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Protection sociale et fédéralisme

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Bruno Théret

Troisième partie. La dimension territoriale spécifique d’un État-providence fédéral

Chapitre 11. La péréquation fédérale des ressources fiscales

Texte intégral

1Les débats théoriques entre économistes qui ont cours au Canada conduisent à adopter une définition large de la péréquation : elle concerne toute redistribution de ressources entre les unités fédérées destinée à réguler les migrations de population des régions pauvres vers les régions riches. Sa rationalité est aussi bien d’enrayer les mouvements de population orientés en fonction des seules différences de qualité des services et prestations publiques (« welfare magnets »), lesquels conduisent à une distribution inefficace de la main-d’œuvre, que de réduire les hémorragies de capital humain qui obèrent toute possibilité de développement régional endogène. Dans une telle conception large de la péréquation, la rationalité économique rejoint la rationalité politique propre au principe fédéral en tant qu’il est un principe d’unité dans la diversité. La péréquation, en ce sens, permet en effet de maintenir la diversité et l’autonomie des unités fédérées tout en fondant une unité fédérale hiérarchiquement supérieure en valeur ; elle permet que cette hiérarchie en valeur ne dérive pas en hiérarchie de puissance en évitant la centralisation des ressources de pouvoir dans les mains de l’État fédéral sans pour autant que la recherche d’une plus grande homogénéité économique et sociologique entre les unités fédérées soit compromise.

2Dans cette perspective, on peut considérer comme relevant de la péréquation tous les transferts participant soit à la réduction des inégalités d’accès aux services public dans l’espace fédéral, soit à la compensation des inégalités de revenus personnels en fonction de critères territoriaux prenant en compte la disparité des conditions économiques selon les régions. Jusqu’en 1995, année qui va connaître une importante réforme des programmes à frais partagés que nous analyserons au chapitre suivant, quatre grands programmes canadiens étaient de la sorte concernés :

  • la « péréquation » proprement dite, incorporée dans les arrangements fiscaux fédéraux-provinciaux ;
  • les « programmes établis » de partage des frais pour la santé et l’éducation post-secondaire (FPE) ;
  • le Régime d’assistance publique du Canada (RAPC) en tant qu’il est un programme à frais partagés (jusqu’à sa fusion en 1996 avec les « programmes établis » dans le « Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux ») ;
  • le système fédéral d’assurance-chômage (AC), enfin, dans la mesure où il délivre des prestations modulées en fonction des conditions régionales de l’emploi.

3Ce dernier programme n’est pas à proprement parler un programme de transferts fédéraux-provinciaux puisqu’il ne verse pas de subventions directes aux provinces. Mais il n’en opère pas moins une péréquation nette en faveur des populations des régions les plus défavorisées dans la mesure où il redistribue les cotisations sociales entre les provinces en modulant ses prestations en fonction des taux de chômage régionaux. En outre, le niveau des prestations fédérales d’assurance-chômage conditionne celui des dépenses provinciales d’assistance, celles-ci étant elles-mêmes cofinancées à 50 % par l’État fédéral dans le cadre du RAPC. Enfin, l’assurance-chômage n’est pas neutre en matière de migrations interprovinciales et a donc des effets à la fois sur la capacité fiscale des provinces et sur leur pouvoir-devoir de dépenser. Pour toutes ces raisons, conjointement au Régime d’assistance publique du Canada, elle participe à la redistribution des ressources fiscales et parafiscales entre provinces.

4Avant d’examiner l’importance globale de ces divers programmes et de proposer un bilan de leurs effets combinés de péréquation, nous présenterons chacun d’entre eux en en décrivant la genèse et en analysant leurs spécificités. On concluera ce chapitre avec une comparaison de la situation canadienne avec la politique des transferts gouvernementaux aux États-Unis.

1. La péréquation des capacités fiscales provinciales dans les arrangements fiscaux

  • 1 Il représente néanmoins en moyenne 30 % de l’ensemble des paiements en espèces au titre des trois (...)
  • 2 Ainsi, lors de la dure négociation fédérale-provinciale de 1981 qui se termina sur une absence de (...)

5Commençons par le programme symboliquement le plus important, à défaut de l’être financièrement1, la « péréquation » proprement dite (equalization). En effet, pour nombre d’auteurs, « les paiements de péréquation sont la pierre d’angle de la redistribution fédérale-provinciale au Canada. (...) Én fait, elle est ce qui donne vie au Canada social » (Courchene, 1994, p. 85). « Beaucoup de ce que les Canadiens perçoivent comme le propre d’une nation fédérale est incorporé, voire enchâssé, dans la forme de péréquation » (ibid., p. 88). « Les considérations d’équité et d’efficacité mises à part, la péréquation est une question qui va au cœur même des principes du fédéralisme canadien » (Norrie, Simeon et Krasnick, 1986, p. 134). Grâce à elle, « les deux ordres de communauté se complètent plus qu’ils ne s’opposent » (ibid., p. 135). On en a pour preuve le soutien unanime apporté par les provinces, les riches comme les pauvres, au programme2 et, comme bouquet final, la constitutionnalisation de son principe fondateur : « permettre aux gouvernements provinciaux d’offrir à leurs résidents des services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparable » (Le programme fédéral de péréquation, Finances Canada, janvier 1997). En d’autres termes, s’il fallait caractériser financièrement le pacte fédéral canadien moderne en deux mots, ce serait assurance-santé et péréquation qu’il faudrait choisir.

  • 3 « Les arrangements fiscaux sont un élément fondamental de toute fédération. Leur modification peut (...)

6Toutefois, au contraire de l’assurance-santé, la péréquation trouve ses racines dans le pacte fédéral originel puisque son principe « a toujours été reconnu dans les arrangements fiscaux » qui sont au fondement du fédéralisme canadien (Norrie, Simeon et Krasnick, 1986, p. 113)3. Le programme fédéral de péréquation est, en effet, l’héritier en ligne directe des « subventions spéciales » qui, dès l’institution de la « Confédération canadienne », ont complété les « subventions statutaires », lesquelles n’existent plus en revanche que comme relique du passé. C’est ainsi moins le principe que la forme prise par la péréquation qui a évolué. D’où l’intérêt de s’attarder un moment sur sa genèse avant d’en examiner la formule moderne et l’évolution récente.

La péréquation, fondement implicite de la Confédération canadienne depuis son origine

  • 4 Les droits de douanes et les accises représentent en effet en 1866 plus de 80 % des recettes des q (...)
  • 5 « En principe, il était possible aux gouvernements provinciaux d’être financièrement indépendants, (...)

7En 1867, lors de l’institution de l’Acte de l’Amérique du Nord Britannique (AANB) qui fonde la Confédération canadienne, il fut « convenu que les provinces ne devaient pas imposer des taxes indirectes qui risquaient de s’étendre au delà de leurs frontières ». Comme c’était là la principale source de revenus des provinces4, la confier au gouvernement fédéral entraînait que « les provinces se trouvaient dans l’impossibilité de s’acquitter des responsabilités » qui leur étaient par ailleurs dévolues. « Un système de transferts devait donc être instauré » (Bernier et Irwin, 1994, p. 212)5. D’où le premier « arrangement fiscal » de la fédération canadienne, inscrit dans l’acte constitutionnel, qui se fonde sur une formule proportionnant les transferts aux provinces à leur nombre d’habitants, mais qui souffre aussi de correctifs destinés à corriger les effets d’échelle entre les grandes (Ontario et Québec) et les petites provinces (Nouveau-Brunswick et Nouvelle-Écosse).

8Plus précisément, le principe de base est une subvention de 80 cents par tête, le nombre d’habitant étant fixé à sa valeur dans le recensement de 1861 et ne devant varier que pour les deux provinces maritimes jusqu’à une limite de 400 000 habitants. Ce principe « statutaire » est complété par le versement d’une subvention annuelle spéciale, destinée à couvrir les dépenses des gouvernements et parlements provinciaux, laquelle est en revanche à l’avantage des petites provinces : 80 000 dollars pour l’Ontario, 70 000 pour le Québec, 60 000 pour la Nouvelle-Écosse et 50 000 pour le Nouveau-Brunswick. A cette « subvention spéciale » s’en ajoute une autre plus spécifique, un « better term » de 63 000 dollars pour une durée de dix ans au Nouveau-Brunswick (Birch, 1957, p. 56). Par là sont censées être compensées des capacités fiscales insuffisantes dans les provinces les plus petites, confrontées à des déséconomies d’échelle dans l’exercice de leurs compétences gouvernementales.

9Cette manière de faire sera reconduite lors des adhésions du Manitoba (1870), de la Colombie-Britannique (1871), et de l’Île-du-Prince-Édouard (1873), puis encore en 1905, quand seront constituées deux nouvelles provinces dans les Prairies, l’Alberta et la Saskatchewan. Elle continuera, en outre, de prévaloir jusqu’à ce que soient modifiés les principes constitutionnels eux-mêmes après la Seconde Guerre mondiale. Tant que le principe formel d’égalité par habitant de la subvention fédérale reste au fondement de la distribution des transferts aux provinces, lesquels représentent alors en moyenne 57 % de leur revenu, la péréquation reposera en fait sur des marchandages politiques et la capacité des petites provinces à faire pression sur Ottawa pour obtenir des « special grants » ou des « better terms » (en menaçant éventuellement de faire sécession comme la Nouvelle-Écosse en 1886) (Birch, 1957, pp. 65-66 et 69). La légitimation de ces marchandages est alors fondée sur l’énonciation de critères justifiant une nécessaire compensation financière de situations spécifiques. Pour les provinces maritimes, ce sera leur déficit récurrent, l’effet dépressif sur leur économie du tarif fédéral extérieur, la croissance lente de leur population, le fait enfin que leur limitation géographique les empêche de bénéficier comme les autres provinces de l’extension vers le nord et l’ouest. Pour les provinces de l’Ouest, ce seront des raisons presqu’opposées, le caractère éparse de leur population, le caractère récent de leur formation (provinces de la Prairie), le caractère montagneux de leur géographie (Colombie-Britannique), tous facteurs étant censés augmenter le coût per capita des fonctions gouvernementales de base.

  • 6 Au delà de 2,5 millions d’habitants, la subvention par tête passe de 80 à 60 cents. Notons égaleme (...)

10Cela dit, les petites provinces ne négocient pas isolément avec l’État fédéral, car il existe une solidarité interprovinciale globale sur la question des transferts fédéraux-provinciaux qu’entretient un second principe inscrit lui aussi dans l’AANB, le principe de fixité du chiffre de la population ouvrant droit aux « subventions statutaires ». Ce principe entraîne automatiquement, en effet, une baisse tendancielle de leur montant réel par habitant qui alimente une revendication de leur revalorisation portée par l’ensemble des provinces, les grandes provinces – Ontario et Québec – étant en ce cas particulièrement concernées. La solidarité des provinces sur ce plan débouchera en 1907 sur un amendement constitutionnel entraînant la revalorisation de leurs droits à transferts prenant en compte l’évolution de la population depuis 1861 et introduisant un effet dégressif d’échelle (ibid., p. 75)6.

Tableau 18 : Transferts fédéraux aux provinces de l’AANB jusqu’à la Seconde Guerre mondiale

Tableau 18 : Transferts fédéraux aux provinces de l’AANB jusqu’à la Seconde Guerre mondiale

Source : Birch, 1957, pp. 57,65, 76 et 122.

  • 7 Bien que « les subventions fédérales aient toujours été pondérées en faveur des provinces les moin (...)

11Cette unanimité est plus difficile à établir concernant ce que pourrait être la règle de péréquation. Ainsi l’amendement de 1907 ne change rien à cette caractéristique de toute la période du fédéralisme « classique » qui apparaît dans le tableau 18, à savoir qu’il n’y a que l’Ontario et le Québec qui soient soumis strictement au régime sec de la subvention statutaire « égale » par tête. Toutes les autres provinces, quoiqu’en fonction de critères d’attribution flous et qui restent totalement informels, ont droit à un régime de compensation de la déficience de leurs capacités fiscales qui leur vaut de recevoir des subventions fédérales par habitant beaucoup plus élevées. En d’autres termes, si le principe de la péréquation est à l’œuvre dès l’origine de la Confédération canadienne, si elle en est donc une donnée première, son application est de fait restée sans réel fondement juridique jusqu’à la phase d’élargissement de l’État-providence7. La transformation d’une péréquation de fait en une péréquation de droit sera le fruit d’un long processus qui traduit l’évolution particulière du Canada vers un décentrement de son système politique fédéral.

  • 8 Ainsi, selon l’AANB, le Dominion disposait de la totalité des pouvoirs résiduels (non énumérés exp (...)
  • 9 « Bien que le gouvernement fédéral verse des subventions aux provinces depuis la Confédération, le (...)
  • 10 Toutefois « bien qu’aucun accord officiel de péréquation ne fut adopté avant 1957, les ententes qu (...)

12Cette difficulté à reconnaître formellement le principe de péréquation doit être, en effet, mise en relation avec le centralisme qui marque à l’origine la Constitution du Canada8. En vertu de ce centralisme, en effet, il était logique que l’État fédéral ne reconnaisse pas volontiers de spécificité de jure à certaines provinces, même si, sauf à miner la fédération, il devait s’en accommoder de facto, compte tenu de la réalité provinciale et des rapports de forces effectifs entre les deux ordres de gouvernement. Ce hiatus entre le droit et le fait entretient bien, certes, une tension permanente entre l’État fédéral et les provinces, mais, tant que perdurera un « fédéralisme classique », celle-ci ne débouchera que sur des arrangements temporisateurs. Ce n’est que dans le cadre d’un « fédéralisme moderne », appelé par la crise économique des années 1930, en 1940 très exactement, que le principe de la péréquation pourra être énoncé comme un possible principe constitutionnel, tâche qui est revenue à la Commission Rowell-Sirois9. Il devra néanmoins encore attendre 1957 pour être officiellement reconnu dans le cadre des accords fiscaux de tax sharing, à l’orée donc de la phase d’épanouissement de l’État-providence dans lequel il va alors s’insérer10.

L’enchâssement du principe dans la Constitution

13La péréquation devient, à cette date, institution d’une règle formelle limitant l’arbitraire inhérent au marchandage politique permanent des critères de déficience des capacités fiscales provinciales. Il y a ainsi stabilisation du principe et changement des règles « statutaires » de détermination des transferts fédéraux-provinciaux, un changement qui sera finalement constitutionnalisé en 1982. Du tableau 19 qui retrace l’histoire de cette formalisation de la péréquation jusqu’à sa constitutionnalisation, il ressort néanmoins que ces règles ont également été en constante évolution et que c’est seulement le concept de base grâce auquel elles font système qui a été institutionnalisé.

  • 11 Les provinces les plus riches en ressources fiscales, au-dessus du niveau minimal, ne sont pas « é (...)
  • 12 « La principale caractéristique du programme de péréquation en vigueur depuis 1957 est qu’il a pou (...)

14Ce concept de base est celui de l’égalisation brute des capacités fiscales provinciales. Égalisation car les provinces doivent pouvoir offrir à leurs résidents un niveau minimal égal de services publics de qualité sur tout l’espace fédéral. Mais égalisation brute car celle-ci ne doit pas passer par une redistribution des provinces riches vers les provinces pauvres (« péréquation nette »), mais par la médiation d’un transfert fédéral aux seules provinces manquant des ressources suffisantes11. Égalisation des capacités fiscales enfin, et non pas des dépenses, car chaque province doit rester libre d’utiliser comme bon lui semble les ressources qui lui sont transférées, celles-ci l’étant par conséquent sans conditions. Cette capacité fiscale à égaliser est elle-même une représentation construite au niveau fédéral, une norme représentative de ce qu’est un pouvoir provincial de dépenser suffisant pour que chaque province puisse assurer à parité avec les autres ses prérogatives de puissance publique. Tout un ensemble de normes joue donc dans le concept de péréquation, ce qui lui donne une grande flexibilité d’application, la définition de ces normes pouvant changer sans que le principe selon lequel les droits de péréquation sont fixés dans une formule les liant entre elles de manière constitutionnellement stable soit modifié (Norrie, Simeon et Krasnick, 1986, p. 116)12.

Tableau 19 : Résumé des principales étapes concernant la péréquation jusqu’à sa constitutionnalisation en 1982

Date

Description des modifications ou des innovations

1867

Subventions statutaires au titre de l’Acte de l’Amérique du Nord Britannique (AANB) Paiements aux provinces pour les dédommager suite à la cession à Ottawa des impôts indirects. Ces subventions comportaient un élément de péréquation puisqu’elles étaient calculées en fonction de la population, et jusqu’à concurrence d’un certain maximum de population. On les révisa à plusieurs occasions (par exemple la Commission royale Duncan, la Commission royale White). Elles consistaient en une dotation forfaitaire par habitant. En 1867, ces subventions forfaitaires représentaient une part importante des recettes provinciales et, bien qu’elles existent encore aujourd’hui, leur importance relative est presque nulle

1940

Subventions d’après un norme nationale : recommandées dans le rapport Rowell-Sirois, elles doivent reposer sur la notion de besoin fiscal. Elles sont déterminées par le calcul des besoins de dépenses provinciaux et locaux par rapport à l’accessibilité aux revenus

1957

Premier programme officiel de péréquation, associé aux ententes fiscales de 1957-1962. Le gouvernement fédéral s’engage à porter les rendements par habitant des trois impôts de base au niveau du rendement moyen des deux provinces les plus riches. Les sources de revenus et les taux d’imposition sont les suivants : impôts sur le revenu des particuliers (10 %), impôts sur le revenu des sociétés (9 %), droits de succession (50 %).

1958

Accroissement de la péréquation au titre de l’impôt sur le revenu des particuliers. La part provinciale des impôts sur le revenu des particuliers revenant aux provinces passe de 10 à 13 %. Ceci fut pris en compte dans la formule de péréquation.

1958-1961

Lois sur les subventions d’ajustement aux provinces atlantiques et subventions additionnelles pour Terre-Neuve : subventions inconditionnelles additionnelles versées aux provinces atlantiques en raison de leur faible capacité fiscale.

1962

Accord sur les ententes fiscales de 1962-1967. La part provinciale des impôts sur le revenu des particuliers est portée à 16 % conformément aux ententes fiscales. Introduction de 50 % de la moyenne triennale des recettes provinciales provenant des ressources naturelles. La norme de péréquation est abaissée au niveau de la moyenne nationale.

1962-1967

Les provinces obtiennent une part croissante de l’impôt sur le revenu des particuliers. Cette part passe de 16 % au début des arrangements à 24 % en 1967. Cette proportion accrue est automatiquement prise en compte dans la formule.

1964-1965

Modifications concernant les ressources naturelles. Au cours de l’exercice 1964-1965, la moyenne des deux provinces les plus riches devient encore une fois la norme de péréquation. Les ressources naturelles sont retirées de la formule et les provinces ne peuvent recevoir de la péréquation que si leurs droits par habitant sont supérieurs à 50 % de l’excédent de leurs recettes par habitant provenant des ressources naturelles (moyenne triennale) par rapport à la moyenne nationale.

1967

Introduction du système fiscal représentatif de péréquation (NRMN). Sont concernées seize catégories de revenus fiscaux, ayant chacune sa propre assiette, avec péréquation au niveau de la moyenne nationale. Les recettes admissibles à la péréquation sont fondées sur le total des revenus provinciaux. Les droits correspondent à la somme des seize catégories. Si le total est positif, il correspond à la péréquation que reçoit la province. S’il est négatif, il équivaut à zéro.

1972

Élargissement du programme. Ajout de trois nouvelles sources de revenus pour un total de dix-neuf. Les revenus de ces trois nouvelles sources (revenus provenant des paris mutuels, primes d’assurance-maladie, primes d’assurance-hospitalisation) étaient auparavant inclus dans la formule à titre de revenus divers.

1973-1974

Inclusion des impôts scolaires. Les impôts fonciers prélevés à des fins scolaires sont inclus dans la formule.

1974-1975

Modification concernant les revenus énergétiques. Distinction entre deux types de revenus énergétiques : revenus de « base » et revenus « additionnels ». Les revenus de base renvoient à ceux prélevés en 1973-1974. Les revenus additionnels sont ceux qui viennent en sus de ce niveau et qui proviennent de la hausse des prix plutôt que d’un accroissement de la production. Les revenus de base sont entièrement assujettis à la formule. Les revenus additionnels le sont jusqu’à concurrence d’un tiers.

1977

Une partie de la Loi sur les arrangements fiscaux concerne la péréquation. Suite à un reclassement des revenus, le programme comporte désormais 29 sources. D’importantes modifications sont apportées à la définition de certaines assiettes. Les recettes provenant de ressources non-renouvelables ne sont incluses que jusqu’à concurrence de 50 %. La clause dérogatoire relative aux ressources naturelles avait pour conséquence que la péréquation associée aux recettes provenant des ressources naturelles ne pouvait dépasser un tiers de la péréquation totale.

1981

Projet de loi C-24. Deux dispositions :
Retrait de la formule des revenus provenant de la vente de baux ;
Clause dérogatoire fondée sur le revenu personnel : aucune province n’est admissible à la péréquation si son revenu personnel par habitant a été supérieur au niveau national moyen pendant l’année en cours et les deux années précédentes.

1982

Ajout d’une nouvelle source. En vertu du Programme énergétique national, Ottawa remet aux provinces exportatrices la moitié de la taxe sur les exportations de pétrole. On l’intègre à la formule.
Arrangements fiscaux de 1982-1987. Nouveau programme de péréquation fondé sur la norme des cinq provinces représentatives (NCPR). Cinq dispositions :
La nouvelle formule porte les revenus provinciaux par habitant au niveau de la moyenne par habitant de cinq provinces (Ontario, Québec, Manitoba, Saskatchewan et Colombie-Britannique). On parle de la norme des cinq provinces représentatives.
La formule est élargie aux revenus municipaux et à 100 % des recettes provenant des ressources naturelles.
À partir de 1983-1984 la croissance de la péréquation ne peut dépasser le taux de croissance du PNB.
Les provinces se voient garantir un niveau minimum de péréquation.
On prévoit également pour trois ans des paiements transitoires qui tiennent compte du niveau minimum.
Loi constitutionnelle du 17 Avril 1982. Une disposition enchâsse la péréquation dans la nouvelle Constitution du Canada.

Source : Courchene, 1984, repris par Norrie, Simeon et Krasnick, 1986, pp. 120-25

15Cette formule présentée dans l’encadré 2 laisse ouvert tout un espace de jeu pour la fixation des règles effectives qui vont faire l’objet des arrangements fiscaux fédéraux-provinciaux. Elle permet de jouer sur :

  • la définition de ce qui doit rentrer dans la capacité fiscale devant être égalisée : quels types de prélèvements doivent-ils y être inclus ?
  • le calcul des capacités fiscales provinciales : quelles assiettes fiscales et quels taux d’impôts « standardisés » doivent-ils être privilégiés dès lors que les structures fiscales diffèrent d’une province à l’autre13 ?
  • la définition de la norme de péréquation : faut-il égaliser au niveau des provinces les plus riches, à celui de la moyenne arithmétique de l’ensemble des provinces, ou encore à partir d’une norme représentative adaptée aux circonstances ?
  • la distinction entre les droits à péréquation et les paiements effectifs : le flou du concept officiel de péréquation ne permet-il pas au gouvernement fédéral de surseoir à ses obligations en fonction de nécessités conjoncturelles ?

L’ajustement du programme à la contrainte budgétaire

16Précisément l’évolution concrète du programme est l’illustration de cette flexibilité. Le programme officiellement institué en 1957, en effet, a été d’abord fondé sur une définition de la capacité fiscale qui ne retenait que les trois seuls impôts directs partagés entre l’État fédéral et les provinces, la norme de péréquation étant, quant à elle, la capacité fiscale de la province la plus riche de l’époque, à savoir l’Ontario.

Encadré 2 : La formule de péréquation

Encadré 2 : La formule de péréquation

Pour calculer la péréquation, « il faut tout d’abord déterminer ce que serait une assiette fiscale représentative. Pour y arriver, il faut établir une liste des catégories de revenus que les provinces peuvent percevoir et déterminer les assiettes auxquels les impôts s’appliqueront dans chaque cas (le revenu total, le revenu brut, la valeur des ventes au détail, etc.). Il faut ensuite déterminer un effort d’imposition provincial “représentatif”. Pour chaque catégorie de revenu ayant été retenue, il s’agit de choisir un taux d’imposition que l’on estime représentatif des taux qu’imposent les différentes provinces. En appliquant le barème des taux à l’assiette et en standardisant pour la population, on obtient le revenu que chaque province percevrait si elle avait une capacité fiscale moyenne et prélevait des taux d’imposition moyens. Ce montant devient alors le seuil minimum au dessous duquel aucune province ne peut tomber. En d’autres mots, il s’agit d’un montant de revenu minimum qu’une province de cette taille se voit garantir » (Norrie, Simeon et Krasnick, 1986, p. 114),

Source : adapté de Courchene, 1994, p. 99.

17L’évolution ultérieure a alors consisté :

  • d’une part, à élargir la notion de capacité fiscale en y incluant la plupart des impôts fédéraux, provinciaux et municipaux, y compris lorsque ces impôts ne sont pas exploités par certaines provinces14 ;
  • d’autre part, à réduire la norme représentative (de la norme ontarienne, on est passé à une norme établie par référence à la moyenne nationale en 1967 – NRMN, puis à la moyenne de cinq provinces représentatives en 1982 – NCPR – excluant la « riche » Alberta et les quatre « pauvres » provinces maritimes) ;
  • enfin, à partir de 1982, à fixer des plafonds – compensés par des planchers de versement pour certaines provinces – quant à la croissance des obligations fédérales (elles ne doivent pas depuis 1982 augmenter plus vite que le PIB).
  • * En colonne (2), T signifie transitoire, C plafond et F plancher. Par ailleurs, les montants pour l (...)

Tableau 20 : Le programme de péréquation en action (1982-1993)*

Tableau 20 : Le programme de péréquation en action (1982-1993)*

Source : Courchene, 1994, p. 95.

18Une telle évolution témoigne de la capacité d’adaptation de la formule retenue aux divers chocs de la période, capacité également, comme il ressort du tableau 20, à ne pas remettre en cause la tendance à l’élargissement à l’ensemble des ressources fiscales de la notion de capacité fiscale standardisée. Au boom des impôts sur les ressources naturelles dans les provinces de l’Ouest à la suite des deux chocs pétroliers, boom qui a entraîné une croissance considérable des obligations fédérales à l’égard des autres provinces, l’État fédéral a pu réagir tout d’abord en sortant cet impôt du système fiscal représentatif, puis en n’en retenant qu’une partie dans la capacité fiscale standardisée, enfin en sortant la principale province bénéficiaire de cette manne, à savoir l’Alberta, de la norme de péréquation. De même, face à la montée de la charge de sa dette, il a, sans remettre en cause la formule, diminué dans un premier temps la norme de péréquation, puis limité le rythme de croissance de ses engagements à ce titre. Cela dit, une telle flexibilité a ses limites et la stagnation des montants nominaux engagés au titre de ce programme dans la deuxième moitié des années 1990 n’est pas sans indiquer combien cette période est critique pour la péréquation et plus généralement pour le fédéralisme canadien.

19Car, comme le montre le tableau 21, la péréquation est vitale pour au moins cinq provinces, les quatre provinces atlantiques surtout, mais aussi le Manitoba. Elle est également importante pour le Québec et son rôle a crû dans les années 1980 pour la Saskatchewan. En revanche, les trois dites « have » provinces, l’Alberta, la Colombie-Britannique et l’Ontario sont des « have not » en termes de péréquation.

Tableau 21 : Montant de la péréquation en pourcentage des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988)

Tableau 21 : Montant de la péréquation en pourcentage des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988)

Source : Bernier et Irwin, 1994, pp. 215-217.

20Cette importance variable de la péréquation selon les provinces ne fait certes que refléter sa finalité et, de ce point de vue, elle apparaît comme extrêmement efficace. Mais dans une période de restrictions budgétaires et d’ouverture de l’économie, c’est aussi ce qui fait sa faiblesse, car elle est corrélative d’une grande dispersion, voire d’une polarisation, des intérêts quant à la défense du programme. Les petites provinces maritimes en sont toujours extrêmement dépendantes alors que, dans l’Ouest, elle est plutôt une charge qui apparaît encore plus pesante dans le contexte de la globalisation et de l’ALENA. Destinée à entretenir le lien fédéral Est-Ouest dans le cadre d’un marché unique pancanadien, elle perd quelque peu de sa légitimité aux yeux des provinces que la continentalisation du marché nord-américain conduit à porter leur regard plutôt vers le Sud.

21Cela dit, pour se faire une idée exacte de la péréquation, cette fois en son sens économique large, il faut prendre en compte les autres transferts fédéraux-provinciaux, notamment ceux au titre du financement des programmes établis qui sont les plus importants financièrement parlant. Venons-en donc à ces programmes.

2. Les programmes établis de cofinancement de la santé et de l’éducation post-secondaire (FPÉ)

  • 15 Calculé à partir de Bemier et Irwin, 1994, p. 220. Dans les graphiques présentés, on fait abstract (...)

22Si la péréquation est un des traits fondateurs du fédéralisme canadien que l’émergence de l’État-providence n’a fait qu’institutionnaliser en le rendant explicite et en le rationalisant, les transferts fédéraux-provinciaux au titre du financement de la santé et de l’éducation sont, quant à eux, les produits directs de l’État-providence canadien. Par ailleurs, ils comprennent des transferts de points d’impôts directs (50 % à l’origine du FPÉ en 1977 et près de 60 % en 1990)15 qui s’ajoutent aux transferts monétaires. Au total, il s’agit de loin de l’ensemble de transferts fédéraux-provinciaux le plus important au plan quantitatif. On a déjà examiné l’origine de ces transferts et évoqué leur rôle dans le développement d’un système de santé non seulement très efficace en matière de soins au regard des critères internationaux prévalants, mais aussi ancrage symbolique d’une citoyenneté pancanadienne. On peut donc ici se borner à les analyser sous le seul angle de la péréquation (au sens large), c’est-à-dire en tant que vecteurs d’une égalisation des revenus non marchands entre provinces.

Des programmes à frais partagés au « financement des programmes établis »

23La genèse et l’évolution historique des programmes fédéraux de partage des frais pour l’assurance-hospitalisation, l’assurance-soins médicaux et l’éducation post-secondaire est retracée dans le tableau 22. On se contentera donc d’examiner ici la transformation majeure que la forme et la logique de ces programmes ont subi au début de la phase de résilience de l’État-providence, quand ils ont été regroupés sous l’appellation de « Financement des Programmes Établis » (FPÉ) en vertu de la loi sur les Arrangements fiscaux de 1977. Avant cette loi par laquelle ils ont été intégrés aux arrangements fiscaux comme les transferts inconditionnels de péréquation stricto sensu, il s’agissait de trois programmes indépendants par lesquels l’État fédéral s’engageait à financer la moitié des dépenses provinciales dans les domaines concernés, en échange du respect par les provinces de normes fédérales de qualité, d’accessibilité et d’uniformisation des services. En 1977, on passe en revanche à un système de subvention globale pour l’ensemble des trois programmes, subventions que les provinces sont désormais libres d’utiliser comme bon leur semble, même si elles restent soumises aux normes fédérales quant à la fourniture des services qui continue de justifier les subventions.

24Les objectifs de la réforme destinée à faire face aux problèmes rencontrés dans les anciens programmes du point de vue fédéral, étaient officiellement les suivants :

maintenir les normes de qualité et quantité des services concernés et faciliter leur amélioration ; stabiliser les règles de financement afin de permettre la prévision des dépenses ; donner aux provinces plus de flexibilité dans l’utilisation des fonds ; promouvoir plus d’égalité entre les provinces dans l’allocation des fonds fédéraux ; entretenir la coopération intergouvernementale dans les domaines de la santé et de l’éducation (Trudeau, 1977, p. 247).

  • 16 Y. Vaillancourt montre bien dans sa thèse cette dimension du FPÉ en faisant ressortir « le lien en (...)
  • 17 En 1977, avant la réforme, le Québec, sorti des programmes fédéraux d’assurance-hospitalisation (e (...)

25En réalité toutefois, ces objectifs officiels étaient surdéterminés par deux grands enjeux qui pesèrent fortement sur les modalités du changement, bien qu’ils ne fussent pas directement liés, quant à eux, aux difficultés spécifiques des programmes établis. Pour l’État fédéral, il s’agissait d’une part de mieux maîtriser ses dépenses dans une période de « besoin croissant de restriction budgétaire » (ibid., p. 249), d’autre part de réduire le statut de facto « spécial » du Québec résultant de sa stratégie d’opting out de plusieurs de ces programmes16. D’où, d’un côté, le passage à une subvention globale qui permettait à l’État fédéral de récupérer la maîtrise de la croissance de ses dépenses jusque-là intrinsèquement liée aux stratégies budgétaires des provinces. D’où, de l’autre, la généralisation du subventionnement par transferts de points d’impôts, ce qui était une manière de généraliser l’opting out des programmes de transferts conditionnels et donc de faire rentrer le Québec dans le rang17. Le processus de competitive state-building était ainsi là encore un des moteurs de la réforme, et il était encore à cette date coopératif.

Tableau 22 : Résumé de l’évolution des « programmes établis » de partage des frais (1957-1996)

1957

La Loi sur l’assurance-hospitalisation et les services médicaux prévoit des subventions fédérales limitées permettant que tous les Canadiens reçoivent des services médicaux et hospitaliers prépayés. Chaque province reçoit 25 % du coût national moyen par habitant des services assurés plus 25 % des coûts provinciaux par habitant des services assurés, multipliés par la population de la province.

1965

Suite à l’adoption de la Loi sur les programmes établis (accords provisoires), le Québec se retire des accords sur l’assurance-hospitalisation et reçoit en retour un abattement de 16 points de l’impôt sur le revenu des particuliers et un ajustement en espèces.

1966

La Loi sur les soins médicaux étend les soins de santé financés par le gouvernement aux services offerts par les praticiens aux personnes assurées. Les provinces ont droit à 50 % du coût national moyen par habitant des services assurés, multipliés par la population de la province. Le financement est assuré par une subvention limitée et correspondante.

1967

Accords en matière d’enseignement post-secondaire pour s’assurer que les provinces aient suffisamment de ressources financières pour répondre à leurs besoins croissants. Ces accords donnent droit au plus gros des montants suivants : a) 50 % des coûts de fonctionnement de l’enseignement post-secondaire, ou b) 15 $ par habitant augmentant, par la suite, annuellement au taux de croissance des coûts de fonctionnement totaux de l’enseignement post-secondaire dans toutes les provinces. Cette subvention sera versée en partie en espèces et en partie sous forme de transferts fiscaux comprenant 4 points de pourcentage de péréquation de l’impôt sur le revenu des particuliers et 1 point de pourcentage de péréquation du revenu imposable des sociétés. Le Québec choisit l’opting out et reçoit 8,5 points d’impôt sur le revenu des particuliers.

1972

Suite à la réforme de l’impôt sur le revenu, les quatre points fiscaux de pourcentage de péréquation, prévus dans les ententes sur l’enseignement post-secondaire, sont portés à 4,357 points pour accorder à chaque province la même marge fiscale. Le programme de revenus garantis est mis en place pour que toutes les provinces reçoivent une compensation pour les réductions de revenus imprévues résultant de ce changement. De même on met en place un plafond de 15 % à la croissance des contributions fédérales totales à l’enseignement post-secondaire.

1975

Le budget fédéral du 23 juin fait part des intentions fédérales de mettre fin aux accords sur l’assurance-hospitalisation et d’imposer un plafond aux contributions à l’assurance-hospitalisation versée aux provinces pour l’exercice 1976-1977 et les exercices ultérieurs.

1976

Les provinces se voient proposer des accords de FPÉ à la Conférence des Premiers ministres qui se tient le 14 juin.

1977

Suite à l’adoption de la Loi sur le financement des programmes établis, les subventions versées au titre de l’assurance-hospitalisation, du Medicare et de l’éducation post-secondaire sont regroupées dans une seule subvention inconditionnelle connue sous le nom de FPÉ. Les paiements incluent également une compensation de la résiliation de la garantie de recettes de 1972. Ils comprennent une subvention en espèces et un transfert fiscal soumis à la péréquation de 13,5 points de l’impôt sur le revenu des particuliers et d’un point de l’impôt sur le revenu des sociétés. Le Québec reçoit un abattement spécial de 8,5 points de l’impôt sur le revenu des particuliers qui est soustrait du transfert en espèces de FPÉ et ajouté au transfert fiscal de FPÉ. La loi de 1977 introduit également un programme de soins de santé complémentaires avec des paiements équivalant à 20 $ par habitant en 1977-1978 augmentant au taux de croissance du PIB par habitant

1982

Nouvelle loi modifiant de deux façons les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et la loi de 1977 sur le financement des programmes établis : a) les contributions fédérales versées à toutes les provinces au titre du financement des programmes établis sont établies par habitant, et b) on met fin à la compensation versée en vertu du programme de garantie de recettes de 1972. La part de la santé est fixée à 67,9 %.

1983

Les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et la loi fédérale sur les contributions aux soins de santé et à l’enseignement post-secondaire de 1977, modifiée par le projet de loi C-12, articles 1 à 8, séparent la partie du FPÉ versée au titre de l’enseignement post-secondaire de ce qui concerne la santé et augmentent les contributions à l’enseignement post-secondaire pour les deux prochaines années de respectivement 6 et 5 %.

1984

Suite aux accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et à la loi fédérale sur les contributions aux soins de santé et à l’enseignement post-secondaire de 1977, l’adoption de la loi canadienne sur la santé impose que les contributions fédérale aux provinces pour les trois programmes « établis » soient partagées en deux paiements : un pour les services de santé assurés, et un autre pour le financement de l’enseignement post-secondaire. La loi canadienne sur la santé autorise le versement de ces paiements en ce qui a trait aux services de santé assurés. Elle pénalise également dollar pour dollar, dans le paiement en espèces du FPÉ, toute autorisation de dépassements d’honoraire et tickets modérateurs.

1986

Réduction de l’indexation du FPÉ à la croissance du PIB moins 2 %

1989

Réduction de l’indexation du FPÉ pour 1990 à la croissance du PIB moins 3 %

1990

Gel de la croissance du FPÉ pour deux ans

1991

Gel de la croissance du FPÉ prolongé jusqu’en 1994 inclus

1996

Fusion du FPÉ et du RAPC dans le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS)

Sources : Whalley et Trela, 1986, pp, 257-58 ; Courchene, 1994, p. 110.

  • 18 « Ce mélange de points d’impôts et de transferts en espèces qu’on avait introduit une première foi (...)
  • 19 « Le programme a été conçu afin qu’aucune province ne se trouve dans une situation moins bonne, ca (...)

26Cette stratégie de désenchevêtrement du provincial et du fédéral ne pouvait, en effet, que rencontrer l’accord des gouvernements provinciaux, y compris de celui du Québec puisque son point de vue l’emportait en pratique18, et cela surtout à partir du moment où l’objectif fédéral de restriction budgétaire était ajourné, des garanties étant données dans un premier temps aux provinces que le montant des transferts « ne devait pas être inférieur à celui qu’elles avaient reçu aux termes du système des subventions conditionnelles précédent » (Whalley et Trela, 1986, p. 259)19. La réforme équivalait alors, en effet, à une réduction de la conditionnalité des transferts fédéraux, ressentie comme la source d’un biais dans les choix dépensiers des provinces, mais aussi et surtout comme une intervention fédérale illégitime dans leur domaine de juridiction. D’où, ainsi qu’on l’a relaté au chapitre 7, le caractère consensuel de l’accord... et l’amertume des provinces, lors de son renouvellement cinq ans plus tard, quand l’État fédéral renforcera le caractère conditionnel de son financement tout en mettant fin à l’ajournement de son objectif de restriction budgétaire.

27En pratique, le FPÉ consiste à verser aux provinces une dotation uniforme par tête d’habitant fixée sur la base de leurs dépenses en 1975 et ajustée annuellement non plus en fonction de l’évolution des dépenses provinciales effectives mais de celle du PIB, un principe tempéré d’abord du fait des ajustements transitoires, mais qui sera pleinement appliqué en 1982 en même temps que sera mis fin aux garanties de revenu minimum.

Le contenu en péréquation des programmes

28Quelle est alors la place de la péréquation dans la réforme ? Comme on vient de le voir, celle-ci vise officiellement à promouvoir une plus grande égalité entre les provinces en réduisant les disparités qui auraient « émergé entre elles en ce qui concerne le montant du financement fédéral par tête, surtout dans le champ de l’éducation, certaines provinces étant capables ou ayant choisi de bénéficier plus que les autres des fonds fédéraux disponibles » (Trudeau, 1977, p. 248). Toutefois, contrairement à ce qui se passe avec la péréquation stricto sensu, l’égalisation inscrite dans la formule du FPÉ est fondée sur un principe de proportionnalité et non de progressivité des transferts : les provinces reçoivent la même somme par habitant, non pas une somme d’autant plus forte qu’elles ont des besoins plus pressants et/ou une capacité fiscale plus faible. Les capacités fiscales sont en effet supposées déjà égalisées par le programme inconditionnel de péréquation, et comme les deux programmes font système, le second n’a plus à corriger ce type d’inégalités mais doit seulement renforcer de façon égale les capacités préalablement égalisées. En pratique, l’effet supplémentaire de péréquation porté par le FPÉ dépend alors de la norme de subvention par habitant relativement aux ressources propres des provinces.

  • 20 Ce regain est plus dû toutefois au relâchement de la conditionnalité des subventions fédérales qu’ (...)

29Cela dit, dans les faits, la réalité est plus complexe que ne le laisse entendre le discours du gouvernement fédéral. Car, contrairement à ce qui est affirmé, les anciens programmes établis jouaient déjà dans le sens d’une égalisation des niveaux de services publics entre provinces, et cela sans doute plus efficacement que le FPÉ de 1977, ainsi que le suggère le regain à cette date de l’accroissement des disparités interprovinciales en matière de santé et d’éducation post-secondaire qu’on a pu noter au chapitre précédent20. Par ailleurs, comme le programme de péréquation, en tant que péréquation brute et vu ses accommodements, n’égalise pas véritablement les capacités fiscales des provinces, le FPÉ va jouer dans le sens d’une « super-péréquation » (Courchene, 1994, p. 115). Examinons ces deux points successivement.

30Concernant la péréquation pré-1977 des capacités provinciales d’hospitalisation, de soins médicaux et d’enseignement post-secondaire, tout d’abord, il est avéré que

tandis qu’Ottawa payait 50 % du total des dépenses provinciales, le pourcentage effectif de la subvention fédérale variait considérablement selon les provinces. Pour les soins médicaux, ce pourcentage variait entre 41 et 75 % ; pour l’assurance-hospitalisation de 47 à 60 % ; et pour l’éducation post-secondaire de 43 à 76 %. Les données pour l’année fiscale 1975/76 révèlent par ailleurs les valeurs provinciales suivantes quant aux pourcentages fédéraux de financement de l’ensemble de ces dépenses : 64 % pour l’Île-du-Prince-Édouard, 60 % pour le Nouveau-Brunswick, 58 %_ pour Terre-Neuve, 53 % pour la Saskatchewan, 52 % pour la Nouvelle-Écosse, 51 % pour le Manitoba, 50 % pour le Québec et l’Alberta, 49 % pour l’Ontario et 48 % pour la Colombie-Britannique. Par conséquent, il y avait déjà une péréquation implicite considérable dans les programmes à frais partagés avant 1977, et (...) le FPÉ n’a fait qu’en introduire plus (Courchene, 1994, p. 109).

31L’argument selon lequel les programmes anciennement établis, du fait qu’ils étaient à frais partagé 50/50, favorisaient les provinces les plus riches pouvant dépenser le plus par tête d’habitant et donc également recevoir le plus de subventions, quoiqu’usuel et mobilisé pour justifier la réforme de 1977, est donc démenti par les statistiques. Il fait en fait totalement abstraction du contenu exact des règles de partage des frais adoptées dans ces programmes et de leurs effets réels.

32En effet, l’État fédéral, par les lois de 1957 sur l’assurance-hospitalisation et de 1966 sur le medicare, ne s’engageait pas à financer 50 % des dépenses effectives de chaque province, mais, dans le premier cas, seulement 25 % complété par 25 % du coût national moyen par tête multiplié par la population de la province, et, dans le second, 50 % de ce coût national moyen pondéré par la population provinciale. Les provinces qui ne pouvaient pas dépenser autant que la moyenne nationale se voyaient donc financées pour un part supérieure à 50 % de leurs dépenses effectives. Quant à la loi de 1967 concernant l’enseignement postsecondaire, elle allait également dans le même sens puisque les provinces avaient droit au plus fort de deux montants de subvention, l’un déterminé par 50 % de leurs dépenses réelles, l’autre par une dotation forfaitaire par habitant calculée à partir des coûts de fonctionnement supportés par l’ensemble des provinces en ce domaine. Là encore, toute province qui ne pouvait engager des dépenses à la hauteur de cette dotation moyenne par habitant bénéficiait d’un transfert supérieur à 50 % de ses dépenses effectives.

33Si on y regarde de plus près, par conséquent, c’est dès leur origine, dans la phase d’épanouissement de l’État-providence, et non pas seulement après le passage à la formule de subventionnement global du FPÉ, que ces programmes ont eu un contenu significatif en péréquation. Qu’a donc alors apporté de plus le FPÉ ? En fait, il effectue une « super-péréquation » progressive due à ce que les transferts sont désormais calculés sur la base d’une norme de capacité fiscale (concernant en ce cas le seul impôt direct personnel) qui prend l’Ontario comme référence (i.e. la province qui a la capacité fiscale la plus élevée) et non pas la moyenne de toutes les provinces, ou encore celle, encore plus faible, des « cinq provinces représentatives » qui est instituée au même moment dans la péréquation stricto sensu (Courchene, 1994, p. 115). Comme « le montant de transferts par tête dans toutes les provinces a été ajusté sur le niveau de l’Ontario » (ibid., p. 123), toutes les autres provinces bénéficient de transferts en espèces par habitant supérieurs à ce que reçoit cette province.

  • 21 En revanche les points accordés au Québec dans le cadre des accords de retrait n’y rentrent pas.

34Cette super-péréquation, mise en évidence par T. Courchene, est en fait liée au caractère « notionnel » de la partie fiscale des transferts et résulte de ce que le FPÉ est articulé au programme général de péréquation, les points d’impôt direct transférés rentrant dans les capacités fiscales provinciales égalisées par ce programme21. Ce que ces points rapportent aux provinces est ainsi calculé en tenant compte de la péréquation stricto sensu à la norme représentative des cinq provinces. Le graphique 52, où la partie hachurée représente la superpéréquation, montre alors que l’Ontario qui est (avec la Colombie-Britannique) au dessus de la norme pour l’impôt direct se voit attribué un transfert notionnel d’impôt en dollar par habitant supérieur aux autres provinces et, par voie de conséquence, un transfert en espèces par habitant inférieur. Il faut noter toutefois qu’un tel mécanisme a un effet pervers car il favorise relativement l’Alberta – moins riche que l’Ontario en impôt direct, mais plus riche que lui aussi bien du point de vue du PIB par tête que de la capacité fiscale globale. Et il est difficile de considérer que ce privilège est partiellement compensé par le fait que le FPÉ est pour l’Alberta, en part relative de ses ressources propres et de ses recettes totales, plus faible que pour les autres provinces, comme cela apparaît au tableau 23.

Graphique 52 : Fonctionnement du FPÉ en 1992

Graphique 52 : Fonctionnement du FPÉ en 1992

Source : Courchene, 1994, p. 115.

Tableau 23 : FPÉ (y compris transferts fiscaux) en pourcentage des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988)

Tableau 23 : FPÉ (y compris transferts fiscaux) en pourcentage des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988)

Source : Bernier et Irwin, 1994, pp. 217 et 223.

Un avenir compromis

35Plus problématique encore pour le programme et sa légitimité que ce biais dans la péréquation introduit par l’interférence de deux normes différentes de capacité fiscale, est l’effet des mesures introduites par l’État fédéral pour en réduire le coût financier. Dans la loi sur les arrangements fiscaux de 1977, une fois leur montant fixé à 50 % de la dépense de référence, les paiements en espèces devaient croître à un rythme propre, indépendant de l’évolution du rendement des points d’impôts transférés par ailleurs. Mais, dans la nouvelle loi de 1982, alors que les ajustements transitoires sont supprimés, c’est la totalité du transfert en espèces qui prend un caractère résiduel puisqu’un plafond est instauré sur la valeur du transfert global : le transfert en espèce est alors calculé par solde entre ce montant global et le rendement calculé des points d’impôts transférés (Courchene, 1994, p. 112). La croissance de ce plafond faisant alors successivement l’objet d’abord de restrictions (moins deux, puis moins trois points par rapport au taux de croissance du PIB), ensuite d’un gel total à partir de 1990, et finalement d’une réduction en valeur absolue et dollars courants en 1996 et 1997 par rapport à 1995, la vie même du programme était ainsi à terme mise en jeu.

36Les paiements en espèces qui sont la véritable substance intergouvernementale du FPÉ sont, en effet, de plus en plus réduits face à la part croissante prise par les transferts fiscaux qui, quant à eux, croissent au rythme des économies provinciales. Or, ces derniers n’ont de transfert que le nom, puisqu’en fait ce sont des ressources propres des provinces que l’État fédéral pourrait difficilement récupérer – tout au moins unilatéralement – sans guerre fiscale. Simplement notionnels ou purement fictifs, ils ne servent à l’État fédéral qu’à calculer le montant des transferts en espèces. L’épuisement à moyen terme de ces derniers, et même à court terme dans le cas du Québec en raison de ses points d’abattement spéciaux, réduit ainsi à due concurrence le pouvoir fédéral de négocier avec les provinces des normes de services publics et sociaux identiques à l’échelle de la fédération. Les fondements mêmes du fédéralisme budgétaire canadien, c’est-à-dire les bases d’une identité pancanadienne jusque-là largement fondée sur l’universalité et l’accessibilité pour tout Canadien, quelque soit sa province d’appartenance, à ces services, sont par là même remis en question.

37Dans les premières années 1990, la récession a repoussé l’échéance en réduisant la croissance des transferts fiscaux. Le regroupement du FPÉ et du RAPC en 1996 au sein du « Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux » (TCSPS) a également, toutes choses égales par ailleurs, accru la part de l’argent frais. Mais il ne s’est agi là que de reculer pour mieux sauter, car, comme on le verra au chapitre suivant, le TCSPS a été lui-même soumis à des conditions encore plus restrictives que le FPÉ. Cela conduira finalement le gouvernement fédéral à instituer un plancher de versement en espèces.

38Ce problème est l’illustration du fait qu’hégémonie de la finance et fédéralisme décentré ne font pas bon ménage. Comment en effet maintenir un lien territorial entre régions riches et pauvres dès lors que les inégalités interrégionales ont tendance à s’accentuer, alors même que les provinces dites riches sont elles-mêmes en difficulté, et que l’instance fédérale en charge du maintien de ce lien adopte un profil politique bas, en se contentant de cibler sur les régions les plus pauvres la redistribution fédérale-provinciale destinée à compenser ces inégalités ? Soucieux en premier lieu de se maintenir en tant qu’État à part entière en entretenant prioritairement sa relation directe aux individus, l’État fédéral tend en effet à réduire le montant de ses obligations à l’égard des collectifs territoriaux, en les limitant à une péréquation minimale des capacités fiscales destinée à réduire les écarts les plus critiques. Une telle politique oublie que Tordre politique au Canada est un ensemble fédéral-provincial et qu’il ne peut se passer des provinces, notamment des plus riches dont la solidarité à l’égard des plus pauvres doit être entretenue. Lorsque l’État fédéral se défausse de ses propres responsabilités en reportant systématiquement et arbitrairement sur les premières les charges de la péréquation destinée à soutenir les secondes, cela ne peut que provoquer des tensions supplémentaires fortes au sein du système fédéral. Outre le traitement défavorable de l’Ontario dans le jeu complexe du FPÉ, la politique fédérale à l’égard du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC) qu’il nous reste à examiner maintenant en est également un bon exemple.

3. Le Régime d’assistance publique du Canada et l’assurance-chômage

  • 22 Rappelons qu’« aux termes du RAPC, le gouvernement fédéral paye 50 % des services de bien-être soc (...)

39À n’en pas douter, la réforme du Régime d’assistance publique du Canada qui a donné le jour, le 1er avril 1996, au « Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux » (TCSPS) et qui le regroupe avec le FPÉ, a été motivée essentiellement par des préoccupations de restriction budgétaire. Le RAPC créé en 1966 était en effet le dernier programme à frais partagé encore en vigueur dans le domaine des services sociaux22, un programme dont l’État fédéral avait bien du mal à maîtriser l’évolution dans la mesure où les provinces y avaient encore l’initiative de la dépense. Certains observateurs se sont d’ailleurs étonnés du fait que le RAPC n’ait pas été intégré dans le FPÉ en 1977 et qu’il ait fait preuve ensuite d’une forte capacité de résistance. Le RAPC a été en effet le programme qui s’est le plus développé dans les années 1980 et dans les premières années 1990. Pour certains, sa permanence relèverait de son caractère d’« ultime filet de sécurité » (Lightman, 1991, p. 130). Pourtant, cet argument peut être aisément retourné. L’assistance, en tant que welfare au sens américain du terme, n’est-elle pas aussi le secteur du social qui est le plus contesté sur le plan économique et le plus dévalorisé au plan symbolique ? N’est-elle pas désormais la composante de l’État-providence avec l’assurance-chômage la plus massivement attaquée au nom du workfare ? Aussi paraît-il préférable pour expliquer le maintien du RAPC jusqu’en 1995 de faire appel à un argumentaire complémentaire en deux points : 1) il était difficile pour l’État fédéral de mettre sur le tapis de la renégociation tous les programmes à frais partagés en même temps, et cela d’autant plus que c’était un secteur qui venait de faire l’objet d’une « révision » intergouvernementale prolongée se soldant sur un quasi échec politique ; 2) il s’agissait en 1977 du secteur des transferts intergouvernementaux quantitativement le moins important et qui ne constituait donc pas encore un enjeu majeur.

L’évolution du RAPC

  • 23 Comme dans le cas des dépenses pour les working poor qui, pour cette raison, ont été l’objet princ (...)

40Le cofinancement fédéral à 50 % ne portait en effet que sur les dépenses provinciales « admissibles » au régime. Il ne concernait donc pas « toutes les dépenses provinciales aux fins de l’aide sociale et des services sociaux » (Bernier et Irwin, 1994, p. 221), sa mise en place ayant entraîné par ailleurs un élargissement du champ d’intervention assistantiel des provinces selon des voies qui, bien souvent, n’étaient pas admissibles au partage des frais23. De ce fait, comme on peut l’observer dans le graphique 53, le RAPC n’a couvert qu’une partie fluctuante mais toujours nettement inférieure à 50 % de l’ensemble des dépenses d’assistance.

  • 24 De même, le financement 50/50 en vigueur dans le RAPC réduisait la contribution fédérale antérieur (...)

41Ainsi, lors de son institution, il n’a pas immédiatement entraîné d’augmentation de la part fédérale puisqu’il s’agissait alors essentiellement de regrouper des programmes à frais partagés déjà existants. En outre, un des plus importants de ces programmes, l’assistance-vieillesse, perdait au même moment sa raison d’être puisque l’âge d’admissibilité à la pension de sécurité-vieillesse était alors abaissé à 65 ans24. Entre 1971 et 1975, on observe également un déclin important du financement fédéral de l’assistance en raison de la réforme de 1971 de l’assurance-chômage ; l’extension et la plus grande générosité de celle-ci ont réduit considérablement le recours à l’aide sociale provinciale de la part des chômeurs (domaine subventionné par le RAPC).

42La contribution fédérale ne croît en part relative qu’entre 1976 et 1986, date à laquelle elle atteint 38 %. À partir de 1986, elle décroît à nouveau et ce, jusqu’en 1990, sans doute en raison d’une plus forte croissance des dépenses d’assistance non admissibles au RAPC. En revanche, à partir de 1991, la réduction du financement fédéral touche le remboursement des dépenses admissibles elles-mêmes, jusque-là théoriquement « illimité et imprévisible », à travers le cap on the CAP qu’on a déjà eu l’occasion de présenter. Les taux de croissance annuels des dépenses admissibles au RAPC de l’Ontario, de la Colombie-Britannique et de l’Alberta sont alors limités à 5 %, mesure dont l’Ontario fait principalement les frais et qui a eu pour effet de réduire le taux de financement de ses dépenses admissibles de 50 % à 28 % en 1993 (Courchene, 1994, p. 119) et 29 % en 1994 (Battle et Tordjman, 1995, p. 424).

Graphique 53 : Part fédérale dans le financement des dépenses d’assistance (1961-1994)

Graphique 53 : Part fédérale dans le financement des dépenses d’assistance (1961-1994)

Source : Finances Canada, 1995.

43Le RAPC a alors participé à la péréquation, mais d’une manière « forcée » qui n’est guère apparue fondée autrement que par une décision arbitraire et unilatérale de l’État fédéral. L’argument selon lequel les provinces les plus riches pouvaient, en dépensant plus, s’approprier un montant supérieur de ressources fédérales est certes valable dans son cas, quoiqu’à pondérer selon les périodes et au plan logique puisque ce sont les provinces les plus pauvres qui ont théoriquement la population à assister proportionnellement la plus large. Ainsi, comme le montre le tableau 24, en part de leurs recettes propres avant 1990, c’étaient bien les provinces les plus pauvres qui bénéficiaient le plus du RAPC (la Colombie-Britannique proche en ce domaine du Québec faisant seule exception).

Tableau 24 : Recettes provinciales au titre du RAPC en % des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988)

Tableau 24 : Recettes provinciales au titre du RAPC en % des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988)

Sources : Bernier et Irwin, 1994, pp. 217 et 225.

44Le graphique 54 montre qu’il en était de même jusqu’en 1986 en termes de dollars par habitant, toujours à l’exception de la Colombie-Britannique, et le Québec bénéficiant alors relativement plus du programme que les provinces maritimes. Ce n’est qu’à partir de 1986 que l’Alberta commence à bénéficier du régime plus que les provinces les plus pauvres, et seulement en 1990, à cause de la récession, qu’elle est rejointe par l’Ontario. C’est dans ce contexte économique particulier que le plafonnement est survenu et a eu un effet de nivellement très net, observable sur les données de 1992.

Graphique 54 : Versements fédéraux aux provinces au titre du RAPC (1978-1992)

Graphique 54 : Versements fédéraux aux provinces au titre du RAPC (1978-1992)

Sources : Bernier et Irwin, 1994, p. 225 ; Courchene, 1994, p. 119.

45Les niveaux de ressources per capita tirées du programme par l’Alberta et la Colombie-Britannique ont été en effet réduits et ramenés au niveau moyen. L’Ontario s’est retrouvé, quant à lui, à un niveau inférieur, seulement outrepassé par la Saskatchewan, une province traditionnellement peu consommatrice d’assistance. Cela dit, la péréquation ainsi opérée est restée très imparfaite, comme le montrent les positions dans la hiérarchie des bénéficiaires de Terre-Neuve et du Québec.

  • 25 « Il est inapproprié, analytiquement et empiriquement, de se focaliser sur la réforme du RAPC en f (...)

46Néanmoins, comme l’a remarqué Courchene25, tout jugement concernant la péréquation dans le RAPC est faussé si on ne prend pas en compte la relation qui le lie au régime fédéral d’assurance-chômage (AC). En effet, le lien entre assistance et assurance-chômage, intrinsèque dans tout pays, est encore plus important pour le Canada qui a mobilisé l’AC pour traiter le problème des inégalités interprovinciales de taux d’activité et de taux de chômage.

La péréquation dans l’assurance-chômage

47La dimension de redistribution territoriale de l’assurance-chômage canadienne est d’abord inhérente à son caractère fédéral – ce en quoi elle contraste radicalement, rappelons-le, avec son homologue américaine. Elle est par ailleurs renforcée par la modulation des périodes de qualification et des durées de versement des prestations selon le niveau plus ou moins élevé des taux de chômage régionaux par rapport à la moyenne nationale.

  • 26 « L’assurance-chômage varie selon les régions depuis 1971, la durée des prestations étant plus lon (...)
  • 27 Sans compter l’argent que l’État fédéral a longtemps injecté lui aussi dans le régime.

48C’est cette seconde caractéristique de l’AC qui fait que la redistribution qu’elle entraîne est analysable en termes de subventions de péréquation aux systèmes assistanciels provinciaux26. D’où la nécessité, s’agissant de se faire une idée plus juste de la péréquation fédérale en matière de programmes de soutien du revenu pour les personnes en âge de travailler, d’agréger aux transferts fiscaux fédéraux-provinciaux au titre du RAPC les transferts implicites de cotisations sociales organisés dans le cadre de l’AC27. On ne dispose malheureusement pas de telles données. Les informations contenues dans le graphique 55 permettent toutefois de se faire une idée de l’importance de la péréquation assurée par l’AC.

49Ce graphique met en évidence une péréquation nette des cotisations chômage dans l’espace fédéral, les provinces qui ont un ratio d’allocations sur cotisations inférieur à un redistribuant une partie de leurs cotisations aux provinces qui ont un ratio supérieur à un. Cette redistribution va nettement de l’Ouest vers l’Est, la ligne de partage passant très exactement par Ottawa (entre l’Ontario et le Québec). Bien que ces données soient trop ponctuelles pour fonder une analyse plus structurelle, elles permettent déjà d’éclairer plusieurs points obscurs de l’analyse concernant les places prises par Terre-Neuve, la Colombie-Britannique et la Saskatchewan dans le Régime d’assistance publique du Canada.

  • 28 Ceci vaut aussi dans une moindre mesure pour l’Île-du-Prince-Édouard et la Nouvelle-Ecosse. Il s’a (...)
  • 29 Cela vaut également mais dans une moindre mesure pour le Manitoba.

50Tout d’abord, la faiblesse relative des transferts assistanciels pour Terre-Neuve s’explique maintenant à la lumière du ratio prestations/cotisations qui atteint 4,3 en 1991 dans cette province, alors qu’il est en moyenne de 1,15 au Canada. Manifestement, une large partie de ce qui relève de l’assistance dans les provinces à plus faible taux de chômage est pris en charge par TAC dans le cas de Terre-Neuve (Courchene, 1994, p. 118)28. On observe également qu’a contrario la faiblesse des recettes de la Saskatchewan au titre du RAPC est redoublée par un déficit allocations/cotisations dans l’AC alors que cette province ne fait pas partie des have provinces. Par contre, la Colombie-Britannique qui en fait partie bénéficie beaucoup plus, quant à elle, et du RAPC et de PAC, ce qui est le reflet financier de son relativement fort taux de chômage pour une province riche, un taux supérieur notamment à celui de la Saskatchewan. Ces « anomalies » concernant la Saskatchewan et la Colombie-Britannique s’éclairent en fait réciproquement. Elles se comprennent dès qu’on les relie entre elles par la médiation des migrations interprovinciales, la Colombie-Britannique recevant beaucoup de migrants dont une bonne partie de chômeurs de la Saskatchewan. La migration des surplus de main d’œuvre allant de l’est vers l’ouest au sein même de l’Ouest canadien explique, en effet, aussi bien le faible niveau des transferts fédéraux au titre de l’assistance et le ratio déficitaire de prestations sur contributions au titre de l’assurance-chômage de la Saskatchewan qui exporte ses inactifs, que la part plus élevée en matière d’assistance et d’allocations de chômage dont bénéficie la Colombie-Britannique qui les importe29.

  • A/CS, allocations sur cotisations par provinces ; B/C, nombre d'allocataires mensuels sur nombre d (...)

Graphique 55 : Redistribution interprovinciale par l’assurance-chômage (1988 et 1993)

Graphique 55 : Redistribution interprovinciale par l’assurance-chômage (1988 et 1993)†

Sources : Courchene, 1994, pp. 62-63 ; DRHC, 1994b.

51Ainsi, dès lors qu’on analyse dans un même mouvement RAPC et AC, on peut conclure, compte tenu du caractère extrêmement redistributif de l’AC et du fait qu’elle concerne des masses financières en gros deux fois plus importantes que le RAPC, qu’y compris bien avant the cap on CAP de 1990, le système fédéral de financement du revenu des inactifs en âge de travailler était orienté lui aussi dans le sens de la péréquation. La restriction sur les versements du RAPC aux trois plus riches provinces apparaît alors beaucoup plus comme le produit d’une pure logique financière dont l’Ontario, qui est comme la Colombie-Britannique un pôle d’attraction de la force de travail, a fait là encore principalement les frais. Durement touchée par la récession de 1990-1991, cette province, contrairement à la Colombie-Britannique cette fois puisque celle-ci bénéficie de transferts de cotisations, n’en continue pas moins de participer au financement des allocations de chômage dans les autres provinces. On comprend donc pourquoi, au-delà du conflit idéologique entre son gouvernement social-démocrate et le gouvernement conservateur fédéral, cette province a pu ressentir la mesure de plafonnement du RAPC à la manière dont l’Alberta avait ressenti la « NEP » de Trudeau, c’est-à-dire très mal (Courchene, 1994, p. 120).

52À cela, il faut ajouter enfin que le gouvernement fédéral s’est, en 1990, retiré de tout financement de l’AC. Or ce financement avait été précisément initialement justifié en 1971 par les contraintes de redistribution interprovinciale que le fédéral faisait peser sur ce qui était avant tout un régime d’assurance. Dans la mesure où ce retrait se fait sans modification des règles de modulation des durées de qualification et de versement des prestations en fonction du niveau des taux de chômage (Battle et Tordjman, 1995, p. 431), c’était là mettre à nu la péréquation nette que l’AC organise, une péréquation plus radicale que la péréquation proprement dite et, de plus, non médiatisée par l’édiction explicite de règles consensuelles propres à légitimer la redistribution en question. Ici encore, c’est un facteur de désagrégation du pacte fédéral qui s’est fait jour. La fissure ainsi créée s’agrandira lors de la réforme de 1995 de l’assurance-chômage qui visera, quant à elle, à supprimer cette modulation provinciale des règles de cotisation et de prestation.

4. Bilan d’ensemble des programmes à visée péréquative

53On ne saurait toutefois trop dramatiser la situation car la péréquation est fondamentalement bien assise dans la Constitution canadienne. Tout se passe plutôt comme si les gouvernements expérimentaient jusqu’où ils pouvaient aller dans la réduction de son niveau sans en remettre en cause le principe et la structure. Car, sauf à accepter l’idée que la classe politique au Canada a tracé une croix sur l’unité canadienne et joue son avenir sur une recomposition continentale à l’échelle de l’ALENA, ce qui est peu probable, on peut considérer qu’elle continue de penser qu’il « y a (...) peu de pays au monde où (...) les liens unissant les régions en une nation si fragiles » et qu’en conséquence « la survie à long terme de la nation dépend de (sa...) capacité de comprendre les causes du déséquilibre entre les régions et de traduire les conclusions en politiques pour le diminuer » (Mansell et Copithorne, 1986, p. 2).

54Dans ces conditions, il est opportun de dresser un bilan d’ensemble des divers programmes qu’on vient d’examiner successivement en appréhendant d’abord leur importance globale dans les finances publiques, puis en mesurant la résultante de leurs effets cumulés de péréquation, une mesure qu’il est instructif de contraster avec l’impact totalement aléatoire de ce point de vue des transferts fédéraux aux USA.

L’importance globale des transferts ayant des effets de péréquation

  • 30 Si on y ajoute le programme de subventions aux Territoires du Yukon et du Nord-Ouest, on obtient 9 (...)

55Les trois programmes de transferts fédéraux-provinciaux qu’on vient de décrire sont de loin les plus importants de tous les transferts intergouvernementaux. Même en faisant abstraction des transferts de points d’impôts directs au titre du FPÉ, ces programmes représentent en fait, dès 1968, 80 % de l’ensemble des transferts fédéraux-provinciaux, une part qui culmine à plus de 90 % en 1973 et s’établit en moyenne autour de 85 %30.

56Dans la dépense fédérale totale, comme le montre le graphique 56, toujours abstraction faite des transferts de points d’impôts, ils passent d’une part de 3 % à l’issue de la Seconde Guerre mondiale à plus de 21 % en 1971, date à laquelle ils commencent à reculer par paliers jusqu’à un niveau de 15 % dans les premières années 1990. Si on y ajoute le régime d’assurance-chômage dont la part propre en longue période n’a cessé de croître jusqu’à un niveau de 10 % de la dépense fédérale en 1994, l’ensemble représente encore à cette date 28 % de cette dépense, après avoir culminé à 32,4 % en 1972. C’est dire l’importance majeure de ce type de dépenses dans les finances de l’État fédéral, une importance encore accrue si on tient compte en outre des transferts de recettes fiscales. Cette importance ne déclinera rapidement qu’à partir de 1995 avec l’institution du TCSPS.

57Ce déclin rapide, qui suit la récession des années 1991-1992 qui a relancé les dépenses d’assurance-chômage et d’assistance, apparaît dans le graphique 57. On y observe que le volume de ressources que représentent les quatre programmes a été effectivement considérable puisqu’après leur montée en régime dans les années 1960, il a atteint près de 6 % du PIB et a encore connu, malgré de fortes fluctuations, une légère tendance de long terme à la croissance jusque dans les premières années 1990. Cette dernière croissance est alors essentiellement due au régime d’assurance-chômage car, en ce qui concerne les trois programmes de transferts fédéraux-provinciaux, après s’être maintenus en moyenne à 3,7 % du PIB dans les années 1970 et les premières années 1980, ils connaissent plutôt une stabilisation. C’est le programme inconditionnel de péréquation stricto sensu qui a subi les principales limitations à cette époque, les subventions conditionnelles du FPÉ et surtout le RAPC résistant mieux à un niveau moyen de 2,4 % du PIB, essentiellement du fait d’abord de la croissance du FPÉ de 1977 à 1982, puis de celle du RAPC qui est constante sur toute la période. Mais, à partir de 1995, c’est le déclin brutal, l’ensemble des programmes chutant de plus de 6 % à moins de 4 % du PIB entre 1994 et 1999.

Graphique 56 : Part des transferts intergouvernementaux et de l’assurance-chômage dans la dépense fédérale (1926-1992)

Graphique 56 : Part des transferts intergouvernementaux et de l’assurance-chômage dans la dépense fédérale (1926-1992)

Sources : Statistique Canada, 1992 ; Finances Canada, 1995.

Graphique 57 : Les grands programmes de transferts fédéraux-provinciaux et l’assurance-chômage rapportés au PIB (1961-1999, en %)

Graphique 57 : Les grands programmes de transferts fédéraux-provinciaux et l’assurance-chômage rapportés au PIB (1961-1999, en %)

Source : Finance Canada, 2000.

58Le graphique 58 montre, quant à lui, l’évolution de la dépense par habitant que représentent les trois programmes de transferts fiscaux. En francs constants, cette dépense qui prend son essor en 1966 connaît une croissance très rapide jusqu’en 1977 en étant multipliée par plus de trois ; elle est alors freinée par l’institution du FPÉ mais reprend sa croissance jusqu’en 1984 où elle atteint plus de 700 $ per capita. Elle stagne alors à ce niveau jusqu’à la réforme de 1996. En francs courants, la croissance est continue dans toute la phase de résilience de l’État-providence. La réforme de 1996 vise alors à la faire passer d’un niveau de 900 à 700 $ en 5 ans (soit une baisse de 20 %). Ceci traduit à l’évidence une pression sur les budgets sociaux provinciaux considérable et, par conséquent, une menace sérieuse pesant non seulement sur les fonctions classiques de l’État-providence canadien, mais aussi sur son rôle spécifique de réduction des disparités économiques territoriales.

  • Hors points d’impôts, hors territoires, inflation zéro à partir de 1995.

Graphique 58 : Évolution du total des principaux transferts fédéraux-provinciaux en dollars par tête (1950-1998)

Graphique 58 : Évolution du total des principaux transferts fédéraux-provinciaux en dollars par tête (1950-1998)‡

Sources : Finances Canada, 1996 et 1997.

59Nous accorderons toute notre attention à cette dernière période dans le prochain chapitre. Aussi pouvons-nous nous contenter pour l’instant de signaler que le regroupement de la totalité des anciens programmes à frais partagés dans le TCSPS, qui permet entre autres de mettre le RAPC au même régime de diète financière que les autres programmes, n’est que le dernier avatar d’une transformation quasi permanente des arrangements fisco-financiers entre le gouvernement fédéral et les provinces, transformation qui va ces dernières années dans le sens déjà noté de la transmutation des programmes sociaux en programmes fiscaux. On peut même considérer que la réduction du niveau de péréquation est une tendance structurelle du fédéralisme moderne canadien qui était décelable avant même que ne s’amorce la stratégie fédérale de restriction absolue des transferts intergouvernementaux ; n’est-elle pas, tous comptes faits, la simple traduction de l’autonomie financière croissante prise par les provinces ? T. Courchene pouvait ainsi noter dès 1984 que

dans une perspective à long terme, les données confirment (...) (que) la péréquation a beaucoup contribué à réduire les disparités interprovinciales de capacité fiscale (...), mais elles indiquent aussi que le niveau auquel les revenus provinciaux sont égalisés diminue progressivement d’année en année par rapport à la capacité fiscale nationale moyenne (cité par Norrie, Simeon et Krasnick, 1986, p. 130).

60Dans le graphique 59, on peut également constater que depuis 1971, et surtout 1977, la dépendance globale des provinces vis-à-vis de l’État fédéral, qu’elle soit mesurée avec une moyenne pondérée ou non pondérée, a décliné de cinq points (soit d’un quart en ce qui concerne la moyenne non pondérée), déclin qui résulte pour une bonne partie du désengagement financier fédéral et de l’accroissement de la part des points d’impôts dans les transferts.

  • § Le ratio de dépendance ici calculé par nous à partir des comptes nationaux est défini comme rappor (...)

Graphique 59 : Moyenne et coefficient de variation non pondéré du ratio de dépendance des provinces à l’égard des transferts (1965-1990)§

Graphique 59 : Moyenne et coefficient de variation non pondéré du ratio de dépendance des provinces à l’égard des transferts (1965-1990)§

61Le problème est alors que cette évolution ne s’accompagne pas d’une réduction significative de la dispersion entre provinces de cette dépendance, c’est-à-dire d’un rapprochement à long terme entre le « centre » et la « périphérie » de l’ordre provincial, puisque le coefficient de variation du ratio, par ailleurs fort élevé, connaît de fortes fluctuations à moyen terme et ne semble guère affecté d’un trend à la baisse (au contraire il croît de 1971 à 1977 et reste à un niveau élevé jusqu’en 1982). Ce qui témoigne a contrario de l’importance de la péréquation globale que nous allons maintenant considérer plus précisément.

Une bonne efficacité égalisatrice cumulée des divers programmes...

62Le bilan en matière d’égalisation des ressources des gouvernements provinciaux par les transferts fédéraux (à l’exclusion donc de l’assurance-chômage) est présenté dans les tableaux 25 et 26 et les graphiques 60 et 61. Dans le tableau 25 et le graphique 60, on peut tout d’abord observer pour l’année 1992 l’efficacité cumulée du programme de péréquation et des programmes de cofinancement des services sociaux (au sens large) regroupés désormais dans le TCSPS.

  • 31 Les coefficients de variation non pondérés passent ainsi de 2,39 à 1,04 et 0,89.

63À partir de capacités fiscales par habitant allant du simple au double – de Terre-Neuve et de l’Île-du-Prince-Édouard à l’Alberta – le programme de péréquation opère d’abord de telle sorte que les recettes par tête de l’Alberta ne sont plus que d’un tiers supérieures à celles des deux îles, un écart qui est ensuite encore quelque peu réduit si on prend en compte les effets redistributifs du FPÉ et du RAPC31.

Tableau 25 : Effets redistributifs globaux des transferts fédéraux-provinciaux en 1991-1992

Tableau 25 : Effets redistributifs globaux des transferts fédéraux-provinciaux en 1991-1992

Source : Courchene, 1994, p. 122.
a Ressources selon les assiettes fiscales représentatives et les taux moyens nationaux d’imposition, i.e. capacité fiscale.
b La norme des cinq provinces représentatives est de 4400 $ cette année-là.
c Péréquation plus RAPC plus paiements en espèces au titre du FPÉ (y compris le transfert équivalent de points d’impôts pour le Québec).

Graphiques 60 : Bilan des trois principaux transferts fédéraux-provinciaux en 1992

Graphiques 60 : Bilan des trois principaux transferts fédéraux-provinciaux en 1992

Source : Courchene, 1994, p. 124.

  • 32 En outre, si on prenait en compte les transferts de points d’impôts, cet effet disparaîtrait. Tout (...)

64L’effet pervers du système d’ensemble concernant l’Ontario – à savoir qu’il opère comme s’il s’agissait d’un système de péréquation nette dans son seul cas – se voit dans le fait que la capacité fiscale de cette province est finalement ramenée à un niveau légèrement inférieure à la moyenne du Canada (99 %). Cet effet est donc somme toute relativement faible32.

65Les dernières colonnes du tableau 25 permettent ensuite de se faire une idée des flux interprovinciaux implicites que le système opère si on fait abstraction de la médiation de l’État fédéral, les impôts fédéraux redistribués étant considérés alors selon leur provenance géographique ultime. Ce calcul des montant de ressources fiscales transférées par l’État fédéral dans le processus de la péréquation montre un second défaut du système du point de vue de l’équité au sein des have provinces. Ce défaut, apparu avec le passage à la norme représentative des cinq provinces qui ne prend pas en compte l’Alberta et ses impôts sur les ressources naturelles, réside en ce que l’Ontario, qui dispose d’une valeur ajoutée par tête inférieure à celle de l’Alberta et sensiblement identique à celle de la Colombie-Britannique, cotise beaucoup plus à la péréquation, proportionnellement, que ces deux provinces. C’est certes sans doute là le prix de sa position centrale et de son poids considérable dans la fédération, mais c’est aussi un prix qu’il est impossible d’évaluer autrement pour dire si c’est bien le juste prix. Cela dit, plus que la charge nette de péréquation supportée par l’Ontario, c’est l’ampleur des redistributions opérées notamment pour les provinces maritimes et le Manitoba qui est frappante (colonne 11 du tableau 25 et tableau 26).

Tableau 26 : Transferts fédéraux en pourcentage des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988).

Tableau 26 : Transferts fédéraux en pourcentage des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988).
  • 33 Le ratio de dépendance qu’on utilise ici – rapport des transferts aux ressources fiscales totales (...)

66En net (tableau 25), les transferts à Terre-Neuve et à l’Île-du-Prince-Édouard représentent environ 50 % de leur capacité fiscale propre. Ils sont suivis de près par ceux versés au Nouveau-Brunswick avec un ratio de près de 40 %, puis viennent la Nouvelle-Écosse et le Manitoba avec 20 %. Ces transferts sont plus limités, de Tordre de 10 %, que ce soit en positif ou en négatif pour les autres provinces. En brut (tableau 26), la dispersion des taux de subventionnement est moins importante, toutes les provinces bénéficiant du système de transferts fédéraux à un titre ou à un autre. On peut néanmoins sous cet angle, en construisant un ratio de dépendance fiscale des gouvernements provinciaux à l’égard de l’État fédéral33, distinguer nettement trois groupes de provinces que le graphique 61 fait ressortir.

Graphique 61 : Degré de dépendance fiscale des provinces à l’égard des transferts (1965-1990)

Graphique 61 : Degré de dépendance fiscale des provinces à l’égard des transferts (1965-1990)

Source : Comptes nationaux.

  • 34 Cette province est néanmoins selon certains indicateurs assez proche du groupe des dépendants (cf. (...)

67Tout d’abord, une périphérie apparaît structurellement détachée d’un « centre » regroupé autour de la moyenne du ratio (notée Canada dans le graphique). Cette périphérie très dépendante du fédéral est constituée des quatre provinces maritimes pour lesquelles ce ratio est supérieur à 35 % et vaut entre deux et trois fois le niveau moyen. Le « centre » – qu’on peut définir par un ratio de dépendance rapporté à la moyenne fédérale compris entre 0,5 et 1,5 – est lui-même subdivisible en deux groupes de provinces, l’un comprenant celles dont le ratio de dépendance est supérieur à un, à savoir les have not provinces que sont le Manitoba34, le Québec et la Saskatchewan, l’autre celles pour lesquelles ce même ratio est inférieur à un, c’est-à-dire sans surprise, l’Ontario, l’Alberta et la Colombie-Britannique. Toutes ces provinces du « centre » sont susceptibles de revendiquer leur indépendance vis-à-vis du gouvernement fédéral, mais au sein d’entre elles, il y a donc les dominantes et les dominées. Il est alors intéressant de remarquer que la plupart des innovations politiques qui sont à l’origine de l’État-providence canadien émanent du groupe des provinces indépendantes dominées, peut-être parce que, d’un côté, elles sont obligées d’innover pour tenter de sortir de leur position subordonnée et que, de l’autre, elles sont suffisamment indépendantes pour pouvoir le faire.

Qui différencie encore le Canada des États-Unis où elle est absente

68La péréquation interprovinciale est donc au cœur de l’ensemble des transferts fédéraux-provinciaux et plus largement du fédéralisme budgétaire canadiens. C’est là un trait qui différencie profondément le Canada des USA où cette péréquation entre États n’existe pas plus de facto que de jure. En effet, ce dernier pays est encore en ce domaine une exception, étant un des rares pays fédéraux où il n’existe aucun système de péréquation organisé en tant que tel (Watts, 1996, p. 47). Ceci ne veut pas dire bien évidemment qu’il n’y a pas de transferts de ressources fédérales vers les États fédérés aux États-Unis, mais seulement que les politiques qui guident ces transferts ainsi que leurs effets sont étrangers à toute logique de péréquation des capacités fiscales des États. Ainsi, même si

plusieurs programmes fédéraux ont comporté des mesures en faveur des États les plus pauvres, (...) la majeure partie de l’aide fédérale ne s’oriente pas de façon prioritaire vers les États qui ont le plus de besoins ou le moins de ressources (...), (de telle sorte que) l’aide fédérale ne semble guère avoir contribué à réduire les différences de ressources entre les États. Ce sont les États qui disposent d’une administration nombreuse et suffisamment organisée pour négocier avec Washington qui obtiennent le plus de subventions, et non pas ceux qui ont la plus forte proportion de pauvres, de personnes âgées, de jeunes ou d’autres catégories défavorisées. Car, bien souvent, les États pauvres n’ont pas grand poids au niveau fédéral (Heckly et Oberkampf, 1994, p. 108).

69Le tableau 27 regroupe un certain nombre d’informations qui permettent de comprendre le pourquoi et le comment de cette situation. On peut y observer d’abord que la redistribution fédérale aux collectivités territoriales, même si elle n’atteint pas le niveau canadien, est néanmoins fort importante tant du point de vue des ressources des gouvernements locaux, puisqu’elle compte pour environ 20 % de ces ressources, que de celui des dépenses fédérales au sein desquelles elle représente entre 10 et 15 %. Elle pourrait donc jouer un rôle égalisateur significatif des capacités fiscales des États. S’il n’en est pas ainsi, c’est pour plusieurs raisons tant idéologiques que pragmatiques.

  • ** Codage des formes de transfert : B : Block grant ; C : Categorical grant ; G : General revenu shar (...)

Tableau 27 : Évolution des relations intergouvernementales aux États-Unis (années fiscales 1960-1994)**

Tableau 27 : Évolution des relations intergouvernementales aux États-Unis (années fiscales 1960-1994)**

Source : Walker, 1995, pp. 16-17.

70Au plan idéologique, prédomine la confiance dans la capacité des forces du marché à assurer l’égalisation des conditions sur toute l’étendue de la fédération, dès lors que tous les obstacles à la libre mobilité des facteurs de production sont levés. Ainsi pour P. Peterson, dont la conception est largement partagée, les transferts de péréquation fixés a priori et globalement selon des règles fixes « réduisent les incitations des gouvernements locaux à gérer efficacement leurs ressources. Car si l’argent provient de subventions nationales plutôt que d’un prélèvement fiscal, les hommes politiques locaux ne sont plus soumis à la discipline du marché » (Peterson, 1995, p. 24). Soit dit autrement sous la forme d’un théorème : « plus grand est le transfert du plus haut niveau de gouvernement, plus faible est la discipline des forces du marché pour le niveau le plus bas. Plus il y a de régulations imposées par le plus haut degré de gouvernement, plus le système fédéral devient bureaucratisé, inefficient, et inefficace » (ibid., p. 75). Bref,

si la péréquation horizontale n’a jamais été un objectif explicite de la politique fédérale d’aide financière aux États et si les tentatives de compensation des inégalités financières ont été moins importantes et moins réussies aux États-Unis que dans d’autres fédérations, c’est non seulement pour des raisons constitutionnelles tenant à l’autonomie des États, mais aussi en raison de la doctrine économique libérale qui domine dans le pays. Des mesures de péréquation seraient dans l’ensemble mal acceptées en raison de leurs effets défavorables sur l’affectation des ressources (Heckly et Oberkampf, 1994, p. 108).

71À ces raisons idéologiques s’ajoutent des raisons pratiques d’ordre constitutionnel, raisons qui sont également à l’origine du faible développement de la couverture sociale fournie par l’État-providence américain. Le système politique américain est en effet organisé, on l’a vu, de telle sorte qu’il assure un monopole de décision à une « coalition conservatrice » regroupant le Parti républicain et les représentants démocrates des États du sud, « coalition du véto » porteuse du credo libéral et qui s’oppose à la plupart des innovations sociales destinées à limiter le libre jeu des forces du marché (Pierson, 1995a). Dans le cas des transferts fédéraux, l’impact de cette coalition se traduit de trois manières : dans la forme même des transferts fédéraux, dans l’instabilité de leur importance selon les périodes, et dans le mode de leur distribution aux divers États.

  • 35 « Dans le cas des transferts project categoricals, la liberté du récipiendaire est restreinte ; le (...)

72Deux caractéristiques ressortent du tableau 27 concernant le nombre et la composition des transferts intergouvernementaux selon leur forme : l’atomisation, voire la prolifération des programmes de transferts (plus de 400 depuis le début des années 1970), et corrélativement, la prédominance écrasante des transferts catégoriels (categorical grants). Or qu’ils soient associés à des projets spécifiques (project categoricals) ou à des programmes plus généraux avec formules de distribution (formula categoricals), ces transferts ont un impact très ciblé tant fonctionnellement que spatialement et laissent très peu d’autonomie aux États dans l’utilisation des fonds transférés35. Les categorical grants sont ainsi un instrument puissant de contrôle et d’orientation des finances des États par l’État fédéral (Congrès et administration).

  • 36 « En 1993, 1,1 % des dépenses fédérales de transferts intergouvernementaux correspondaient à des t (...)

73En comparaison, les block grants qui concernent de grands secteurs de dépenses ont une importance secondaire : ils ne représentent en 1991 que 14,5 % du total des transferts intergouvernementaux fédéraux, dans une période où pourtant le nombre de programmes de transfert de ce type n’a jamais été aussi important (on en compte 15 cette année-là)36. En outre, « aucun des cinq vieux block grants (institutionalisés dans les années 1970, BT) et peu des quinze nouveaux (établis dans les années 1990, BT) n’avaient dès le départ les traits du block grant idéal. En outre, tous ont subi des modifications significatives dans le temps, principalement en direction d’une conditionnalité accrue et d’une plus grande centralisation... » (Walker, 1995, p. 235).

Il n’y a guère en fait que le General Revenue Sharing (GRS) institué en 1972 qui ait ressemblé à un véritable programme de péréquation respectant l’autonomie des États fédérés : les fonds étaient alloués selon une formule (en fait il y avait un choix possible entre deux formules) et en dépit de la participation au programme de 38.200 collectivités publiques, ces formules allouaient les fonds aux juridictions les moins favorisées d’une manière meilleure que presque toutes celles conçues à Washington ou dans les capitales des États fédérés (ibid., p. 236).

74Mais c’est précisément cette autonomie conférée aux gouvernements locaux dans ce programme qui le rendait très impopulaire au Congrès et dans l’administration fédérale, ce qui conduisit à sa suppression en 1986 (ibid.).

75Mais l’aventure arrivée au GRS n’a rien d’exceptionnel, car un autre trait caractéristique des transferts intergouvernementaux aux USA est leur grande instabilité selon les périodes. Leur part dans les dépenses fédérales comme dans les dépenses étatiques et locales peut varier ainsi presque du simple au double sur des périodes relativement brèves, ce qui témoigne là encore de leur caractère discrétionnaire et de leur dépendance presqu’exclusive de la bonne volonté de l’État fédéral. Les transferts intergouvernementaux américains ont peu de permanence, ni qualitative ni quantitative, n’étant pas inscrits dans un compromis structurel au principe du pacte fédéral, mais étant largement laissés à l’arbitraire des décisions du Congrès. Ceci est particulièrement net en ce qui concerne les transferts destinées à aider les gouvernements locaux à lutter contre la pauvreté :

l’examen des fondements politiques des stratégies territorialisées destinées à réduire la pauvreté montre clairement en effet combien elles étaient fragilement ancrées dans le contexte institutionnel du jeu politique américain. Quand les circonstances démographiques et organisationnelles spécifiques qui les soutenaient au départ s’évanouirent dans les années 1970, ces stratégies firent faillite. (...) Dès que la conjoncture devint moins favorable, elles ne purent survivre longtemps, car elles n’avaient pas de protection institutionnelle durable (Weir, 1995, pp. 336-337).

76Enfin, les traits de discrétionnarité et de centralisation caractéristiques des transferts intergouvernementaux américains se retrouvent au niveau des modalités pratiques et des critères de leur attribution. Dans son étude détaillée des facteurs déterminants de facto la répartition des subventions fédérales entre les États, subventions au sein desquelles il distingue celles concernant les dépenses de développement économique et les dépenses de redistribution, Peterson montre en effet que

l’aide fédérale pour le développement économique va aux États les plus riches et les plus petits, aux États à caractère rural et ayant de plus hauts pourcentages de minorités, aux États qui taxent le plus lourdement leurs propres citoyens et aux États les mieux représentés à la commission des travaux publics du Congrès. Quant à l’aide à caractère redistributif, elle est aussi dirigée vers les États les plus riches, ceux à caractère rural et ceux faisant preuve d’un effort fiscal propre plus élevé. Cependant elle va aussi à ceux ayant des taux de pauvreté élevés, à ceux qui sont les plus densément peuplés et à ceux qui sont bien représentés dans les commissions parlementaires « Voies et Moyens » (finance) et « Éducation et Travail » (Peterson, 1995, pp. 129-30).

77On observe donc une « corrélation positive entre la capacité fiscale des États et le niveau des transferts fédéraux » qu’ils reçoivent (ibid., p. 144). Cette corrélation à l’opposé d’une logique de péréquation montre que les vues du Congrès américain, « qui conduisent ainsi à transférer l’argent de Washington proportionnellement aux contributions faites au Trésor fédéral par les États fédérés », « contredisent directement les conceptions usuelles en matière d’équité » (ibid., p. 145). Le fait qu’on observe aussi que les aides fédérales pour le développement économique sont allées, en 1991 comme en 1969, aux dix États les plus riches alors que les aides pour la redistribution ont bénéficié prioritairement aux vingt États les plus pauvres (ibid., p. 135), montre également qu’on n’est pas non plus en présence d’une recherche de neutralité des transferts vis-à-vis des inégalités économiques entre États fédérés. La destination différenciée des transferts fédéraux aux États riches et pauvres contribue en effet positivement à l’accroissement des inégalités économiques interrégionales puisqu’elle favorise le développement des régions déjà développées et tend à maintenir les États pauvres dans une trappe de pauvreté.

  • 37 Ainsi, par exemple, le soutien fédéral est relativement plus important pour le Sud que pour le Mid (...)
  • 38 Aide aux familles avec des enfants dépendants, qui constituait le principal programme d’assistance (...)

78En résumé, si « la répartition de l’aide fédérale entre les États est très inégale : en 1989, le volume par habitant des subventions fédérales accordées à la Floride ne dépassait pas 323 dollars, alors qu’il s’élevait à 763 dollars pour l’État de New York et à 1258 dollars pour l’Alaska » (Heckly et Oberkampf, 1994, p. 108), ce n’est pas parce qu’elle va dans le sens d’une compensation des inégalités de capacités fiscales entre États. Non pas que dans le système fédéral américain, les transferts fédéraux soient « neutres » d’un point de vue redistributif (Izraeli, 1993, p. 61) et ne soient pas susceptibles d’avoir des effets significatifs en matière de réduction des inégalités entre États dans certains domaines, comme par exemple celui du welfare (Albritton, 1989 ; Benton, 1992 ; Peterson et Rom, 1990). Mais, lorsqu’existe un tel effet partiel, d’une part il est perturbé par des facteurs régionaux37, d’autre part il se fait pour l’essentiel par substitution des programmes fédéraux aux politiques étatiques et, par conséquent, par une centralisation des politiques sociales plutôt que par le soutien fédéral des programmes locaux (Pierson, 1995b). Ainsi, si « la variation inter-États en matière de prestations d’assistance publique s’est réduite dans les deux dernières décennies », c’est moins du fait de la concurrence interétatique et des effets de welfare magnets dont la réalité est contestable qu’en raison « des arrangements intergouvernementaux pour les financer (...) dont un des effets les plus significatifs est que les États ont souvent permis aux Food Stamps et au medicaid de se substituer à l’AFDC38 » (Schram et Krueger, 1994, p. 82). Et on peut en dire autant des programmes conjoncturels fédéraux d’aide aux chômeurs.

79Aux États-Unis, contrairement au Canada, il n’y a donc pas de relation compensatoire véritablement établie entre capacité fiscale des unités fédérées et importance des transferts fédéraux. Et si, du fait que « la structure inter-États d’allocation des aides fédérales est restée pratiquement constante sur toute la période allant de 1969 à 1991 » (Peterson, 1995, p. 152), le fédéralisme budgétaire américain partage avec son équivalent canadien une commune permanence de la structure de distribution des aides fédérales, les deux pays n’en sont pas moins régis en ce domaine par des valeurs et des processus profondément différents : aux USA, « la stabilité de cette structure suggère que les politiques distributives sont fondées sur des relations de pouvoir au sein du Congrès, relations structurelles inscrites dans la longue durée » (ibid., p. 152) alors qu’au Canada, elle est le résultat de règles négociées selon les procédures du fédéralisme exécutif dans lesquelles toutes les provinces sont représentées à égalité, règles formelles, explicites, relativement stables, s’appliquant uniformément à toutes les unités fédérées et laissant ainsi moins de place à l’arbitraire fédéral.

80Mais le mouvement de retrait de l’État fédéral canadien en matière de transferts aux provinces qui a commencé au milieu des années 1980 et s’est accentué très fortement au milieu des années 1990 n’est-il pas de nature à rapprocher les deux pays ? N’est-on pas en présence d’une évolution de même type que celle qui s’est opérée aux États-Unis à l’époque du Nouveau Fédéralisme de Reagan ? La violence du choc néo-libéral porté en 1995-1996, et pour les cinq années à venir, sur le niveau des transferts fédéraux-provinciaux pour les services sociaux et à un moindre degré sur la péréquation est en effet frappante, et cela d’autant plus qu’elle s’inscrit dans un trend général de réduction de la péréquation ainsi qu’on l’a vu. Elle n’implique nullement toutefois un alignement sur le modèle américain. Les réductions budgétaires en matière de transferts fédéraux aux provinces s’inscrivent en effet au Canada dans un contexte profondément différent de celui dans lequel, aux USA, s’est développée la dévolution reaganienne : ici, on est dans un contexte de fédéralisme décentré inscrit dans la longue durée, avec des revendications politiques structurelles d’autonomie financière des provinces, alors que là on était dans un contexte de centralisation. Ici, le retrait du fédéral s’inscrit dans le moule du fédéralisme préexistant ; il suit en cela le modèle de l’agenda building. Là, il s’est agi d’une tentative brutale de retournement des tendances du fédéralisme fonctionnel centralisateur qui prédominait jusqu’alors, ce par quoi on y retrouve également la marque du policy-pattern américain du changement dans la crise violente qui caractérise dans ce pays les périodes d’engendrement de nouvelles institutions (mais dont l’impact est finalement limité et progressivement réinséré dans les tendances longues du système politique).

81Le problème des politiques néo-libérales de retrait de l’État au Canada est donc qu’elles visent moins à renverser une situation qu’à accentuer une pente naturelle du système en place en affaiblissant ses institutions régulatrices. Certes le programme qui assure la péréquation officielle entre provinces n’est pas remis en cause mais, avec les coupures drastiques des transferts conditionnels, le gouvernement fédéral réduit ses leviers d’intermédiation alors même que l’intégration continentale le pousse simultanément à une centralisation politique comme on l’a vu au chapitre 8. La contradiction qui en résulte entre la politique financière de l’État fédéral à l’égard des provinces – qui favorise leur autonomie – et sa politique économique générale qui va dans le sens de la centralisation, tend à déstabiliser le pacte fédéral. En effet, si l’avenir est à une différenciation sociale accentuée des provinces, si leurs échanges sont destinés à s’orienter majoritairement nord-sud, si dans cette perspective, il est préférable de négocier en tant qu’État souverain plutôt qu’en tant que province non reconnue dans l’arène internationale, il est logique que les provinces, surtout celles du « centre », se demandent à quoi peut donc bien leur servir encore l’État fédéral. C’est effectivement ce qui s’est passé dans la seconde moitié des années 1990 et c’est aussi ce qui a entraîné un ajustement de la stratégie fédérale comme nous allons le voir maintenant.

Notes

1 Il représente néanmoins en moyenne 30 % de l’ensemble des paiements en espèces au titre des trois grands transferts fédéraux-provinciaux. En 1996-1997, le programme fédéral de péréquation se monte à plus de 8,4 milliards de dollars à comparer à 26,9 milliards pour le TCSPS, y compris les transferts de points d’impôt. En 1984-1985, elle se montait à 5,4 alors que le FPÉ était à 13,8 (dont 8,3 en cash) et le RAPC à 3,6.

2 Ainsi, lors de la dure négociation fédérale-provinciale de 1981 qui se termina sur une absence de compromis, « les provinces les plus riches comme les moins nanties se sont empressées de redonner leur appui aux principes généraux de la péréquation et ont demandé uniquement que les versements soient plus prévisibles et plus stables » (Scott, 1982, p. 287). « Le principe de péréquation est le seul sujet sur lequel le gouvernement fédéral et les provinces se sont entendus aux premières étapes des négociations constitutionnelles, ce qui indique l’acceptation générale de son rôle important dans le régime fédéral du Canada et la croyance que son énonciation en principe constitutionnel renforcerait l’unité nationale » (Cumming, 1986, p. 62).

3 « Les arrangements fiscaux sont un élément fondamental de toute fédération. Leur modification peut entraîner des conséquences semblables à un changement constitutionnel. Si les responsabilités en matière de dépenses doivent être attribuées à différents gouvernements plutôt qu’à un seul, il doit en être de même pour les revenus. Il ne suffit pas que les recettes totales de chaque unité gouvernementale soient à peu près égales au total de ses déboursés : elles doivent également permettre à chaque gouvernement, qu’il soit national ou régional, d’assumer convenablement les responsabilités qui lui sont assignées. Les arrangements fiscaux sont donc essentiels au maintien d’une forme fédérale de gouvernement ; ils peuvent renforcer ou bouleverser le partage officiel des pouvoirs » (ibid., p. 77).

4 Les droits de douanes et les accises représentent en effet en 1866 plus de 80 % des recettes des quatre provinces fondatrices (le Canada constitué alors de l’Ontario et du Québec, la Nouvelle-Ecosse et le Nouveau-Brunswick) (Birch, 1957, p. 47).

5 « En principe, il était possible aux gouvernements provinciaux d’être financièrement indépendants, car ils avaient le droit de lever des impôts directs de toutes sortes à l’intérieur de leur territoire » (Birch, 1957, p. 53). Cette compétence n’avait cependant alors pas de véritable portée « pour la simple raison qu’il n’était pas politiquement possible à quelque gouvernement que ce soit de faire usage de ce pouvoir » (ibid., p. 57).

6 Au delà de 2,5 millions d’habitants, la subvention par tête passe de 80 à 60 cents. Notons également qu’à nouveau, à partir de cette date, les « subventions statutaires » resteront quasiment inchangées jusqu’en 1941 et seront derechef complétées par diverses subventions spéciales, conditionnelles, etc. (ibid., p. 77).

7 Bien que « les subventions fédérales aient toujours été pondérées en faveur des provinces les moins développées », « elles sont restées fondées nominalement sur le principe de la distribution égale par tête ». « En dépit de 70 années de controverses, revendications, enquêtes et recommandations, les besoins spécifiques de certaines provinces n’ont pas été officiellement reconnus jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, et alors ils ne l’ont été seulement que partiellement » (Birch, 1957, pp. 120 et 121).

8 Ainsi, selon l’AANB, le Dominion disposait de la totalité des pouvoirs résiduels (non énumérés explicitement dans le texte constitutionnel) ainsi que du pouvoir de désavouer les législations provinciales. Cela se comprend si on se souvient que le Canada se fédère peu après la guerre civile américaine.

9 « Bien que le gouvernement fédéral verse des subventions aux provinces depuis la Confédération, le principe de la péréquation fut explicité pour la première fois dans le rapport Rowell-Sirois de 1940. La Commission a recommandé que le gouvernement fédéral accorde des “subventions d’après la norme nationale chaque fois qu’un gouvernement provincial démontre l’impossibilité où il se trouve de maintenir la norme canadienne de services tout en équilibrant son budget sans porter ses impôts (provinciaux et municipaux) notablement au-dessus de la moyenne nationale par rapport au revenu”. La prémisse philosophique sur laquelle la Commission fondait sa recommandation était la suivante : les subventions “ont pour but de permettre à chaque province d’assurer à sa population des services d’après la norme canadienne et, de la sorte, remédier à la misère et aux conditions regrettables qui menacent l’unité nationale et sont un handicap pour nombre de canadiens. Elles sont l’expression de l’idée que se fait la Commission d’un régime fédéral capable, à la fois, d’assurer une saine autonomie locale et d’élaborer une nation plus forte et plus unie” » (Cumming, 1986, pp. 60-61).

10 Toutefois « bien qu’aucun accord officiel de péréquation ne fut adopté avant 1957, les ententes quinquennales de location de domaines fiscaux que les gouvernements fédéral et provinciaux ont conclues à partir de 1942 et jusqu’en 1957 contenaient des éléments de péréquation » (Cumming, 1986, p. 59).

11 Les provinces les plus riches en ressources fiscales, au-dessus du niveau minimal, ne sont pas « égalisées » ; elles ne sont pas soumises à des prélèvements spécifiques de péréquation puisque l’État fédéral prend en charge le programme sur son budget général. Aucune province ne perd donc et toutes sont prêtes à coopérer. Sur cette distinction entre péréquation nette et péréquation brute, cf. Boadway, 1986, pp. 28-29.

12 « La principale caractéristique du programme de péréquation en vigueur depuis 1957 est qu’il a pour objet d’égaliser les revenus provinciaux. Il ne tient nullement compte des besoins de revenus et repose sur l’hypothèse que les coûts des services gouvernementaux sont les mêmes dans toutes les provinces. La péréquation ne se fonde pas, non plus, sur une mesure globale de la richesse provinciale telle que le revenu ou le produit par habitant. Ce qui est égalisé, c’est la capacité de prélever des revenus, et non pas le niveau ou la qualité des services. Pour élaborer une formule de péréquation, il faut donc déterminer quels revenus provinciaux lui seront assujettis et à quel niveau se fera la péréquation » (Norrie, Simeon et Krasnick, 1986, p. 114).

13 En pratique, c’est le taux moyen des recettes totales tirées d’un impôt rapportées à l’assiette totale – y compris si celle-ci n’est pas exploitée dans certaines provinces, comme c’est le cas de la taxe sur les ventes en Alberta – qui sert de norme nationale.

14 Après l’incorporation de l’impôt sur les ressources naturelles en 1962, on est passé à 16 sources fiscales en 1967, 19 en 1972, 23 en 1973, 29 en 1977, pour atteindre 32 actuellement.

15 Calculé à partir de Bemier et Irwin, 1994, p. 220. Dans les graphiques présentés, on fait abstraction de ces points d’impôts.

16 Y. Vaillancourt montre bien dans sa thèse cette dimension du FPÉ en faisant ressortir « le lien entre les arrangements provisoires de 1965 avec le Québec et la formule du FPÉ de 1977 » (Vaillancourt, 1992, p. 343). À partir de 1965, en effet, la politique du gouvernement fédéral et tout particulièrement de son ministère des finances sera continuement fondée sur l’idée qu’« il faut empêcher le Québec d’obtenir seul un opting out significatif et permanent, en donnant aux autres provinces une partie des choses qui ont été concédées au Québec, mais sans trop leur en donner, pour ne pas favoriser l’érosion du pouvoir fiscal du gouvernement fédéral. C’est ici que s’insère l’idée de combiner les transferts fiscaux et les transferts financiers d’une manière qui permet au fédéral de conserver un contrôle sur les programmes provinciaux » (ibid., p. 340). Ainsi, en 1966, lorsque le Québec obtint encore 5 points d’impôt au titre de sa sortie du RAPC, cette possibilité fut également ouverte aux autres provinces (Vaillancourt, 1991).

17 En 1977, avant la réforme, le Québec, sorti des programmes fédéraux d’assurance-hospitalisation (en 1965) et de cofinancement du post-secondaire (1967), disposait contrairement aux autres provinces d’un transfert fiscal de 20,5 points d’impôt sur le revenu personnel. Comme les autres provinces, en outre, il disposait aussi de 4,357 points de ce même impôt et de 1 point d’impôt sur le revenu des sociétés au titre de la loi de 1967 (modifiée en 1972) sur le financement fédéral de l’enseignement post-secondaire, loi inaugurant en fait la formule des transferts fiscaux généralisés reprise en 1977. Après 1977, par contre, le Québec n’a plus que 8,5 points d’impôt personnel sur le revenu de plus que les autres provinces, celles-ci en ayant désormais, quant à elles, 13,5. Ce qui était une différence qualitative fut ainsi réduit à une simple différence quantitative. Cela dit, le Québec dispose toujours de 5 points d’impôt sur le revenu personnel au titre de l’opting out du RAPC et de 3 autres au titre des allocations pour les jeunes (16-17 ans). Mais après la suppression des allocations familiales, ces 3 derniers points n’ont plus eu de raison d’être et le Québec en reverse désormais le fruit à l’État fédéral (Courchene, 1994, p. 114).

18 « Ce mélange de points d’impôts et de transferts en espèces qu’on avait introduit une première fois en 1960 pour remplacer les subventions directes aux universités du Québec et auquel on avait donné plus d’ampleur à l’occasion des arrangements de retrait de 1964 devint un modèle pour la décennie qui suivit ». « En 1967, on procéda à la mise en œuvre d’une proposition déjà ancienne visant à remplacer le financement fédéral de l’enseignement post-secondaire par un transfert aux provinces de quatre points d’impôts sur le revenu des particuliers et de un point de l’impôt sur le revenu des sociétés. Des contributions annuelles furent également offertes pour combler la différence entre une contribution annuelle garantie et la valeur des points d’impôts » (Norrie, Simeon et Krasnick, 1986, p. 102).

19 « Le programme a été conçu afin qu’aucune province ne se trouve dans une situation moins bonne, causée par l’acceptation d’une partie de la subvention sous forme de transferts fiscal » (ibid., p. 260). Pour cela, dans le versement en espèces était prévue une partie dite « d’ajustement transitoire » chargée de compenser les écarts éventuels.

20 Ce regain est plus dû toutefois au relâchement de la conditionnalité des subventions fédérales qu’à une réduction de la péréquation des capacités dépensières.

21 En revanche les points accordés au Québec dans le cadre des accords de retrait n’y rentrent pas.

22 Rappelons qu’« aux termes du RAPC, le gouvernement fédéral paye 50 % des services de bien-être social offerts par les provinces et de l’aide aux personnes dans le besoin ou qui le seront probablement. Pour que les provinces puissent recevoir des fonds du gouvernement fédéral, leurs propres programmes doivent répondre à un certain nombre de conditions comprenant, par exemple, l’interdiction de faire une discrimination entre résidents et non résidents, la disponibilité d’informations statistiques et financières, l’aide aux personnes dans le besoin et la réaction de procédures d’appel pour l’assistance sociale » (Whalley et Trela, 1986, p. 262).

23 Comme dans le cas des dépenses pour les working poor qui, pour cette raison, ont été l’objet principal des débats lors de la tentative de révision générale de la sécurité sociale de la première moitié des armées 1970. Les programmes provinciaux d’assistance fondés sur un test de revenu (« income test ») n’étaient pas admissibles au RAPC qui ne reconnaissait, quant à lui, que les tests de besoins (« needs test »). Sur les implications de cette différence en matière d’admissibilité au RAPC, cf. Lightman, 1991, pp. 125-28.

24 De même, le financement 50/50 en vigueur dans le RAPC réduisait la contribution fédérale antérieurement de 75 % pour les aveugles (Whalley et Trela, 1986, p. 261).

25 « Il est inapproprié, analytiquement et empiriquement, de se focaliser sur la réforme du RAPC en faisant abstraction des autres programmes de transferts et tout particulièrement de l’assurance-chômage » (Courchene, 1994, p. 119).

26 « L’assurance-chômage varie selon les régions depuis 1971, la durée des prestations étant plus longue et la période d’admissibilité plus courte (durée de service pour être admissible) dans les régions dont le taux de chômage est supérieur à la moyenne » (Vanderkamp, 1986, p. 113). Pour plus de détails sur ces modulations selon les taux de chômage, cf. Courchene, 1994, p. 60.

27 Sans compter l’argent que l’État fédéral a longtemps injecté lui aussi dans le régime.

28 Ceci vaut aussi dans une moindre mesure pour l’Île-du-Prince-Édouard et la Nouvelle-Ecosse. Il s’agit en fait du soutien accordé aux pécheurs.

29 Cela vaut également mais dans une moindre mesure pour le Manitoba.

30 Si on y ajoute le programme de subventions aux Territoires du Yukon et du Nord-Ouest, on obtient 95 % du total.

31 Les coefficients de variation non pondérés passent ainsi de 2,39 à 1,04 et 0,89.

32 En outre, si on prenait en compte les transferts de points d’impôts, cet effet disparaîtrait. Tout dépend donc de l’interprétation politique que l’on donne à ces transferts.

33 Le ratio de dépendance qu’on utilise ici – rapport des transferts aux ressources fiscales totales – est différent de celui calculé par Bernier et Irwin (1994). C’est un ratio purement fiscal et non pas de financement des dépenses.

34 Cette province est néanmoins selon certains indicateurs assez proche du groupe des dépendants (cf. graphique 61).

35 « Dans le cas des transferts project categoricals, la liberté du récipiendaire est restreinte ; le champ du programme est étroit ; la répartition des fonds est déterminée par les administrateurs fédéraux (...) ; et un effet stimulant sur les dépenses du récipiendaire peut – cela dépend en partie des exigences d’adéquation – être produit. Les transferts formula categoricals vont également avec une faible liberté d’usage par les récipiendaires, une focalisation étroite des programmes et des effets de stimulation fiscale, mais les fonds sont alloués sur la base d’une formule habituellement forgée par le Congrès (...) » (Walker, 1995, p. 236).

36 « En 1993, 1,1 % des dépenses fédérales de transferts intergouvernementaux correspondaient à des transferts généraux (paiements à Puerto Rico et au District de Columbia), 10,6 % étaient pour un usage large (principalement des block-grants), et 88,3 % consistaient en transferts catégoriels. Cette même année, les transferts pour des projets précis représentaient 72,5 % de toutes les dépenses de transferts catégoriels, soit le pourcentage le plus élevé depuis 1975 » (Stotsky & Sunley, 1997, p. 371).

37 Ainsi, par exemple, le soutien fédéral est relativement plus important pour le Sud que pour le Middle West dont les États ont pourtant une capacité fiscale moindre que celle des États sudistes (Izraeli, 1993, p. 61).

38 Aide aux familles avec des enfants dépendants, qui constituait le principal programme d’assistance dans les États fédérés américains jusqu’à la réforme du workfare mise en place par Clinton en 1996 (Béland et Vergniolle de Chantal, 2000).

Notes de fin

* En colonne (2), T signifie transitoire, C plafond et F plancher. Par ailleurs, les montants pour les années à partir de 1990/91 ne sont pas les chiffres définitifs. Ceux des colonnes (1) et (2) excluent les paiements de péréquation supplémentaire payés dans d’autres programmes, soit $ 220 millions pour 1985/86 et $ 65 millions pour 1986-1987.

A/CS, allocations sur cotisations par provinces ; B/C, nombre d'allocataires mensuels sur nombre de cotisants.

Hors points d’impôts, hors territoires, inflation zéro à partir de 1995.

§ Le ratio de dépendance ici calculé par nous à partir des comptes nationaux est défini comme rapport de l'ensemble des transferts fédéraux-provinciaux (en espèces concernant le FPÉ) aux ressources fiscales propres des provinces augmentées de ces transferts fédéraux.

** Codage des formes de transfert : B : Block grant ; C : Categorical grant ; G : General revenu sharing ; T : Target.

Table des illustrations

Titre Tableau 18 : Transferts fédéraux aux provinces de l’AANB jusqu’à la Seconde Guerre mondiale
Légende Source : Birch, 1957, pp. 57,65, 76 et 122.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14989/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 215k
Titre Encadré 2 : La formule de péréquation
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14989/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 138k
Titre Tableau 20 : Le programme de péréquation en action (1982-1993)*
Légende Source : Courchene, 1994, p. 95.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14989/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 200k
Titre Tableau 21 : Montant de la péréquation en pourcentage des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988)
Légende Source : Bernier et Irwin, 1994, pp. 215-217.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14989/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 150k
Titre Graphique 52 : Fonctionnement du FPÉ en 1992
Légende Source : Courchene, 1994, p. 115.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14989/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 124k
Titre Tableau 23 : FPÉ (y compris transferts fiscaux) en pourcentage des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988)
Légende Source : Bernier et Irwin, 1994, pp. 217 et 223.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14989/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 145k
Titre Graphique 53 : Part fédérale dans le financement des dépenses d’assistance (1961-1994)
Légende Source : Finances Canada, 1995.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14989/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 33k
Titre Tableau 24 : Recettes provinciales au titre du RAPC en % des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988)
Légende Sources : Bernier et Irwin, 1994, pp. 217 et 225.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14989/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 116k
Titre Graphique 54 : Versements fédéraux aux provinces au titre du RAPC (1978-1992)
Légende Sources : Bernier et Irwin, 1994, p. 225 ; Courchene, 1994, p. 119.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14989/img-9.jpg
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Titre Graphique 55 : Redistribution interprovinciale par l’assurance-chômage (1988 et 1993)
Légende Sources : Courchene, 1994, pp. 62-63 ; DRHC, 1994b.
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Titre Graphique 56 : Part des transferts intergouvernementaux et de l’assurance-chômage dans la dépense fédérale (1926-1992)
Légende Sources : Statistique Canada, 1992 ; Finances Canada, 1995.
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Titre Graphique 57 : Les grands programmes de transferts fédéraux-provinciaux et l’assurance-chômage rapportés au PIB (1961-1999, en %)
Légende Source : Finance Canada, 2000.
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Titre Graphique 58 : Évolution du total des principaux transferts fédéraux-provinciaux en dollars par tête (1950-1998)
Légende Sources : Finances Canada, 1996 et 1997.
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Titre Graphique 59 : Moyenne et coefficient de variation non pondéré du ratio de dépendance des provinces à l’égard des transferts (1965-1990)§
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Titre Tableau 25 : Effets redistributifs globaux des transferts fédéraux-provinciaux en 1991-1992
Légende Source : Courchene, 1994, p. 122.a Ressources selon les assiettes fiscales représentatives et les taux moyens nationaux d’imposition, i.e. capacité fiscale.b La norme des cinq provinces représentatives est de 4400 $ cette année-là.c Péréquation plus RAPC plus paiements en espèces au titre du FPÉ (y compris le transfert équivalent de points d’impôts pour le Québec).
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Titre Graphiques 60 : Bilan des trois principaux transferts fédéraux-provinciaux en 1992
Légende Source : Courchene, 1994, p. 124.
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Titre Tableau 26 : Transferts fédéraux en pourcentage des recettes autonomes et totales des provinces (1978-1988).
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Titre Graphique 61 : Degré de dépendance fiscale des provinces à l’égard des transferts (1965-1990)
Légende Source : Comptes nationaux.
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Titre Tableau 27 : Évolution des relations intergouvernementales aux États-Unis (années fiscales 1960-1994)**
Légende Source : Walker, 1995, pp. 16-17.
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© Presses de l’Université de Montréal, 2002

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