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Protection sociale et fédéralisme

 | 
Bruno Théret

Deuxième partie. Développement de l’État-providence et fédéralisme exécutif au Canada : une mise en perspective historique et comparée

Chapitre 8. Les transformations du système canadien de retraites depuis 1975 : un cas de joint decision trap ou une nouvelle illustration d’un competitive state-building coopératif ?

Texte intégral

  • 1 « La politique canadienne des pensions fournit une démonstration classique de l’impact restrictif d (...)

1Nous avons vu dans les chapitres précédents qu’en dépit de la proximité des économies canadienne et américaine et de la force d’attraction de cette dernière, la forme de fédéralisme spécifique au Canada, en permettant le jeu d’initiatives provinciales innovatrices, avait conduit ce pays sur la route d’un État-providence complet et profondément différent de celui des États-Unis. Pour certains auteurs néanmoins, on vient de l’évoquer, le fédéralisme, même au Canada, pourrait tout aussi bien être un obstacle à l’innovation sociale. Ce serait notamment le cas, selon K. Banting, pour les retraites contributives publiques dont l’expansion a été bloquée et qui sont, de ce fait, restées insuffisantes pour rendre inutile le recours à l’épargne-retraite privée1.

2Bref,

deux théories de la relation entre le fédéralisme et le rôle de l’État sont en concurrence. La première voit dans le fédéralisme une forme de fragmentation institutionnelle qui contraint le rôle de l’État en requérant un processus intergouvernemental complexe de décision qui favorise les gouvernements qui sont les moins intéressés par le changement. Selon cette interprétation, le fédéralisme est ainsi en pratique une forme de contrôle et d’équilibrage des pouvoirs (checks and balances) qui limite toute action hardie et conduit au mieux à un réformisme gradualiste. La seconde théorie soutient que des politiques innovatrices peuvent être introduites plus rapidement dans les États fédéraux que dans les États unitaires. Les régions dans un grand pays sont toujours à des niveaux de développement économique et politique différents et les idées innovatrices sont plus appropriées socialement et acceptables politiquement dans certaines parties du pays que dans d’autres. Le génie du fédéralisme est alors que de telles régions peuvent expérimenter certaines innovations qui pourront ensuite s’étendre à d’autres régions convaincues par l’exemple. (...) Dans l’histoire du Canada, ces deux interprétations trouvent également des points d’application (...) (Banting, 1995, pp. 273-74).

  • 2 « Manifestement les juridictions partagées ont à la fois un côté conservateur et un côté expansionn (...)

3Cette opposition théorique, lorsqu’elle est censée ainsi s’appliquer au sein d’un même système politique, n’est toutefois pas aussi pertinente qu’elle n’y parait au premier abord. Elle suggère en effet l’existence d’une sorte de loi générale du fédéralisme statuant qu’il pourrait jouer contradictoirement dans tout système fédéral, quelque soit son style politique, en fonction de la seule variabilité de la structure des intérêts sociaux selon les champs de politique publique2. Or une telle conception tombe sous le coup de deux critiques. Une première, d’ordre théorique et générale, découle directement des chapitres précédents, mais a également été exprimée par plusieurs auteurs (Gray, 1991 ; Pierson, 1995b, par exemple) : c’est moins le fédéralisme en lui-même qui détermine les formes de l’innovation politique que ses formes particulières, les styles politiques propres à chaque fédération. Une deuxième critique, empirique cette fois, touche à la question des retraites au Canada qui sert d’appui à la thèse de Banting, c’est elle qui est développée dans ce chapitre. On y montre sur cet exemple qu’à chaque forme de fédéralisme correspond non pas deux configurations contradictoires d’action politique qu’on pourrait retrouver dans tout système fédéral, mais bien un même policy-pattern spécifique qui s’impose dans l’ensemble des champs de politique, celui des retraites ne faisant pas exception. Toute forme particulière de fédéralisme peut certes avoir un impact différent selon ces champs, mais ce qui varie alors est le contenu de la politique finalement adoptée et non la forme du processus politique lui-même.

4Dans le cas de la réforme des retraites contributives au Canada, le processus suivi est typique du fédéralisme canadien – agenda-building et staging – et le résultat de ce processus n’est pas le produit d’une fragmentation institutionnelle empêchant tout changement, car changements importants et innovation il y a eu et il y a encore. Certes, parler d’innovation en la matière peut heurter l’analyste qui tend à confondre innovation sociale et progrès social, car effectivement la réforme des régimes contributifs de retraite a été conservatrice, conservatrice au sens où elle a prioritairement préservé les intérêts financiers propres des divers gouvernements. Il n’en reste pas moins que ce résultat est le produit d’un processus d’innovation politique typique du fédéralisme canadien, celui d’une innovation provinciale qui, moyennant la mise sur l’agenda de la révision périodique du système des retraites, s’impose par étapes aux autres provinces. La forme institutionnelle à laquelle a conduit le processus de réforme a sans doute un caractère malthusien du point de vue des intérêts de la population et de la rationalité fonctionnelle du système. Le contenu de l’innovation institutionnelle retenue – la capitalisation des régimes publics de pension – est en effet un nouvel avatar de la soumission des politiques sociales à la logique propre du politique. Mais son malthusianisme ne doit pas masquer le caractère innovateur, en tant que réponse au problème du financement public dans le contexte contemporain, de l’institution de fonds de pension publics auquel le processus aboutit.

5La politique des pensions contributives au Canada n’est donc pas un cas de « joint decision trap » qui ferait que le fédéralisme canadien ne se distinguerait pas de l’américain en ce domaine, à l’inverse de ce qui s’est passé pour le système de santé. Le cours suivi par le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec doit être rapporté non pas aux multiples points de véto que l’ensemble formé par ces deux régimes comporte, mais plus simplement au fait que les divers ordres de gouvernement l’ont instrumentalisé financièrement aux dépens des intérêts fonctionnels des pensionnés en privilégiant leurs intérêts territoriaux propres (Desjardins, 1994).

  • 3 Ainsi, pour F. Scharpf (1988), elle vaut également pour la République Fédérale d’Allemagne.

6L’exemple des retraites montre finalement que les théories opposées de la relation entre fédéralisme et capacité d’action de l’État ne valent respectivement que rapportées à des configurations nationales idéal-typiques particulières du fédéralisme. L’une s’applique au fédéralisme américain et sans doute plus largement à tout fédéralisme de type intraétatique où la division fonctionnelle du pouvoir au niveau fédéral l’emporte sur la division territoriale des compétences entre ordres de gouvernement3. L’autre est, quant à elle, pertinente pour le cas canadien, c’est-à-dire pour un fédéralisme interétatique où ce qui prévaut toujours, pour des raisons institutionnelles, historiques et culturelles, est une dynamique de concurrence politique entre l’État fédéral et les entités fédérées.

7Voyons cela de plus près en commençant par caractériser à grands traits le système canadien des retraites avant d’en analyser le processus de réforme dans les années 1980 et 1990 en relation avec les formes spécifiques du fédéralisme canadien.

1. Un système complexe à étages multiples

  • 4 En 1994, des suppléments provinciaux sous conditions de revenu existaient dans six provinces et les (...)
  • 5 On fait ici abstraction des régimes de participation différée aux bénéfices (RPDB) que Finances Can (...)

8Le système des retraites est au Canada un système à multiples étages s’empilant les uns sur les autres. Selon les sources, le nombre de ces étages varie en fonction des regroupements qu’elles opèrent et des caractéristiques qui sont par là privilégiées (Banting, 1985a, p. 50 ; Guest, 1985, p. 213 ; Courchene, 1994, pp. 66-74, Finances Canada, avril 1997 ; Slater, 1997). Bien que tout Canadien retraité soit susceptible à ce jour de recevoir six, voire sept types de prestations, il est pertinent pour l’analyse de distinguer quatre étages du système, deux publics et deux privés (subventionnés) : le premier est celui des pensions forfaitaires de sécurité-vieillesse comprenant la pension fédérale universelle (PSV-OAS) et ses suppléments sous condition de revenu que ceux-ci soient fédéraux, le supplément de revenu garanti et l’allocation de conjoint (SRG-GIS et AC-SA), ou provinciaux4 ; le second étage est celui des retraites publiques contributives (RPC-RRQ) ; le troisième, composé des retraites d’entreprise réglementées et fiscalement subventionnées, comprend des régimes de pension agréés publics et privés (RPA)5 ; et le quatrième consiste en régimes volontaires d’épargne-retraite privés (REER), quoique là encore fiscalement aidés, accessibles à tout individu pourvu qu’il ait les moyens de cotiser.

Des régimes publics variés mais volontairement limités

9On a déjà présenté les deux étages purement publics du système nés dans les années 1950 et 1960. Il suffira donc ici d’ajouter que dans les vingt-cinq dernières années, au plan institutionnel, l’évolution des programmes de sécurité-vieillesse a été limitée d’une part à un élargissement en 1978 et 1985 des conditions d’accès à l’allocation de conjoint créée en 1975, et d’autre part à l’institution en 1989 d’un clawback (remboursement) portant sur tout ou partie de la pension universelle à partir d’un certain seuil de revenu. Il existe néanmoins depuis 1996 un projet de refonte complète de ces programmes visant à leur unification (incluant certains crédits d’impôt spécifiques) dans un programme de « Prestations aux aîné(e)s » (Finances Canada, avril 1997 ; Slater 1997 et 1998). Mais la réforme programmée pour 2001 n’était toujours pas mis en place à l’été 2001. En revanche, comme le montre le tableau 9 qui retrace la chronologie des principales réformes concernant les divers types de retraites depuis 1976, un activisme institutionnel beaucoup plus intense a touché les régimes contributifs ainsi que les régimes d’entreprise.

10Des réformes du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec en 1985, 1992 et 1997 ont conduit d’une part à leur élargissement concernant les droits des survivants, des femmes, des conjoints et des personnes frappées d’incapacité, d’autre part au développement de la capitalisation en leur sein. Mais bien que l’amélioration du taux de remplacement des retraites versées ait fait l’objet d’un long débat à partir du milieu des années 1970, leur développement en termes financiers n’en est pas le fruit ; c’est le résultat de la maturation des régimes et de l’accroissement par effet démographique du nombre d’ayant-droits. La place des retraites contributives publiques dans l’ensemble des retraites (publiques et privées) est restée limitée, même si les taux de cotisation ont été reprogrammés à la hausse (en 1992 et 1997), car une priorité constante depuis le milieu des années 1970 a été le développement des troisième et quatrième étages du système, ceux des retraites d’entreprise et de l’épargne-retraite.

11Les régimes agréés de pensions d’entreprise (RPA-RRP) ont ainsi fait l’objet de réglementations plus strictes destinées à mieux protéger les droits des salariés cotisants, d’abord de la part de certaines provinces, puis de l’État fédéral en 1987. Du côté de l’épargne-retraite individuelle, la politique a d’abord consisté à augmenter, pour qu’ils se développent, puis à diminuer, pour des raisons d’économie budgétaire, les plafonds de déduction fiscale les concernant.

Tableau 9 : Réformes concernant les retraites depuis 1975

1975

Lancement du « Grand débat des pensions » visant à une réforme d’ensemble du système des retraites.

1978

L’allocation de conjoint n’est plus coupée en cas de décès du pensionné avant les 65 ans du conjoint.

1981

La Saskatchewan introduit une nouvelle loi de régulation plus contraignante des retraites d’entreprise (RFA).

1984

Le Manitoba introduit à son tour une loi de régulation plus contraignante des retraites d’entreprise.

1983

Introduction dans le Régime de pensions du Canada (RPC) d’une clause en laveur des femmes ayant élevé des enfants qui modifie le calcul des gains moyens ouvrant droit à pension en en éliminant les armées perdues à cette fin

1985

Extension de l’allocation de conjoint aux veufs et veuves de 60-65 ans dans le besoin, peu important désormais si le conjoint a moins de 65 ans.
Réforme du RPC : introduction des retraites anticipées et tardives ; augmentation à 7 ans de la déduction pour absence du marché du travail ; maintien de la pension de survivant en cas de remariage ; partage égal des crédits acquis en cas de divorce ; augmentation programmée des cotisations pour poursuivre la capitalisation des actifs du fonds portés à deux années de réserve.

1986

Abolition du plafond de déduction fiscale pour les cotisations aux régimes agréés d’entreprise (RPA) et hausse de ce plafond pour les régimes enregistrés d’épargne-retraite (REER) pour les épargnants sans RPA (de 5500 $ à 7500 $).

1987

Federal Pension Benefits Standards Act : Réforme des RPA du secteur public et du secteur privé sous juridiction fédérale (banques, transports interprovinciaux, radio et télévisions) ; condition d’éligibilité à partir de 2 ans et de gains de 35 % du maximum des gains ouvrant droit à pension (MGAP) du RPCRRQ pour les travailleurs à temps partiel ; droits de propriété des employés sur la part employeur des contributions mais droits bloqués dans les fonds de pensions jusqu’à la retraite ; amélioration de la portabilité avec possibilité de réinvestir dans un REER ; amélioration également apportées aux autres RPA (protection des droits des survivants). L’Ontario et l’Alberta introduisent à leur tour une loi de régulation des retraites d’entreprise du même type.

1989

Institution d’un clawback sur les pensions de sécurité-vieillesse : les titulaires de haut revenus doivent rembourser partiellement (à partir d’un revenu de 50 000 $) ou totalement (au delà de 76 333 $) les pensions reçues.

1990

Nouvelle loi sur les régimes complémentaires de retraite (RPA) au Québec.
Nouvelles règles de déduction fiscale pour les REER

1991

Hausse des déductions fiscales pour les REER concernant les titulaires de RPA et les non titulaires.

1992

Reprogrammation des augmentations annuelles des taux de cotisation pour le RPC : 0,2 % prolongé jusqu’en 1996 ; 0,25 de 1997 à 2006 et 0,2 de 2007 à 2016.
Hausse et nouvelles règles pour le plafond des déductions fiscales pour REER.

1993

Hausse et nouvelles règles pour le plafond des déductions fiscales pour REER

1996-1997

Reconfiguration générale du système des retraites publiques dans un sens plus redistributif et économe pour les finances publiques se traduisant par :

1996

Dès 1996 la réduction des avantages fiscaux associés aux REER et aux RPA avec :
1) pour les REER et les RPA à cotisations définies, le gel à 13500 $ jusqu’en 2003 du plafond de cotisation ouvrant droit à exemption fiscale, l’objectif étant de le ramener de 2,5 à 2 fois le salaire moyen en 2005 ; 2) pour les RPA à prestations définies, le gel de la pension maximale à $ 1722 par année de service jusqu’en 2004 inclus ; 3) la baisse de 71 à 69 ans de l’âge limite de contribution (et début de retrait) aux REER ; 4) la levée de la limite de 7 ans pour utiliser les droits annuels accumulés à exemption fiscale.

1997

La signature en décembre 1997 d’une entente fédérale-provinciale (non signée par la Saskatchewan et la Colombie-Britannique) sur la réforme du RPC entrant en vigueur au 1er janvier 1998 et qui prévoit 1) une « meilleure capitalisation » grâce à une augmentation accélérée de 6 % en 1997 à 9,9 % en 2003 du taux des cotisations (la reprogrammation de 1992 prévoyait un taux de 7,35 % en 2003 et un taux final de 10,1 en 2016) ; 2) le placement partiel sur les marchés financiers des fonds de réserve gérés désormais par un Office d’investissement indépendant des administrations publiques et assujetti aux mêmes règles de placements que les autres fonds de pension ; 3) l’allongement de 3 à 5 ans de la prise en compte des gains maximaux ouvrant droit à la pension de vieillesse ; 4) le blocage de l’exemption annuelle de base (EAB) à 3500 $ ; 5) un contrôle renforcé et le durcissement des conditions d’admissibilité pour les prestations d’invalidité ; 6) le raccourcissement de 5 à 3 ans de la fréquence des examens fédéraux-provinciaux de la viabilité actuarielle du régime.

En attente

Programmée pour 2001 (mais non encore implémentée en juillet de cette année, le remplacement des pensions forfaitaires (PSV, SRG et allocation de conjoint) et des crédits d’impôt au titre de l’âge et des revenus de pension par une Prestation aux aîné(e)s non imposable et fortement dégressive en fonction du niveau de revenu familial des pensionnés.

Sources : Guest, 1985 ; Courchene, 1994 ; Desjardins, 1994 ; Finances Canada, 1997a ; Slater, 1997.

  • 6 Ce à quoi il faut ajouter que la PSV est soumise à l’impôt personnel sur le revenu alors que le SRG (...)

12Sur le plan financier, deux évolutions ont influencé la place des deux étages publics dans le système d’ensemble. Tout d’abord, la part sous condition de ressources dans l’ensemble des pensions forfaitaires a crû, le montant maximum du supplément de revenu garanti sous condition de ressource devenant plus important que la pension de base à partir de 19816. Comme le montre le graphique 27, depuis son institution en 1966, le SRG a été augmenté cinq fois quand la PSV ne l’a été qu’une fois, et cela en dépit de sa dévalorisation par l’inflation de 1965 à 1973. Ce n’est qu’en 1980 que l’écart désormais positif entre le SRG et la PSV est stabilisé, celle-ci étant revalorisée en 1983 simultanément à celui-là.

  • 7 Calculs effectués à partir des données fournies dans DRHC, 2000.

13Ainsi, dans la seconde moitié des années 1970, vu la faiblesse du montant de la prestation universelle et le faible développement des pensions contributives, plus de 55 % de tous les pensionnés recevaient tout ou partie du supplément de revenu garanti ; cette proportion décline légèrement dans les années 1980 où elle est d’environ 50 % ; elle ne baisse significativement qu’à partir de 1989 pour se stabiliser à environ 40 % dans les premières années 1990 et atteindre 37 % en 19997. La persistance du haut niveau relatif de ce ratio, en dépit du développement complet des régimes de pensions contributives du Canada et du Québec, est en soi un indice de la faiblesse des pensions délivrées par ceux-ci, faiblesse particulièrement sensible pour les revenus faibles ou moyens qui tombent encore en masse dans le champ des prestations sous condition de ressource.

  • 1 Tandis que la PSV est une prestation individualisée, le SRG est lié au revenu familial. Pour compar (...)

Graphique 27 : Evolution des montants mensuels moyens maxima de la pension de sécurité-vieillesse et du supplément de revenus garanti pour un célibataire (1952-1999)1

Graphique 27 : Evolution des montants mensuels moyens maxima de la pension de sécurité-vieillesse et du supplément de revenus garanti pour un célibataire (1952-1999)1

Sources : cf. note 8, chapitre 6 et DRHC, 2000.

14La seconde évolution importante de la période est néanmoins, comme on peut l’observer dans le graphique 28, qu’à partir de 1994, le montant global des retraites contributives dépasse celui des pensions forfaitaires. La période de transition de ces régimes prend en effet fin en 1975 et ils commencent à cette date à payer des pensions significatives. Le nombre de prestataires de ces régimes va dès lors croître progressivement en même temps que le montant des pensions liquidées. Toutefois ce « rattrapage » est facilité par l’instauration en 1989 du clawback sur la pension de sécurité-vieillesse pour les individus situés dans les tranches supérieures de revenu. Cette condition de revenu at the top qui s’ajoute à l’accroissement de la place des conditions de revenu at the bottom que représente le développement relatif du supplément de revenu garanti, explique la tendance au plafonnement de l’ensemble des pensions forfaitaires également décelable dans le graphique 28.

Graphique 28 : Évolution comparée des dépenses pour les pensions forfaitaires et contributives publiques (1952-1999)

Graphique 28 : Évolution comparée des dépenses pour les pensions forfaitaires et contributives publiques (1952-1999)
  • 8 Le projet de Prestation aux aîné(e)s le confirme puisqu’il vise à faire de la pension universelle u (...)
  • 9 Cet effet rétroactif serait amplifié au cas où la Prestation aux aîné(e)s serait instituée. Sur ce (...)

15Ces diverses évolutions témoignent du rôle central joué par le supplément de revenu garanti dans le fonctionnement d’ensemble du système des retraites au Canada8. C’est par son intermédiaire qu’à son origine, l’étage du RPC-RRQ alors en construction a été relié à celui de la sécurité-vieillesse ; le SRG fut institué comme mesure temporaire destinée à palier à l’absence de retraites suffisantes pendant les dix ans de la « période de transition » de ces régimes. Son institution définitive a ensuite maintenu cette fonction en permettant qu’aussi bien les pensions universelles que les retraites publiques contributives restent limitées, le système public dans son ensemble gardant un caractère de filet de sécurité contre la pauvreté. Ainsi était laissée la place au développement de pensions d’entreprise et d’épargne-retraite individuelle destinées à s’ajouter aux pensions publiques, mais qui peuvent également les réduire en rétroagissant sur elles par le jeu du SRG9. En effet, comme le montre le tableau 10, du fait de son niveau élevé relativement aux autres pensions, le jeu du SRG permet d’ajuster à la hausse ou à la baisse le montant total de pensions publiques touché par chaque retraité. Sa tâche en ce sens est évidemment facilitée par les limites par ailleurs imparties aux pensions contributives elles-mêmes, limites qui en retour fondent l’existence du SRG.

Tableau 10 : Pensions publiques de retraite en janvier 1992

Tableau 10 : Pensions publiques de retraite en janvier 1992

Source : Courchene, 1994, p. 68.
* Les deux époux sont supposés d’âge supérieur à 65 ans.
** Calcul approximatif car il existe un seuil au dessous duquel il n’y a pas d’ajustement du SRG pour revenus supplémentaires, y compris ceux provenant du RFC ou du RRQ.
*** Relative aux villes de 100 000-500 000 habitants.

  • 10 En 1996, l’ensemble des deux régimes comprend 13 millions de cotisants (environ 100 % de la populat (...)
  • 11 « De la combinaison des programmes PSV/SRG et RPC/RRQ, une personne qui gagnait le salaire moyen et (...)

16La couverture offerte par le système des retraites contributives, bien qu’universelle, est en effet restée limitée à 25 % des gains inférieurs au plafond du « maximum des gains ouvrant droit à pension » (MGAP-YMPE)10. De plus, bien que ce MGAP ait été fixé à l’origine au niveau du salaire industriel moyen, il n’avait pas été indexé si bien qu’en 1984, date à partir de laquelle il a commencé à être revalorisé, il était tombé à 80 % de la valeur de ce dernier (Guest, 1985, p. 211). Ce n’est donc que conjointement à la pension de sécurité-vieillesse et au supplément de revenu garanti que les pensions publiques contributives permettent un taux de remplacement d’environ 50 % au niveau du salaire moyen, un taux qui s’est maintenu à peu près à l’identique depuis la fin des années 198011.

  • 12 Cette comparaison est néanmoins entachée d’une incertitude touchant à l’impact de l’impôt sur le re (...)

17Ce taux est du même ordre que ceux prévalant dans les pays européens qui, comme l’Allemagne, les Pays bas et la Suisse, font appel à des retraites complémentaires d’entreprise. Il est également proche de celui procuré par le système britannique après l’institution en 1978 des régimes contributifs privés obligatoires et du SERPS (State Earnings Related Pension Scheme) (Banting, 1985a, p. 52). En revanche, ainsi qu’on l’a vu au chapitre précédent, il serait sensiblement plus élevé (d’environ 10 points) que celui assuré par l’OASDI aux États-Unis où, après avoir crû de 25 à 40 % dans les années 1970, le taux de remplacement des retraites publiques est lui aussi resté stable à ce dernier niveau dans les années 1980 et 1990 (apRoberts, 2000, pp. 95-97)12. Rappelons toutefois que la différence essentielle entre les deux systèmes a trait au caractère beaucoup plus redistributif du système canadien, en raison de la logique purement contributive des pensions publiques aux États-Unis et de l’absence de programmes de revenu garanti pour les personnes âgées, le revenu supplémentaire de sécurité américain (SSI) ne les concernant qu’à la marge.

18Mais une autre différence importante s’est affirmée au fil du temps entre le RPC (et le RRQ, son faux jumeau québécois) et l’OASDI en dépit d’assez fortes ressemblances entre les deux régimes. Ressemblances institutionnelles : ils couvrent l’un comme l’autre les survivants et les invalides ; leurs budgets sont autonomes et tous deux sont entièrement autofinancés à partir des cotisations sociales employeurs et employés à part égale sans injection apparente de fonds par l’État fédéral ; ils sont l’un et l’autre au départ partiellement capitalisés et, pour cela, soumis à une période de transition ; tous deux enfin ont également longtemps hésité dans le choix de leur formule de financement et de la place de la capitalisation en leur sein. Mais différence dans leurs dynamiques respectives de développement : ils ont suivi des évolutions opposées relativement aux parts respectives qu’y tiennent répartition et capitalisation.

19Conçue au départ par Roosevelt comme fondée sur la capitalisation, la « sécurité sociale » américaine a connu une évolution tendancielle lente vers un financement des retraites par répartition (pay-as-you-go). Comme l’a montré L. apRoberts, la réforme de 1983 ne saurait faire illusion à cet égard. Elle a certes, tout en bloquant le niveau des prestations, fait passer le taux de cotisation globale de 9,55 % à 11,20 % en 1990, de façon à accumuler des réserves dont la rémunération est censée permettre le financement à long terme du régime à taux de cotisation constant. Mais « ce mécanisme des réserves est une fiction, une pure convention politique », car ces « réserves » ont été confiées à l’État fédéral qui s’en est servi pour financer son déficit. Elles constituent donc « une dette de l’État envers le régime, laquelle représente de fait une dette de l’État envers lui-même », ce qui impliquera, lorsque les cotisations ne suffiront plus à payer les pensions, l’injection dans le régime de fonds fiscaux (apRoberts, 2000, pp. 78-82). Autrement dit, la création de réserves de cette sorte, qui permet au budget général de l’État d’être financé à partir de cotisations sociales, appelle en contrepartie que le moment venu, l’État paie sa dette et se mette à injecter une partie de ses fonds propres dans le système de retraite. Il n’y a ici de capitalisation que fictive, les réserves ne fonctionnant nullement comme capital, mais consistant seulement en ouverture de droits de tirage futurs de la sécurité sociale sur le budget fédéral.

  • 13 En fait c’est la réforme de l’assurance-chômage de 1995 au Canada qui est l’équivalent fonctionnel (...)
  • 14 Le Canada est, à vrai dire, un des rares pays qui comptabilise sa dette hors marché à l’égard des r (...)

20La situation au Canada est toute différente pour deux raisons : l’État fédéral n’a pas le monopole de la tutelle sur le système public des pensions dans son ensemble, il le partage avec les provinces ; il injecte déjà en permanence des fonds fiscaux dans le système via les pensions forfaitaires. Aussi la constitution de réserves dans sa partie assurantielle y a-t-elle pris un tout autre sens, la capitalisation des fonds publics y étant réellement confortée. Ainsi la ressemblance formelle de la réforme de 1997 du RPC avec celle de l’OASDI de 1983 dissimule une différence radicale dans le financement des deux régimes13. La visée des réformes semble la même : anticiper et accélérer la hausse des taux de cotisations en figeant ou réduisant le montant des prestations afin d’accumuler rapidement un surplus et atteindre un régime permanent dans lequel les revenus des placements de ce surplus permettront de stopper toute augmentation ultérieure des cotisations. Mais elles diffèrent quant au mode de placement des réserves qui est retenu ; incorporées au budget fédéral aux USA, elles sont réellement capitalisées dans le cas canadien, soit qu’elles prennent une forme non négociable mais faisant néanmoins officiellement partie de la dette publique14, c’est-à-dire de la dette des administrations provinciales vis-à-vis des cotisants – cas du RPC jusqu’en 1997, soit qu’elles soient transformées en actifs circulant sur le marché financier par une organisation spécifique chargée de les faire fructifier au mieux – cas du RRQ depuis l’origine et du RPC depuis 1998 (cf. infra).

21À vrai dire, cette divergence du statut des réserves dans les deux systèmes ne fait que refléter une différence dans leur fonctionnement qui est ancrée historiquement. Aux États-Unis, il n’y a jamais eu de véritable « tradition » de financement des retraites publiques à partir des revenus tirés des réserves. En témoigne le fait que, depuis 1959, la part de ces revenus dans le financement de l’OASDI n’a pas dépassé 5 %. Dès 1965 en outre, le régime ne dispose que d’une réserve de moins d’un an de prestations ; il devra attendre la réforme de 1983 pour que celle-ci remonte sensiblement (apRoberts, 2000, p. 76). Au Canada, en revanche, une telle tradition existe, le RPC et le RRQ étant officiellement censés fonctionner au moyen de cotisations et de « l’intérêt généré par les fonds accumulés » (DRHC, 1997 (février)). Et effectivement, comme le montre le graphique 29, les intérêts sur les placements y ont toujours tenu une grande place dans le financement des pensions. Pour le RPC et le RRQ respectivement, leurs parts atteignent 40 % et 50 % dans les années 1983-1985, années à partir desquelles elles amorcent leur déclin pour tomber à un niveau d’environ 25 % en 1997.

  • 15 On revient plus en détail sur cette réforme dans la deuxième partie de ce chapitre.
  • 16 D’où sans doute le fait qu’en tendance, les intérêts des placements y représentent une part des res (...)
  • 17 Effectivement, entre 1992 et 1998, les revenus de placements du RRQ seront utilisés à 100 % pour fi (...)

22Ce déclin explique sans doute l’orientation prise par la réforme du RPC décidée cette même année, réforme visant à faire passer ses réserves de deux à cinq années de prestations et à les gérer plus activement en les plaçant sur le marché financier15. De son côté, le RRQ a réagi à cette évolution à la fois plus rapidement et différemment. Car, dès le départ, le RRQ a été positionné comme fonds de pension cherchant à valoriser ses actifs sur les marchés financiers et, comme tout fonds de pension qui se respecte, il a confié la gestion de ses actifs à une institution financière spécialisée, en l’occurrence la Caisse de dépôt et placement (CDP)16, organisme financier public créé à la même époque sur le modèle de la Caisse des dépôts et consignations française, afin de favoriser le développement de l’État québécois et d’aider à l’émergence d’un capitalisme francophone susceptible de soutenir celui-ci en retour. Dès 1989, moment où il entrevoit la nécessité d’avoir à financer ses prestations à partir de ses réserves et donc par la vente de titres17, le RRQ opère un redressement de ses comptes en changeant le mode d’évaluation de son actif net : ses réserves sont alors évaluées à leur valeur marchande et non plus à leur valeur d’acquisition et, corrélativement, les gains et pertes de valeur marchande (réalisés et potentiels) de ses placements sont comptabilisés en positifs ou en négatifs comme ressources. Cette opération permet au RRQ de maintenir, à partir de cette date, la part des revenus de placement dans l’ensemble de ses ressources à près de 40 %, au prix néanmoins d’une accentuation de leur caractère hiératique dans la mesure où les gains en capital alternent avec des pertes (cf. graphique 29).

23Cette gestion marchande des réserves qui permet au Québec de connaître un trend à la décapitalisation moins rapide que le reste du Canada est l’exemple que cherchent à suivre les autres provinces et le gouvernement fédéral lors de la réforme de 1997. Mais elle n’empêche pas néanmoins le fonds public de pension québécois de voir fondre ses réserves au fil du temps relativement au montant croissant de ses dépenses, comme le montre le graphique 30. Aussi a-t-il lui-même intérêt à soutenir, pour s’aligner dessus, le volet de la réforme du RPC qui consiste à augmenter rapidement le taux de cotisation pour porter les réserves à cinq années de prestations.

Graphique 29 : Parts des revenus de placements dans le financement du RPC et du RRQ (1966-1999)

Graphique 29 : Parts des revenus de placements dans le financement du RPC et du RRQ (1966-1999)

Sources : Développement ressources humaines Canada, 2000, p. 9 ; RRQ, 2000, p. 19.
* Le creux dans les intérêts enregistré en 1994 s’explique par le paiement d’intérêts de retard sur les prestations à partir de cette année-là, intérêts déduits des revenus de placement.

Graphique 30 : Actifs nets du RRQ rapportés à ses déboursements (en %, 1966-1999)

Graphique 30 : Actifs nets du RRQ rapportés à ses déboursements (en %, 1966-1999)

Source : RRQ, 2000, p. 20.

24En résumé, malgré le rôle de pivot donné au supplément de revenu garanti dans l’ajustement du système canadien des retraites aux contraintes budgétaires, ce système a conservé après 1975 un caractère universaliste grâce à la montée en régime de sa composante contributive. Il s’agit toutefois d’un universalisme assez minimaliste, car principalement maintenu dans une fonction de filet de sécurité contre la pauvreté des personnes âgées. En raison du jeu d’un plafond des gains ouvrant droit à pension et de leur faible taux maximum de remplacement, les régimes publics jumeaux canadien et québécois de pensions contributives, gérés sur le double mode de la répartition et de la capitalisation, égalisent vers le bas la distribution des revenus des retraités. Ils sont insuffisants aussi bien pour les revenus moyens et faibles qui se retrouvent cantonnés autour de la ligne de pauvreté que pour les revenus plus élevés dont le taux de remplacement est encore plus faible. Le système public ménage ainsi une large place à un système privé de pensions dont l’efficacité est pourtant faible comme nous allons le voir maintenant.

Une couverture privée complémentaire insuffisante et coûteuse

25Les régimes complémentaires d’assurance-vieillesse sont de deux grands types : des régimes de pension agréés d’entreprise (RPA) et des régimes d’épargne-retraite individuelle (REER). En 1984, par exemple, 24.5 % des actifs étaient couverts par un régime d’entreprise seulement, 12.6 % par un régime d’entreprise et un REER, et 10,5 % par un REER seulement, soit au total une population active couverte à 37,1 % par des régimes d’entreprise, à 23 % par une épargne-retraite, avec un taux de couverture global de 47,8 % (Leckie et Caron, 1991, p. 61).

  • 18 « La croissance de l’emploi s’est concentrée parmi les groupes ayant les plus faibles taux de couve (...)

26Ces régimes sont doublement subventionnés par la puissance publique. D’une part, les cotisations versées font l’objet d’une déduction fiscale du revenu imposable ; celle-ci est certes plafonnée pour les REER, mais elle reste plus favorable que le traitement des cotisations au RPC-RRQ qui, quant à elles, ouvrent droit à un crédit d’impôt au plus bas taux de l’impôt sur le revenu (17 %) (Courchene, 1994, p. 73). D’autre part, les gains capitalisés tirés de l’épargne investie dans les plans sont également exclus du revenu imposable, leur taxation étant reportée au moment où les pensions seront versées, ce qui à long terme est également favorable aux cotisants (Finances Canada, 1997, p. 17 ; Slater, 1997, p. 4). En dépit de ces avantages fiscaux, la couverture par les régimes de pension agréés a culminé à un peu plus de 40 % de la population active en 1976 après une croissance soutenue dans les années 1960 (10 à 15 % de la population active aurait été couverte au milieu des années 1930 et 29 % en 1960 d’après Guest, 1985, p. 213), puis a diminué dans les années 1980 malgré le développement du nombre de régimes que retrace le tableau 11. Cette couverture n’est plus que de 35,4 % de la population active en 1993 (cf. tableau 12). Cette décroissance à partir de 1976 est due principalement à la restructuration de l’emploi, les nouveaux postes de travail créés l’étant dans des secteurs où la couverture par des régimes de pension agréés est la plus faible (Leckie et Caron, 1991, p. 60)18.

27Si l’on met à part les régimes de pension agréés du secteur public qui couvrent à 100 % leur main-d’œuvre, on tombe à une couverture de 31 % (2,7 millions de personnes couvertes en 1988) (Desjardins, 1994, p. 266). En outre, tout au moins jusqu’aux réformes de la fin des années 1980, « du fait de la mobilité de la force de travail combinée avec le manque de portabilité typique des régimes de pension agréés, seulement une fraction des personnes couvertes (entre 4 et 22 %) ne récupère une pension » (Guest, 1985, p. 213). Enfin, la plupart de ces régimes n’offrent pas de protection systématique contre l’inflation : en 1994 « la grande majorité des cotisants qui jouissent d’une protection contre l’inflation sont des employés du secteur public. Seulement 7,5 % des prestations du secteur privé sont automatiquement protégés » (Desjardins, 1994, p. 266).

Tableau 11 : Régimes de pension agréés (RPA)

Tableau 11 : Régimes de pension agréés (RPA)

Sources : Desjardins, 1994 ; Leckie et Caron, 1991 ; Dumont, 1988.
* En millions de personnes.

  • 19 Sont également incorporés dans ces chiffres les REER qui viennent redoubler les RPA. Pour la popula (...)
  • 20 En 1990, « les Canadiens de la classe de revenu 40 000-50 000 $ ont une probabilité deux fois plus (...)

28La faible efficacité assurantielle des régimes complémentaires d’entreprise transparaît également dans le fait que leurs taux de couverture varient très fortement en fonction du revenu des actifs : en 1984, par exemple, alors qu’en moyenne 37,1 % de la population active est couverte par un RPA, le ratio est de 9 % pour les actifs gagnant moins de 12 000 $ et de 72,5 % pour ceux qui gagnent plus de 27 000 $ (Leckie et Caron, 1991, p. 61)19. Si l’on prend l’ensemble de la population couverte par l’un et/ou l’autre type de régime privé, l’inégalité de couverture en fonction du revenu est encore plus forte puisque sur les 47,8 % de la population active couverte en 1984, il n’y a que 16,4 % des personnes gagnant moins de 12 000 $ qui sont concernés alors que 88,9 % de celles gagnant plus de 36 000 $ le sont (ibid.)20.

  • 21 Les régimes à cotisations définies « imposent un fardeau financier un peu plus élevé aux salariés » (...)

29Par ailleurs, comme le montre le bas du tableau 11, cette couverture se dégrade dans les années 1980 dans la mesure où le nombre de « régimes à cotisations définies » croît aux dépens des « régimes à prestations définies »21 et qu’augmente également la proportion des régimes pour lesquels les salariés cotisent eux-mêmes à plus de 7 % de leur salaire (en comparaison la cotisation salariée aux RPC et RRQ n’était encore que de 2,4 % en 1992).

  • 22 D’où le fait que 75 % des personnes âgées pauvres soient des femmes.

30Enfin, il faut encore ajouter que jusqu’aux réformes des années 1980, les régimes de pension agréés ne répondaient pas en général aux besoins spécifiques des femmes. Celles-ci, d’une part, en étaient exclues lorsqu’elles occupaient des emplois à temps partiel et étaient amenées à quitter momentanément leur emploi pour élever des enfants. D’autre part, les veuves se retrouvaient le plus souvent oubliées des contrats (Desjardins, 1994, p. 268)22.

31En ce qui concerne les régimes enregistrés d’épargne-retraite (REER), qui sont les seuls moyens à la disposition des travailleurs indépendants pour s’assurer une retraite complémentaire, le nombre de leurs cotisant a crû de 12 % de la population active en 1977 à 23 % en 1984 (Leckie et Caron, 1991, pp. 60-61) et atteint 31,5 % en 1990 (Courchene, 1994, p. 72). Leur clientèle passe de 2,2 millions de personnes en 1980 à 2,65 millions en 1984, puis à 4,15 millions en 1990, date à laquelle elle dépasse celle des régimes de pension agréés qui est alors de 3,7 millions de salariés (selon Courchene, 1994), un chiffre également à comparer avec les 12,4 millions de cotisants aux RPC et RRQ. Les REER drainent en cette année 1990 une épargne plus de deux fois plus importante que les régimes publics et égale à 1,8 fois celle collectée dans les RPA. Ils concernent en effet, plus encore que ces derniers, les personnes à très haut revenu (supérieurs à 100 000 $ en 1990) qui, bien qu’elles représentent moins de 1,3 % de la population, cotisent aux régimes d’épargne-retraite individuelle pour 10,4 % du total.

  • 23 Ces calculs sont faits à partir de Courchene, 1994, tableau 13, p. 72.

32Cela dit, la couverture que ces régimes offrent est distribuée globalement de manière légèrement moins inégalitaire (du point de vue des cotisations au moins) que celle offerte par les régimes de pension agréés puisque 75,8 % et 54,8 % des cotisations y sont respectivement le fait des revenus supérieurs à 30 000 $ (28,7 % de la population) et 40 000 $ (16,5 %), alors que les chiffres correspondant pour les RPA sont de 82,4 % et 58,9 %23. À l’autre extrême, les revenus inférieurs à 20 000 $ (53 % de la population) contribuent pour 7,8 % des recettes des REER alors qu’ils ne fournissent que 3,4 % de celles des RPA. En d’autres termes, les régimes d’épargne-retraite individuelle sont un peu plus accessibles aux revenus moyens et bas que les retraites d’entreprise qui ont eu tendance à se concentrer depuis le milieu des années 1970 sur les couches supérieures du salariat.

33De cet ensemble de chiffres, il ressort que le constat fait en 1985 par D. Guest concernant les régimes d’épargne-retraite individuelle est toujours d’actualité malgré les réformes qui ont eu lieu depuis cette date :

Pour l’essentiel, ce sont seulement les gens avec de l’argent disponible pour épargner et pour lequel le montant de l’exemption fiscale est significatif qui peuvent tirer parti de ce type de régime. Cet étage du système des retraites, quoique théoriquement mis en place pour améliorer le revenu de remplacement à la retraite des gens non couverts par des régimes de pension agréés, n’a pas en fait rempli ce vide. Les données empiriques montrent que 40 % des personnes détenteurs de régimes d’épargne-retraite individuelle contribuent aussi à des régimes de pension agréés. Les REER fournissent donc une double couverture (et une subvention fiscale) aux groupes aux revenus les plus élevés (Guest, 1985, p. 214).

34Il convient seulement de le corriger à la marge à la lumière des données présentées par Courchene (1994) pour l’année 1990 : pour les 240 000 canadiens appartenant à la classe des plus de 100 000 $ par an, les régimes d’épargne-retraite individuelle ont bien eu la fonction annoncée puisqu’alors que seulement 18 % d’entre eux cotisent à un régime de pension agréé avec une dotation moyenne de 4 116 $, 64,2 % déposent dans un REER un montant moyen annuel de 7 162 $, à comparer à la cotisation au Régime de pensions du Canada que 80 % d’entre eux payent aussi, à savoir 685 $, ou encore à la cotisation moyenne à ce régime qui est de 392 $.

Graphique 31 : Pourcentage de cotisants aux divers régimes de retraites contributives par classes de revenu en 1990

Graphique 31 : Pourcentage de cotisants aux divers régimes de retraites contributives par classes de revenu en 1990

Source : Courchene, 1994, tableau 13, p. 72.

35En somme, comme le montre le graphique 31, alors que les régimes de pension agréés et les régimes d’épargne-retraite individuelle couvrent largement les populations à haut revenu qu’elles soient salariées ou professions indépendantes, ils ne fournissent qu’une protection complémentaire très limitée pour les catégories moyennes et sont quasiment inaccessibles aux revenus faibles. Or, ces catégories qui forment l’essentiel de la population ne peuvent espérer, on l’a vu, des retraites publiques que des ressources qui les maintiennent tout juste au dessus de la ligne de pauvreté.

2. Le « Grand débat des pensions »

  • 24 II y a bien un changement de gouvernement en 1985 mais, lorsqu’on suit le débat, il ne semble pas q (...)

36Devant cette faible performance de la partie privée complémentaire du système canadien de retraites, laquelle n’est pas sans évoquer celle des assurances-santé aux USA, il ne faut pas s’étonner si la société canadienne a connu un « Grand débat des pensions » impulsé dès 1975 par les syndicats de travailleurs. Ce débat a mis aux prises partisans et adversaires d’un élargissement des régimes publics contributifs, les tenants du maintien des assurances privées complémentaires étant par ailleurs partagés entre deux lignes, l’obligation d’assurance ou la simple amélioration de la réglementation. C’est cette dernière ligne, la plus « libérale », qui l’a finalement emporté, résultat que Banting (1985a, 1987, 1995), on l’a énoncé en ouvrant ce chapitre, considère comme lié à la structure fédérale de l’ordre politique canadien, au « conservatisme » inhérent à toute division de l’autorité souveraine. Mais comment expliquer alors la politique d’assurance-santé et le renforcement de son caractère public au même moment par le Canada Health Act de 1984 ? Pourquoi ce libéralisme conservateur ne s’est-il pas exprimé dans le domaine de la santé où la fragmentation des pouvoirs est encore plus forte, les intérêts de la profession médicale venant s’ajouter à ceux du lobby assurantiel ?24

37Si on peut s’accorder avec Banting sur le fait que le fédéralisme canadien donne un rythme relativement lent à l’innovation politique, ce dont témoigne effectivement toute l’histoire de l’État-providence canadien et encore une fois le processus de réforme des retraites depuis 1975, en revanche on ne saurait considérer avec lui que l’échec des partisans de l’extension du régime contributif public est pour l’essentiel dû à la configuration institutionnelle fédérale-provinciale de division des pouvoirs propre à ce régime. D’une part, en effet, la spécificité du policy-pattern fédéral canadien joue encore ici puisqu’a été maintenu sur l’agenda politique un processus de réforme dont l’enjeu a d’abord été une amélioration du système des retraites, puis sa sauvegarde en dépit des pressions budgétaires, et non pas comme dans la plupart des pays occidentaux à la même époque sa restructuration complète ou sa privatisation. D’autre part et surtout, le contenu finalement limité des réformes apparaît moins dû à la division fédérale des ordres de gouvernement qu’aux nouvelles stratégies financières des gouvernements fédéral et provinciaux liées à un changement général du contexte idéologique et économique, stratégies sur lesquelles ils ont été unanimes et non pas divisés.

  • 25 Pour cela, on s’appuie principalement sur Guest, 1985, pp. 209-23 ; Banting, 1985 ; Desjardins, 199 (...)
  • 26 Cette conférence nationale appelée par le gouvernement fédéral rassemble pendant trois jours les re (...)

38On peut le montrer en examinant les tenants et les aboutissants du « Grand débat des pensions »25. Ce débat est lancé en 1975, en pleine « révision de la sécurité sociale », par le Congrès du travail du Canada (CLC) avec le soutien d’organisations de retraités et de femmes. Constatant l’insuffisance de la couverture supplémentaire offerte par les régimes privés d’entreprise, le CLC réclame une extension de la couverture offerte par le RPC-RRQ par suppression du plafond des gains ouvrant droit à pension et augmentation du taux de remplacement. La réaction des gouvernements est alors de faire examiner la question par des comités d’experts dont les rapports sont publiés entre 1977 et 1980. Les commissions québécoise et de Nouvelle-Écosse sont favorables à une expansion des régimes publics contributifs alors que la commission ontarienne et le Conseil économique du Canada lui sont opposés et prônent une amélioration de la réglementation des régimes complémentaires d’entreprise. La commission fédérale fait, quant à elle, état des différentes options sans prendre position. En fait, les ministères fédéraux des finances et du bien-être social ont des positions opposées qu’il n’est sans doute guère besoin de préciser (Desjardins, 1994, p. 274). Un « livre vert » fédéral est finalement publié en 1982, suite à une Conférence des pensions tenue en 198126. Ce rapport gouvernemental prend position à la fois contre une expansion du Régime de pensions du Canada et contre la couverture obligatoire des employés par le secteur privé. Il prône une amélioration de la réglementation avec indexation des pensions privées.

  • 27 Les assurances relèvent, quant à elles, des juridictions provinciales.

39Cette prise de position du gouvernement fédéral n’est pas néanmoins absolument déterminante dans la mesure où la législation en matière de pensions publiques relève également des provinces, lesquelles détiennent en outre le monopole de la réglementation des retraites d’entreprise, si ce n’est dans les secteurs publics et privés sous juridiction fédérale comme les transports interprovinciaux et les banques27. Elle oblige toutefois le « monde des affaires », qui a d’abord nié l’existence de tout problème, à se prononcer. Devant l’agitation en faveur d’une extension des régimes publics, son Business Committee on Pension Policy accepte finalement en 1984 « l’idée d’une réglementation plus contraignante des régimes de pension agréés » sans néanmoins fixer la nature exacte de celle-ci (ibid., p. 270). Compte tenu, en outre que « l’activisme du ministère de la Santé et du Bien être social qui favorisait une expansion modeste du régime de pensions du Canada, parce qu’une telle mesure serait universelle et simple à administrer » retarde encore quelque peu la décision, ce n’est finalement que fin 1985 que les onze gouvernements arrivent à un accord, d’une part pour réformer le régime des pensions publiques, d’autre part aller dans le sens d’une amélioration de la réglementation des régimes privés.

40Cette réforme de 1985 ne sera modifiée qu’à la marge en 1992 lors de l’examen suivant de la viabilité du Régime de pensions du Canada. En revanche, en 1997, elle sera remise sur l’établi dans le cadre d’une nouvelle révision d’ensemble du système des retraites qui va sanctionner, cette fois de façon irréversible, la domination de la logique de capitalisation au sein des régimes publics contributifs.

Le processus de réforme de la seconde moitié des années 1980

  • 28 II est néanmoins décidé entre autres (cf. tableau 9) que le maximum des gains cotisables et ouvrant (...)

41En 1985, il est d’abord décidé que le niveau des retraites publiques versées par le RPC ne sera pratiquement pas modifié28, quand bien même les cotisations sont augmentées de façon à continuer la capitalisation du régime. Une programmation annuelle de hausses des taux de cotisations est mise en place afin non seulement de faire face à la croissance des pensions liée à l’évolution démographique, mais aussi d’augmenter le fonds accumulé. Les cotisations annuelles augmentées d’une fraction des intérêts sur l’actif devraient suffire, en effet, à assurer le financement de pensions maintenues à un faible taux de remplacement, la règle étant que le fonds de réserve doit en permanence être équivalent à deux années à venir de prestations. Mais contenir dans d’étroites limites les régimes contributifs publics implique qu’on améliore les régimes privés complémentaires.

  • 29 Les nouvelles nonnes pour les retraites privées sont en gros les suivantes : « À l’exception de la (...)
  • 30 Sans compter les surcoûts administratifs que la multiplicité des régimes entraîne dès lors que les (...)

42Aussi, en complément, l’option d’une réglementation plus stricte du secteur des régimes de pension agréés est retenue. Néanmoins aucune réglementation uniforme dans toutes les provinces n’est fixée, malgré les efforts déployés à cette fin par le gouvernement de l’Ontario. Ainsi, après la Saskatchewan qui dès 1981 comme à son habitude, avec le Manitoba en 1984, avait anticipé sur le consensus intergouvernemental, l’État fédéral légifère en 1986 dans son propre secteur de juridiction, suivi par l’Ontario et l’Alberta en 1987, puis le Québec en 199029. Les nouvelles législations ont pour principal effet de conforter le droit de propriété des travailleurs et de leurs conjoints sur leurs avoirs accumulés dans les régimes privés de retraite. Les nouvelles règles d’acquisition, d’immobilisation et de transférabilité améliorent la protection offerte par les régimes complémentaires d’entreprise et l’étendent à des catégories de main-d’œuvre, notamment féminine, qui en étaient jusqu’alors exclues. Toutefois, elles ne résolvent pas deux autres problèmes de base de l’ancien système des retraites privées, à savoir d’une part la faible étendue de la couverture qu’ils offrent aux salariés à revenus moyens et modestes ainsi qu’à l’ensemble de ceux situés dans des secteurs dépourvus de tels régimes (services, petites entreprises), d’autre part l’absence de protection contre l’inflation qui reste le fait de la plupart des régimes du secteur privé. Comme le montre le tableau 12, les réformes effectuées ont en fait réduit la couverture fournie par ces régimes pour la population active masculine, cette réduction étant tout juste compensée par l’accroissement de celle de la population féminine (dont l’intensité de la couverture est moindre). En donnant aux régimes de pension agréés un caractère plus effectif et moins manipulable, les réformes les ont donc sans doute rendus moins attractifs pour les employeurs, et c’est à une réduction globale de la protection complémentaire partiellement compensée par une plus grande effectivité de la protection des droits acquis par la minorité qui continue d’en bénéficier que la nouvelle réglementation semble avoir abouti30.

  • 2 Les données provenant de l’enquête sur la population active sont les moyennes annuelles auxquelles (...)
  • 3 Les données relatives aux RPA sont celles au 1er janvier. Il s’agit de programmes de prestations de (...)

Tableau 12 : Population active2 et travailleurs rémunérés contribuant à un régime de pension agréé3

Selon le sexe

1987

1989

1991

1993

Hommes et femmes

Nombre d’adhérents

4 845 107

5 109 363

5 318 090

5 214 647

 % de la population active

35,3

35.9

36.7

35.4

 % des travailleurs rémunérés

42.9

42.7

45.4

44.6

Hommes

Nombre d’adhérents

3 082 391

3 128 225

3 129 263

2 966 086

 % de la population active

39.4

39

38.9

36.4

 % des travailleurs rémunérés

48.4

47

49,2

46,8

Femmes

Nombre d’adhérentes

1 762 716

1 981 138

2 188 827

2 248 561

 % de la population active

29.9

31,8

34

34.1

 % des travailleuses rémunérées

35,8

37.4

40,8

41.9

Source : Statistique Canada, publication no 74-401, serveur internet.

43Ce conservatisme des intérêts assurantiels dont les réformes de 1985 témoignent donne raison à Banting quand il souligne les difficultés rencontrées par les partisans d’une extension des retraites publiques et/ou d’une couverture complémentaire obligatoire par les employeurs. Pour autant, il est difficile d’y voir le résultat de la complexité du système fédéral et de la division fédérale/provinciale du pouvoir. En effet, le processus de réforme a été menée de manière identique à ceux qui ont conduit à l’épanouissement de l’État-providence canadien dans les années 1960 : il a été de forme classique, conforme au style politique du pays et au génie propre de son type de fédéralisme. Car c’est moins la dissension entre les gouvernements que le compromis qui ressort de la réforme, et cela aussi bien en ce qui concerne le Régime de pensions du Canada que la réglementation des régimes de pension agréés.

44Comme en 1965 où l’accord interprovincial sur « l’introduction d’un régime public contributif canadien et québécois » avait été « suivie par l’introduction de lois provinciales et fédérale visant à réglementer les bénéfices offerts par les régimes de rentes parrainés par le secteur privé », en 1985 aussi, « il y a eu une convergence marquée des intérêts provinciaux », « la majorité des gouvernements (s’entendant) pour raffermir la réglementation des bénéfices que permettent les régimes de retraites offerts par les employeurs au détriment des régimes publics de rente » (Desjardins, 1994, p. 255). « Cette quasi-unanimité s’est effectuée en dépit du fait que les deux niveaux de gouvernements ont droit de regard sur le Régime de pensions du Canada, que le Québec a son propre régime contributif et que chaque gouvernement provincial est responsable de la réglementation des bénéfices des régimes supplémentaires sur son territoire » (ibid.).

45On est donc bien encore dans un schéma de fédéralisme exécutif coopératif réduisant, en la divisant, l’influence des groupes d’intérêts fonctionnels. Le contenu du consensus va certes dans le sens de la conservation des intérêts des assurances privées plus que dans celui de l’extension des droits des travailleurs, mais c’est là le résultat moins de la division des pouvoirs enchâssée dans l’amendement constitutionnel de 1965 que de la nouvelle conjoncture économique et financière. En effet, du côté du politique, la perspective n’est plus au développement de l’État-providence mais à sa stabilisation, voire à sa réduction, et du côté financier, les enjeux économiques de la capitalisation l’emportent désormais dans le problème des pensions sur ceux de l’amélioration de la couverture sociale des besoins.

46Dans ce nouveau contexte, il faut chercher l’innovation institutionnelle non pas du côté d’une amélioration sensible des pensions au bénéfice des travailleurs canadiens, car là n’est plus la question centrale qui préoccupe les élites politiques, mais du côté des mécanismes fisco-financiers qui permettent de ressourcer les deux ordres de gouvernement de manière sûre dans une conjoncture de déficits budgétaires croissants. Vue sous cet autre angle, la politique des pensions au Canada dans les années 1980 apparaît bien conforme au modèle de l’agenda-building et de l’innovation par étapes ; elle alimente par ailleurs, contrairement à ce qu’affirme Banting, la deuxième interprétation du fédéralisme, celle qui fait de l’existence de plusieurs ordres de gouvernement concurrents une clef de l’innovation institutionnelle.

  • 31 Corrélativement, la part des actions dans le portefeuille du RRQ est multipliée par deux ou trois s (...)

47En effet, le modèle de gestion financière de ses actifs par la Régie des rentes du Québec est sous-jacent à l’orientation de la réforme de 1985 vers la capitalisation et la stabilisation des pensions qu’elle implique. Dans les années 1980, les performances du RRQ en matière de mobilisation de la logique de la capitalisation à des fins de financement public ont été en effet bien supérieures à celle du RPC. Ce régime dispose d’un fonds de réserve, on l’a vu, qui, quoique rapidement déclinant dans les années 1980, reste largement supérieur à la norme fixée en 1987 pour le RPC de deux années de prestations. En outre, ces années sont celles pendant lesquelles le RRQ modifie sa norme concernant la part des obligations dans son portefeuille, celle-ci passant progressivement d’environ 1970 % dans les années 1960 et 1970 à environ 53 % dans les années 1990 jusqu’à la réforme de 1997 (RRQ, 1998 et 2000)31. Dans les années 1980, le RRQ conforte donc son caractère de fonds public de pension, ce que traduit bien la transformation en 1989 de sa comptabilité qui enregistre désormais ses actifs à leur valeur marchande. Cette innovation comptable reflète en effet le changement profond des normes de gestion financière adoptées par le régime.

48Il faudra toutefois attendre la réforme de 1997 pour que le modèle du fonds public de pension inventé par le RRQ conduise à une transformation radicale du Régime de pensions du Canada, l’innovation québécoise étant généralisée à l’ensemble du pays.

La réforme de 1997 du Régime de pensions du Canada

49Cette réforme en effet conforte la tendance à la capitalisation au sein du régime puisque le fonds de réserve doit passer de deux à cinq ans de prestations, la tâche de faire fructifier ce fonds étant par ailleurs confiée à un Office d’investissement spécialisé, sorte d’autorité financière indépendante des gouvernements fédéral et provinciaux. Officiellement promue pour faire face aux nouveaux défis démographiques, la capitalisation doit en effet s’accompagner de la recherche de meilleurs rendements pour les actifs du régime afin de pouvoir faire face au futur accroissement des retraites sans grever les finances étatiques. Ce qui passe par le placement des réserves sur les marchés financiers et l’ouverture de l’éventail des titres à acquérir. La réforme paraît donc bien consister en un alignement du fonctionnement du RPC sur celui du RRQ, et l’Office d’investissement canadien peut être vu comme le clone de la Caisse de dépôt et placement québécoise.

  • 32 Le cas de Québec Mondial cité dans la note précédente en paraît un bon exemple.

50Mais l’invention québécoise est-elle véritablement transposable ? Car le RPC n’est pas aux provinces anglophones ce que le RRQ est au Québec. Le Régime de pensions du Canada est une institution à la fois interprovinciale et fédérale, il n’est pas attaché à une province en particulier comme l’est le Régime de rentes du Québec. Aussi, alors qu’avant 1997 chaque province pouvait de droit, en émettant des obligations, accéder aux excédents annuels de ressources du RPC au prorata de la masse des cotisations perçues sur son territoire, l’autonomisation d’une institution financière gestionnaire de l’ensemble des fonds, soumise en priorité à une logique d’accumulation financière propre, risque a contrario de faire perdre aux provinces le contrôle des capitaux accumulés. La réforme ne casse-t-elle pas en effet le monopole des provinces sur les ressources financières ainsi dégagées ? Dans le cas du RRQ, cette question ne se pose pas, car l’accentuation de la logique d’accumulation financière privée en son sein peut faire bon ménage avec le maintien des intérêts financiers de l’État provincial dans la mesure où celui-ci contrôle les divers maillons – le RRQ et la CDP – de la chaîne de financement32. Dans le cas du RPC au contraire, la financiarisation rompt la chaîne en permettant d’une part à l’État fédéral d’accéder aux ressources, en introduisant d’autre part entre les diverses provinces une concurrence arbitrée en dernier ressort par une institution indépendante d’elles.

51Par ailleurs, tout en effectuant une gestion à prédominance marchande de ses actifs via la CDP, le RRQ a été au cœur du processus de construction de l’État québécois. C’en est un de ses instruments financiers majeurs ; c’en est également un instrument essentiel de légitimation en tant qu’institution fondatrice de l’État-providence provincial ; c’en est enfin, et peut-être plus fondamentalement, un élément institutionnel clef dans la mesure où il est le produit d’un plein exercice du « droit de retrait » (avec compensation financière intégrale) et, par là, un exemple couronné de succès – sauf peut-être du point de vue des intérêts en matière de retraite de la population québécoise la moins favorisée vu le caractère malthusien du régime sur ce plan – du fédéralisme asymétrique revendiqué par la province.

  • 33 Le premier résultat des consultations sur l’avenir du RPC menées par les gouvernements en 1996 est (...)

52Dans le cas du RPC, cette dimension province-building manque totalement a priori et la mobilisation de la logique financière par l’Office d’investissement ne s’inscrit pas dans un projet politique très clair, même si on peut voir dans cet Office un embryon d’institution « nationale » propre au Canada-hors-Québec et régie par une forme intraétatique de fédéralisme. À moins que les provinces ne se soient privées volontairement de ressources à long terme tout simplement pour assurer la viabilité à meilleur marché des pensions contributives en se rendant aux raisons de l’État fédéral ? Sans sous-estimer l’enjeu que représente cette viabilité pour les gouvernements tant provinciaux que fédéral au plan de leur légitimité, compte tenu de l’attachement des Canadiens au RPC33, la comparaison avec l’OASDI montre toutefois que si cela avait été purement et simplement le cas, cette viabilité aurait aussi bien pu être recherchée en faisant un choix en faveur de la répartition, principe de financement qui est également inscrit dans la structure du régime. Or il n’en a été pratiquement pas question, le financement par répartition « judicieux en 1966 compte tenu de la situation économique et démographique de l’époque » étant jugé n’être « plus juste ni approprié » dans les circonstances présentes (DRHC, 1997 (février), p. 11). Les nombreux et vifs débats sur les avantages respectifs de la répartition et de la capitalisation ont fini pourtant par montrer qu’une telle affirmation n’avait pas de véritable fondement et donc que, par delà les présupposés idéologiques et les intérêts économiques, le choix entre les deux principes de financement restait d’ordre purement politique ou sociétal (Théret, 2001). Or si c’est encore de choix politique qu’il s’agit, l’intérêt pour les provinces et l’État fédéral de disposer d’un fonds public de pension revient en bonne position comme principe explicatif potentiel du contenu de la réforme. Ce qui repose la question du contrôle par les provinces de l’accès aux ressources financières du RPC.

  • 34 Cf. également « Office d’investissement du Régime de pensions du Canada – Feuillet d’information », (...)

53En fait, il suffit d’examiner de plus près les attendus de l’entente fédérale-provinciale finalement signée en décembre 1997 pour se rendre compte que les provinces n’ont pas vendu la proie pour l’ombre. Que prévoit en effet précisément cette entente par delà l’affirmation de grands principes pour une meilleure gestion des fonds capitalisés « dans l’intérêt des cotisants et des prestataires » ? D’abord que l’Office d’investissement nouvellement institué doit garantir aux provinces l’accès, « aux taux du marché, à une part des nouvelles sommes qu’il affecte aux obligations, soit 50 % les trois premières années » et ultérieurement « une part égale à celle des obligations municipales et provinciales détenues par des caisses de retraite au Canada » (DRHC, 1997 (février), p. 13)34. Ensuite qu’à titre transitoire « les provinces peuvent choisir de renouveler, à la date d’échéance, les emprunts contractés auprès du RPC aux taux en vigueur sur leur propre marché et pour une durée supplémentaire de 20 ans » (ibid.), ces emprunts totalisant environ 33 milliards de dollars en 1997 (si on y inclut la part fédérale) et représentant 87 % du total du fonds de réserve du RPC à cette date (cf. tableau 13).

Tableau 13 : Actifs du RPC et du RRQ (1989-1999, en millions de $)

Tableau 13 : Actifs du RPC et du RRQ (1989-1999, en millions de $)

Sources : Finances Canada, 1998d et 2000a.

54Ainsi, la réforme de 1997 consolide « transitoirement » la situation des provinces pour 20 ans au niveau de l’ancien fonds de réserve, l’Office d’investissement, qui devrait disposer d’un fonds de quelques 100 milliards de dollars en 2007, n’assurant en pratique la gestion que de cette somme diminuée des 33 milliards éventuellement gelés jusqu’en 2017. La réforme donne en outre aux provinces un accès garanti à une part substantielle des nouveaux fonds qui seront accumulés. Les emprunts de ce type se feront certes au taux du marché obligataire, mais ce marché étant essentiellement un marché de titres publics, ce taux ne sera pas nécessairement beaucoup plus élevé que celui des « obligations fédérales à long terme » payé auparavant, et cela d’autant plus que l’afflux de capital représenté par l’augmentation de la capitalisation du RPC pourrait conduire à une baisse des taux. L’extension du modèle de gestion financière du RRQ au RPC est donc fondée du point de vue des provinces anglophones tout autant que du point de vue de l’État fédéral. Mais elle l’est également pour le Québec qui voit sa marge de manœuvre financière augmentée par la réforme dans la mesure où celle-ci prévoit simultanément une hausse de la norme de réserves à cinq années de prestations par hausse des cotisations, norme sur laquelle le RRQ est justifié de s’aligner pour garder la parité avec le RPC. On comprend alors que, bien que le climat général des relations intergouvernementales soit très détérioré en cette année 1997 en raison des coupures unilatérales du gouvernement fédéral dans les transferts aux provinces, la réforme du RPC ait pu assez facilement faire l’objet d’une entente fédérale-provinciale.

3. Quelle empreinte « conservatrice » des origines : division des pouvoirs ou capitalisation ?

55Revenons alors à la thèse de Banting en remarquant que cette question de la capitalisation des régimes publics contributifs est la grande absente de son analyse.

Non pas l’expression de vétos mais un consensus interprovincial renouvelé

56A la lumière de cet oubli, on peut considérer que l’analyse de Banting pêche par son caractère formel et statique : l’existence institutionnelle de points de véto n’implique pas, en effet, qu’ils jouent effectivement en toutes circonstances ; ils peuvent de plus être à l’origine de stratégies permanentes de leur contournement qui favorisent au contraire l’innovation ainsi que cela est théorisé dans le modèle de l’agenda-building de Leman pour le Canada ou par A. Héritier (1999) en termes « d’échappatoires hors des impasses » dans le cas de l’Union européenne. En tout cas, dans la conjoncture des années 1980 et 1990, les formes prises par la réforme des retraites ne semblent pas résulter de vétos utilisés par l’un ou l’autre des gouvernements disposant de tels pouvoirs, mais plutôt tout au contraire, comme l’a noté M. Desjardins, d’un processus non conflictuel en ce qui concerne les intérêts des deux ordres de gouvernement.

57Le caractère non conflictuel du processus politique de 1985 peut être rapporté à la conjoncture de relance du fédéralisme exécutif qui suit l’élection du nouveau gouvernement conservateur fin 1984 et qui va se traduire en 1987-1988 par l’accord constitutionnel mort-né du Lac Meech. Toutefois le processus de réforme a été engagé bien avant et les grandes lignes en sont déjà dessinées dès le début des années 1980, alors même que le gouvernement fédéral libéral est engagé dans une voie centraliste qui laisse au contraire peu de place à la négociation avec les provinces. C’est également le cas en 1997, une année de conflit aigu entre l’État fédéral et les provinces comme on le verra au chapitre 12. Aussi faut-il voir plutôt dans les accords obtenus le produit d’un changement plus structurel de contexte, changement de contexte qui modifie la hiérarchie des valeurs au sein de la configuration institutionnelle établie et qui conduit à cette « transmutation des politiques sociales en politiques fisco-financières » dont on a fait état au chapitre précédent. C’est en effet le rôle financier joué par les régimes publics de retraites dans la gestion des finances publiques provinciales qui est désormais privilégié à l’échelle de tout le Canada. D’où la volonté commune des provinces d’éviter leur décapitalisation en augmentant les cotisations non pour les rendre plus généreux pour les retraités, mais pour augmenter les réserves. D’où également, du côté du fédéral qui, avant la réforme de 1997, n’a qu’un accès très limité au capital de ces régimes (cf. tableau 13), une inclination de même nature à limiter les pensions pour laisser prospérer les fonds privés de retraite qui sont pour lui une source de capital tout autant nécessaire au financement de sa dette publique que de l’investissement privé requis pour que le pays puisse s’inscrire en position plus favorable dans la compétition économique internationale.

58En d’autres termes, les politiques publiques en matière de pension mobilisent dorénavant les gouvernements davantage en raison de leurs enjeux financiers que de leurs conséquences sociales. Pour eux, mobiliser la dimension sociale, telle par exemple la nécessité d’une certaine redistribution des revenus ou la question de l’équité intergénérationnelle, vaut surtout pour justifier une politique à finalité financière. Ceci vaut à l’évidence tout autant pour d’autres pays que pour le Canada, mais dans le contexte politique canadien, cela donne cette innovation spécifique qu’est l’institution de fonds publics de pension mobilisables par les gouvernements pour réduire, dans un environnement économique marqué par des déficits publics et des taux d’intérêt élevés, leur dépendance à l’égard de la finance internationale.

  • 35 Pour plus de développements sur cette question, cf. Tallard, Théret et Uri (dir.), 2000.

59Cela dit, comme on l’a vu en comparant le RPC et le RRQ avec l’OASDI américaine, cette innovation est incrémentale et s’inscrit dans le cadre d’une « dépendance de sentier ». La trajectoire d’innovation est déjà partiellement tracée, elle trouve ses fondements dans l’histoire même des deux régimes jumeaux. Certes parler d’innovation dans le cadre d’une dépendance de chemin peut paraître contradictoire si on se réfère exclusivement à la théorie économique du changement technologique qui tend à assimiler la path dependency à un effet de lock-in, c’est-à-dire à un enfermement dans une trajectoire unique. Cela l’est moins dès lors qu’on s’intéresse à des innovations non plus technologiques mais institutionnelles, et cela pour deux raisons35.

60Première raison, les institutions ont le plus souvent un caractère hybride qu’elles tiennent de leur statut de compromis entre logiques d’action hétérogènes, voire contradictoires. Cette ambivalence des institutions fait que celles-ci peuvent privilégier telle ou telle logique en fonction de la configuration institutionnelle d’ensemble dans laquelle elles s’insèrent synchroniquement ; l’ambivalence permet également aux acteurs de mobiliser prioritairement dans la diachronie une logique ou une autre pour adapter une institution à des changements de son environnement. Bref il n’y a pas en matière d’institutions de pur lock in, car sont le plus souvent inscrits en elles, dès l’origine, plusieurs chemins de dépendance possibles, empruntables l’un comme l’autre à l’occasion, en fonction d’une structure d’opportunités largement déterminée par le contexte global.

61Deuxième raison, un changement institutionnel incrémental peut être innovateur dès lors qu’il fait passer un seuil d’irréversibilité à la dynamique institutionnelle. Ce type d’irréversibilité n’est pas équivalent à l’effet de lock in, car il ne fait que fermer une voie de retour et non pas la trajectoire future.

  • 36 L’ambivalence des institutions est également au cœur du système de protection sociale français et l (...)

62Sans ces notions d’ambivalence des institutions liée à leur caractère de compromis régulateurs de conflits, et d’innovation institutionnelle à la fois incrémentale, dépendante du chemin, et potentiellement génératrice d’irréversibilité, comment comprendre la bifurcation de l’État-providence canadien dans les années 1930 par rapport à la trajectoire maternaliste qu’il avait commencé à emprunter ? Comment comprendre également cette sorte d’anomalie qu’est l’OASDI au sein de la société américaine ? Comment comprendre enfin le processus de réforme du RPC qui se poursuit dans les années 1980 et 1990 en faisant basculer ce régime, lentement mais sûrement, du côté de la capitalisation36 ? Pour le montrer, il faut revenir plus de trente ans en arrière, en 1965, lors de l’institution de ces régimes, moment où se noue le compromis entre les trois principaux protagonistes de l’affaire, le gouvernement fédéral et les provinces de l’Ontario et du Québec, ceux-là même qui vont se partager les points de véto que Banting rend responsables du « conservatisme » du système.

63C’est en 1963, juste après son élection, que le gouvernement fédéral libéral annonce son intention de mettre en place un régime de retraite contributive complétant les pensions forfaitaires de sécurité-vieillesse. Tout en œuvrant d’une part, en tant que représentant de l’État fédéral, à en conforter la légitimité par l’amélioration de la qualité de sa relation directe à chaque Canadien, d’autre part, en tant qu’émanation du Parti libéral, à endetter la classe ouvrière à son égard pour concurrencer le NDP, le gouvernement fédéral tient aussi, en mettant en place un régime autofinancé à l’américaine et qui ne décourage pas la mobilité interprovinciale de la main d’œuvre, à limiter le développement de la sécurité-vieillesse financée sur le budget général (Desjardins, 1994, p. 257).

  • 37 Près de 51 % de la totalité de ces régimes y sont localisés en 1960.
  • 38 Le ministère des services sociaux de l’Ontario est néanmoins favorable à un régime public pour des (...)

64Mais ce projet va à l’encontre des objectifs du gouvernement de l’Ontario, province où les régimes complémentaires d’entreprise (soutenus par une partie des syndicats) et par conséquent les intérêts privés de la finance assurantielle se sont le plus développés37. Ce gouvernement est alors opposé a priori à tout programme public de retraites contributives obligatoires et s’apprête d’ailleurs, au même moment, à légiférer afin d’encourager le développement des régimes de pension agréés (ibid., pp. 260-62)38.

  • 39 « Le leader de la CSN, confédération syndicale nationale, Jean Marchand, était un proche allié de J (...)
  • 40 Accumuler dans un fonds de pension public un capital important doit « stabiliser la situation finan (...)

65Quant au gouvernement québécois, il annonce également à la même époque son intention de se doter de son propre système de pensions publiques, un système qui puisse faire d’une pierre deux coups, d’un côté sceller son alliance avec les syndicats en mettant en place un régime de retraites contributives39, de l’autre assurer à l’État québécois qui cherche à se développer de façon autonome une source de financement à long terme pour construire l’infrastructure capitaliste « nationale » (francophone) qui lui est nécessaire40.

66Deux ans plus tard, les trois gouvernements, entraînant l’ensemble des provinces derrière eux, se sont mis d’accord sur un régime général commun et sur l’amendement constitutionnel que sa mise en place requiert. Dans cet accord qui est à la fois l’exemple même d’un produit du fédéralisme exécutif coopératif et d’un savant dosage entre trois logiques institutionnelles, le rôle du Québec a été crucial. Ce sont les caractéristiques financières du projet québécois, en effet, qui entraînent l’adhésion de l’Ontario et des autres provinces à un régime dont le tableau 14 montre bien le caractère de compromis.

67Seule la Saskatchewan, en effet, traditionnellement plus centraliste en matière de politiques sociales, soutient à l’origine le projet fédéral fondé sur la répartition, le Manitoba étant plutôt sur les positions de l’Ontario, tandis que les autres provinces ne se signalent pas par leur activisme. À la conférence fédérale-provinciale d’avril 1964, le projet québécois avec sa proposition de constitution d’un fonds capitalisé emporte immédiatement néanmoins leur adhésion. De son côté, moyennant des concessions majeures en matière fiscale et la possibilité de se retirer du régime fédéral, le Québec accepte de modifier son projet, notamment en ramenant la période de transition à dix ans et donc en se repliant sur une capitalisation seulement partielle. L’Ontario, qui a également entrevu l’intérêt de la capitalisation, accepte de son côté le compromis Québec – Ottawa sous la condition d’avoir un droit de regard sur tout futur changement du régime. Aussi l’amendement constitutionnel de 1964 qui permet à nouveau au gouvernement fédéral de légiférer en matière d’assurance-vieillesse et pour les handicapés, ne lui concède nullement le monopole de la législation en matière de pensions, mais prévoit une règle complexe qui donne de facto à l’Ontario un droit de véto sur tout futur changement du régime existant : toute modification du Régime de pensions du Canada requiert l’accord d’au moins deux tiers des gouvernements provinciaux représentant au moins les deux tiers de la population canadienne (Banting, 1987, p. 69). L’Ontario détenant plus d’un tiers de cette population peut ainsi empêcher toute expansion du régime.

Tableau 14 : Évolution des projets fédéral et québécois de régime public contributif de pensions

Tableau 14 : Évolution des projets fédéral et québécois de régime public contributif de pensions

Sources : Bryden, 1974, repris dans Desjardins, 1994, p. 259 ; Statistiques Canada, 1996 ; DRHC, 1997 (février).

68L’ambivalence des régimes publics canadien est donc manifeste : ils sont d’une part construits sur un compromis entre répartition (État fédéral) et capitalisation (Québec) comme l’OASDI américaine ; ils sont d’autre part assujettis à laisser une place à la logique de l’assurance privée (Ontario). En dynamique, le système peut donc évoluer en donnant plus ou moins de poids à telle ou telle logique selon les rapports de force entre les acteurs, le jeu des institutions politiques et le contexte sociétal. Ainsi, a-t-on pu voir qu’en dépit d’une certaine proximité institutionnelle de départ, le RPC et l’OASDI avaient eu, en fonction des formes particulières du fédéralisme qui les conditionnent, tendance à évoluer historiquement sur des trajectoires opposées, lente affirmation de la domination de la logique de capitalisation ici, de la logique de répartition là. Mais ces évolutions restent réversibles tant qu’une innovation incrémentale n’introduit pas d’irréversibilité. Dans le cas canadien, cette irréversibilité est introduite par le retrait québécois du régime fédéral, ce qui permet au RRQ de pencher très rapidement vers la capitalisation, une capitalisation qui s’inscrit naturellement dans une configuration institutionnelle travaillée par une dynamique de competitive state-building entre la province et l’État fédéral. L’innovation incrémentale clef en conséquence, celle qui verrouille toute expansion ultérieure de la logique de répartition au sein du RRQ, et par diffusion également pour le RPC, c’est l’institution d’une relation étroite entre la Régie des rentes du Québec et la Caisse de dépôt et de placement qui va en mobiliser les fonds dans le cadre d’une dynamique de construction de l’État et de la nation québécois.

La joint decision trap ; un piège théorique dans le cas canadien ?

69Selon nous, par conséquent, dans l’analyse qu’il en propose, Banting ne prête pas assez d’attention aux stratégies économiques des acteurs politiques qui interviennent dans le processus de réforme des retraites dans les années 1980. En faisant du compromis constitutionnel de départ le facteur explicatif de l’orientation ultérieure donnée à la réforme, en faisant de l’Ontario ainsi doté d’un droit de véto « un champion persistant des retraites privées » qui ne manque pas de freiner tout développement du régime de 1965, il surestime la dimension constitutionnelle dans le jeu des acteurs. L’argumentation qu’il développe en devient d’une part formelle, d’autre part contradictoire.

  • 41 Le seul élément qu’apporte Banting au plan empirique sur ce point est le véto opposé par l’Ontario (...)
  • 42 Ce n’est pas un hasard, en effet, si le débat sur les pensions est relancé en 1975, année où les fo (...)

70Formelle d’abord, car elle fait comme si l’existence d’un droit de véto entraînait nécessairement l’exercice effectif de ce droit41. Or de facto, comme on l’a déjà souligné, il y a eu au contraire en 1997 comme en 1985 et 1965 le même type de convergence entre les divers gouvernements, une convergence fondée sur un intérêt commun à ce que se poursuive la capitalisation du Régime de pensions du Canada. En outre l’argument constitutionnel peut être retourné puisqu’en 1997, lorsque deux provinces dirigées par des gouvernements socio-démocrates ont refusé de signer l’entente, l’amendement constitutionnel qui donne son pouvoir de véto à l’Ontario n’a pas joué contre mais en faveur de la réforme, grâce au jeu de la règle de vote à la majorité qualifiée. Enfin, Banting reconnaît lui-même que cette province est une de celles qui a le plus profité du Régime de pensions du Canada, celui-ci étant « devenu la colonne vertébrale du financement des dettes publiques provinciales » (Banting, 1987, p. 72). Il note d’une part que l’inquiétude qui se fait jour en 1975 de voir disparaître la poule aux œufs d’or, quand le RPC et le RRQ doivent se mettre à verser des pensions à l’issue de la période de transition42, est commune à l’ensemble des provinces, d’autre part que l’intérêt collectif des provinces est bien alors de « s’opposer à toute libéralisation des prestations qui accélérerait ces remboursements », un intérêt qui « fonctionne comme une puissante barrière contre les pressions inhérentes aux nations démocratiques vers des retraites par répartition » (ibid.). Il y a donc bien consensus par delà la possibilité formelle de vétos.

  • 43 Le Régime de rentes du Québec était en 1985 significativement plus généreux que le Régime de pensio (...)

71Contradictoire ensuite, car Banting soutient également que le Québec et le gouvernement fédéral auraient été en 1985 en faveur d’une extension des droits des retraités, ce qui remet en selle le prétendu véto de l’Ontario. Or, si le Québec avait été vraiment en faveur de l’expansion des pensions, c’est que, contrairement aux autres provinces, il n’aurait vu aucune incompatibilité entre le fait de puiser dans les ressources collectées par son régime de rentes et le versement simultané de prestations de retraites plus généreuses. Ceci est difficile à soutenir, même s’il est vrai que le Québec disposait sans doute d’une plus grande capacité à rendre compatible ses besoins financiers et l’amélioration des prestations du RRQ grâce à la gestion plus active de ses réserves par la Caisse de dépôt et placement. Mais, comme l’a noté Desjardins (1994, p. 279), le Québec n’avait pas une position différente de celle des autres provinces sur la question de la priorité à donner à une capitalisation accrue. Aussi par delà les discours, lors de la réforme de 1985, en refusant d’améliorer la couverture des pensions, tous les gouvernements provinciaux ont unanimement privilégié leurs intérêts aux dépens de ceux des salariés et des pensionnés. On en veut pour preuve que, compte tenu de l’autonomie du RRQ à l’égard du RPC, la volonté présumée du gouvernement québécois d’améliorer les pensions aurait pu et dû se traduire dans les faits, et cela d’autant plus que dans le contexte des années 1980, le Québec s’étant vu exclure de jure de la fédération, il pouvait se sentir justifié à agir unilatéralement. Ayant exercé son droit d’opting out du régime fédéral, un droit inclus sur sa demande dans le compromis de 1965, le Québec disposait en effet de toute l’autonomie nécessaire pour prendre ses désirs pour la réalité. Il avait la possibilité de prendre l’initiative d’une amélioration des pensions de retraites comme il l’avait fait antérieurement pour les pensions de survivant et d’invalidité43.

  • 44 « Si les deux plans se mettaient à beaucoup diverger, il s’ensuivrait une foule de casse-têtes admi (...)

72.Banting explique cette absence d’action unilatérale expansionniste du Québec par l’existence de liens techniques entre les deux régimes qui entravent de facto l’autonomisation du RRQ (Banting, 1987, pp. 63-64). Selon lui, en raison de ces liens techniques, les gestionnaires de ces régimes n’ont aucune incitation à les faire évoluer autrement que parallèlement44. C’est là une affirmation largement inconsistante à l’encontre de laquelle Banting nous fournit d’ailleurs lui-même les contre-arguments : il insiste en effet sur le fait que le RRQ joue un rôle crucial dans le nationalisme québécois et est un instrument clef de toute menée indépendantiste ; et il rappelle que le gouvernement québécois n’a pas hésité en 1982 à annoncer qu’une « loi destinée à étendre le régime en en enrichissant les prestations et renforçant les bases financières était imminente » (Banting, 1987, p. 63). Dans ces conditions, il n’est pas raisonnable de penser que l’argument technique, d’ailleurs surestimé, puisse l’emporter sur le rôle politique dédié au régime. Si au Québec, on n’a pas finalement augmenté les pensions, ce n’est pas à cause du véto de l’Ontario concernant le Régime de pensions du Canada ; c’est parce que le Québec aussi a privilégié le rôle financier du Régime de rentes du Québec à l’encontre de sa fonction sociale.

73En ce qui concerne, maintenant, l’attitude du gouvernement fédéral, le raisonnement de Banting est fondé sur l’idée que celui-ci aurait « un instinct expansionniste en matière de politiques sociales », ce qui revient à reprendre à son compte le point de vue de certains haut fonctionnaires fédéraux qui « sont convaincus que la plupart des importantes avancées sociales des dernières 40 ans n’auraient pas eu lieu sans l’intervention fédérale et (qui) regardent la diminution continue du rôle social d’Ottawa comme critique pour la fédération » (Banting, 1985a, p. 66). Or, on a vu que la réalité est plus complexe et que le développement de l’État-providence canadien n’aurait pas non plus eu lieu sans les initiatives et la pression des provinces. Comme le montre le cas américain, il est au contraire probable que l’État fédéral, sans la dynamique de la régionalisation et du provincialisme, aurait donné au Canada un État-providence résiduel, encore que ce type d’exercice rétrospectif n’ait pas grand sens puisque l’État fédéral canadien sans le provincialisme n’aurait pas été l’État fédéral canadien.

  • 45 La jeunesse de la population canadienne fait également que la contrainte démographique était très f (...)

74On peut tout de même considérer que le jeu stratégique au sein du Régime de pensions du Canada n’a pas été un jeu opposant un État fédéral expansionniste en faveur des pensionnés et l’ensemble des provinces œuvrant à la conservation de leur fonds-de-pension-vache-à-lait selon une pure logique fisco-financière. Dans les années 1980 et 1990, le gouvernement fédéral n’est pas lui-même à l’évidence un partisan de politiques sociales expansionnistes, surtout à partir de 1985 avec le gouvernement conservateur de Mulroney et son successeur, le gouvernement libéral de Jean Chrétien. Il est lui aussi à cette époque essentiellement soucieux de son déficit, et c’est seulement sous la pression des syndicats, des organisations de pensionnés et de femmes que la question des retraites a été remise sur l’agenda politique45. On a également vu qu’au sein du gouvernement fédéral, les tenants des finances ont été en quasi permanence porteurs d’un biais défavorable à l’égard des politiques sociales. Or, dans la nouvelle conjoncture économique et financière, leur position dans le Cabinet s’est renforcée et est devenue largement prépondérante sur celle du ministère de la Santé et du Bien-être social. Le gouvernement fédéral n’était donc en 1985 en rien opposé à la stratégie des provinces concernant le RPC, bien au contraire puisqu’elle va dans le sens de ses propres intérêts financiers. Comme on l’a déjà signalé, la restriction des retraites publiques permet aux fonds de pension privés de prospérer, et donc au gouvernement fédéral de trouver un financement plus aisé de sa propre dette.

75Si donc finalement, dans les années 1980 et 1990, les formes selon lesquelles les régimes publics contributifs de pensions ont été institués ont bien été un facteur limitatif de l’expansion des pensions publiques, on ne saurait en voir la cause dans la forme du processus politique et dans le « conservatisme inhérent à toute autorité divisée ». C’est fondamentalement et plus simplement la configuration originelle de ces régimes en faveur de la capitalisation qui explique, compte tenu de l’environnement économique et financier des années 1980 et 1990, cette limitation. Autrement dit, si « la structure des institutions politiques a une influence clef sur la politique des retraites (Banting, 1985a, p. 69), cette influence ne résulte pas au Canada de la division des pouvoirs comme aux USA ou en Allemagne. En tout cas, ce n’est pas cette division des pouvoirs qui a été à l’origine de la forme malthusienne prise par la politique des pensions dans la période puisqu’au contraire, les innovations introduites ont permis à chaque fois de construire de façon coopérative une (quasi-) unanimité qui n’a pas été dans le sens du statu quo comme en témoignent l’évolution du RRQ depuis les années 1980 et le contenu de la réforme du RPC de 1997. A contrario, même si, sauf pour les femmes, les réformes des quinze dernières années n’ont pas conduit à une progression très significative des retraites publiques contributives, secteur de compétence partagée entre l’État fédéral et les provinces, elles ont quand même été plus favorables que celles qui ont été du ressort d’un seul niveau de gouvernement (pensions de sécurité-vieillesse et allocations familiales au niveau fédéral, assistance au niveau provincial).

Notes

1 « La politique canadienne des pensions fournit une démonstration classique de l’impact restrictif de la division des juridictions » dans les systèmes fédéraux », « les régimes de pensions du Canada et du Québec étant les plus clairs témoins de la dynamique conservatrice de la responsabilité divisée » (Banting, 1985, pp. 50 et 69).

2 « Manifestement les juridictions partagées ont à la fois un côté conservateur et un côté expansionniste dont le poids varie d’un programme à l’autre, d’une décennie à l’autre » (Banting, 1987, p. 76).

3 Ainsi, pour F. Scharpf (1988), elle vaut également pour la République Fédérale d’Allemagne.

4 En 1994, des suppléments provinciaux sous conditions de revenu existaient dans six provinces et les deux territoires administrés par l’État fédéral (cf. Courchene, 1994, pp. 67-69). Cet étage du système comprend donc trois demi-étages qui s’empilent déjà éventuellement les uns sur les autres.

5 On fait ici abstraction des régimes de participation différée aux bénéfices (RPDB) que Finances Canada (avril 1997) inclut avec les RP A et les REER dans les régimes d’épargne-retraite.

6 Ce à quoi il faut ajouter que la PSV est soumise à l’impôt personnel sur le revenu alors que le SRG ne l’est pas, ce qui accentue l’écart entre les deux.

7 Calculs effectués à partir des données fournies dans DRHC, 2000.

8 Le projet de Prestation aux aîné(e)s le confirme puisqu’il vise à faire de la pension universelle un SRG élargi, la nouvelle prestation ayant toutes les caractéristiques du SRG (prestation fondée sur le revenu familial, dégressivité en fonction du revenu, non soumission à l’impôt sur le revenu, indexation, niveau maximum relativement élevé, etc.).

9 Cet effet rétroactif serait amplifié au cas où la Prestation aux aîné(e)s serait instituée. Sur ce point, cf. Slater, 1997.

10 En 1996, l’ensemble des deux régimes comprend 13 millions de cotisants (environ 100 % de la population active) et servent des pensions à 4,5 millions de personnes âgées et invalides (10 et 3,5 pour le Régime de pensions du Canada, 3 et 1 pour le Régime de rentes du Québec). Les pensions, indexées sur l’inflation, sont calculées en fonction du nombre d’années de cotisation et de la moyenne des salaires ajustés pour tenir compte de leur évolution à la hausse. Ce calcul « ne tient pas compte des périodes d’invalidité ou du temps consacré à élever des jeunes enfants ». Sont également exclues « 15 % des armées où le travailleur a gagné le moins d’argent (à concurrence de 7 ans au maximum) dans le calcul de la moyenne des gains » (Statistique Canada, 1996). Le MGAP est également le maximum des gains soumis à cotisations, celles-ci ne portant que sur les salaires (ou revenus des travailleurs indépendants qui cotisent à la fois au titre d’employeurs et d’employés) inférieurs à ce plafond et supérieurs à un certain plancher au dessous duquel il y a exemption de cotisations.

11 « De la combinaison des programmes PSV/SRG et RPC/RRQ, une personne qui gagnait le salaire moyen et qui a droit à des pensions complètes bénéficie actuellement d’un taux de remplacement brut d’environ 41 à 43 % de son dernier salaire. (...) Si on tient compte du jeu de l’impôt sur le revenu, une personne seule ayant gagné le salaire moyen bénéficie d’un taux de remplacement net (après impôt) de plus de 50 %. Pour une personne qui gagnait deux fois le salaire moyen, ce taux est d’environ 30 % », soit de 60 % du salaire moyen (Slater, 1997, p. 4). Des valeurs très proches sont calculées par Banting (1992) pour 1989 (cf. tableau 6, chapitre précédent).

12 Cette comparaison est néanmoins entachée d’une incertitude touchant à l’impact de l’impôt sur le revenu dans le cas américain.

13 En fait c’est la réforme de l’assurance-chômage de 1995 au Canada qui est l’équivalent fonctionnel de la réforme de l’OASDI de 1983. En effet, l’État fédéral canadien qui a le monopole de la tutelle sur ce régime s’en ait d’abord désengagé financièrement en 1989-1990, puis par la réforme de 1995 qui a créé un surplus de cotisations, est financé à partir de ce surplus afin de réduire sa dette et par là son déficit.

14 Le Canada est, à vrai dire, un des rares pays qui comptabilise sa dette hors marché à l’égard des retraités comme élément à part entière de la dette publique au même titre que ses emprunts.

15 On revient plus en détail sur cette réforme dans la deuxième partie de ce chapitre.

16 D’où sans doute le fait qu’en tendance, les intérêts des placements y représentent une part des ressources toujours supérieure de près de 5 % à celle que connaît le RPC.

17 Effectivement, entre 1992 et 1998, les revenus de placements du RRQ seront utilisés à 100 % pour financer ses dépenses et l’actif net au coût d’acquisition tendra à diminuer. En revanche, l’actif net à sa valeur marchande continuera d’augmenter tendanciellement malgré des pertes en capital en 1990, 1992 et 1994 (RRQ, 1999).

18 « La croissance de l’emploi s’est concentrée parmi les groupes ayant les plus faibles taux de couverture. À titre d’exemple, tandis que plus de 70 % de la croissance totale de l’emploi dans les années 1980 était attribuable aux femmes, leur couverture par un régime de retraite était d’environ un tiers inférieure à celle des hommes (39 % contre 52 %). De même plus de 60 % de la croissance de l’emploi entre 1981 et 1987 était attribuable aux travailleurs non syndiqués, mais seulement 30 % d’entre eux bénéficiaient de ces avantages comparativement à 78 % des travailleurs syndiqués. Une telle croissance a également été importante dans les industries de service traditionnels, où moins du cinquième des salariés participaient à un régime de retraite privé. La plupart des nouveaux emplois ont été créés dans le secteur privé où la couverture est bien inférieure à celle du secteur public ; Enfin, 14 % seulement des salariés au sein des entreprises employant moins de 20 personnes, disposaient d’un tel régime en 1986. Or près des trois quarts de la croissance des emplois s’est produite dans de telles entreprises » (ibid.).

19 Sont également incorporés dans ces chiffres les REER qui viennent redoubler les RPA. Pour la population qui n’est couverte que par un RPA, soit 24,5 % en 1984, il n’y a que 7,9 % des moins de 12000 $ qui sont couverts alors que 44,4 % des 27 000-36 000 $ le sont (ibid.).

20 En 1990, « les Canadiens de la classe de revenu 40 000-50 000 $ ont une probabilité deux fois plus grande de bénéficier d’un RPA que ceux de la tranche 20 000-25 000 $ (c’est-à-dire, 46,9 % face à 23,4 %) (Courchene, 1994, p. 71). Pour un tableau plus précis de l’inégalité de distribution de la couverture par les retraites privées des deux types pour l’année 1990, cf. Courchene, 1994, p. 72.

21 Les régimes à cotisations définies « imposent un fardeau financier un peu plus élevé aux salariés » « qui assument un risque financier plus grand parce que les prestations sont établies en fonction des cotisations accumulées et du rendement des caisses de retraite. Dans les régimes à prestations définies, les salariés reçoivent une rente garantie et les employeurs assument la majeure partie du risque d’investissement tout en ne versant que la cotisation nécessaire au maintien de l’équilibre actuariel de la caisse de retraite » (Leckie et Caron, 1991, p. 59).

22 D’où le fait que 75 % des personnes âgées pauvres soient des femmes.

23 Ces calculs sont faits à partir de Courchene, 1994, tableau 13, p. 72.

24 II y a bien un changement de gouvernement en 1985 mais, lorsqu’on suit le débat, il ne semble pas que cela ait été un facteur important dans la victoire des intérêts assurantiels privés.

25 Pour cela, on s’appuie principalement sur Guest, 1985, pp. 209-23 ; Banting, 1985 ; Desjardins, 1994.

26 Cette conférence nationale appelée par le gouvernement fédéral rassemble pendant trois jours les représentants de « l’industrie des pensions », du Business, du travail, des gouvernements provinciaux, des groupes de retraités et de femmes, et des membres du Parlement et du Sénat.

27 Les assurances relèvent, quant à elles, des juridictions provinciales.

28 II est néanmoins décidé entre autres (cf. tableau 9) que le maximum des gains cotisables et ouvrant droit à pension augmentera de 12,5 % par an jusqu’à ce qu’il rattrape le niveau du salaire industriel moyen duquel il avait décollé faute d’être indexé sur lui (Desjardins, 1994, p. 275). En 1984, le MGAP est à 20 800 $ alors que le salaire moyen est de 22 800 $ (Guest, 1985, p. 211). Est également ouverte la possibilité de prendre une retraite anticipée entre 60 et 64 ans ainsi qu’une retraite tardive jusqu’à 70 ans, chaque année coûtant ou rapportant 6 % du montant de la retraite prise à l’âge normal (Statistique Canada, 1996).

29 Les nouvelles nonnes pour les retraites privées sont en gros les suivantes : « À l’exception de la Saskatchewan, les employeurs doivent maintenant assumer 50 % du coût de toute prestation ou rente acquise. Un travailleur à temps plein est dorénavant automatiquement admissible à un régime après deux années de service, sauf en Saskatchewan. Un travailleur à temps partiel est admissible après deux années de service si son revenu est égal à 35 % du MGAP (25 % au Manitoba). Après deux années de participation à un régime (cinq ans en Alberta et au Nouveau-Brunswick), la rente est acquise et immobilisée, et il est impossible de retirer au comptant les sommes déposées. Un employé qui change d’emploi peut maintenant transférer une somme correspondant à la valeur totale des droits accumulés dans le régime complémentaire du nouvel employeur, dans un contrat de rente émis par un assureur ou dans un REER. En cas de décès avant la retraite, le conjoint a droit à une prestation. Pour ce qui est des droits acquis avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, l’équivalent des contributions salariales avec les intérêts courus sera versé sous la forme de rente ou en un seul versement. En cas de décès après la retraite, la rente au conjoint doit représenter au moins 60 % de la rente originelle. Les versements ne peuvent plus être interrompus lorsque le bénéficiaire se remarie » (Desjardins, 1994, p. 277).

30 Sans compter les surcoûts administratifs que la multiplicité des régimes entraîne dès lors que les rentes doivent pouvoir être transférables de l’un à l’autre.

31 Corrélativement, la part des actions dans le portefeuille du RRQ est multipliée par deux ou trois selon les sources entre 1980 et 1990. Il y a toutefois une divergence assez grande concernant les actions entre les statistiques de 1997 (RRQ, 1998) et celles de 1999 (RRQ, 2000) où ont été opérées des reclassements entre opérations financières mais sans rétropolation au-delà de 1980. Dans la recension de 1998, la part des actions passe entre 1980 et 1990 de 10,4 à 31,7, tandis que dans celle de 2000, cette part passe de 18,5 à 34,2. Cet écart signale que sous la forme d’actions de sociétés d’investissement, ce peuvent être des obligations qui sont acquises et que le partage entre obligations et actions reflète largement des choix comptables corrigeant ou non le jeu des écrans institutionnels. Ainsi des achats d’actions peuvent-ils dissimuler pour partie un financement obligataire des gouvernements. Exemple : en 1999, année où les actions culminent à près de 58 % du portefeuille avec des obligations à 35 %, apparaît dans les comptes du RRQ une rubrique « actions » représentant près de 11 % du total des titres et relative à « Québec Mondial ». Or, il s’agir d’un portefeuille spécialisé de la CDP créé cette année-là et qui est « composé essentiellement d’obligations du gouvernement du Québec, de Bons du Trésor canadien, et de produits dérivés d’indices boursiers internationaux » (RRQ, 2000).

32 Le cas de Québec Mondial cité dans la note précédente en paraît un bon exemple.

33 Le premier résultat des consultations sur l’avenir du RPC menées par les gouvernements en 1996 est que « la plupart des Canadiens croient dans le RPC et veulent qu’il soit préservé » (DRHC, 1997 (février), p. 21).

34 Cf. également « Office d’investissement du Régime de pensions du Canada – Feuillet d’information », décembre 1999, http://www.cpp.rpc.gc.ca/backgr/19991209bk2f.html.

35 Pour plus de développements sur cette question, cf. Tallard, Théret et Uri (dir.), 2000.

36 L’ambivalence des institutions est également au cœur du système de protection sociale français et lui confère son caractère hybride bismarckien-beveridgien. Or, on peut également en ce cas interpréter la trajectoire des réformes qu’a suivi ce système depuis les années 1970 comme un déplacement incrémental de l’équilibre institutionnel préalablement atteint, à l’issue de la période fordienne, avec un poids supérieur désormais accordé à la logique beveridgienne. Et on ne peut dénier à certaines de ces réformes un caractère innovateur (cf. Barbier et Théret, 2001 ; Théret, 2001).

37 Près de 51 % de la totalité de ces régimes y sont localisés en 1960.

38 Le ministère des services sociaux de l’Ontario est néanmoins favorable à un régime public pour des raisons de simplicité administrative et d’inclusion des personnes frappées d’incapacité (ibid.).

39 « Le leader de la CSN, confédération syndicale nationale, Jean Marchand, était un proche allié de Jean Lesage et du Parti libéral. Il tint la CSN en dehors du CLC, privant ainsi le nouveau NDP du support politique et financier de près de la moitié du mouvement syndical québécois. La FTQ, Fédération des travailleurs québécois, pourtant affiliée au CLC et donc nominalement liée au NDP, rejoint néanmoins Marchand et la CSN dans son soutien aux Libéraux de Lesage pour battre Duplessis avant la formation du NDP, et les liens restèrent forts jusqu’en 1970. Ensemble, les deux fédérations contribuèrent à donner au gouvernement de Lesage un caractère social-démocrate » (Simeon et Robinson, 1990, p. 163).

40 Accumuler dans un fonds de pension public un capital important doit « stabiliser la situation financière du gouvernement du Québec et réduire l’influence politique de l’establishment financier », anglophone pour l’essentiel. « D’autre part, une portion du capital accumulé pourrait être investie dans le but de promouvoir et diversifier la croissance économique de la province. Le Conseil d’orientation économique du Québec prôna la création d’un tel régime parce qu’il permettrait “l’accumulation d’un fonds de retraite qui servirait de réservoir de capital en conformité avec la politique d’expansion économique du Québec” » (Desjardins, 1994, p. 263).

41 Le seul élément qu’apporte Banting au plan empirique sur ce point est le véto opposé par l’Ontario en 1977 à la prise en compte dans le calcul des pensions des femmes ayant élevé des enfants des années passées à cette fin. Mais il note que finalement en 1983, l’Ontario est revenu sur cette opposition motivée à l’origine par le caractère redistributif de la mesure.

42 Ce n’est pas un hasard, en effet, si le débat sur les pensions est relancé en 1975, année où les fonds accumulés des régimes contributifs publics sont arrivés théoriquement à maturité et où ils vont devoir commencer à verser de pleines pensions aux retraités. Les fonds accumulés et qui ont été prêtés aux gouvernements provinciaux vont devoir être remboursés, et cette question se pose au moment même où la conjoncture de l’économie mondiale s’assombrit et où on entre dans une période de déficits des finances publiques croissant.

43 Le Régime de rentes du Québec était en 1985 significativement plus généreux que le Régime de pensions du Canada en ce qui concerne les pensions de conjoint survivant d’âge inférieur à 65 ans (420 $ et 360 $ contre 229 $) et d’invalidité (505 $ contre 374 $). Par ailleurs, certaines règles plus favorables pour le calcul des pensions y ont été instituées plus tôt que dans le Régime de pensions du Canada (Forget, 1986, pp. 145-46).

44 « Si les deux plans se mettaient à beaucoup diverger, il s’ensuivrait une foule de casse-têtes administratifs et politiques : les arrangements pour les transferts des droits des cotisants changeant de provinces seraient grandement compliqués et pourraient simplement échouer ; les grandes entreprises auraient besoin de passer des arrangements séparés dans les deux parties du pays dans la mesure où les pensions versées par le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec sont normalement prises en compte dans les régimes de pension agréés ; et le régime le moins généreux serait rapidement l’objet de pression pour qu’il s’ajuste à son partenaire plus généreux. Pour éviter tous ces casse-têtes, les gestionnaires des deux régimes acceptent qu’ils restent largement parallèles, chaque partie n’entreprenant pas unilatéralement de changements significatifs. Ces pressions ne sont pas absolues, et des différences minimes existent entre les deux régimes. Néanmoins, des changement importants sont sans aucun doute beaucoup plus faciles s’ils sont initiés simultanément » (Banting, 1985, pp. 56-57).

45 La jeunesse de la population canadienne fait également que la contrainte démographique était très faible, même si évidemment elle a été agitée de façon à entretenir un contre-feu idéologique aux demandes des salariés. Le Canada devrait atteindre un pourcentage de personnes âgées de 65 ans et plus de 16,4 % en 2021 (Guest, 1985, p. 209), un taux atteint dès le début des années 1980 par l’Allemagne, l’Autriche et la Suède (Myles, 1983).

Notes de fin

1 Tandis que la PSV est une prestation individualisée, le SRG est lié au revenu familial. Pour comparer leur valeurs relatives il convient donc de considérer le supplément maximum versé aux célibataires.

2 Les données provenant de l’enquête sur la population active sont les moyennes annuelles auxquelles le nombre de cotisants des Forces canadiennes a été ajouté. La différence entre la population active et les travailleurs rémunérés est égale à la somme des travailleurs familiaux non rémunérés, des travailleurs indépendants (entreprises non constituées en société) et des chômeurs.

3 Les données relatives aux RPA sont celles au 1er janvier. Il s’agit de programmes de prestations de retraite établis par les employeurs ou les syndicats à l’intention des employés.

Table des illustrations

Titre Graphique 27 : Evolution des montants mensuels moyens maxima de la pension de sécurité-vieillesse et du supplément de revenus garanti pour un célibataire (1952-1999)1
Légende Sources : cf. note 8, chapitre 6 et DRHC, 2000.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14985/img-1.jpg
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Titre Graphique 28 : Évolution comparée des dépenses pour les pensions forfaitaires et contributives publiques (1952-1999)
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Titre Tableau 10 : Pensions publiques de retraite en janvier 1992
Légende Source : Courchene, 1994, p. 68.* Les deux époux sont supposés d’âge supérieur à 65 ans.** Calcul approximatif car il existe un seuil au dessous duquel il n’y a pas d’ajustement du SRG pour revenus supplémentaires, y compris ceux provenant du RFC ou du RRQ.*** Relative aux villes de 100 000-500 000 habitants.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14985/img-3.jpg
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Titre Graphique 29 : Parts des revenus de placements dans le financement du RPC et du RRQ (1966-1999)
Légende Sources : Développement ressources humaines Canada, 2000, p. 9 ; RRQ, 2000, p. 19.* Le creux dans les intérêts enregistré en 1994 s’explique par le paiement d’intérêts de retard sur les prestations à partir de cette année-là, intérêts déduits des revenus de placement.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14985/img-4.jpg
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Titre Graphique 30 : Actifs nets du RRQ rapportés à ses déboursements (en %, 1966-1999)
Légende Source : RRQ, 2000, p. 20.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14985/img-5.jpg
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Titre Tableau 11 : Régimes de pension agréés (RPA)
Légende Sources : Desjardins, 1994 ; Leckie et Caron, 1991 ; Dumont, 1988.* En millions de personnes.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14985/img-6.jpg
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Titre Graphique 31 : Pourcentage de cotisants aux divers régimes de retraites contributives par classes de revenu en 1990
Légende Source : Courchene, 1994, tableau 13, p. 72.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14985/img-7.jpg
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Titre Tableau 13 : Actifs du RPC et du RRQ (1989-1999, en millions de $)
Légende Sources : Finances Canada, 1998d et 2000a.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14985/img-8.jpg
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Titre Tableau 14 : Évolution des projets fédéral et québécois de régime public contributif de pensions
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14985/img-9.jpg
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Légende Sources : Bryden, 1974, repris dans Desjardins, 1994, p. 259 ; Statistiques Canada, 1996 ; DRHC, 1997 (février).
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14985/img-10.jpg
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© Presses de l’Université de Montréal, 2002

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