées en 1997 par le Traité d’Amsterdam. Un titre entier y est consacré à l’emploi qui fait ainsi désormais partie des compétences officielles de l’Union, même si la responsabilité première dans la mise en œuvre des politiques demeure du ressort des États-membres (Aubin, 1999, p. 113). L’Accord social est de son côté, avec la fin du retrait britannique, incorporé dans le Traité et rentre dans « l’acquis communautaire », c’est-à-dire dans le corpus de règles que tout État candidat devra s’engager à respecter pour pouvoir adhérer à l’Union. Enfin le « mécanisme des coopérations renforcées (...) proposé par la France et l’Allemagne » est codifié, même si « la méfiance d’un grand nombre d’États-membres » conduit à ce « que le recours au mécanisme soit limité par un grand nombre de conditions » (Quermonne, 1999, p. 73).

61La reconnaissance d’une compétence communautaire en matière d’emploi va se traduire immédiatement par sa mise en action (Sommet extraordinaire de Luxembourg de novembre 1997) via une « procédure de convergence » utilisant ce qui sera qualifié ultérieurement officiellement de « méthode ouverte de coordination ». Très proche de celle instituée dans le Traité de Maastricht pour le passage à l’euro (Atkinson, 2000, p. 57), cette procédure vise à orienter les politiques nationales vers des objectifs communs, précis et quantifiés, définis au niveau européen, et cela sans se soucier a priori des moyens déployés par les États-membres pour atteindre ces objectifs. « Des “lignes directrices pour l’emploi” sont ainsi adoptées chaque année par les Quinze, réunis au sein du Conseil qui statue à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Les États-membres doivent traduire ces lignes directrices dans leurs politiques de l’emploi en établissant un plan national d’action (PNAE) dont la mise en œuvre sera examinée chaque année dans le cadre communautaire » (Aubin, 1999, p. 114).

62En 1999, cette politique de l’emploi est transformée en une « politique pour l’emploi » devant impliquer toutes les politiques et actions communautaires ainsi que rétroagir sur les orientations fixées au niveau communautaire pour la politique macro-économique. Le « processus de Cologne » prévoit ainsi l’instauration par la Commission d’un « dialogue macro-économique » entre elle, le Conseil européen, la Banque centrale européenne et les partenaires sociaux (Barbier, 2000).

63Enfin, en 2000, les Conseils européens de Lisbonne et de Feira donnent une « puissante impulsion » à la dimension « providentialiste » de l’Europe (Atkinson, 2000, p. 57). La « méthode ouverte de coordination » expérimentée pour l’emploi fait école et est étendue à la protection sociale, domaine où le vote à l’unanimité reste néanmoins requis (Aubin, 1999, p. 121). Sous la forme prioritaire de la « promotion de l’inclusion sociale » et de « l’éradication de la pauvreté », la protection sociale est incorporée dans l’agenda social européen annexé au Traité de Nice signé en décembre 2000. Simultanément est organisée la participation du Comité de l’emploi et du Comité de la protection sociale (créé par le même Traité de Nice), chargés de gérer les politiques de convergence, à l’élaboration des « Grandes orientations de politique économique » (GOPE) (Council (Employment and Social Policy), juin 2000).

  • 22 La méthode ouverte de coordination fait aussi appel à l’échange d’expériences et à la généralisati (...)

64Considérant désormais que le retour à une croissance économique soutenue et au plein emploi n’entraîneront pas spontanément la régression des situations de pauvreté et d’exclusion au sein de l’Union européenne, mais rendront « en revanche encore plus inacceptable leur persistance », le Conseil européen de Nice requiert de chaque État-membre qu’il mette « en œuvre d’ici juin 2001, en application de la méthode de coordination ouverte (...), un plan national d’action de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale couvrant une période de deux ans, sur la base des objectifs arrêtés en commun. Ce plan précise les progrès visés par les politiques nationales et mentionne les indicateurs utilisés pour apprécier les résultats des actions entreprises » (Conseil européen, 2000, p. 14)22.

65Il est trop tôt pour évaluer la portée réelle de ces nouvelles stratégies de l’emploi et de la protection sociale. On dispose certes de plus de recul et d’information pour ce qui concerne la politique européenne de l’emploi, mais son bilan reste difficile à établir, au-delà du constat au plan rhétorique de la stabilisation de la référence à « la promotion de l’emploi comme solution universelle pour résoudre tous les problèmes sociaux » (Barbier, 2001). Car il est probable que la baisse du chômage observée en Europe au tournant du millénaire a été plus le fait d’un « retour de la croissance que d’un changement significatif des méthodes de régulation du marché du travail » (Chassard, 2001). De plus, même si la stratégie européenne pour l’emploi y a joué un rôle, il est difficile d’estimer la part de ce qui relève de sa méthode et de celle qui tient à ses orientations.

66En effet, bien que la procédure instituée crée une « incontestable obligation d’agir », « les lignes directrices du titre “Emploi” du Traité n’ont qu’une valeur indicative et l’examen des Plans nationaux par la Commission n’est assortie d’aucune sanction » (Barbier, 1999). Les limites de la méthode ouverte de coordination sont donc celles de toute politique incitative, limites qui ont été reconnues par les instances communautaires pour la convergence économique puisque celle-ci a été soutenue par des obligations et des sanctions. Enfin les politiques communautaires en matière d’emploi « ne mobilisent que des fonds très marginaux », d’où un déficit d’incitations financières qui peut expliquer que les États-membres se soient contentés dans les premiers plans de présenter des politiques nationales préétablies dans le cadre des orientations prioritaires de l’Union. La formulation des lignes directrices est en effet assez souple pour être déclinée en des termes variés par les États-membres et une large capacité d’interprétation leur a été reconnue (Barbier, 2000).

67Certains acteurs et observateurs pensent néanmoins que le processus mis en œuvre est porteur de réelles potentialités et que

  • 23 Ainsi comme les gouvernements se trouvent volontairement obligés de justifier leur action au regar (...)

la pression exercée au plan politique sur les États-membres ne doit pas être sous-estimée. La procédure de surveillance multilatérale prend corps progressivement et l’examen par les pairs des politiques mises en œuvre s’exerce sans complaisance. (...) L’impact médiatique et politique de recommandations critiques sur un sujet aussi sensible que l’emploi est évident et n’a pas besoin de s’appuyer sur des sanctions juridiques ou financières (Aubin, 1999, p. 121)23.

68En outre les PNAE ont également un impact politique proprement national : ils seraient susceptibles de modifier les rapports de force et les arbitrages entre les administrations de l’emploi et des finances tout en favorisant « l’implication des acteurs nationaux dans les travaux communautaires » (ibid., p. 120).

  • 24 Ainsi, comme le remarquent C. de la Porte, P. Pochet et G. Room (2001), la méthode ouverte de coor (...)

69Enfin la méthode ouverte de coordination dans le domaine de la politique de l’emploi a créé chez les élites politiques et bureaucratiques européennes une dynamique puissante de remise sur l’agenda de l’objectif du plein emploi et a permis de réduire l’influence en leur sein des partisans d’une politique restrictive plus concernée par la stabilité monétaire que par la croissance économique (Chassard, 2001). Ce qui conduit à se demander si les résultats « plutôt mitigés » à ce jour de la stratégie européenne de l’emploi ne sont pas dus à l’orientation et au contenu même des politiques prônées qui ont continué d’aller dans le sens exclusif de la modération salariale et de la flexibilité des marchés du travail (ibid.). Les années 1990 ont en effet vu s’opérer l’ajustement idéologique de la Commission à l’agenda social néo-libéral, en contraste avec sa politique antérieure visant à renforcer les droits des travailleurs. Or « l’absence de consensus sur le fond et la confrontation entre les positions parfois radicalement opposées des États-membres qui tendent à se neutraliser mutuellement confère un avantage très net à celui qui tient initialement la plume, en l’occurrence la Commission » (Aubin, 1999, p. 116). Ce jeu récurrent du conditional agenda setting power de la Commission fait que les résultats de la stratégie menée dépendent dans une large mesure de ses positions idéologiques24.

  • 25 « Le dynamisme de la croissance en Europe, soutenu par la poursuite des réformes structurelles, do (...)
  • 26 Pour la Commission, « la double finalité de la politique sociale doit être soulignée : l’agenda do (...)
  • 27 « La perspective de réalisation du plein emploi doit s’accompagner d’efforts résolus pour facilite (...)

70Prenant acte de cette situation, certains observateurs considèrent qu’il y a eu un changement structurel de paradigme du « modèle social européen » mis en avant par les institutions européennes. On serait passé d’un modèle redistributif de solidarité à un modèle de solidarité concurrentielle et productiviste (competitive solidarity) (Streeck, 1999, p. 4). Pourtant l’année 2000 pourrait bien constituer un point de rebroussement par rapport à cette conception néo-libérale de l’Europe sociale. L’extension de la méthode ouverte de coordination à la protection sociale s’est en effet accompagnée d’une inflexion très significative du discours de l’agenda social européen à partir du Sommet de Lisbonne et dans le Traité de Nice (Conseil européen, 2000). Dans cet agenda quatre thèmes qui avaient été constitués en tabous dans les années 1990 (Math, 2000) sont à nouveau mis en avant : « retour au plein emploi » et « réduction des inégalités »25 ; affirmation de ce que le social ne peut être réduit à l’économique même s’il doit en favoriser le développement26 ; refus de la dichotomie simple entre État et marché avec place faite à l’économie sociale et à la société civile27.

  • 28 Dans le benchmarking en matière d’éradication de la pauvreté proposé par le gouvernement belge, il (...)

71Cette inflexion qui n’est pas seulement rhétorique puisqu’elle spécifie un nouvel agenda, rappelle tout à fait celle qu’on a pu également observer entre 1995 et 1999 au Canada. Il est d’ailleurs frappant de constater que les attendus du Sommet européen de Lisbonne de mars 2000, « faire de l’UE l’économie fondée sur le savoir la plus concurrentielle et dynamique du monde, la rendre capable d’une croissance économique soutenue créant plus et de meilleurs emplois ainsi qu’une plus grande cohésion sociale », sont copie conforme du discours officiel canadien le plus récent (Théret, à paraître). Ces inflexions expriment une même contradiction entre l’agenda néo-libéral et les nécessités de correction des inégalités sociales et régionales pour assurer la cohésion sociale et le lien territorial dans des contextes de fédéralisme intergouvernemental propices au jeu de forces centrifuges. Or, pour régler un problème de cette ampleur, le référentiel canadien montre que le seul recours à la méthode ouverte de coordination est clairement insuffisant. Car, pour mettre tous les États-membres en situation de respecter un même benchmarking qui exige des dépenses supplémentaires, comme c’est le cas par exemple de la lutte contre l’exclusion et pour l’éradication de la pauvreté, l’Union peut difficilement échapper à la nécessité d’opérer des redistributions financières significatives28.

  • 29 C’est sans doute pour cela qu’elle est devenue une sorte de norme générale de l’intervention commu (...)
  • 30 Le faible volume des fonds structurels n’est pas le seul problème. Leur logique de fonctionnement (...)

72La méthode ouverte de coordination, dès lors qu’a été reconnu « la nécessité de prendre pleinement en compte le principe de subsidiarité et les différences de traditions et de situations, en matière sociale et d’emploi, entre les États-membres » (Conseil européen, 2000, annexe I, p. 8), est un moyen alternatif aux coopérations renforcées de concilier le principe de subsidiarité, qui dans le domaine de la protection sociale conduit au véto, avec un développement pertinent des compétences de l’Union en la matière29. Mais ce développement n’est légitime que s’il a pour objectif la réduction des inégalités de ressources entre États-membres, et il ne saurait en ce cas prendre la seule forme de la soft law. Le progrès de l’Europe sociale est donc suspendu à un accroissement des ressources budgétaires de l’Union (Chassard, 2001) et se heurte par conséquent aux limites posées à ce pouvoir par l’Agenda 2000 signé lors du Conseil européen de Cologne en 1999, lequel bloque pour plusieurs années toute nouvelle progression de ces ressources. La méthode ouverte de coordination peut aider à créer une conscience commune de la nécessité d’une extension du pouvoir fiscal de l’Union, mais elle ne saurait s’y substituer. Elle ne peut combler le manque d’un véritable gouvernement européen de type démocratique (Boyer et Dehove, 2001, pp. 188-189), embryon d’un État fédéral doté d’une capacité fiscale suffisante pour opérer une péréquation30.

Une variété de scénarios pour l’union politique et sociale européenne qui est similaire à celle des scénarios canadiens associés à l’union sociale

73En dépit ou en raison de ses innovations institutionnelles récentes, l’Union européenne est donc ni plus ni moins que le Canada à une croisée des chemins, et elle est ni plus ni moins bloquée par l’agenda financier de Cologne pour s’y orienter que la fédération canadienne ne l’est par F Entente-cadre sur l’union sociale de 1999. Certes le blocage en Europe est d’ordre financier tandis qu’il est au Canada d’ordre réglementaire, voire constitutionnel. Mais ce n’est là, on l’a vu, que le reflet de leurs trajectoires à rebours l’une de l’autre sur l’axe d’une fédéralisation multinationale. On peut alors considérer que le processus politique récent de mise en construction de l’Europe sociale qu’on vient de brièvement retracer pose désormais de manière incontournable la question de l’évolution des formes politiques de l’Union elle-même. Comme dans le cas du Canada examiné au chapitre précédent, cette évolution peut être saisie à travers un ensemble de scénarios.

  • 31 Cf. également Leibfried (1992) où cet auteur présente une autre grille en quatre scénarios post-19 (...)

74S. Leibfried31, en croisant le degré de souveraineté des États-membres et l’intensité de leurs interdépendances distinguait en 1994 quatre évolutions possibles qui sont retracées dans le tableau 28. L’une était un retour à une simple zone de libre-échange avec « resouverainisation », les États récupérant leur indépendance et renforçant leur souveraineté sur les trois plans de la mobilité du capital, des prestations de services et de la circulation des travailleurs, ce qui devait leur permettre de gérer de façon autonome leurs systèmes nationaux de protection sociale. Un second scénario considérait que les États-membres continuaient de revendiquer une « souveraineté classique » dans le domaine social, quand bien même celle-ci était devenue totalement formelle dans la mesure où ces États ne faisaient rien pour réduire leurs interdépendances, ce scénario menant alors à une concurrence déréglementée (competitive deregulation) entre systèmes nationaux de protection sociale dans un cadre de marché commun. Une troisième possibilité était une évolution vers une « souveraineté jointe », de fortes interdépendances étant assumées dans un cadre restant intergouvernemental, ce scénario débouchant quant à lui soit sur des situations « négatives » au cas où les pertes de capacité fonctionnelle d’action des États ne pouvaient pas être compensées par un gain au niveau des institutions européennes, soit sur des situations « positives » si un « surplus d’autorité » supranationale pouvait être dégagé (ibid., pp. 246-248). Le dernier scénario était celui de l’instauration d’un modèle hégémonique dans lequel, en dépit d’interdépendances faibles en rapport notamment avec la faible mobilité des travailleurs, l’intégration sociale passait par une polarisation mimétique sur un des trois types de welfare state prévalant au sein de l’Union (ibid., pp. 249-250).

Tableau 28 : Scénarios d’évolution de la protection sociale dans l’Union européenne en fonction de combinaisons variables des degrés de souveraineté et d’interdépendance des États-membres d’après S. Leibfried

Souveraineté forte

Souveraineté faible

Interdépendances faibles

Souveraineté classique (co-existence de régimes très différents)

Hégémonie (sujétion d’un régime à un autre)

Interdépendances fortes

Souveraineté seulement formelle en raison d’un manque d’autonomie (régimes en concurrence pour se supplanter l’un l’autre)

Souveraineté jointe (se développant soit comme un jeu à somme négative, soit comme un mode d’intégration positive)

Source : Leibfried, 1994, p. 245.

  • 32 Cf. Maurice (1999, p. 101) où on trouvera également la présentation de quatre scénarios proches in (...)

75Une partie de cette grille a été rendue obsolète par les évolutions récentes. En effet, il est désormais peu intéressant d’isoler spécifiquement une variable d’interdépendance dans la mesure où l’interdépendance des États-membres – surtout de ceux participant de la zone euro – s’est fortement accrue et selon toute probabilité de façon irréversible. En revanche, il importe d’introduire une autre variable pour opérer des distinctions au sein des deux configurations à forte interdépendance décrites par Leibfried. Cette variable, qui est d’ailleurs implicitement présente chez cet auteur lorsqu’il distingue des « souverainetés jointes » négatives ou positives, peut être construite en prenant comme critère l’émergence ou non d’un financement communautaire venant s’ajouter aux financements nationaux et signalant l’élargissement ou non de l’espace de solidarité sociale à l’échelle de l’Union32. Les discussions actuelles sur la réforme des institutions européennes rendent également nécessaire de reformuler en termes de modèles politiques les notions de souveraineté forte ou faible : le maintien d’une souveraineté forte devrait conduire à un modèle interétatique d’union assumant la charge d’interdépendances fortes sans pour autant chercher à réduire les spécificités nationales ne relevant pas de l’économie ; une souveraineté faible s’exprimera a contrario dans un modèle politique d’union de type intraétatique et recherchant l’harmonisation institutionnelle. Quatre autres scénarios présentés dans le tableau 29 émergent alors de cette reformulation.

Tableau 29 : Scénarios d’évolution de l’Europe politique et sociale en fonction de combinaisons variables des degrés de supranationalisme et de la taille de l’espace de solidarité sociale

Tableau 29 : Scénarios d’évolution de l’Europe politique et sociale en fonction de combinaisons variables des degrés de supranationalisme et de la taille de l’espace de solidarité sociale

76Le scénario (a) dit « confédéraliste » et de « l’Europe en panne », qu’on peut considérer comme porté principalement par le Royaume-Uni, mais aussi par le Danemark et la Suède qui refusent l’intégration monétaire ; est celui du maintien jaloux d’un maximum de compétences par les États-membres. Le scénario (b) dit « fédéraliste à l’américaine » et de « l’Europe libérale » est à l’inverse celui de l’hégémonie du supranational avançant dissimulé derrière les « lois du marché », les règles de la concurrence et le respect des « quatre libertés » sur lesquels veille la Cour européenne de Justice. C’est le scénario favori de l’eurocratie néo-libérale, en poste notamment dans les directions générales les plus influentes de la Commission – affaires économiques, finance, concurrence.

77Le débat politique actuel le plus médiatisé est polarisé par l’opposition entre ces deux scénarios, ce qui témoigne des difficultés qu’ont les acteurs politiques et, à leur suite, l’opinion publique de prendre acte des enjeux désormais directement politiques de la construction européenne et des conséquences de son blocage financier. Dans ces deux scénarios, en effet, les choix politiques et sociaux en tant que tels sont évacués : on lutte pour maintenir le statu quo ante dans un cas ; on laisse le marché opérer les choix sociaux dans l’autre. Sans réponses notamment aux problèmes socio-économiques et socio-politiques que le passage à l’euro pose, ils restent néanmoins pertinents en tant que scénarios de la « non-décision » ou « au fil de l’eau » ; ils correspondent à deux cas de ce que Leibffied appelle negative joint sovereignty. En revanche les scénarios (c) de « l’Europe de l’intégration sociale » et (d) de « l’Europe de l’égalité dans la différence » sont des scénarios de retour du politique, ou dit autrement de passage de la souveraineté jointe du négatif au positif.

  • 33 Ce scénario a été récemment appelé de ses vœux par l’actuel ministre allemand des affaires étrangè (...)

78Le scénario (c) dit « fédéraliste à l’allemande », illustré dès l’origine de la Communauté par la Politique agricole commune, est porté tendanciellement par certains États-membres comme l’Allemagne surtout33, mais aussi la France (de François Mitterand et de Jacques Delors lorsqu’il était président de la Commission), l’Italie (avant Berlusconi) et la Belgique par exemple. Il correspond à une intégration politique et sociale forte avec harmonisation institutionnelle et hiérarchisation des pouvoirs entre l’Union et les États-membres. On est ici, comme dans le cas (b) du fédéralisme à l’américaine, dans une visée fédéraliste de type intra-étatique dont le statut actuel de la Banque centrale européenne est une bonne illustration.

  • 34 Ainsi il est évoqué dans une série de textes dont certains constituent des rapports d’expertise of (...)

79Faisant également une place aux financements communautaires et à une monnaie unique, le scénario (d) dit « fédéraliste à la canadienne » correspond au perfectionnement de l’ébauche que constituent déjà, en pratique, les institutions européennes avec leur absence de hiérarchie claire entre elles, leur mixité supranationale-intergouvernementale, les possibilités de coopérations renforcées et de coordination ouverte qu’elles autorisent. C’est un scénario dans lequel l’affirmation de la nécessité d’un gouvernement européen démocratiquement légitime s’accompagne d’une volonté de limiter le rôle de l’Union à la high politics (défense commune, maintien de la paix entre les États-membres, gestion fonctionnelle des biens publics communs comme la monnaie, la coordination des politiques nationales porteuses d’externalités transfrontalières, les normes communes de protection sociale, etc.). Un tel scénario est porté à l’heure actuelle sur le plan conceptuel par des forces disparates et relevant plus du champ intellectuel que des champs politique et bureaucratique34. Les nouvelles pratiques des institutions européennes qui cherchent, depuis Maastricht, à concilier principe de subsidiarité et développement des compétences sociales de l’Union, intergouvernementalisme et supranationalisme, reconnaissance des spécificités historiques, culturelles et sociales des États-membres et intégration économique, monétaire et politique, montrent néanmoins qu’il fait de plus en plus sens y compris dans ces champs de pouvoir.

80Le fait que ce scénario soit ouvert aux compromis avec les partisans des autres évolutions nous conduit en outre à faire de ce dernier scénario la voie d’intégration politique la plus probable. En effet, devant les problèmes politiques et sociaux entraînés par la construction d’une « Europe libérale » (b), ses partisans pourraient bien se replier sur le camp des constructeurs de « l’Europe de l’intégration sociale » (c), avec réorientation générale du supranationalisme vers ce modèle de fédéralisme intra-étatique (ce qu’on a observé du côté de la Commission européenne vers la fin des années 1990). Mais vu les difficultés de l’harmonisation en matière sociale et la résistance du côté de l’intergouvernementalisme, les partisans de ce modèle devraient eux-mêmes être conduits à pencher vers la solution de « l’Europe de l’égalité dans le respect des différences » (d) (objectif désormais officiel du benchmarking et de la coordination ouverte). Enfin, les partisans de « l’Europe en panne » (a), dans la mesure où ils prennent conscience de l’intérêt dans leur propre logique souverainiste de définir un partage des compétences plus clair entre l’Union et les États-membres, pourraient également finir par s’orienter vers ce scénario.

81Celui-ci témoigne par ailleurs de la proximité des tendances européenne et canadienne à la construction d’un fédéralisme interétatique multinational et asymétrique. En tant qu’il mobilise un fédéralisme exécutif coopératif (la méthode ouverte de coordination) et est ouvert à l’asymétrie (les coopérations renforcées), il correspond au modèle « partenarial » proposé par divers intellectuels québécois et canadiens anglophones comme voie moyenne entre la revendication souverainiste québécoise et les autres positions tant provinciales que fédérale (Laforest & Gibbins eds, 1998). Ce scénario partenarial, on a tenté de le montrer dans le chapitre précédent, correspond en fait, sans que cela soit reconnu formellement et c’est là que le bat blesse, à l’état actuel de la fédération canadienne. C’est d’ailleurs pour cela qu’on peut qualifier de « fédéraliste à la canadienne » le scénario (d) correspondant pour l’UE.

82Cela dit, les correspondances entre les scénarios européens et canadiens ne se réduisent pas à ce seul scénario de compromis. Le tableau 30, qui utilise la grille d’analyse du tableau 29 pour relire les quatre scénarios associés à l’union sociale canadienne présentés au chapitre précédent, montre également, en effet, la similarité dans les deux espaces politiques des positions confédéralistes (interprovincialiste ou souverainiste) et fédéralistes intra-étatiques, qu’elles soient résidualistes (centralistes libérales sur le modèle américain) ou socialement intégratrices (union sociale sur le modèle allemand). Il n’y a que le scénario québécois de retour au fédéralisme classique qui ne trouve pas d’équivalent dans cette grille et doit être assimilé à la position confédéraliste-interprovincialiste. À vrai dire, ce scénario correspond plus à une attitude doctrinaire qu’à une position tenable et tenue de fait par le gouvernement « souverainiste » québécois (Boismenu, Graefe et Jenson, 2001). En pratique, la position québécoise est plutôt conforme au scénario du Canada multinational asymétrique mettant en œuvre le modèle partenarial et dans lequel se reflète celui de « l’Europe de l’égalité dans la différence ». En outre, en Europe comme au Canada, l’accord sur un modèle institutionnel plus ou moins formalisé n’est qu’une possibilité, certes inscrite comme tendance structurelle d’une configuration institutionnelle et historique déterminée, mais qui n’a rien d’inéluctable. L’histoire nous a enseigné à ne pas trop tabler sur la « sagesse des nations » et d’autres scénarios d’Europe désunie peuvent être envisagés (Leiffied, 1994 ; Dehove, 1997) comme peut l’être l’éclatement du Canada en diverses configurations de provinces.

Tableau 30 : Scénarios d’évolution de la fédération canadienne correspondant aux scénarios européens

Tableau 30 : Scénarios d’évolution de la fédération canadienne correspondant aux scénarios européens

83Il n’en reste pas moins que le défi de la fédéralisation lancé à une Union européenne qui est simultanément sommée de s’élargir (et donc d’augmenter son hétérogénéité) et de s’approfondir (au plan de la démocratie politique et sociale) fait écho au défi de la multinationalisation auquel le Canada doit de son côté faire face. Le fait que pour affronter ces défis, l’Europe et le Canada aient été conduits à expérimenter des instruments très similaires et à s’engager sur des scénarios homothétiques est un gage de ce qu’ils sont sans doute tous deux en route sur une voie pertinente. Car si les « coopérations renforcées » de l’Union européenne se retrouvent dans le « droit de retrait » au Canada, si la « méthode ouverte de coordination » se reflète dans le « fédéralisme de collaboration », c’est que ces innovations institutionnelles ont une portée plus générale que réduite aux contextes qui les ont vu naître.

4. Conclusion

Malgré les tensions existantes, l’expérience canadienne fait figure d’expérimentation d’avant-garde dans la recherche pacifique, démocratique, d’un système fédéral à centre allégé mais suffisamment fort pour contrebalancer une périphérie dense aux statuts différenciés. Les débats actuels sur l’Union européenne, les thèses sur le noyau dur, l’Europe à plusieurs vitesses, les cercles concentriques sont les expressions d’une certaine « canadianisation » des processus en cours. (...) La Confédération canadienne et l’Union européenne ont entrepris, selon des traditions, des démarches et des processus différents, la recherche difficile d’une nouvelle légitimité politique. Dans les démocraties, cette recherche doit être « légale-rationnelle », faite de négociations multiples, de compromis et d’avancées limitées. Elle remet en cause les concepts traditionnels de souveraineté, de fédération et de confédération, ainsi que les frontières séparant le droit interne du droit international et par là les modes de pensée traditionnels (Croisat, 1996, p. 258).

84Cette appréciation n’a pas été invalidée par l’histoire la plus récente du processus d’union sociale au Canada ni par celle du développement des politiques sociales de l’UE qu’on vient de mettre au regard l’une de l’autre. Ce rapprochement montre qu’en Europe l’utopie originelle des États-Unis d’Europe sur le modèle américain, avec ce qui l’accompagnait, la volonté d’harmoniser par le droit ou en les faisant converger par le jeu du marché les institutions politiques et sociales des divers États-membres, a pris récemment du plomb dans l’aile. Elle a beaucoup cédé de terrain à l’idée que l’Europe ne pourra être qu’un fédéralisme multinational sui generis, devant reconnaître, voire valoriser les différences, et faire fonctionner certaines asymétries dans le cadre d’un fédéralisme coopératif intergouvernemental (et donc non plus de type allemand) où les instances fédérales n’auront pas la légitimité nationale nécessaire pour réduire les États-membres à de simples collectivités territoriales décentralisées.

85Au Canada, tout autant, l’heure est au fédéralisme multinational et au besoin de reconnaissance officielle dans le pacte fédéral des asymétries existantes. Dans le cours du processus d’union sociale, on a pu observer le redéploiement des innovations institutionnelles qui, tout en ayant été à l’origine d’un État-providence pancanadien développé selon des normes européennes plutôt qu’américaines, avaient permis grosso modo de répondre aux demandes différenciées des provinces dans leurs domaines de compétences sociales. L’évolution pragmatique récente des institutions européennes mobilise largement ces mêmes formes institutionnelles, un emprunt implicite qui témoigne de leur bonne capacité à participer à la solution des problèmes du fédéralisme intergouvernemental dans un contexte de multinationalisation des grandes entités politiques. En retour, le Canada peut y trouver justification pour les institutionnaliser.

86Les expériences canadienne et européenne se renforcent donc l’une l’autre en se légitimant réciproquement. À l’heure où, avec la crise profonde du système international westphalien des États-nations, la nécessité d’élaborer une nouvelle forme d’ordre politique se fait cruellement sentir, elles cherchent une voie commune en ce sens. Le Canada et l’Union européenne sont en effet des espaces politiques où, sans doute plus inintentionnellement qu’intentionnellement, une nouvelle forme d’organisation des pouvoirs publics et de la société internationale est en train d’être inventée (Dehove, 1997). Y émergent de fait des formes similaires de fédéralisme multinational asymétrique mêlant supranationalisme et intergouvernementalisme, formes d’un fédéralisme fondé non plus sur une hiérarchie de pouvoir entre l’État fédéral et les entités fédérées, mais sur une hiérarchie de valeur entre ordres de gouvernement égaux et en compétition pour l’allégeance des citoyens.

87L’analyse croisée des histoires des deux côtés de l’Atlantique nord permet ainsi d’alimenter la réflexion sur les dispositifs institutionnels permettant de construire de nouveaux pactes fédéraux adaptés au contexte actuel de mondialisation et susceptibles d’en réguler les effets sociaux et politiques délétères. L’institutionnalisation au sein de l’Union européenne des coopérations renforcées et le développement d’une méthode ouverte de coordination des politiques nationales indiquent, en effet, que les principaux points d’achoppement du fédéralisme au Canada sont sa difficulté à reconnaître institutionnellement la spécificité nationale du Québec et son incapacité à mettre en place consensuellement une véritable régulation par le droit de retrait du pouvoir fédéral de dépenser. Réciproquement, l’importance de la redistribution sociale et interrégionale organisée par l’État fédéral canadien permet de situer clairement à ce niveau le principal point de blocage actuel de la construction politique et sociale multinationale de l’Europe.

Notes

1 Comment s’en étonner quand le maintien des disparités interrégionales de richesses peut être également observé dans un pays à État unitaire extrêmement centralisé comme la France (Bourdon et Bourdon, 1996).

2 « La péréquation fiscale dans un pays fédéral a pour objectif de faciliter la diversité autant que de promouvoir l’égalité. (...) elle fournit un moyen de réconcilier égalité et diversité, ce qui n’est pas possible dans l’État unitaire où il peut y avoir égalité des prestations mais pas de diversité, ou dans un pays fédéral tel que les USA où la diversité peut être seulement partielle parce qu’il n’y a pas d’égalité. Tout comme la liberté de choisir entre du pain et du gâteau n’a pas de sens pour une personne qui en tout état de cause n’a pas de quoi se payer ni l’un ni l’autre, la diversité est drastiquement limitée dans une fédération qui ne fait aucune tentative pour égaliser les capacités fiscales des gouvernements des entités fédérées » (R. Mathews, cité par Pierson, 1995b, p. 471).

3 On peut rappeler également les difficultés rencontrées par le gouvernement fédéral pour imposer la conscription au Québec lors des deux guerres mondiales (Vaillancourt, 1988).

4 « Ce sont des facteurs tels que celui-là, conjointement à la structure institutionnelle du processus de décision politique, plutôt que l’étendue des disparités régionales ou des préoccupations économiques du type allocation efficace des ressources, qui apparaît conformer les caractéristiques cruciales des fédérations modernes que sont l’affectation des pouvoirs de prélèvements, l’harmonisation budgétaire et la taille et la nature des transferts intergouvernementaux » (Bird, 1986, p. 205).

5 Le Canada est ainsi un bon exemple « pour comprendre la relation entre politique sociale et fédéralisme » dans une situation « où des pressions de classe interagissent de manière complexe avec des défis régionaux et culturels à la légitimité de l’État fédéral » (Struthers & Mendelsohn, 1989, p. 230).

6 C’est-à-dire non répertoriées explicitement dans la Constitution.

7 De façon tout à fait significative, c’est au moment du New Deal que l’enseignement du français est interdit en Louisiane.

8 À vrai dire, il est logique d’observer cette forme de fédéralisme dans des espaces politiques où les entités territoriales qui s’unissent sont fortement hétérogènes du point de vue culturel (par exemple en raison de leur diversité linguistique) et sont moins enclines à abandonner leur « souveraineté » ou en revendiquent une part plus grande en se posant comme nations.

9 « The term “agenda setting” refers to who introduces the specific wording of legislation, and has to be differentiated from the initiation of legislation. We focus on the specific wording and not on the mere general idea of it, because of the obvious regulatory consequences of the wording: changing the date of enforcement of a rule, or the limit amount of a substance has significant redistributive consequences among countries as well as among companies and individuals. The qualifier « conditional » refers to the fact that the Council can ultimately decide to modify the Commission’s proposal, but such a modification requires a unanimous decision » (Tsebelis et Kreppel, 1998, pp. 41-42).

10 Il est également plus facile pour une province canadienne d’accepter le pouvoir de dépenser lorsqu’il est utilisé que de le contester en cherchant à récupérer pour son propre compte les ressources fédérales correspondantes en arguant d’un droit de retrait.

11 Ces stratégies continuent bien évidemment d’être actuellement activées dans les domaines encore nombreux qui continuent de relever du vote à l’unanimité.

12 Ainsi dans le cas canadien, on l’a vu, ce sont les provinces qui, par diverses stratégies, doivent chercher à échapper au véto de certaines d’entre elles à des changements constitutionnels ou à l’unilatéralisme du gouvernement fédéral. Une échappatoire – l’équivalent de la « comitologie » européenne – consiste à renforcer l’opérationnalité des conférences et conseils ministériels interprovinciaux qui n’ont pas de base constitutionnelle, mais grâce auxquelles peuvent se mener des négociations et s’élaborer des compromis permettant aux provinces de faire front commun pour faire passer leur point de vue. Une autre échappatoire possible pour une province est une politique du fait accompli consistant à mettre en œuvre ses propres politiques de telle sorte qu’elles soient reconnues comme exemplaires, ce qui rend légitime la revendication de leur refinancement à partir de ressources fiscales préalablement fédéralisées. Une troisième passe par dans des ententes bilatérales avec l’État fédéral dans des secteurs particuliers de politique. Pour ce qui est de l’Union européenne, A. Héritier a montré que les « voies d’échappement » hors des impasses de l’intergouvernementalisme que la Commission peut mobiliser comprennent une grande diversité d’instruments comme le déplacement institutionnel des sphères de décision, notamment par la mobilisation des arrêts de la Cour européenne de justice concernant les obstacles au marché intérieur ; la conjonction dans un même package deal de plusieurs problèmes à résoudre, permettant de faire passer certaines mesures sous le parapluie d’autres moins controversées ; l’instrumentalisation de « contraintes » externes avec mobilisation d’un pouvoir d’intermédiation à l’égard de ces contraintes ; la construction de réseaux de politiques publiques mobilisant divers groupes d’intérêts fonctionnels transnationaux et permettant de construire un consensus auquel les États-membres peuvent difficilement s’opposer ; la construction de cadres généraux d’action laissant une large autonomie de mise en œuvre aux États-membres, etc. (Héritier, 1999).

13 Mais aussi avec l’identité des régimes politiques au niveau des États fédérés américains, même si parmi ceux-ci, on peut observer quelques variations puisque ces États sont (étaient) libres d’adopter leur propre constitution.

14 Cf. Resnick, 1994 ; Cairns, 1995 et 2000 ; Laforest et Gibbins dir., 1998 ; Poirier, 1999.

15 Ainsi A. Cairns peut-il se demander combien de nations vont finir par composer le pays, non seulement du fait de l’incertitude sur le nombre de nations autochtones désirant se faire reconnaître, mais aussi du fait que, selon lui, le ROC « n’a presqu’aucun désir de porter de nouveaux habits institutionnels en tant que partenaire national du Québec et des nations autochtones. Il manque de conscience nationaliste propre. Il est sans tête, sans voix, sans institutions (globalement) et a une ambition négligeable de se constituer en nation » (Cairns, 2000, p. 11 et 12).

16 La constitution de fédérations de groupes autochtones se pose également, compte tenu qu’une discussion est ouverte sur le nombre de groupes autochtones pouvant se revendiquer comme nations (11 au Québec pour le gouvernement québécois, ou 35-50, 60-80, voire 250) (Cairns, 2000, pp. 9 et 11).

17 Comme cela est déjà le cas au Brésil où les municipes sont constitutionnellement comme les États régionaux des entités fédérées.

18 P. Venturini distingue, quant à lui, cinq phases dans la genèse de l’Europe sociale : 1957-1973 : premières avancées, en ordre dispersé ; 1974-1984 : de l’impulsion au piétinement ; 1985-1992 : une relance et une approche équilibrée ; 1993-1997 : après Maastricht, une politique renouvelée et élargie ; 1997-... : Amsterdam, un nouvel élan... (Venturini, 1998).

19 On fait ici abstraction de la Politique agricole commune (PAC) qui peut certes être considérée comme une politique sociale, mais n’est pas problématisée en tant que telle par la Communauté européenne (Leibfried, 1992, pp. 103 et 106-108).

20 Auxquels il faut ajouter le FEOGA-orientation qui représente à l’époque une faible part des dépenses de la Politique agricole commune (Anderson, 1995).

21 La similitude est encore plus frappante si on se rappelle que tout en influençant considérablement l’organisation de ce régime à l’administration duquel ils vont continuer de participer, les Québécois s’en sont retirés en mettant en place le leur propre (Banting, 1985). En effet, en 1989, « les Britanniques réussirent à diluer la substance et à modifier l’esprit d’un document auquel finalement ils ne souscrirent pas », la charte sociale ne faisant plus notamment référence aux droits sociaux des citoyens, mais des travailleurs, ce qui l’a réduit à un instrument subordonné de l’achèvement du marché unique (Rhodes, 1995, pp. 96 et 97). Ceci n’a sans doute pas été sans importance dans le fait que Tony Blair ait mis fin sans problèmes à l’opt-out britannique au moment de la signature du Traité d’Amsterdam en 1997.

22 La méthode ouverte de coordination fait aussi appel à l’échange d’expériences et à la généralisation des meilleures pratiques d’un État à l’autre, ce qui fait écho à la « méthode » canadienne de construction de l’État-providence à partir de la généralisation d’innovations provinciales. En outre, on peut observer que, comme le RNPE au Canada, c’est à partir du thème de la pauvreté que « l’union sociale » européenne cherche à se constituer prioritairement.

23 Ainsi comme les gouvernements se trouvent volontairement obligés de justifier leur action au regard d’un cadre commun de découpage de la réalité et de mesurer leur action aux résultats atteints ailleurs, la procédure soft de convergence met en place des représentations et des catégories qui « fournissent une matrice cognitive déjà largement acceptée et intériorisée qui structure les actions publiques nationales, bien au-delà de leur aspect incitatif » (Rouault, 2000).

24 Ainsi, comme le remarquent C. de la Porte, P. Pochet et G. Room (2001), la méthode ouverte de coordination est susceptible d’avoir des implications importantes pour la gouvernementalité européenne et domestique, mais son résultat dépend de la manière dont elle est utilisée. Ces auteurs plaident pour un benchmarking bottom-up, impliquant des débats politiques nationaux, et non top-down, i.e. résultant du seul fédéralisme exécutif coopératif, seule manière de légitimer la fixation d’objectifs communs de l’Union dans le domaine social.

25 « Le dynamisme de la croissance en Europe, soutenu par la poursuite des réformes structurelles, doit permettre de réaliser l’objectif d’un retour au plein emploi. Cette perspective implique des politiques ambitieuses en termes d’augmentation des taux d’activité, de diminution des écarts régionaux, de réduction des inégalités et d’amélioration de la qualité de l’emploi » (Conseil européen, 2000, p. 5).

26 Pour la Commission, « la double finalité de la politique sociale doit être soulignée : l’agenda doit renforcer le rôle de la politique sociale en tant que facteur de compétitivité ; il doit lui permettre parallèlement d’être plus efficace dans la poursuite de ses finalités propres en matière de protection des individus, de réduction des inégalités et de cohésion sociale. (...). En effet, la croissance économique et la cohésion sociale se renforcent mutuellement. Une société avec plus de cohésion sociale et moins d’exclusion est le gage d’une économie plus performante » (Conseil européen, 2000, p. 4).

27 « La perspective de réalisation du plein emploi doit s’accompagner d’efforts résolus pour faciliter la participation du plus grand nombre au marché du travail, ce qui implique en particulier de renforcer les politiques visant à promouvoir l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, à mieux articuler vie professionnelle et vie familiale, à faciliter le maintien dans l’emploi des travailleurs vieillissants, à lutter contre le chômage de longue durée, et à offrir par une mobilisation de tous les acteurs, en particulier ceux de l’économie sociale et solidaire, des perspectives d’intégration pour les plus vulnérables » (Conseil européen, 2000, p. 10).

28 Dans le benchmarking en matière d’éradication de la pauvreté proposé par le gouvernement belge, il s’agirait pour tous les États-membres d’égaler la performance moyenne des trois d’entre eux les plus efficaces en matière de lutte contre la pauvreté, ce qui impliquerait, selon certaines estimations, de réduire le taux de pauvreté moyen européen de 18 % à 12 % et, pour cela, d’augmenter les transferts sociaux de 2 % du PIB (Atkinson, 2000).

29 C’est sans doute pour cela qu’elle est devenue une sorte de norme générale de l’intervention communautaire qui tend à s’étendre jusqu’au domaine de l’éducation.

30 Le faible volume des fonds structurels n’est pas le seul problème. Leur logique de fonctionnement est également inadéquate puisqu’elle n’est pas de péréquation, mais de distribution ponctuelle, ciblée et conditionnelle, plus proche de la logique des grants-in-aid américains que des programmes de transfert canadiens. Sur ce point cf. Anderson, 1995 ; Smith, 1997 ; Rouault, 2000.

31 Cf. également Leibfried (1992) où cet auteur présente une autre grille en quatre scénarios post-1992 pour le Europe’s Could-Be Social State où il distingue divers « prototypes of social Europe » à partir du degré de couverture en termes de groupes sociaux et de l’extension en termes de risques pris en charge par cet éventuel État social européen.

32 Cf. Maurice (1999, p. 101) où on trouvera également la présentation de quatre scénarios proches in fine de ceux que nous privilégions ici, mais qui ne mettent pas en avant le problème de la souveraineté pour des raisons sans doute de stratégie politique (il s’agit d’un rapport officiel commandé par le gouvernement français). Cette distinction recouvre par ailleurs celle d’ordre plus économique relative à la place de la mobilité du travail comme variable d’ajustement (Théret, 2001a, p. 23).

33 Ce scénario a été récemment appelé de ses vœux par l’actuel ministre allemand des affaires étrangères (Fisher, 2000), mais il est caractéristique de ses apories que, pour lui donner crédibilité, il soit alors envisagé comme une reconstruction à mener en dehors des institutions actuelles de l’Union européenne par le noyau dur des pays fondateurs, éventuellement élargi à quelques membres supplémentaires.

34 Ainsi il est évoqué dans une série de textes dont certains constituent des rapports d’expertise officiels – cf. Leibfried, 1994, Wallace, 1994, Leibfried et Pierson eds, 1995, Croisat, 1996 ; Dehove, 1997 ; Théret, 1997 ; Maurice, 1999 ; Quermonne, 1999 ; Croisat et Quermonne, 1999 ; Dehove et Théret, 2000 ; Théret, 2001b ; Boyer et Dehove, 2001. Du côté politique, le fait le plus marquant est la conversion récente de Jacques Delors à l’idée d’une fédération d’États-nations.

Table des illustrations

Titre Graphique 67 : Dynamiques historiques d’institution d’un nouveau type de pacte fédéral de forme commune au Canada et dans l’Union européenne
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Titre Graphique 68 : La fédéralisation de l’Europe comme reflet de la multinationalisation du Canada
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Titre Tableau 29 : Scénarios d’évolution de l’Europe politique et sociale en fonction de combinaisons variables des degrés de supranationalisme et de la taille de l’espace de solidarité sociale
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Titre Tableau 30 : Scénarios d’évolution de la fédération canadienne correspondant aux scénarios européens
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© Presses de l’Université de Montréal, 2002

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