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Protection sociale et fédéralisme

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Bruno Théret

Deuxième partie. Développement de l’État-providence et fédéralisme exécutif au Canada : une mise en perspective historique et comparée

Chapitre 7. Résilience dans la crise : 1976-1994, le Québec hors la Constitution

Texte intégral

1À partir de 1975-1977, comme on l’a vu au chapitre 3, la croissance des dépenses sociales connaît au Canada une inflexion à la baisse qui va de pair avec un retrait de la part de l’État fédéral dans leur financement et une montée impétueuse de la charge des intérêts de la dette publique. Cette inflexion se traduit d’abord par un premier palier de stabilisation de la dépense sociale entre 1975 et 1981 en valeur absolue (dollars constants par tête) comme en valeur relative ( % du PIB). La récession de 1981-1982 relance ensuite la dépense en raison notamment de la poussée du chômage et de sa bonne couverture assurantielle depuis 1971. Toutefois, après la poussée de 1982, il y a à nouveau stabilisation, voire léger déclin, un second palier donc, quand bien même la dépense pour les retraites contributives se développe alors rapidement. La nouvelle récession de 1990-1992 entraîne une nouvelle croissance de la dépense sociale, laquelle est à nouveau suivie d’un palier.

2La croissance continue, quoiqu’en deux phases de vitesses différentes, de la période d’épanouissement de l’État-providence canadien cède donc la place à partir du milieu des années 1970 à une croissance par paliers qui est le résultat d’un double mouvement contradictoire : à la hausse jouent la montée tendancielle en puissance des régimes de pensions publiques contributives (Régime de pensions du Canada et Régime des rentes du Québec) ainsi que les poussées conjoncturelles de l’assurance-chômage, poussées « cliquetées » en raison d’un phénomène d’hystérésis du taux de chômage après chaque récession ; à la baisse sont mobilisées des économies touchant l’ensemble des programmes, mais plus particulièrement les démo-subventions (allocations familiales et pensions forfaitaires). Dans le même temps, au maintien de la part de l’État fédéral dans la dépense sociale alors même que sa part dans l’ensemble des finances publiques décroît, succède un déclin du financement fédéral du social dans le cadre d’une stabilisation de la dépense fédérale rapportée à l’ensemble de la dépense publique. C’est là un mouvement à l’opposé de ce qui s’était passé dans les trente années précédentes.

  • 1 De 1973 à 1977, le Canada fut la scène de l’une des entreprises les plus ambitieuses jamais tentée (...)
  • 2 Si le projet de revenu minimum est mort-né, c’est certes en raison de changements dans les conjonc (...)

3Les données financières ne permettent pas néanmoins, ici encore, de dater précisément le moment de ce retournement. Faut-il élire 1974 en se référant avec Simeon et Robinson (1990) à la conjoncture économique et à la date du choc pétrolier ? Ou faut-il privilégier la conjoncture sociale elle-même et choisir 1977, date à laquelle prend fin une tentative de révision systématique de la Constitution sociale du pays (Social Security Review) entreprise en commun par l’État fédéral et les provinces1. Cette révision est en fait le point d’apogée de la phase d’épanouissement de l’État-providence canadien. Son échec est sanctionné lorsque son objectif principal, l’institution d’un « revenu annuel garanti pour tous les citoyens canadiens » (Forget, 1986, p. 151), est abandonné2. Toutefois l’impasse de l’entreprise est manifeste bien avant que le projet soit officiellement mis au rebut, ce qui rend difficile de situer précisément le retournement de la conjoncture sociale.

4Aussi préférons-nous là encore dater le changement de période en 1976, en privilégiant le changement politique survenu au Québec cette année-là : victoire électorale du Parti québécois (PQ) et accession de René Lévesque au poste de Premier ministre de la « Belle Province ». En effet, au milieu des années 1970, les politiques sociales perdent leur place centrale dans le processus politique au profit des questions constitutionnelles et économiques, et le Canada vit désormais à l’heure de transformations majeures de son ordre politique sous la pression d’un Québec en quête d’une reformulation explicite du pacte fédéral. La période qui s’ouvre témoigne également des changements de l’économie mondiale et de l’ordre international. Mais ces changements sont moins subis qu’ils n’alimentent le processus concurrentiel de construction des ordres fédéral et provincial de gouvernement, le Québec continuant par ce biais à se poser en acteur central de la dynamique de la société et de l’État canadiens. L’arrivée au pouvoir dans cette province d’un parti ayant à son programme un projet de refonte complète de la fédération sur la base de la reconnaissance de la province comme société distincte du reste du Canada, alors qu’au niveau fédéral l’ambiance est plutôt à jouer de la « contrainte externe » pour renforcer la centralisation, est en effet un paramètre clef du changement constitutionnel comme de l’insertion économique du Canada dans l’économie mondiale.

5L’évolution de l’État-providence canadien doit donc désormais être envisagée en relation avec les politiques fédérale et provinciales menées dans les domaines de l’économie et des relations internationales. Ce qui nous conduit à diviser la période de 1976 à nos jours en trois phases, séparées l’une de l’autre par des changements de parti à la tête des gouvernements fédéral et québécois, chacune d’entre elles « produisant de nouveaux scénarios pour le fédéralisme canadien » (Campbell, 1995, p. 198).

6La première phase qui s’étend de 1976 à 1984 est dominée par l’antagonisme politique entre Pierre E. Trudeau, chef du Parti libéral canadien et Premier ministre fédéral, et René Lévesque, Premier québécois. Elle peut être caractérisée du côté fédéral par un « interventionnisme nationaliste » au plan économique (ibid.) et un « nouveau fédéralisme » centralisateur au plan politique (Simeon et Robinson, 1990, p. 289) : « le National Energy Program (NEP) en est la métaphore » (Campbell, 1995, p. 198). Les conflits constitutionnels autour du référendum québécois de 1980 sur la souveraineté-association et de la nouvelle Constitution fédérale de 1982 en sont les points de saillance. Le référendum de 1980 est d’ailleurs le moment d’un basculement dans la politique fédérale : à la recherche par le gouvernement fédéral d’une stabilisation de son rapport de forces avec les provinces qui emprunte encore les voies du fédéralisme coopératif, fait place une tentative de renversement de ce rapport en sa faveur mettant à profit la démoralisation du camp souverainiste québécois qui suit l’échec du référendum.

7La deuxième phase qui s’étend jusqu’à 1994 suit un changement de gouvernement tant au fédéral où le Parti conservateur prend le pouvoir sous la conduite de Brian Mulroney, qu’au Québec où le PQ cède la place au Parti libéral québécois de Robert Bourassa. Cette phase a été caractérisée comme celle d’un « internationalisme libéral » au plan économique (ibid.) et de la « réconciliation nationale » conservatrice au plan politique (Simeon et Robinson, 1990, p. 301) : c’est l’accord de libre échange avec les USA de 1988, élargi ensuite en 1993 au Mexique (ALENA), qui en est cette fois la métaphore (Campbell, 1995, p. 199). Elle est également marquée par un changement endogène dans les priorités et les rapports de force, la restauration de la collaboration fédérale-provinciale étant d’abord au centre de l’agenda fédéral (1985-1989), alors que la mise en œuvre du libre-échange prime ensuite et conduit sur la voie d’un « fédéralisme résiduel » (Robinson, 1995, p. 235).

8La question québécoise n’est guère mieux résolue par la politique des Conservateurs que par celle des Libéraux et, à partir de fin 1993, il y a une nouvelle alternance tant à Ottawa où le Parti libéral reprend le pouvoir qu’à Québec où le PQ revient au gouvernement et relance en 1995 une procédure référendaire sur la souveraineté-partenariat qui n’est pas loin cette fois de l’emporter. S’ouvre ainsi une troisième phase encore en cours. Cette dernière période, qui semble connaître comme les précédentes un revirement endogène à mi-parcours de la politique fédérale, celle-ci passant d’un unilatéralisme néo-libéral à un « fédéralisme de collaboration » à nouveau plus attentif à la question sociale, peut être caractérisée comme étant celle d’un renouvellement de l’État-providence dont l’entente-cadre fédérale-provinciale sur l’union sociale de 1999 est à son tour la métaphore. Comme elle mêle inextricablement des enjeux fonctionnels – la transformation des formes de la protection sociale dans le nouveau contexte économique et international, et territoriaux – la redéfinition des procédures de transferts intergouvernementaux et des compétences sociales respectives des deux ordres de gouvernement qui en sont la base, nous renvoyons l’examen de cette phase au chapitre 12. C’est seulement, en effet, après avoir examiné la forme historique et différenciée de celle des États-Unis que prend au Canada la dimension territoriale spécifique de l’État-providence dans un système fédéral – ce qui est l’objet des chapitres 9 à 11 – qu’on peut comprendre la dynamique politique et sociale de cette dernière période. Il est en outre justifié de l’aborder séparément car elle est en fait le moment d’un reploiement de la protection sociale et non plus une phase de résistance à des politiques de retrenchment régies par une logique financière exclusive.

9Ce chapitre se concentre donc sur la période 1976-1994 et les deux phases « libérale » et « conservatrice » qui la composent. Dans cette période où l’État-providence canadien fait preuve de résilience dans la crise, conflits constitutionnels et restructurations économiques sont les deux éléments fondamentaux du contexte dans lequel il doit désormais s’insérer. On décrira tout d’abord brièvement les principaux éléments politiques et économiques de ce contexte. On examinera ensuite, en comparant son évolution avec celle en cours aux USA au même moment, comment l’État-providence canadien se maintient tant bien que mal sur sa trajectoire universaliste-redistributive dans ce nouvel environnement.

1. Le changement de contexte des politiques sociales au Canada

10La période qui s’ouvre en 1976 est, on vient de l’énoncer, une période de remise en cause de la Constitution tant par les souverainistes québécois que par les « fédéralistes » centralisateurs au pouvoir à Ottawa. Le processus de competitive state-building, dans le nouveau contexte de la crise structurelle mondiale, s’exacerbe au plan politique compte tenu que ses débouchés en termes de politiques sociales deviennent financièrement plus contraints.

Du côté du politique : du « nouveau fédéralisme » de Trudeau au « fédéralisme résiduel » de Mulroney

11Dans le cadre du fédéralisme exécutif qui avait prévalu jusqu’alors,

les deux ordres de gouvernement se reconnaissaient dans un modèle coopératif de relations fédérales-provinciales, même si des niveaux croissants de conflit les avaient conduit à rechercher autant de désenchevêtrement de leurs compétences que l’interdépendance des politiques le permettait. Mais après 1980, Ottawa devint l’avocat d’un fédéralisme « compétitif » ou, plus précisément, d’un fédéralisme « unilatéral ». Le « nouveau fédéralisme » rejetait le fédéralisme coopératif (Simeon et Robinson, 1990, p. 282).

12Sans doute l’arrivée au pouvoir au Québec du Parti québécois, un parti qui s’inscrit alors – en s’inspirant largement du modèle de la Communauté européenne – dans la perspective d’une souveraineté-association au reste du Canada, a-t-elle exacerbé les tensions avec le gouvernement fédéral libéral de Trudeau. En tout cas, ce dernier est bien décidé, à partir de sa réélection en 1980, à renverser les tendances au provincialisme en remettant en cause le fédéralisme exécutif et la régulation de la compétition interne à l’ordre politique par la coopération.

  • 3 Un premier débat constitutionnel avait eu lieu en 1971 lors d’une conférence constitutionnelle où (...)
  • 4 « Il est clair que les amendements constitutionnels de 1982 vont contre les demandes traditionnell (...)
  • 5 « Le rapatriement et la modification de la Constitution furent conduits sans le consentement du Qu (...)

13Ottawa cherche ainsi « entre 1980 et 1984 non seulement à arrêter, mais à renverser, l’évolution (vers le fédéralisme exécutif et coopératif) suivie par le système fédéral depuis un quart de siècle » (ibid., p. 298). À cette fin, il relance le débat sur le rapatriement et la réforme de la Constitution fédérale3 en l’inscrivant dans le cadre d’une « image individualiste libérale de la nation à l’encontre de l’image plus communautarienne qui sous-tend le provincialisme croissant et le nationalisme québécois, nouvelle image qui sera institutionnalisée dans une Charte des droits et libertés incorporée à la nouvelle Constitution » (ibid.). Profitant de l’échec du oui au référendum québécois – lequel n’empêchera pas toutefois le PQ d’être reconduit au pouvoir en 1981 – le gouvernement fédéral « rapatrie » en effet la Constitution en 1982 en l’amendant profondément à cette occasion, et ce, à l’encontre des revendications québécoises4. Le Québec se voit ainsi imposer contre son gré une nouvelle Constitution fédérale dans laquelle aucune de ses demandes n’est prise en compte et qui est au contraire une machine de guerre dirigée contre toute reconnaissance de son caractère de société distincte5.

  • 6 Centralisation signifie, rappelons-le, « qu’il y a une hiérarchie explicite entre les ordres de go (...)

14Dans la vision individualiste de Trudeau, avec l’institution de la Charte des droits et libertés qui rapproche le Canada des USA au plan des valeurs et de la juridicisation du politique, il s’agit de mettre en place les bases constitutionnelles d’une identité nationale pancanadienne mobilisant un rapport direct et exclusif entre tout Canadien et l’État fédéral identifié à la nation. Ce faisant, les droits collectifs dont les provinces sont porteuses, les appartenances territoriales, sont récusés. Non pas que les droits des communautés et des groupes soient totalement niés, mais ceux-ci ne doivent pas bénéficier de statuts de plein droit dans l’ordre politique et être la base de formes spécifiques de gouvernement susceptibles de contester la souveraineté de l’État fédéral sur l’ensemble du territoire du pays. La Charte s’inscrit donc en opposition au principe fédéral et participe ainsi d’une tentative de centralisation de l’ordre politique canadien6. Elle ne peut évidemment que rencontrer l’opposition de l’ensemble de la classe politique québécoise dont l’objectif est, à l’inverse, de faire reconnaître constitutionnellement le statut spécifique du Québec comme « nation fondatrice » du Canada à part égale avec le « Rest of Canada » (ROC) anglophone. Du côté des provinces du ROC également, bien que celles-ci adhèrent finalement aux amendements constitutionnels, la négation des appartenances territoriales provinciales est inacceptable, et la nouvelle Constitution maintient que la législation élaborée par les parlements provinciaux reste constitutionnellement opposable dans certaines conditions aux droits inscrits dans la Charte (notwithstanding clause).

  • 7 Ce centralisme a été évidemment stimulé par la profonde récession que connaît le pays en 1981-82, (...)

15La volonté du gouvernement fédéral d’inverser la tendance à la provincialisation des politiques économiques et sociales en construisant une identité pancanadienne exclusive participe en fait de l’exacerbation des tensions fédérales-provinciales et conduit le Parti libéral à une défaite électorale cuisante en 1985. Cette année-là s’ouvre alors une seconde phase qui, bien qu’elle soit en matière de politique sociale et de politique macro-économique dans la continuité de la précédente, s’en distingue néanmoins tant sur le plan de la régulation du politique que sur celui de la régulation économique. Au plan politique, le nouveau gouvernement conservateur de Mulroney (à nouveau un québécois mais anglophone) rompt en effet avec le « nouveau fédéralisme » centraliste militant de Trudeau7 et relance le fédéralisme exécutif et la collaboration fédérale-provinciale, avec l’objectif de réintégrer le Québec dans « la famille constitutionnelle canadienne ». Le couple antagonique Levesque-Trudeau des années 1975-1984 laisse ainsi la place dans les années 1985-1994 à celui plus « collaborationniste » Bourassa-Mulroney. Deux projets d’accord fédéral-provincial seront le produit de ce renouveau du fédéralisme exécutif – Lac Meech en 1987 et Charlottetown en 1992 –, projets qui prévoyaient des amendements constitutionnels intégrant un certain nombre de revendications québécoises, notamment la reconnaissance officielle du Québec comme société distincte. Tous deux échoueront néanmoins au stade de la ratification, le premier du fait du refus de deux gouvernements provinciaux de le ratifier dans le délai prévu (1990), le second lors d’un référendum où le non l’emporte aussi bien au Québec que dans le ROC. Ce double échec ramènera les Libéraux à Ottawa et les souverainistes du PQ à Québec, avec une nouvelle paire antagoniste québécoise Chrétien-Parizeau, le second conduisant sa province en 1995 à un nouveau référendum sur la souveraineté-partenariat.

  • 8 Ainsi, « le gouvernement recule-t-il rapidement face à la mobilisation populaire après qu’il ait a (...)

16Par ailleurs, même si le retour à un fédéralisme de collaboration fédérale-provinciale fait que sur le plan budgétaire et social, malgré le nouveau contexte économique et idéologique mondial, le Parti conservateur canadien n’adopte pas une position à la Reagan ou à la Thatcher8, la hiérarchisation changeante des formes de la politique économique et l’adhésion au libre-échange vont néanmoins entraîner une nouvelle modification de fait des rapports de force fédéraux-provinciaux allant dans le sens de la centralisation. Ainsi,

le conflit fédéral-provincial est à nouveau ravivé à partir de la fin des années 1980, et cela non pas à cause du mauvais caractère ou de la mauvaise volonté du Premier ministre Mulroney en matière d’harmonie fédérale-provinciale, bien au contraire (comme on vient de le voir). Le conflit s’est intensifié en dépit de ses efforts au plan politique et en raison des conséquences immédiates et anticipées des politiques économiques de son gouvernement (Robinson, 1995, pp. 252-253).

  • 9 « La Cour suprême peut fort bien ne jamais réinterpréter la Constitution pour donner au gouverneme (...)

17L’accent désormais déplacé de la politique budgétaire à la politique monétaire, domaine de juridiction fédérale exclusive, ainsi que l’option prise en faveur de la libre circulation des capitaux internationaux, dont le fédéral doit assurer la police en raison de son pouvoir exclusif de passer les traités internationaux, vident de facto le fédéralisme exécutif de son contenu et ouvrent la voie à un « fédéralisme résiduel » à l’américaine qui « mine le principe fédéral » tout autant que la centralisation à la Trudeau (ibid., pp. 243 et 253)9.

Il peut être argumenté (en effet) que les traités de commerce constituent une série d’amendements à la constitution économique du Canada qui ont des implications pour le fédéralisme canadien au moins aussi profondes que les accords mort-nés du Lac Meech et de Charlottetown. (...) Ces traités conduisent probablement à une centralisation du pouvoir économique et politique. Et ils intensifieront probablement les niveaux de conflit fédéral-provincial (ibid., pp. 234-235).

  • 10 Pour I. Robinson notamment qui commet selon nous un contresens lorsqu’il affirme que « lorsque l’i (...)

18En tout état de cause, ils sanctionnent un changement du terrain sur lequel se joue le competitive state-building entre l’État fédéral et le Québec, la classe politique québécoise s’étant prononcée également, ce qui est apparu comme paradoxal pour nombre d’observateurs10, en faveur du libre-échange dans lequel elle voit, pour ce qui la concerne, un moyen de reconstruire la fédération canadienne dans un sens plus conforme à ses aspirations.

19Ainsi, ce qui fait alors l’unité de la période n’est donc pas seulement le fait qu’une crise économique structurelle y perdure sans qu’aucune issue n’apparaisse véritablement à l’horizon, c’est aussi au plan politique l’aiguisement du conflit Ottawa-Québec et la recherche par le gouvernement fédéral d’une centralisation de la fédération sur le modèle américain, les phases libérale et conservatrice ne se distinguant que par les moyens utilisés pour y parvenir : moyens politiques directs – budgétaires, réglementaires et constitutionnels – pour les Libéraux de Trudeau ; instrumentalisation de l’économie, du marché et des traités de libre-échange pour les Conservateurs de Mulroney. A la modification explicite de la Constitution en 1982 répondent ses modifications implicites par le Traité de libre-échange avec les USA en 1988 et son prolongement de 1993 dans l’ALENA. Ce sont ainsi les politiques économiques plus que les politiques sociales qui sont désormais instrumentalisées dans la dynamique du fédéralisme canadien. Aussi nous faut-il les examiner maintenant d’un peu plus près.

Du côté de l’économique : de « l’interventionnisme nationaliste » des Libéraux à « l’internationalisme libéral » des Conservateurs

20Bien que comme tous les autres pays, le Canada entre au milieu des années 1970 dans une période de turbulences, sa richesse en ressources naturelles et notamment en pétrole le met d’abord dans une situation moins défavorable que la plupart des autres pays riches, quand bien même il connaît lui aussi assez tôt la stagflation comme le montre le graphique 22.

Graphique 22 : Inflation et chômage au Canada (1957-2000)

Graphique 22 : Inflation et chômage au Canada (1957-2000)

21En fait la montée des cours du pétrole pose au pays des problèmes politiques plus qu’économiques. Le gouvernement fédéral s’interpose, en effet, entre les provinces productrices et consommatrices afin d’éviter que la hausse mondiale ne soit répercutée trop violemment sur l’ensemble du pays et notamment sur l’Ontario, la province la plus industrialisée. Il met ainsi en œuvre une politique nationale de maîtrise du prix interne du pétrole en le déconnectant du cours mondial (National Energy Policy, NEP), ce qui favorise les grandes provinces du centre (Ontario et Québec) au détriment de celles de l’Ouest, l’Alberta et la Saskatchewan surtout, les principales provinces productrices. Cette NEP crée plus fondamentalement un conflit autour des droits de propriété des provinces sur leurs ressources naturelles, un conflit impliquant également cette fois les provinces maritimes (notamment Terre-Neuve et la Nouvelle-Ecosse) qui revendiquent leurs droits sur des gisements off-shore en cours de prospection. Elle provoque ainsi une crise aiguë du fédéralisme en relançant notamment le sentiment d’aliénation des provinces les plus riches de l’Ouest. La crise finira néanmoins par être résolue par des arrangements et disparaîtra du paysage politique avec la chute ultérieure du prix du pétrole (Simeon et Robinson, 1990, pp. 236-48).

22Ce premier malaise politique n’est cependant qu’un moment d’une crise plus large qui a fait considérer les années 1974-1984 comme « les plus difficiles de l’histoire du Canada depuis les années 1930 » (ibid., p. 213). En effet, les politiques budgétaires restrictives qui sont mises en place dès le début de la période tant au niveau fédéral que provincial, conjointement à un contrôle des prix et des salaires, attisent également de manière permanente le conflit entre les deux ordres de gouvernement sur la question des transferts fédéraux-provinciaux et des normes fédérales qui leur sont liées, un type de conflit qui caractérisera tout autant les dix années de gestion Mulroney. Cela dit, son intensité variera non seulement selon que l’on sera dans la phase interventionniste avec les Libéraux ou dans la phase plus néo-libérale avec les Conservateurs, mais aussi en fonction de l’alternance récurrente de collaboration fédérale-provinciale et d’unilatéralisme fédéral qui rythme ces deux phases.

  • 11 Cf. graphique 1, chapitre 3.
  • 12 La valeur nominale des dépenses sociales croît en effet alors moins vite que celle du PIB sur laqu (...)

23Au départ, l’État fédéral et les provinces s’entendent pour restreindre la dépense publique et désenchevêtrer leurs sphères de responsabilité, ce qui se traduit par un brutal arrêt de la croissance des dépenses publiques par rapport au PIB jusqu’en 198111. La mesure la plus importante à cet égard, sur laquelle on reviendra dans le chapitre 11, est le Federal-Provincial Fiscal Arrangements and Established Programmes Financing Act, ou « Loi sur le financement des programmes établis » (FPÉ) de 1977. Cette loi remplace trois programmes de transferts fédéraux conditionnels pour la santé, les hôpitaux et l’enseignement supérieur (éducation post-secondaire) en une seule dotation globale : la subvention conditionnelle d’environ 50 % des dépenses provinciales est remplacée par un versement forfaitaire établi sur une base uniforme par tête d’habitant – par conséquent non lié au coût effectif des programmes – et devant évoluer avec le PIB. Le versement est par ailleurs composé d’une part d’un transfert d’espace fiscal (points d’impôts sur le revenu des personnes et des entreprises dont une partie constitue une « garantie de recettes »), d’autre part d’une dotation en espèces. L’objectif de l’État fédéral est ici de récupérer une certaine maîtrise de ces transferts en en réduisant l’automaticité. De leur côté, les provinces les plus pauvres peuvent en espérer une meilleure péréquation des ressources et les plus riches y voir un retrait du fédéral de leurs champs de compétence. Cette convergence des intérêts est par ailleurs facilitée par la formule retenue (pour cinq années, comme pour tous les accords fiscaux fédéraux-provinciaux) qui, dans les premières années, va entraîner des transferts fédéraux supérieurs à ceux qui auraient dus être versés selon l’ancienne formule, « la contribution fédérale comptant pour une part croissante des dépenses provinciales » (Simeon et Robinson, 1990, p. 288)12.

  • 13 À cette fin, il revient notamment à une différenciation des fonds destinés à la santé et à l’ensei (...)
  • 14 Si bien que l’Alberta se retire des accords de collecte de l’impôt par l’État fédéral pour ce qui (...)

24On comprend dans ces conditions la volonté du gouvernement fédéral de réduire le coût de l’arrangement dès que possible en arguant que les provinces en ont profité « pour sous-financer les dépenses correspondantes et affecter les fonds fédéraux à d’autres usages » (ibid.). Ainsi en 1981, lors de la négociation de l’accord quinquennal suivant, il tente de diminuer le montant des transferts tout en renforçant son contrôle sur leur affectation par les provinces13. On comprend alors également que l’ambiance des relations fédérales-provinciales change du tout au tout – d’autant plus qu’on est au même moment en pleine discussion de la nouvelle Constitution. Pour la première fois depuis la guerre « il est impossible d’obtenir un accord », et le gouvernement fédéral décide unilatéralement de reprendre « l’équivalent des points d’impôts donnés en remplacement de la garantie de recettes » (Boadway, 1986, p. 47) et d’instituer de nouvelles règles pour l’usage des transferts conformément au « nouveau fédéralisme » qu’il prône désormais (Simeon et Robinson, 1990, p. 293)14. En 1983, cet unilatéralisme assumé par le gouvernement fédéral se traduit par un plafonnement de la croissance des transferts destinés à l’éducation pour 1984 et 1985 à 5 et 6 % respectivement (Boadway et Flatters, 1994, p. 48). En 1984, il conduit au Canada Health Act qui remplace les lois sur l’assurance-hospitalisation et sur l’assurance-soins médicaux ; cette loi rend plus strictes les normes fédérales en proscrivant notamment les dépassements d’honoraire par les médecins et la facturation aux malades d’une partie des soins hospitaliers (ibid., p. 47).

  • 15 Certains auteurs considèrent néanmoins qu’entre « 1984-88, durant le premier mandat conservateur, (...)

25En dépit de sa volonté affirmée par ailleurs de renouer avec le fédéralisme exécutif coopératif, surtout lors de son premier mandat, le gouvernement Mulroney continuera dans cette voie de f unilatéralisme concernant le FPÉ. En 1986, il le désindexe partiellement par rapport au PIB, le montant global des transferts devant croître en fonction du taux de croissance de celui-ci moins 2 %15. Et en 1990, il le gèle à son niveau de 1989 jusqu’en 1992, gel qui sera prolongé en 1991 jusqu’en 1994. L’unilatéralisme sera même étendu par le gouvernement conservateur à l’ensemble des programmes de transferts aux provinces puisque de 1990 à 1994, il imposera également pour les dites « have » provinces (Ontario, Alberta et Colombie-Britannique) un cap on the CAP, c’est-à-dire un plafond d’augmentation de 5 % par an des transferts au titre du Régime d’assistance publique du Canada.

  • 16 Ce changement de référentiel de la politique économique est préparé par une commission officielle (...)

26Les années 1985-1994 « conservatrices » sont donc au plan de la politique fisco-financière dans la stricte continuité de la décennie « libérale » précédente : tentative de réduction du déficit et coupures budgétaires d’un côté ; politique monétaire de lutte contre l’inflation de l’autre. Les politiques restrictives y seront néanmoins menées avec plus d’énergie et s’inscriront dans un cadre général néo-libéral monétariste plus strict de désinflation compétitive16. Le référentiel de ces politiques est maintenant, en effet, non plus un « interventionnisme nationaliste » passant par des politiques industrielles ciblées et destiné à protéger l’économie nationale contre l’instabilité mondiale, mais un « internationalisme libéral » promouvant l’ouverture commerciale et la libre circulation des capitaux. Comme le montre le graphique 22 ci-dessus, cette plus grande rigueur fait que le taux de croissance des prix est maintenu à moins de 5 % par an d’abord, puis ramené à zéro après la récession de 1991 tandis que le taux de chômage, du même coup, passe à un palier supérieur en restant en permanence au dessus de 7,5 %, taux maximum atteint dans la période précédente avant la récession de 1982.

  • 17 Bien que « au milieu des années 1980, le modèle résidualiste ait de nouveau cours, soutenu par des (...)

27Il est néanmoins difficile pour le gouvernement Mulroney, on l’a déjà noté, de conduire ses politiques néo-libérales à la manière de Thatcher ou de Reagan17. Cela pour deux raisons. D’une part, parce que le budget fédéral ne représentant qu’une part limitée des finances publiques, il doit faire en sorte que les gouvernements provinciaux suivent la même politique au lieu de la compenser. D’autre part, parce que pour pouvoir déréguler et négocier le libre-échange, le gouvernement fédéral doit être capable de contraindre le cas échéant les provinces à respecter les nouvelles règles, règles qui ressortissent le plus souvent de leur juridiction ; or dans l’état de crise constitutionnelle que traverse le pays, cela implique pour lui d’obtenir l’adhésion à ses politiques d’une ou de plusieurs provinces clés. C’est ainsi seulement en s’alliant avec le Québec que l’État fédéral a pu faire entériner la signature de l’ALENA contre la volonté majoritaire de la population des provinces anglophones. On conçoit dans ces conditions que cette dépendance du fédéral vis-à-vis des réactions provinciales ait pu être un obstacle majeur à la menée de politiques néo-libérales plus radicales ; en témoigne le conflit ouvert qui, au début des années 1990 en pleine récession, opposera le gouvernement fédéral au gouvernement social-démocrate NDP de l’Ontario, fortement touché par le chômage, après la décision d’imposer le cap on the CAP.

  • 18 Les partis régionaux représentent pour la première fois dans l’histoire du Canada les principales (...)
  • 19 C’est d’ailleurs là un bel exemple empirique du déficit théorique analysé au chapitre 1 des approc (...)
  • 20 « Lorsque les schèmes keynésiens de raisonnement économique ont perdu de leur légitimité au milieu (...)

28Cette capacité décisionnelle limitée en matière de politiques économique et financière s’est finalement traduite par un unilatéralisme de facto dans ces domaines, surtout après 1988, aucun consensus intergouvernemental n’étant alors atteignable, y compris avec les provinces hors Québec. Faut-il pour autant voir dans cet unilatéralisme la source exclusive du vif mécontentement provincial, agrégeant des revendications multiples voire opposées, qui entraîne en 1994 l’effondrement électoral du Parti conservateur, la reprise du pouvoir fédéral par le Parti libéral, et le retour en force sur les scènes politiques provinciales, mais aussi au Parlement fédéral18, des souverainistes québécois et des partis régionalistes de l’Ouest canadien (en Alberta notamment) ? Sans doute pas, sinon on aurait dû observer le même type de poussée régionaliste en 1985 lors de la débâcle des Libéraux. Pour comprendre une telle exacerbation du provincialisme, il faut considérer que l’unilatéralisme tory a été le résultat du centralisme inhérent au monétarisme et aux politiques de stimulation du libre-échange, ce qui implique de prendre en compte les effets spécifiques sur les provinces des politiques néo-libérales de restriction monétaire et d’intégration continentale19. Avec la gestion Mulroney, les provinces n’ont pas seulement en effet été affectées comme dans la décennie précédente par une politique budgétaire restrictive prenant pour cible principale les programmes à frais partagés (Boadway et Flatters, 1994, p. 45). Le monétarisme qui a remplacé le « gradualisme monétaire » des années Trudeau a également rendu difficile toute politique budgétaire active de la part des provinces, la maîtrise fédérale de la monnaie faisant d’elles, « malgré des années de construction de leur capacité fiscale et leur implication dans une politique budgétaire de collaboration avec le fédéral, des partenaires secondaires dans la gestion économique » (Campbell, 1995, p. 205)20.

  • 21 Un exemple de l’intérêt objectif pour les provinces d’accéder à la souveraineté dans le cadre des (...)

29Par ailleurs, l’ouverture de l’économie canadienne aux marchés internationaux de marchandises et de capitaux a renforcé l’intérêt provincial pour plus d’indépendance économique à l’égard du gouvernement fédéral ainsi que le montre la stratégie libre-échangiste délibérée des élites souverainistes québécoises (Martin, 1995). Ceci pour trois raisons. D’une part, les accords de libre-échange tendent à accentuer l’orientation des échanges de marchandises dans le sens Nord-Sud plutôt qu’Est-Ouest, réduisant ainsi l’interdépendance économique sur le marché intérieur canadien (Norrie et Percy, 1998). D’autre part, ces accords sanctionnent une perte croissante de contenu de la fonction fédérale fondamentale de défense extérieure commune, la présence de l’État fédéral se révélant alors plus pesante que sécurisante dans la mesure où elle exacerbe au contraire les difficultés qu’ont les provinces à stimuler leur propre économie21. Enfin, en soumettant les politiques budgétaires et monétaires nationales à l’empire de la finance internationale, l’ouverture commerciale et financière ainsi que la politique monétaire restrictive qui l’accompagne produisent un cercle vicieux d’endettement public croissant et réduisent par là l’espace imparti aux politiques fédérales de redistribution interindividuelle et intergouvernementale ; l’État fédéral est alors de moins en moins en mesure d’assurer sa seconde fonction fondamentale de protection interne du pacte fédératif.

  • 22 Outre quelques articles d’économistes dans les années 1970 et 1980, trois rapports officiels publi (...)

30La meilleure illustration d’une telle contradiction entre le monétarisme néo-libéral et la protection du pacte fédéral est fournie par la question du chômage et de son traitement au début des années 1990. Comme le montre le graphique 23, chacune des deux récessions qu’ont connu les années 1976-1994 s’est traduite par le creusement d’un écart entre les taux de chômage canadien et américain. Auparavant ces taux étaient en moyenne sensiblement égaux, mais à partir de la récession de 1981-1982, le taux canadien s’élève de 2 à 3 points au dessus du taux américain et cet écart ne se résorbe pas, mais au contraire augmente de près de 2 points supplémentaires lors de la récession suivante du début des années 1990. L’explication néo-classique courante fait de cet écart l’effet direct de la meilleure couverture et de la plus grande générosité du système d’assurance-chômage canadien par rapport aux prestations qu’offre son homologue américain. Le système d’assurance-chômage, par ses effets désincitatifs au travail, imposerait des rigidités et des coûts excessifs au marché du travail qui seraient à l’origine du taux de chômage plus élevé qui persiste dans le pays. Il suffirait donc de réduire l’assurance-chômage au niveau de protection offert par les programmes des États américains pour annuler le différentiel de taux de chômage et retrouver une croissance équilibrée. C’est cette vision, parfaitement ad hoc pour justifier des coupures budgétaires, qui a été reprise à son compte par le gouvernement Mulroney à partir de 1990 ; c’est également elle qui servira de base idéologique à l’action réformatrice de son successeur libéral à partir de 199522.

Graphique 23 : Écarts de taux de chômage Canada-USA (1957-1998)

Graphique 23 : Écarts de taux de chômage Canada-USA (1957-1998)

Sources : Card et Riddell, 1993 ; Riddell et Sharpe, 1998 ; OCDE, 1998

  • 23 Ainsi pour L. Osberg, « le Canada a toujours eu une main d’œuvre extrêmement adaptable et il n’y a (...)
  • 24 « La raison principale mise en avant pour réformer le système de l’assurance-chômage est qu’il emp (...)

31Or, de nombreux experts des marchés du travail américain et canadien ont, dans les années 1990, critiqué cette conception des effets désincitatifs de l’assurance-chômage, considérant qu’elle n’était pas fondée au plan empirique dans le cas canadien et que la politique qui en découlait était donc erronée au plan de la rationalité économique. Pour eux, la politique menée a donc été plus dictée par des considérations purement budgétaires que par un objectif d’amélioration du marché du travail23. Les faits ont donné raison à ces experts puisque, dans les années 1990, l’alignement tendanciel des prestations de chômage canadiennes sur le niveau américain (cf. infra) n’a nullement réduit l’écart des taux de chômage, mais l’a plutôt conforté (cf. graphique 23). Les recherches économétriques rassemblées par W. C. Riddell et A. Sharpe (1998), qui confirment les premières analyses d’Osberg (1994) et de Baldwin (1995)24, montrent qu’en fait trois types de facteurs différents sont intervenus dans la formation de cet écart :

  1. Des problèmes de mesure de l’activité se combinent à l’impact des différences considérables de taille de la population incarcérée dans les deux pays pour expliquer 0,5 points de la croissance de l’écart entre 1981 et 1993 (année où le taux de chômage canadien serait alors inférieur d’un point à sa valeur affichée si on y mesurait l’activité de la même façon qu’aux USA et si autant de chômeurs s’y retrouvaient en prison).
  2. L’essentiel de l’écart qui se fait jour au début des années 1980 est effectivement lié à la différence de qualité des régimes d’assurance-chômage, mais pour des raisons qui n’ont rien à voir avec de quelconques effets désincitatifs imputables au régime canadien. « Il est en effet dû à la manière différente dont les Canadiens et les Américains passent leur temps (ou au moins disent qu’ils passent leur temps) quand ils ne travaillent pas, plutôt qu’à un déclin relatif de l’emploi au Canada » (Riddell et Sharpe, 1998, p. S27). L’écart émergent est en quelque sorte corrélatif de celui que l’on peut observer dans le graphique 24 concernant les taux d’activité : au début des années 1980, le taux d’inactivité des Américains devient supérieur à celui des Canadiens et cette différence s’élargit dans le cours de la décennie. L’écart sur les taux de chômage n’empêche pas ainsi que simultanément les taux d’emploi soient très proches dans les deux pays. En fait, les deux marchés du travail sont aussi dynamiques l’un que l’autre ainsi que l’indiquent les indicateurs d’emploi, de croissance et de productivité dans cette période25. L’assurance-chômage ne rend donc pas les Canadiens moins disponibles pour le travail. Elle leur assure seulement une meilleure protection en cas de chômage, ce qui les maintient sur le marché du travail. Couper dans les prestations de chômage et réduire l’accessibilité aux droits peut alors se justifier sur la base de la nécessité de faire des économies budgétaires, voire de l’intérêt à afficher un taux de chômage plus faible quitte à augmenter le taux d’inactivité, mais pas de remettre les chômeurs au travail en les activant. Tout au contraire, ainsi que le montre la chute du taux d’activité au Canada qui se produit à partir de 1991 (graphique 24), laquelle, même si elle est également imputable à d’autres facteurs, n’est évidemment pas sans rapport avec la chute rapide du nombre de prestataires de l’assurance-emploi ces mêmes années qu’on peut observer dans le graphique 25 (cf. infra).
  3. L’accroissement de l’écart qui apparaît avec la récession de 1991 et se maintient depuis relève, quant à lui, d’une explication différente : il résulte de facteurs « cycliques » et non plus structurels.

32En effet, entre 1989 et 1996, la performance de l’économie canadienne s’est sévèrement détériorée. Aussi bien le taux d’activité que le ratio de l’emploi à la population en âge de travailler ont chuté significativement et la croissance de l’emploi a été très faible, bien en dessous de la croissance de la population active. (...) Ainsi l’accroissement de l’écart entre les taux de chômage des deux pays après 1989 reflète la très pauvre performance du marché du travail canadien, pauvre en un sens absolu et relatif par rapport à celle du marché du travail américain. (...) Arithmétiquement, l’écart entre les taux de croissance économique du Canada et des États-Unis depuis 1989 rend compte de l’élargissement du différentiel de chômage entre ces pays dans les années 1990 (Riddell et Sharpe, 1998, p. S6-7).

Graphique 24 : Taux d’activité au Canada et aux USA (1966-1996)

Graphique 24 : Taux d’activité au Canada et aux USA (1966-1996)

Sources : Card et Riddell, 1993 ; Riddell et Sharpe, 1998.

  • 26 La croissance annuelle de l’emploi qui était en moyenne de 3 % dans les années 1960 et 1970, puis (...)

33On est donc passé entre les années 1980 et 1990 d’une situation où « le montant d’offre de travail en excès est le même dans les deux pays, mais où il est plus catégorisé comme population inactive aux USA et plus comme chômage au Canada », à une autre dans laquelle un taux de chômage canadien plus élevé signifie « qu’il y a une offre de travail en excès plus grande au Canada » (ibid., p. S29)26. Pour Riddell et Sharpe, il en résulte « que les facteurs qui ont causé la croissance anémique depuis 1989 sont aussi ceux qui expliquent la croissance du taux de chômage et celle du différentiel de chômage » (ibid., p. S29). Parmi ces facteurs, ils donnent la prééminence – tout comme Osberg (1994), Baldwin (1995), Courchene (1994 et 1997), Stanford (1995), Fortin (1996), Keil et Pontuosco (1998) – à la politique monétaire restrictive de la Banque du Canada, sans exclure « d’autres facteurs tels que les restructurations associées à la mondialisation, au libre échange et au changement technologique (ces restructurations pouvant avoir eu lieu dans une plus large mesure dans les années 1980 aux USA), ou tels que les niveaux élevés des taux d’intérêt liés à la forte charge de la dette publique canadienne et à l’incertitude politique associée à la possibilité de la séparation du Québec » (ibid.). Mais nombre de ces facteurs sont corrélés du fait qu’ils résultent les uns comme les autres des choix monétaristes et néo-libéraux du gouvernement fédéral, choix qui ont enfermé l’ensemble des ordres de gouvernement dans une spirale d’endettement et un cercle vicieux de désinflation compétitive.

34La mondialisation financière, expression de ces choix, pousse en effet à renforcer le caractère restrictif de la politique monétaire. Ce qui renchérit le crédit, freine l’investissement productif et la croissance, toutes choses qui vont avec un chômage élevé et, via leur impact sur les finances publiques (réduction des recettes et accroissement des dépenses), entretiennent un déficit budgétaire structurel et un endettement public croissant. L’État doit alors payer des taux d’intérêt de plus en plus élevés, sauf à réduire son déficit en menant des politiques budgétaires elles-mêmes à leur tour extrêmement restrictives en matière sociale. Mais celles-ci viennent renforcer les effets récessifs précédents et délégitiment l’État fédéral vis-à-vis des populations et des provinces en réduisant sa capacité de protection sociale et de compensation des inégalités sociales et régionales. C’est ainsi que le monétarisme néolibéral mine les fondements du pacte fédéral, y compris lorsqu’il est mis en œuvre par un gouvernement comme celui de Mulroney qui, par ailleurs, est favorable au fédéralisme exécutif coopératif.

35Les années 1976-1994 ont donc beaucoup fragilisé le fédéralisme canadien, les divers gouvernements fédéraux qui se sont succédés étant confrontés sans pouvoir la régler à une contradiction entre la logique fonctionnelle de la politique économique, que celle-ci soit interventionniste ou libre-échangiste, et la logique politique territoriale qui doit répondre aux besoins de développement des sociétés régionales. Les Libéraux ont pensé résoudre cette contradiction « à l’économie » en déniant les spécificités régionales de l’économie politique du pays, tandis que les Conservateurs ont tenté de la contourner en réactivant purement et simplement les mécanismes de marché et en promouvant un fédéralisme fonctionnel à l’américaine qui soumet les dimensions proprement politiques du fédéralisme à la logique économique marchande. Ces deux tentatives de résidualisation du fédéralisme ont échoué l’une comme l’autre en entretenant une crise constitutionnelle permanente dont les échecs des accords du Lac Meech et de Charlottetown en 1987 et 1992 respectivement ainsi que les référendums sur la souveraineté du Québec de 1980 et 1995 sont de bonnes illustrations.

36Cette fragilisation du fédéralisme par des stratégies fédérales qui l’une comme l’autre ont abouti à des défaites électorales cuisantes pour leurs promoteurs, a également conduit chacune de ces stratégies à des échecs importants au plan économique et financier. Ainsi la politique nationale de Trudeau ne permet pas à l’économie du pays de se déconnecter du cycle des affaires qui prévaut aux États-Unis et ainsi d’éviter de rentrer en récession au même moment que ceux-ci en 1981-1982. De même, a contrario, la politique d’intégration continentale de Mulroney qui renforce le lien entre les économies américaine et canadienne est allée de pair, paradoxalement, avec l’incapacité de cette dernière de profiter dans les premières années 1990 de la reprise américaine après la récession de 1990-1991.

37Ainsi, en dépit de l’alternance des politiques fédérales menées successivement par Trudeau et Mulroney, la période 1976-1994 n’en garde pas moins une unité profonde repérable au plan économique dans le trend à la baisse de l’inflation (à partir de son sommet de 15 % atteint en 1975), la croissance tendanciellement de plus en plus faible de la production et la montée du chômage structurel, des déficits budgétaires et de la dette publique. Cette unité de la période se retrouve au plan politique dans la tendance à la centralisation de l’ordre politique qui la traverse de part en part comme on vient de le voir. Et elle se retrouve également au plan social dans ce qu’A. Noël, G. Boismenu et L. Jalbert (1993) ont appelé la « résilience » de l’État-providence canadien, c’est-à-dire sa résistance aux divers chocs, pendant toute cette période. Ce que nous allons voir maintenant.

2. Les États-providence nord-américains dans le nouveau contexte économique international

  • 27 II y a d’ailleurs un paradoxe du fédéralisme en ce domaine puisque ce type de politique aux USA a (...)

38Sur toute la période ici sous examen, la tendance au sein des élites politiques canadiennes, compte tenu du changement de contexte économique et international, est au déclin ou tout au moins à la stabilisation de l’État-providence. Mais cette tendance est contrecarrée par la difficulté à régler la crise constitutionnelle provoquée par les revendications québécoises en la matière. Témoignent de cette relation contradictoire les petites variations de la politique sociale entre les décennies Trudeau et Mulroney, lesquelles sont à mettre directement en rapport avec leurs orientations générales respectives en matière de relations fédérales-provinciales. Le centralisme nationaliste explicite du premier Ta conduit, si ce n’est à relancer les politiques sociales, du moins à stabiliser les acquis sociaux en matière de sécurité du revenu et de santé : il y allait de la légitimité de l’État fédéral dans sa lutte frontale avec les provinces. En revanche, il y a un rapport de type plus reaganien entre la politique « collaborationniste » de Mulroney et le désengagement fédéral des politiques sociales qui ressemble fort à une dévolution à l’américaine27. Pour les Conservateurs, il s’agissait de déléguer la police budgétaire en matière sociale aux provinces, ce qui était cohérent avec leur acceptation d’un certain relâchement des normes fédérales compensé par un renforcement de la centralisation économique par le marché.

39Par delà ces variations, lorsqu’on examine comment l’État-providence canadien a fait face aux politiques de retrait de l’État fédéral au plan financier et d’affirmation de son pouvoir au plan décisionnel, le constat qui s’impose est qu’il n’a été ni plus ni moins vulnérable au changement de contexte que les États-providence unitaires européens. En revanche, cela n’a pas été le cas de l’État-providence américain dont les tendances résidualistes se sont accentuées. Pourtant, dans un contexte de bouleversement général des règles du jeu économique, politique et social, il serait logique qu’en raison de sa proximité avec les États-Unis et de l’intensité croissante de ses liens économiques avec lui, le Canada ait, plus que tout autre pays, subi l’influence politique et institutionnelle de la désormais unique super-puissance mondiale, une influence qui aurait dû le conduire à ajuster son modèle institutionnel aux valeurs néo-libérales dominantes portées par cette puissance si proche, si présente au plan économique.

40Or, la résilience de l’État-providence canadien (son maintien sur sa trajectoire propre) montre le contraire. Elle est donc particulièrement intéressante à examiner. Compte tenu des analyses présentées dans les chapitres précédents, on peut poser comme hypothèse a priori que cette résilience résulte des spécificités « paradigmatiques » du style politique fédéral canadien, spécificités liées au risque latent de désagrégation du pays que son système politique entretient. On est alors conduit à s’interroger de manière plus générale sur le caractère nécessaire ou non, quelque soit l’environnement international, de la relation entre la viabilité d’un fédéralisme interétatique et le maintien d’un État-providence universaliste développé, question cruciale à nos yeux dès lors qu’on s’interroge sur la viabilité politique et sociale de la construction européenne.

41Dans cette perspective, la comparaison avec les USA est ici encore extrêmement utile. Elle permet en effet de montrer qu’un même choc exogène sur des sociétés dont les ordres économiques sont pourtant fortement interdépendants n’a pas nécessairement un impact institutionnel identique si des différences de structures sociales et politiques caractérisent ces sociétés. Ainsi

  • 28 Ainsi, « l’expérience des années 1980 et 1990 nous aide à nous méfier de l’hypothèse selon laquell (...)

pendant la dernière décade, le Canada et les USA se sont ajustés à une conjoncture économique globale difficile, et le Canada a fait face à des pressions supplémentaires résultant de ses relations bilatérales avec les USA dans le cadre de l’A.L.E. Le résultat en a été une série de modifications dans les programmes sociaux qui ont altéré la trajectoire de développement des deux États-providence. Mais chaque pays s’est ajusté au contexte économique à sa façon, en fonction des rythmes de sa vie politique domestique. Ainsi les deux pays continuent de suivre des trajectoires différentes dans beaucoup de compartiments de leur État-providence. En dépit d’une globalisation économique envahissante, la politique au sein de l’État-nation continue d’avoir son importance sur le plan social. En fait, son rôle n’a jamais été plus irrésistible (Banting, 1992, p. 41)28.

Une résilience canadienne qui apparaît bien par comparaison avec le cas américain

  • 29 Banting examine si « les deux systèmes sont plus semblables en 1992 qu’ils ne l’étaient à la fin d (...)

42La résilience de l’État-providence canadien est particulièrement nette lorsqu’on compare son évolution à ce qui s’est passé au même moment de l’autre côté de la frontière. Comme le montre l’évaluation par Banting de l’impact sur les États-providence des deux pays de l’intégration économique continentale consécutive au développement du libre-échange29,

l’évolution des politiques sociales dans les années 80 et premières années 90 aux USA et au Canada va plutôt dans le sens d’une divergence accrue, les différences traditionnelles entre les deux pays croissant dans le domaine de la santé, des pensions, de l’assistance publique et du rôle redistributif de l’État. Cette évolution résulte en partie de changements dans les programmes canadiens, mais elle est surtout le fruit de l’érosion de la couverture et des prestations aux États-Unis durant les années Reagan et Bush (Banting, 1992, p. 38).

43Voyons cela de plus près.

  • 30 « Dans beaucoup de petites entreprises, tout assurance-santé a même complètement disparu » (ibid.,(...)

44Dans les années 1980, c’est d’abord dans le domaine de la santé que le contraste entre les systèmes américain et canadien de protection sociale s’est beaucoup accentué (ibid., pp. 27-28). Ainsi qu’on l’a vu au chapitre précédent, le système public d’assurance-santé a permis au Canada de mieux faire face qu’aux USA à la montée des coûts administratifs, sa capacité de contrôle étant renforcée par le Canada Health Act de 1984 qui a bloqué l’introduction de dépassements dans le prix des actes et de divers co-paiements hospitaliers (franchises forfaitaires et pourcentages journaliers). A l’inverse, la couverture assurantielle s’est érodée aux USA pendant la période, la montée des coûts étant largement supportée par les ménages compte tenu du retrait tant des gouvernements que des entreprises30. Deux facteurs économiques ont exacerbé cette tendance : 1) le déplacement de l’emploi de l’industrie vers les services où les assurances-santé d’entreprises sont moins développées ; 2) la récession et l’instabilité accrue dans l’emploi qui a fait perdre à beaucoup de personnes leurs droits en même temps que leur travail. A cela se sont ajoutées les restrictions au medicaid de la part des États pour des raisons budgétaires. D’où un accroissement du nombre de personnes non et insuffisamment assurées (accroissement d’un tiers entre 1979 et 1986) (ibid.).

  • 31 Cf. Kudrle et Marmor, 1984, p. 94 ; Guest, 1988, pp. 86-88 ; apRoberts, 2000.
  • 32 En 1984, les taux de remplacement seraient au Canada de 96 % pour un salaire inférieur de moitié a (...)

45En matière de retraites ensuite, la mise en place du Régime de pensions du Canada et du Régime des rentes du Québec a rendu la couverture publique globalement proche dans les deux pays, puisqu’elle y est universelle dans l’un comme dans l’autre et que les taux de remplacement n’y sont probablement que légèrement différents dès lors que l’on tient compte du jeu de l’impôt sur le revenu31. Comme le montre le tableau 6 pour l’année 198932 la différence la plus importante entre les deux systèmes, laquelle s’est accentuée dans les années 1980, tient au caractère beaucoup plus redistributif du système canadien où la présence d’une pension forfaitaire de sécurité-vieillesse (PSV-OAS), d’un supplément de revenu garanti (SRG-GIS) pour les bas revenus et d’une allocation de conjoint le complétant, renforce plus que proportionnellement le taux de couverture des bas salaires. Le revenu supplémentaire de sécurité américain (SSI) ne touche, quant à lui, que peu de personnes – 5,6 % des personnes âgées en 1984 d’après Guest (1988, p. 87) et 6,6 % en 1988 d’après Banting (1992, p. 29) ; « la plupart des retraités à bas revenu ne le reçoivent pas » et son impact redistributif est donc nécessairement faible (ibid.). Les années 1980 et premières années 1990 ont accentué cette différence, les politiques américaines ayant conduit à des réductions des taux de remplacement plus fortes pour les bas revenus que pour les revenus moyens, alors qu’au Canada a contrario, l’augmentation du SRG en 1984 et l’introduction en 1989 d’un remboursement partiel ou total (clawback) de la pension de sécurité-vieillesse pour les titulaires de hauts revenus, ont donné au système une allure encore plus redistributive.

Tableau 6 : Taux de remplacement du revenu gagné par les retraites publiques au Canada et aux USA en 1989

en %

CANADA

USA

Bas revenus

hors SRG : 61

hors SSI : 57,9

avec SRG : 86,5

avec SSP* : ?

Revenus moyens

hors SRG : 44,6

hors SSI : 41,7

avec SRG : 50,7

Hauts revenus

hors SRG : 22,3

hors SSI : 24,1

Source : Banting, 1992, p. 29.
* On ne connaît pas l’impact moyen du SSI mais on sait qu’il est faible.

  • 33 Les programmes spéciaux fédéraux n’ont qu’un impact limité à long terme quant à l’extension de la (...)

46En matière d’assurance-chômage, la situation est plus complexe, car si les années 1980 ont renforcé la générosité relative du système canadien vis-à-vis de l’américain, les années 1990 ont joué en sens inverse, le gouvernement Mulroney ayant totalement arrêté en 1990, i.e. en pleine récession, de financer le programme à partir du budget général (Boismenu, 1994, pp. 10-11). Néanmoins la différence de générosité entre les deux systèmes reste encore considérable à cette époque. Comme le montre le graphique 25, le pourcentage de chômeurs bénéficiaires de l’assurance-chômage au Canada, après avoir diminué de 1973 à 1980, a crû de 69 % à 87 % de 1981 à 1989, puis a amorcé une nouvelle baisse à partir de 1990 pour atteindre 57 % en 1994. Or il est encore à cette date dans un rapport de deux à un vis-à-vis de son homologue aux USA, rapport qui prévalait déjà au milieu des années 1970 avant qu’il n’augmente dans les années 198033.

Graphique 25 : Taux de couverture assurantielle des chômeurs au Canada et aux USA (1968-1997)

Graphique 25 : Taux de couverture assurantielle des chômeurs au Canada et aux USA (1968-1997)

Sources : Card et Riddell, 1993 ; Canadian Center for Policy Alternatives, 1998 ; Développement des Ressources humaines Canada, 1998.

47Comme le montre à son tour le graphique 26, le régime canadien est également plus favorable que le régime américain à partir des années 1980 en ce qui concerne la durée moyenne des prestations et le taux de remplacement moyen. Au total, en 1987, les prestations de chômage représentent 3,2 % du PNB au Canada et seulement 0,4 % aux USA, un rapport de huit à un qui n’est guère commensurable avec l’écart des taux de chômage entre les deux pays même si celui-ci s’est creusé au début des années 1980 comme on l’a vu.

Graphique 26 : Taux de remplacement et durée moyenne (en semaines) des prestations chômage au Canada et aux USA (1968-1989)

Graphique 26 : Taux de remplacement et durée moyenne (en semaines) des prestations chômage au Canada et aux USA (1968-1989)

Sources : Card et Riddell, 1993, p. 180.

  • 34 En 1978, le taux maximum de la couverture chômage est réduit de 66,6 % à 60 % du salaire et il y a (...)

Aussi,
bien que le programme canadien ait subi des réductions à la fin des années 197034, il n’a souffert que d’ajustements marginaux pendant la décennie la plus traumatique des années 1980. L’administration reaganienne aux USA, en revanche, a mené des politiques restrictives qui ont eu des effets très importants. La législation fédérale étendant les prestations en période de récession a été supprimée et le Trésor fédéral a commencé à prélever des intérêts sur les prêts aux États, ce qui a conduit ceux-ci à réviser leurs programmes à la baisse. Étant donné, par ailleurs, la faiblesse des organisations de travailleurs au niveau des États, ces révisions ont alors souvent conduit plus à des baisses des prestations qu’à des augmentations de cotisation (Banting, 1992, p. 31).

  • 35 Leur coefficient de variation est de 0,17 en 1985 (Peterson et Rom, 1990, p. 12), soit une valeur (...)
  • 36 Après avoir été réduites en 1989, les cotisations sont relevées en 1990, 1991 et 1992 alors que de (...)

48Une autre importante différence entre les deux pays a persisté. Les prestations d’assurance-chômage varient selon les États américains35 et sont d’autant plus généreuses que ces États sont riches, alors qu’à l’inverse, le système canadien est centralisé et fournit des prestations plus élevées et plus longues dans les régions les plus pauvres du pays. Ainsi, même si le mouvement de divergence des programmes s’est inversé au début des années 1990 en raison, d’un côté au Canada, du retrait de l’État et du « renforcement du caractère libéral de la sécurité du revenu à l’égard des sans-emplois » (Boismenu, 1994)36 et, de l’autre aux USA, d’un renouveau des programmes fédéraux spéciaux en 1991-92, cela n’empêche pas que « les différences entre les deux systèmes restent plus grandes qu’elles ne l’étaient au milieu des années 1970, à l’apogée de l’État-providence canadien d’après-guerre » (Banting, 1992, p. 31).

49Dans le domaine de l’assistance, par ailleurs, c’est sans conteste aussi une accentuation de la divergence entre les deux pays qu’on observe. Aux USA, il y a une forte réduction de l’AFDC et des Food Stamps entre 1975 et 1990 – une réduction en dollars constants et en moyenne de presqu’un tiers pour la prestation maxima de l’AFDC et d’un quart pour celle correspondant à l’ensemble des deux programmes. Au Canada, malgré la baisse de certaines prestations d’assistance dans certaines provinces, on observe au contraire une augmentation de l’ensemble des prestations dans la décennie 1980 : leur moyenne pondérée croît de 12,5 % entre 1986 et 1990 alors qu’elle baisse de 3,2 % aux USA (ibid., p. 36). Il en résulte que les années 1980 voient, comme cela ressort du tableau 7, la divergence dans la capacité redistributive des deux systèmes s’accentuer. Les inégalités avant impôts croissent très peu au Canada en même temps que le système de redistribution publique améliore son efficacité dans la lutte contre la pauvreté. A l’inverse, aux USA, alors que les inégalités croissent fortement de telle sorte que le nombre de pauvres augmente très significativement (17 %), le système de redistribution publique perd plus de la moitié de sa capacité à réduire la pauvreté de telle sorte que le nombre d’enfants en état de pauvreté croît presqu’autant à cause de cette perte d’efficacité que du fait de l’accroissement du caractère inégalitaire de la distribution des revenus marchands.

Tableau 7 : Effets des impôts et des transferts sur les niveaux de pauvreté des enfants dans les années 1980 au Canada et aux USA

Tableau 7 : Effets des impôts et des transferts sur les niveaux de pauvreté des enfants dans les années 1980 au Canada et aux USA

Source : Banting, 1992, p. 37.

  • 37 L’État-providence américain laisse en fait, au milieu des années 1980, 60 % des pauvres en dehors (...)

50Pour l’ensemble des pauvres, alors que la population canadienne avant transferts compte en 1986 plus de pauvres que les USA (17,5 % pour 15,4 %), ce qui est pour l’essentiel dû à une plus grande pauvreté des francophones (21,9 % à comparer à 15,8 % pour les anglophones), on observe une relation inverse après prise en compte des transferts sociaux (11,8 % – dont 10,8 pour les anglophones – contre 13,5 % aux USA) (Blank et Hanratty, 1993, p. 205). Le safety net canadien réduit de la sorte d’un tiers le taux de pauvreté quand son équivalent fonctionnel américain ne le réduit que d’un huitième. Ainsi le système canadien de transfert, « beaucoup plus important que le système américain », le reste et s’étend même encore dans les années 1980 : « Il offre à la fois des niveaux de soutien plus élevés et des conditions d’éligibilité plus étendues » (ibid., p. 219)37. Bref, la comparaison nous donne ici encore une image tout à fait nette de la différenciation des trajectoires sociales des deux pays et de la résilience de l’État-providence canadien dans sa voie propre :

Au sud de la frontière, le rôle redistributeur affaibli de l’État n’a pu compenser l’accroissement des inégalités des revenus distribués par le marché. Au Canada, en revanche, une plus grande inégalité dans les revenus de marché a été largement compensée par le système fisco-fmancier qui a produit une distribution des revenus finals relativement stable dans les années 80 (Banting, 1992, p. 38).

51Il est un domaine cependant, celui des prestations familiales, dans lequel le Canada s’est rapprochée des États-Unis dans ces années, même si ce rapprochement témoigne moins d’une convergence que de ce que Banting appelle des « tendances domestiques parallèles » (ibid., p. 38) vers l’utilisation des crédits d’impôts comme instruments de redistribution et de lutte contre la pauvreté. Comme le montre le tableau 8, il y a eu en effet au Canada remplacement progressif des allocations familiales forfaitaires par un crédit remboursable d’impôt pour enfants à charge, sous conditions de revenu – le Refundable Child Tax Credit (RCTC).

52Ainsi en 1993, sur le terrain de l’aide publique aux familles, le Canada se retrouve dans une situation apparemment proche de celle des USA qui n’ont jamais connu de système d’allocations familiales mais où s’est également développé, à partir du milieu des années 1970, un crédit d’impôt remboursable pour les travailleurs à bas revenu avec enfants – 1’Earned income tax credit (EITC). Certes les dynamiques de réforme sont opposées dans les deux pays puisque dans un cas il s’agit de réduire la dépense publique pour les familles avec enfant en la ciblant sur les catégories à moindre revenu, alors que dans l’autre il s’agit de mettre en place une protection qui n’existait pas auparavant. Mais, dans les deux cas, il y a recours à une technique de l’impôt négatif qui, dans le contexte de rigueur budgétaire, fait l’unanimité des forces politiques.

  • 38 II faut rappeler qu’« environ un tiers des États américains ont toujours refusé de fournir une ass (...)
  • 39 « L’expansion de l’EITC à travers les extensions successives de 1986, 1990 et 1993 s’est produite (...)

53Aux USA, l’EITC est apparu comme la seule manière possible pour le gouvernement fédéral de soutenir le revenu des working poor. « En rendant le travail à bas prix plus attractif », il ne risque pas de faire l’objet d’un véto de la part du Business, du Parti républicain et des politiciens démocrates sudistes (Pierson, 1995a, p. 323)38. Aussi le programme s’est-il développé tant en 1986 sous la présidence de Reagan et en 1990 sous celle de Bush qu’en 1993 avec Clinton^ si bien qu’en 1994, il en est arrivé à concerner 18 millions de familles39. De même, au Canada, soutenu par la droite pour des raisons d’économie budgétaire et par la gauche du fait de son caractère redistributif et de sa progressivité, le passage des allocations familiales forfaitaires au RCTC a-t-il eu « le soutien de tous les partis » ainsi que des provinces qui y ont vu « tout simplement (un moyen de) s’approprier les crédits d’impôts fédéraux », si nécessaire en réduisant à concurrence leurs propres paiements assistantes (Johnson, 1985, pp. 110-111).

54Il subsiste toutefois d’importantes différences entre le RCTC canadien et l’EITC américain. L’EITC ne concerne que les travailleurs pauvres (i.e. les « méritants ») et est donc soumis à un test de revenu « at the bottom », selon l’expression de J. Myles, alors que le RCTC reste un programme universel qui inclut la presque totalité de la population en jouant du caractère progressif de l’impôt sur le revenu et en soumettant seulement le droit à prestation à des conditions de revenu « at the top ». Non seulement le RCTC concerne l’ensemble des pauvres y compris les assistés sociaux et distribue des revenus supérieurs pour les familles plus nombreuses, ce qui n’est pas le cas de l’EITC, mais il touche également les classes moyennes. En témoigne la réforme de 1993 qui supprime à la fois ce qui restait du demogrant fédéral « allocations familiales » et les exemptions fiscales à l’impôt sur le revenu pour les enfants à charge, et qui institue à leur place un crédit d’impôt remboursable mensuellement qui est universel quoique dégressif à partir d’un certain seuil, un supplément spécifique s’y ajoutant pour les working poor. Il subsiste donc bien une différence radicale de philosophie entre la méthode américaine et la méthode canadienne d’institution de l’impôt négatif, l’une restant résidualiste quand l’autre est toujours marquée par l’universalisme, ce qui explique d’ailleurs le consensus obtenu dans un pays comme dans l’autre en faveur de ce type de réforme.

Tableau 8 : Passage des allocations familiales forfaitaires au crédit d’impôt pour enfants remboursable sous conditions de revenu

1978

Réduction des allocations familiales forfaitaires de 28 à 20 $ par enfant et par mois et mise en place d’un crédit d’impôt remboursable (RCTC : Refundable child tax credit) progressif (200 $ pour un revenu inférieur à 18 000 $ et réduction proportionnelle au-delà).

1984

Désindexation partielle des allocations familiales avec augmentation forfaitaire compensatoire de 50 $ pour les faibles revenus.

1986

Augmentation du RCTC de 384 à 454 $ par enfant, mais baisse du plafond au delà duquel il diminue en fonction du revenu (de 26 330 à 23 500 $).

1987

Nouvelle augmentation du RCTC de 454 à 489 $ par enfant, mais baisse de l’exemption fiscale pour enfant à charge (de 710 à 560 S par enfant).

1988

Nouvelle augmentation du RCTC à 659 $ par enfant de 6 ans et moins et à 559 $ pour ceux de 7 à 17 ans. Conversion de l’exemption fiscale en crédit d’impôt non remboursable (66 $ pour chacun des 2 premiers enfants et 132 $ pour chacun des suivants). Doublement de la déduction fiscale pour dépenses de soins pour les enfants de 6 ans et moins (de 2 000 $ à 4 000 $, 2 000 pour les autres).

1989

Nouvel ajustement du RCTC. Nouvelle augmentation de la déduction fiscale pour soins aux enfants (de 4 000 $ à 5 000 $ pour 6 ans et moins, de 2 000 à 3 000 $ pour les autres).

1993

Remplacement des diverses allocations et exemptions pour enfants à charge par un crédit d’impôt remboursable unique versé mensuellement valant au mieux 1 233 $ annuel pour un enfant de 6 ans et moins et 1 200 $ au delà (de 7 à 17). Réduction de l’allocation au delà d’un revenu de 25 921 $ annuels (2,5 cents par $ excédant ce plafond par enfant avec un maximum de 5 cents). Institution de suppléments pour familles nombreuses et working poor (Earned Income Supplement).

Source : Courchene, 1994, pp. 341-343.

Une « transmutation des politiques sociales en politiques fiscales » ?

55Cela dit, ne peut-on pas voir dans l’utilisation commune de la technique de l’impôt négatif, si ce n’est un indice d’une convergence profonde dans l’évolution des États-providence aux USA et au Canada, du moins l’expression d’une tendance générale dans la plupart des pays occidentaux à réorienter désormais le welfare state vers la lutte contre la pauvreté et à délaisser les classes moyennes, une orientation qui serait le prélude à une résidualisation généralisée des États-providence ? Dans la réforme canadienne, le fait que les demogrants soient dorénavant soumis à des conditions de revenu concernant le sommet de la hiérarchie des revenus, et non pas à des tests de ressources concernant le bas de cette hiérarchie comme dans les programmes assistantiels ciblés vers les chômeurs pauvres, va certes dans le sens de la progressivité tout en maintenant l’universalisme des programmes. Mais n’y a-t-il pas au cœur de la réforme une « ruse » tenant à la procédure d’indexation des seuils de ressources (l’inflation moins 3 %), laquelle fait que l’exclusion de facto des programmes doit progressivement se diffuser du haut vers le bas de la hiérarchie des revenus. Si, simultanément, les programmes assurantiels étaient bloqués au profit du développement de l’assurance privée, on serait alors en présence d’une réorientation importante de la philosophie générale de l’État-providence vers un résidualisme de facto sinon de jure par glissement graduel d’un « système de remplacement du salaire » vers un « système de subvention du salaire », pour reprendre encore ici les termes de J. Myles (1988, pp. 94-95).

56Ainsi un observateur aussi avisé de l’État-providence canadien que K. Banting (1992, 1995, 1997) interprète-t-il en termes de ciblage des prestations et de « rupture avec l’universalisme » les procédures qui, dans les années 1980-1990, ont rendu dégressives un grand nombre de prestations (chômage, vieillesse, familiales) en les soumettant à des clawbacks (équivalents à une reprise partielle ou totale des allocations par l’impôt progressif sur le revenu). Sur cette base, il en arrive même à la conclusion que le welfare state américain est devenu plus universaliste que son homologue canadien, quant à lui plus ciblé sur les pauvres. Ce qui ne l’empêche pas de reconnaître par ailleurs que « le Canada fournit à ses citoyens une protection sociale beaucoup plus étendue que ne le font les États-Unis » (Banting, Hoberg et Simeon, 1997, p. 393). Le caractère quelque peu paradoxal de cette position qui tend à associer toute différenciation des prestations avec une protection sociale de type résiduel conduit à interroger les catégories usuelles avec lesquels on cherche à différencier les types de régime de protection sociale. Ce qu’on fait dans l’encadré 1 qui montre que, derrière la distinction usuelle entre universalisme et sélectivité ou différenciation, se dissimule plutôt une opposition entre deux formes d’universalisme. La conception de l’universalisme qui récuse tout ciblage progressif au sommet de la distribution des revenus, celle à laquelle se réfère en fait Banting, peut être qualifiée de libérale. On doit lui opposer non pas la sélectivité, mais un autre universalisme qui peut être dit démocratique en ce sens qu’il fait une place au pouvoir de la communauté politique de moduler la règle de l’individualisme pur (un = un) prônée par l’universalisme libéral. À partir de là, le social policy divide entre les USA et le Canada que Banting met en évidence peut être réinterprété comme une opposition entre un État-providence américain qui s’est maintenu dans le cadre d’un universalisme libéral pur (mâtiné de ciblage sur le statut quasi fermé des non deserving poor) et un État-providence canadien qui a accentué en revanche son penchant pour un universalisme démocratique plus soucieux d’universalisation des statuts et d’égalité des résultats.

Encadré 1 : Universalisme versus sélectivité ?
Il est difficile de suivre K. Banting en opposant, sans plus de discernement, le ciblage ou la sélectivité à [’universalité. En particulier, il est mystificateur d’utiliser la catégorie de ciblage pour qualifier les programmes mobilisant, selon l’expression de Myles, un targeting at the top, visant les plus hauts revenus, et non un targeting at the bottom visant des catégories sociales défavorisées, type de sélectivité ou de différenciation auquel le sens commun renvoie quand on parle sans plus de précision de ciblage. La distinction top/bottom implique déjà qu’on ne puisse agréger les deux types de programmes dans une même catégorie pour caractériser un État-providence de « sélectif », sauf à amalgamer les États-providence redistributifs et égalitaristes avec leurs contraires, ceux qui sont résiduels (entièrement ciblés sur les pauvres) car fondés sur l’inégalité. Mais, plus fondamentalement, la distinction conduit à rechercher une définition plus rigoureuse des catégories d’universalité et de sélectivité.
En effet, en pratique, on ne peut opposer universalité et sélectivité. Un programme est-il moins universel lorsqu’il distribue des prestations universelles mais qui peuvent être reprises intégralement à certains par le biais d’un impôt progressif sur le revenu, lui même universel. Le résultat est sélectif, at the top, mais les procédures et la philosophie d’ensemble restent universalistes. En outre, si on privilégie le résultat redistributif d’un programme pour juger de son caractère sélectif ou universel, quasiment aucun programme n’est de type universel : ainsi des programmes de type assurantiel qui qualifient des ayant-droits sur la base de cotisations et de l’occurrence d’un risque et qui, dans les faits, ne toucheront pas l’ensemble des cotisants ; ainsi également des demogrants comme la sécurité-vieillesse qui ne sélectionnent pas en fonction du revenu, mais néanmoins en fonction de l’âge ; ainsi encore des anciennes allocations familiales dites universelles mais qui excluaient les familles sans enfants, et donc n’étaient pas si universelles que cela.
Pour faire véritablement sens, le critère d’universalité doit donc porter sur le droit à la prestation et non sur la prestation elle-même. Mais cela ne résout pas la totalité du problème, car le droit à la prestation n’est jamais lui-même véritablement universel, c’est-à-dire non soumis à quelque condition que ce soit, comme le montre le cas précédent des allocations familiales ou celui de la sécurité-vieillesse. Même dans le seul programme véritablement universel, mais qui n’existe encore nulle part au monde à ce jour sauf peut-être à Cuba, le revenu universel d’existence versé à tout citoyen, il y a une condition, celle d’être citoyen, condition associée à la nationalité ou au mieux à la résidence. Cet exemple indique à quel point la notion d’universalité est exigeante d’un point de vue théorique, même si on accepte de restreindre l’universalisme au national.
Pour garder au concept son caractère opératoire, il faut le prendre en fait par l’autre bout en s’interrogeant sur la notion de sélectivité. D’où il ressort que le seul critère valable pour fonder rigoureusement le caractère sélectif d’un droit ou d’une obligation est celui du statut fermé, c’est-à-dire associé à une stigmatisation catégorielle d’ordre symbolique ou à des traits physiques particuliers (couleur de la peau, ethnie, handicap de naissance ou jugé définitif, caste, etc.), le droit étant alors étroitement lié à ce statut considéré comme définitif et exclusif à l’ayant-droit. C’est seulement en adoptant cette définition étroite de la sélectivité qu’on peut parler d’assurance-chômage, d’allocations familiales, de prestations de santé et de pensions de vieillesse universelles, alors que tout un chacun ne verra pas nécessairement ce droit se transformer en prestation. Car au moins, on ne peut exclure que tous puissent accéder au statut (ouvert donc) de chômeur, de parent, de malade ou de retraité. Les droits sont ici universels, car ouverts à tous, ce qui ne les empêche pas d’être simultanément conditionnels (sélectifs, donc), c’est-à-dire ouverts seulement « sous condition » de tomber victime ou bénéficiaire du risque social assuré. Dans cette perspective, il devient logique, en dépit d’un paradoxe apparent, qu’une prestation universelle contre la pauvreté soit sélective, ciblée, au sens où elle doit être soumise à une condition de revenu qui permette de déterminer si une personne a acquis momentanément le « statut » de pauvre, statut qui reste ouvert dès lors qu’on peut sortir de la pauvreté, comme on peut sortir du chômage, de la maladie, du statut de parent nourricier, etc.
Par ailleurs, il convient de séparer le fait qu’un programme ouvre des droits universels (i.e. soit à statut ouvert à tous les citoyens) et le fait que les prestations de ce programme puissent être soumises par surcroît à un prélèvement progressif sur le revenu global qui annule, tous comptes faits, pour certaines personnes en haut de l’échelle des revenus, le bénéfice de ces prestations. Il n’est pas contradictoire avec l’universalisme, en effet, d’exclure un ayant-droit du bénéfice d’une prestation de vieillesse en utilisant un critère de richesse hétérogène au statut de personne âgée, ce dernier étant le seul qui doit conditionner l’ouverture du droit universel à une prestation-vieillesse sauf à lui enlever son caractère universel, en soumettant cette prestation à l’impôt sur le revenu en vertu du fait que la personne âgée n’est pas seulement âgée, mais est aussi un citoyen en général assujetti en tant que tel à l’impôt personnel sur le revenu. Au contraire, dans la logique universaliste de la citoyenneté qui préside à l’institution de l’impôt en démocratie, exempter d’impôt sur le revenu les pensions revient à distribuer sélectivement un privilège. Et faire rentrer des prestations universelles de revenus dans le cadre d’un impôt universel sur le revenu correspond objectivement à une extension de l’universalisme puisque des revenus antérieurement privilégiés, sélectivement exclus de l’impôt, y sont maintenant inclus.
Se priver de la distinction précédente reviendrait à considérer qu’un impôt personnel progressif sur le revenu n’est pas universel, mais sélectif parce qu’il discrimine entre les citoyens en fonction de leur revenu. Or si on admet qu’un tel impôt n’est pas universel bien qu’il s’applique procéduralement de la même façon à tous les citoyens, alors l’universalisme en matière fiscale signifie nécessairement impôt forfaitaire, égal pour tous, ou proportionnel à taux unique pour tout citoyen sans discrimination positive ou négative et sans autre critère d’accès que le fait d’être un citoyen individuel posé comme égal à tout autre. On retrouve là l’universalisme libéral.

  • 40 Cf. également Kitchen, 1995.

57Myles et Pierson (1995), de leur côté, considèrent que la part croissante prise au sein de la sécurité-vieillesse par les prestations sous condition de revenu (supplément de revenu garanti, allocation de conjoint et clawbacks sur les PSV-OAS) de même que la réforme des allocations familiales témoignent d’une réorientation importante de l’État-providence canadien. De programmes universels d’assurance et de démogrants, il évoluerait vers des programmes fondés sur une philosophie de la garantie d’un revenu minimum qui prône une généralisation des tests de ressources40. Pour ces auteurs, cette philosophie est, en effet, fondamentalement différente de celle de « l’État-providence de sécurité sociale » dans la mesure où le revenu annuel minimum garanti (RAGGAI, guaranteed annual income) « prévient la pauvreté mais ne donne pas de garantie de sécurité du revenu aux travailleurs gagnant plus que le niveau de pauvreté ». Ainsi dans le cas canadien, le changement fondamental ne serait pas « qu’il y a abandon du principe d’universalité, comme on le reproche souvent à l’impôt négatif. Ce qui change plutôt est ce qui est universellement garanti : la subsistance plutôt que le remplacement du salaire direct » (Myles, 1988, p. 94).

58Cette analyse, en dépit de sa pertinence générale, ne tient pas non plus, selon nous, dans le cas canadien pour deux raisons. D’une part, le reflux des demogrants et l’augmentation de la part des prestations conditionnelles en leur sein s’est accompagné, comme le montre le graphique 21 du chapitre précédent, de l’accroissement des prestations assurantielles et non pas seulement du développement de l’impôt négatif. D’autre part, les programmes d’allocations familiales ont deux traits spécifiques qui conduisent à relativiser la portée générale de leur réforme quant à l’avenir qu’elle dessinerait pour l’ensemble de l’État-providence canadien, ces traits expliquant d’ailleurs que leur réforme a été la seule à avoir été menée à bien aussi facilement.

  • 41 Raison peut-être de ce que dans les comparaisons internationales des États-providence contemporain (...)
  • 42 « L’introduction des allocations familiales en 1944 est le produit de la stratégie et de la doctri (...)

59Première caractéristique des allocations familiales, leur place tout à fait particulière au Canada comme ailleurs dans « l’État-providence de sécurité sociale »41. Elles sont en effet, quant à leur nature, hétérogènes à sa logique car, quelles que soient leurs formes, elles ne correspondent pas comme les programmes de sécurité du revenu à un remplacement du salaire, mais à une subvention destinée à en éviter toute augmentation en prenant en charge les besoins de reproduction d’une famille standard. D’où le fait qu’un tel programme n’a jamais été fortement soutenu par les organisations ouvrières qui, au contraire, lui ont la plupart du temps été hostiles42. Il s’ensuit que le passage des allocations familiales et des exemptions fiscales pour enfants à charge à un programme d’impôt négatif ne saurait être considéré comme la substitution d’un programme universel de remplacement du salaire par un programme ciblé de subvention du salaire des seuls travailleurs à bas revenu. Ce n’est qu’une modification de la forme du subventionnement public du salaire (déjà retouchée en 1973 avec la soumission des allocations familiales à l’impôt sur le revenu) allant dans le sens de sa rationalisation administrative.

  • 43 Ainsi, selon certains auteurs, « la faiblesse des taux d’activité chez les femmes est un des grand (...)
  • 44 On reviendra sur cette question au chapitre 12 lorsque nous aborderons la toute récente institutio (...)

60Deuxième caractéristique spécifique des allocations familiales par rapport aux autres programmes, leur poids financier relatif de plus en plus faible. Les allocations familiales ont, en effet, perdu de leur importance du fait même, sans doute, des effets de leur institution. Notoirement insuffisantes pour permettre à une famille de vivre sur la base d’un seul salaire, elles ont plutôt servi d’alibi pour éviter un ajustement à la hausse du salaire moyen des chefs de famille et ont ainsi participé à rendre nécessaire le double salaire et donc le développement du travail salarié féminin. Ce qui fait que désormais, comme le montrent les statistiques sur la pauvreté au Canada et aux États-Unis, ce sont moins les enfants qui sont la source principale de la pauvreté des familles que le fait de ne disposer que d’un seul salaire pour vivre : les célibataires sans enfants enregistrent un taux de pauvreté bien supérieur à celui des couples mariés sans (mais aussi avec) enfants, la catégorie supportant le plus haut risque de pauvreté étant évidemment les familles monoparentales (avec enfants) (Blank et Hanratty, pp. 204-205)43. Or, pour cette dernière catégorie de la population, les seules allocations familiales n’ont jamais suffi au Canada comme dans la plupart des pays à assurer leur subsistance, y compris après leur triplement en 1973, d’où le nécessaire maintien de l’assistance (aux mères nécessiteuses et aux chômeurs) après leur instauration44.

  • 45 Cf. Beauchemin, Bourque et Duchastel, 1995 ; Boismenu et Noël, 1995 ; Drache et Ranachan, 1995 ; M (...)

61Ainsi, on ne saurait inférer de la réforme des allocations familiales que la stratégie néo-libérale de réforme qui a été mise en œuvre au Canada dans les années 1980 et le début des années 1990 a réussi à réorienter l’État-providence canadien sur une voie résidualiste par convergence vers le modèle à suivre que, pour certains, le cas américain représenterait. On verra dans le chapitre suivant qu’on peut en dire autant des limites posées aux pensions de sécurité-vieillesse et à la réforme des régimes publics contributifs de retraite. Ces réformes qui tentent de limiter le développement des dépenses publiques et de promouvoir pour cela les assurances privées tout en maintenant le filet de sécurité de l’assistance45 témoignent plutôt d’une évolution générale, parallèle, de tous les États-providence dans le nouveau contexte mondial.

  • 46 On peut d’ailleurs se demander si elle joue en fait aux USA du fait de l’hégémonie du dollar et co (...)

62Cette tendance générale est relative à ce que R. Simeon a appelé une « transmutation des politiques sociales en politiques fiscales » aboutissant à une confusion des instruments et traduisant la domination exercée par la politique financière sur les politiques sociales (Simeon, 1994, p. 141). Elle s’est également fait sentir en France comme dans toute l’Europe et n’a donc rien de spécifiquement américain46. En France, par exemple, en témoignent l’institution de la CSG (contribution sociale généralisée) ainsi que la réduction de l’autonomie de la sécurité sociale vis-à-vis du budget de l’État instituée à la suite du Plan Juppé, dans la Loi de financement de la sécurité sociale (Barbier et Théret, 2001). La logique spécifique de l’assurance sociale tend ainsi à être absorbée par la logique fiscale et/ou alors à être confondue avec celle de l’assurance privée. Ceci conduit à l’abandon de certains leviers spécifiques des politiques sociales et affaiblit considérablement le rôle régulateur du social que ces politiques sont susceptibles de jouer surtout dans les pays où les divisions fonctionnelles et/ou territoriales sont très fortes. En retour, cet affaiblissement trace d’étroites limites aux réformes néolibérales.

63La réduction qui s’ensuit du nombre des instruments de la politique fédérale témoigne par ailleurs, toujours selon Simeon, de la constitution de rapports de domination de certains réseaux de politiques publiques sur d’autres, domination qui a toute une série d’effets négatifs sur la capacité à reformuler les politiques sociales. Celles-ci ne sont alors envisagées, en effet, qu’en termes de déficits et de coûts concurrençant ceux de l’endettement public, abstraction faite de tout questionnement sur le caractère productif de la dépense sociale tant au plan micro que macro-économique.

64De tels effets sont particulièrement nets dans le cadre du fédéralisme budgétaire canadien où se pose déjà de façon structurelle la question de la soumission des programmes de transferts intergouvernementaux à des impératifs purement financiers.

Dans la mesure où au Canada, la coopération fédérale-provinciale en matière de politique sociale s’est traduite par l’institution de toute une série d’instruments financiers – « financement des programmes établis » (FPÉ), péréquation et Régime d’assistance publique du Canada-, le réseau du Trésor et de la politique économique a tendu à dominer, le réseau des politiques sociales jouant un rôle subordonné, surtout depuis la période de restriction budgétaire (ce qui est particulièrement net pour le FPÉ). Or, la transmutation de la politique sociale en arrangements fiscaux empêche tout véritable débat sur la politique sociale nationale et exclut en pratique de la discussion les groupes et les acteurs sociaux du réseau de politique sociale. (...) Le danger est alors que la finance et les agents du Trésor qui conduisent le processus de réforme provoquent des dommages inutiles à notre cadre de politiques sociales et soient incapables d’explorer des réformes innovatrices pour le système de protection sociale (Simeon, 1994, p. 141).

65À ce problème de la domination financière sur le réseau des acteurs de la politique sociale, s’ajoute le problème du déficit démocratique qui apparaît particulièrement aigu dès lors que les élites politiques en sont réduites à mettre en œuvre des politiques non populaires de restriction budgétaire. Alors même que le fédéralisme exécutif de forme quasi « consociationnelle » (Bakvis, 1987) qui a prévalu pendant toute la période de l’épanouissement de l’État-providence canadien, a été profondément délégitimé par les échecs des accords constitutionnels du Lac Meech et surtout de Charlottetown, « la transmutation de la politique sociale en politique fiscale crée d’énormes frustrations chez les citoyens tant au niveau de la compréhension que de la participation au processus politique » (Simeon, 1994, p. 142). La complexité et l’enchevêtrement des relations intergouvernementales vont à l’opposé de la transparence nécessaire pour un débat politique effectif qui implique le public. Ce « déficit démocratique et le déficit quant à la performance des politiques se renforcent l’un l’autre » (ibid., p. 143).

66Mais ne s’agit-il pas là d’éléments de diagnostic des problèmes rencontrés par les États-providence depuis vingt-cinq ans qui évoquent plus les questions qui se posent en Europe que celles qui occupent le devant de la scène socio-politique américaine ? N’est-on pas en effet, ici et là, en présence de questions qui s’inscrivent largement dans les dynamiques endogènes des formes prévalentes des politiques sociales et qui sont seulement exacerbées par le nouveau contexte financier, ce qui exclut qu’elles puissent être résolues simplement par une meilleure maîtrise politique de la finance et le retour à une régulation plus stricte des mouvements internationaux de capitaux ? Encore faut-il que les réformes correspondent aux transformations structurelles des sociétés concernées et à l’évolution de leurs systèmes politiques.

67La résilience de l’État-providence au Canada entre 1975 et 1994, en effet, montre que dans ce pays pour le moins, l’évolution des politiques sociales s’est faite dans le cadre d’une path dependency concernant le social comme le politique. Le long processus qu’on vient de relater de remplacement des allocations familiales forfaitaires et des exemptions fiscales régressives pour les enfants à charge par un crédit dégressif d’impôt en fonction du revenu témoigne de la rémanence du policy-pattern gradualiste et des valeurs égalitaristes propres au fédéralisme canadien. La permanence du policy-pattern canadien de l’agenda-building dans le nouvel environnement économique est également frappante dans le cas de la réforme du système national des retraites qui s’étend sur la même période. Ce dernier cas doit néanmoins faire l’objet d’une analyse particulière car il est riche d’une série de caractéristiques qui le rendent particulièrement intéressant à étudier. Il exhibe d’abord de manière spécifique les effets de la colonisation des politiques sociales par la politique financière en dévoilant la logique financière plus que sociale qui fonde la capitalisation des régimes de retraite. Il montre ensuite, malgré la prégnance de cette logique financière, la résilience de l’État-providence canadien dans un de ses secteurs centraux, puisque la réforme a pour enjeu une amélioration de la protection, non sa réduction. Il permet enfin de réexaminer l’apport du fédéralisme canadien à cette résilience, s’agissant là d’un programme que certains analystes considèrent comme typique du caractère généralement « conservateur », c’est-à-dire non innovateur du fédéralisme en matière sociale. En ce domaine, le policy-pattern canadien aurait conduit aux mêmes résultats que l’américain, ce qui, compte tenu de ce qu’on a soutenu jusqu’à maintenant, mérite un examen plus détaillé.

Notes

1 De 1973 à 1977, le Canada fut la scène de l’une des entreprises les plus ambitieuses jamais tentées en temps de paix : la révision de l’ensemble des politiques relatives à la sécurité du revenu. Cela fut fait non pas par un seul gouvernement, ce qui constituerait en soi un précédent, mais dans le cadre particulièrement difficile d’un effort commun du gouvernement central et des provinces » (Forget, 1986, pp. 150-51).

2 Si le projet de revenu minimum est mort-né, c’est certes en raison de changements dans les conjonctures économique (le choc pétrolier et ses suites) et politique (le remplacement à la mi-1974 du gouvernement fédéral libéral minoritaire dépendant du NDP, social-démocrate, par un gouvernement majoritaire bientôt principalement préoccupé par la lutte contre l’inflation et la promotion d’une politique industrielle active et centralisée), mais c’est aussi faute d’un consensus social suffisant sur son concept, quand bien même son principe semble faire à l’époque l’unanimité des forces politiques : « Solidement appuyé à droite sur les propositions déjà anciennes de Milton Friedman en faveur d’un impôt négatif, il séduisait également la gauche par la promesse d’une effet redistributif enfin cohérent et d’une absence totale de tout jugement de valeur sur les mérites relatifs de telle ou telle catégorie de personnes à bas revenu » (Forget, 1986, p. 154). L’échec de la révision n’est cependant pas total dans la mesure où elle aboutit à une réforme importante des allocations familiales conduisant à en faire un programme fédéral-provincial (les allocations peuvent être modulées selon le nombre d’enfants par les provinces) et où est créée une allocation de conjoint.

3 Un premier débat constitutionnel avait eu lieu en 1971 lors d’une conférence constitutionnelle où le Québec avait posé comme conditions à son adhésion à la Charte en discussion l’obtention d’un pouvoir provincial de modulation des prestations fédérales et la possibilité de prendre en charge dans certains cas les programmes fédéraux moyennant compensation fiscale, ce qui ne lui avait pas été accordé (Forget, 1986, pp. 136-38).

4 « Il est clair que les amendements constitutionnels de 1982 vont contre les demandes traditionnelles du Québec et réduisent sa marge de manœuvre, notamment pour ce qui concerne la question linguistique » (Vandycke, 1995, p. 135).

5 « Le rapatriement et la modification de la Constitution furent conduits sans le consentement du Québec ; en fait, celui-ci fut exclu de la négociation finale entre le gouvernement fédéral et les autres provinces qui, jusque là, avaient refusé les propositions fédérales. La réaction politique au Québec fut claire et sans équivoque : à l’Assemblée nationale, à quelques exceptions près, les membres du gouvernement et l’opposition joignirent leurs forces pour condamner ce qui était considéré comme l’imposition illégitime au Québec sans son consentement d’un nouveau régime constitutionnel » (Vandycke, 1995, p. 134).

6 Centralisation signifie, rappelons-le, « qu’il y a une hiérarchie explicite entre les ordres de gouvernement, le gouvernement fédéral étant situé à l’étage supérieur de la pyramide tandis que les gouvernements provinciaux, relégués à un niveau inférieur, sont subordonnés à la volonté et à l’autorité du gouvernement fédéral » (Rocher et Smith, 1995, p. 10).

7 Ce centralisme a été évidemment stimulé par la profonde récession que connaît le pays en 1981-82, la plus grave depuis celle des années 1930.

8 Ainsi, « le gouvernement recule-t-il rapidement face à la mobilisation populaire après qu’il ait annoncé au début de son mandat qu’il limiterait l’indexation de la prestation de sécurité-vieillesse. De même, il n’adopte pas les recommandations de la commission Forget qu’il a mis en place pour réformer le régime d’assurance-chômage et qui prône l’élimination de la différenciation des prestations selon l’ampleur des taux de chômage provinciaux de façon à minimiser sa dimension redistributive et en faire un véritable système d’assurance » (Simeon et Robinson, 1990, p. 325), projet qui sera en revanche repris par le gouvernement libéral en 1995.

9 « La Cour suprême peut fort bien ne jamais réinterpréter la Constitution pour donner au gouvernement fédéral du Canada les pouvoirs économiques formels dont est doté son homologue américain. Mais si Ottawa est capable d’augmenter substantiellement les contraintes de marché sur l’utilisation de leurs pouvoirs constitutionnels par les gouvernements provinciaux, et menacer ou entraîner la plupart d’entre eux à respecter les nombreuses restrictions légales mises en place dans les traités de libre commerce, il aura atteint le même résultat avec des moyens moins directs et moins formels. Dans ce cas, le Canada aura effectué un grand pas en avant en direction du fédéralisme résiduel qui prévaut aux USA depuis 1937 » (ibid., p. 261).

10 Pour I. Robinson notamment qui commet selon nous un contresens lorsqu’il affirme que « lorsque l’idéologie néo-libérale et les intérêts économiques qu’il sert sont entrés en conflit direct avec les objectifs de maintien et de renforcement des pouvoirs de l’État au Québec, ces derniers ont été sacrifiés aux premiers. Ainsi en est-il du caractère « nationaliste » des élites politiques québécoises, des deux côtés du spectre politique. Ceci, en soi, est un changement considérable dans la dynamique du fédéralisme canadien » (Robinson, 1995, p. 235). Robinson sous-estime l’instrumentalisation politique du libre-échange par ces élites à des fins « nationalistes ».

11 Cf. graphique 1, chapitre 3.

12 La valeur nominale des dépenses sociales croît en effet alors moins vite que celle du PIB sur laquelle est indexé le financement des programmes établis.

13 À cette fin, il revient notamment à une différenciation des fonds destinés à la santé et à l’enseignement supérieur.

14 Si bien que l’Alberta se retire des accords de collecte de l’impôt par l’État fédéral pour ce qui concerne l’impôt sur les sociétés et que l’Ontario est également très près de s’en retirer complètement en suivant la voie tracée par le Québec. L’Ontario toutefois ne mit pas sa menace à exécution (Simeon et Robinson, 1990, p. 292).

15 Certains auteurs considèrent néanmoins qu’entre « 1984-88, durant le premier mandat conservateur, les transferts aux provinces ont été à peine touchés. C’était une tentative délibérée d’essayer de traiter le problème du déficit budgétaire sans couper les transferts. Ainsi, tandis que l’ensemble des dépenses a crû de 3,6 % par an en moyenne, de 1984-85 à 1989-90, les transferts monétaires aux provinces ont crû de 4,5 % (et ceux-ci ajoutés aux transferts de points d’impôts de 6,5 %) » (Gorbet, 1994, pp. 75-76). « Les provinces ont été largement protégées des mesures fédérales de rigueur budgétaire entre 1984 et 1988 lors du premier mandat du gouvernement Mulroney, ce n’est que depuis 1988 qu’une large gamme de limites et de plafonds ont été appliqués aux transferts fédéraux » (Simeon, 1994, p. 144).

16 Ce changement de référentiel de la politique économique est préparé par une commission officielle d’experts, la Commission MacDonald (« Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement au Canada »), qui, après avoir mené un grand nombre de consultations et lancé de multiples études sur les problèmes politiques, juridiques, constitutionnels et économiques du fédéralisme canadien, met en avant dans son rapport final de 1986 la nécessité d’un ajustement néolibéral des politiques économiques et sociales antérieurement menées.

17 Bien que « au milieu des années 1980, le modèle résidualiste ait de nouveau cours, soutenu par des adeptes nombreux et volubiles » (Guest, 1985, p. 235), le nouveau gouvernement fédéral conservateur « n’est en rien de type thatchérien en dépit de son orientation libre-échangiste » (Simeon et Robinson, 1990, p. 325).

18 Les partis régionaux représentent pour la première fois dans l’histoire du Canada les principales forces d’opposition en son sein.

19 C’est d’ailleurs là un bel exemple empirique du déficit théorique analysé au chapitre 1 des approches orthodoxes du fédéralisme budgétaire qui font l’impasse sur la dimension politique du fédéralisme.

20 « Lorsque les schèmes keynésiens de raisonnement économique ont perdu de leur légitimité au milieu des années 1970, Ottawa et les provinces se sont mises à suivre des stratégies étatiques propres qui ont accru le conflit fédéral-provincial. Depuis le milieu des années 1980, l’agenda néo-conservateur a également privilégié le rôle d’Ottawa dans la conduite économique. La réduction du déficit a entraîné des coupures dans les paiements de transfert aux provinces qui ont forcé celles-ci à adopter des mesures “harmonisées” de réduction de leur propre dette. La préférence accordée à la stabilité des prix sur le plein emploi a fait de la politique monétaire sur laquelle le fédéral a une juridiction exclusive l’instrument de politique économique essentiel. Aussi, la phase actuelle voit-elle un haut degré de contestation de la stratégie fédérale prédominante, cette contestation étant seulement tempérée par une reconnaissance largement partagée du défi posé par le déficit national et des contraintes que l’économie politique internationale fait peser sur les politiques » (ibid., p. 206).

21 Un exemple de l’intérêt objectif pour les provinces d’accéder à la souveraineté dans le cadre des accords de libre-échange est fourni par la question des subventions provinciales aux entreprises qui apparaissent comme spécifiques et sont donc interdites dans le cadre fédéral alors que si la province était souveraine, elles apparaîtraient comme générales et admissibles (Robinson, 1995, p. 241).

22 Outre quelques articles d’économistes dans les années 1970 et 1980, trois rapports officiels publiés en 1985 – ceux de la Commission Macdonald, de la Commission House et de la Commission Forget (d’enquête sur l’assurance-chômage) concluent « que le programme d’assurance-chômage et plus particulièrement la réforme de 1971 avaient contribué à l’augmentation du chômage au Canada » (Bédard et Grignon, 2000, p. 24). Ces rapports auront une grande influence sur la politique menée dans les années 1990 qui visera officiellement à « réduire les désincitatifs au travail du programme d’assurance-chômage » (ibid., p. 31).

23 Ainsi pour L. Osberg, « le Canada a toujours eu une main d’œuvre extrêmement adaptable et il n’y a jamais eu une classe de jeunes travailleurs aussi bien éduquée que l’actuelle. Par ailleurs, un examen précautionneux de la littérature internationale et canadienne sur les effets désincitatifs des politiques sociales démontre aussi que la recherche récente a révisé substantiellement à la baisse les anciennes estimations de ces effets (Atkinson et Micklewright, 1991). Il y a de nombreuses preuves empiriques qu’un très grand nombre de travailleurs potentiels, bien éduqués et hautement motivés, ne trouvent pas d’emploi dans le marché du travail de 1994. (...) Il est donc improbable que des améliorations dans le job counselling, la formation et les incitations au travail améliorent significativement la situation » (Osberg, 1994, pp. 67-68).

24 « La raison principale mise en avant pour réformer le système de l’assurance-chômage est qu’il empêche les processus d’ajustement (...) en raison des effets désincitatifs du programme qui ralentissent les mouvements désirables de travailleurs d’une branche à l’autre ou d’une région à l’autre (...) Mais de façon croissante, l’analyse macro-économique des effets de l’assurance-chômage sur le chômage suggère qu’elle a peu ou pas d’effets de ce type. La raison en est que l’un des traits les plus remarquables du marché du travail canadien est son incroyable dynamisme (...) Non seulement il est remarquablement fluide, mais les taux de turnover y sont relativement élevés en comparaison de ce qu’ils sont dans les autres pays du monde industrialisé » (Baldwin, 1995, pp. 236-239).

25 « Des différences dans l’adaptabilité et la flexibilité des marchés du travail canadien et américain ont été souvent mises en avant pour expliquer les différences de résultats entre les deux pays en matière d’emploi et de chômage. Cependant, Amano et Macklem (dans ce volume) montrent que les coûts relatifs et les vitesses d’ajustement sont très semblables dans les deux pays. Des différences dans le degré de flexibilité des salaires sont de la même façon souvent avancées comme explication des différences Canada/USA. Avec des données agrégées, Prasad et Thomas (dans ce volume) trouvent bien une plus faible flexibilité des salaires au Canada (...) en rapport avec l’existence d’un salaire syndical dans les années 1980, mais ils montrent que cette différence de flexibilité salariale ne contribue pas significativement à expliquer le taux de chômage plus élevé au Canada » (Riddell et Sharpe, 1998, p. S28). Enfin, dans les années 1980, « la croissance économique et celle de l’emploi ont été en moyenne similaires dans les deux pays » (ibid., p. S27).

26 La croissance annuelle de l’emploi qui était en moyenne de 3 % dans les années 1960 et 1970, puis de 2 % dans les années 1980, ne dépasse pas 0,5 % entre 1990 et 1995 (Bédard et Grignon, 2000, p. 34).

27 II y a d’ailleurs un paradoxe du fédéralisme en ce domaine puisque ce type de politique aux USA a été baptisé de New Federalism, alors qu’au Canada, le Nouveau Fédéralisme est une étiquette attribuée à la politique centraliste de Trudeau.

28 Ainsi, « l’expérience des années 1980 et 1990 nous aide à nous méfier de l’hypothèse selon laquelle la convergence est nécessairement une conséquence de l’intégration. Les prédictions d’harmonisation, que ce soit dans le contexte du marché unique européen ou de l’accord de libre-échange nord-américain, supposent que les futures décisions politiques seront plus conformées par les contraintes de l’économie internationale que par la politique domestique. Quoique les pressions internationales sur l’État ont à l’évidence cru, il est important d’éviter les interprétations déterministes. Chaque nation doit s’ajuster à de puissantes pressions émanant de l’économie globale, mais cette économie globale ne dicte pas la manière dont chaque pays répond à ses pressions. Les politiques sont aussi conformées par les ordres politiques nationaux et chaque pays répondra différemment au changement de l’environnement mondial. Par conséquent, il est peu probable que le point d’équilibre soit une harmonisation sur un modèle standardisé » (ibid., pp. 40-41).

29 Banting examine si « les deux systèmes sont plus semblables en 1992 qu’ils ne l’étaient à la fin de la période de forte expansion des programmes sociaux » afin de voir si les « vagues successives de réduction et de restructuration » auxquelles « ont été soumis ces programmes » depuis cette période les ont fait « divergé significativement ou s’ils ont suivi des formes différentes d’ajustement », auquel cas on devrait « mettre en doute l’hypothèse que l’intégration économique réduit l’espace pour des politiques sociales autonomes » (ibid., p. 22).

30 « Dans beaucoup de petites entreprises, tout assurance-santé a même complètement disparu » (ibid., p. 28).

31 Cf. Kudrle et Marmor, 1984, p. 94 ; Guest, 1988, pp. 86-88 ; apRoberts, 2000.

32 En 1984, les taux de remplacement seraient au Canada de 96 % pour un salaire inférieur de moitié au salaire moyen, de 64 % pour le salaire moyen, et de 37 % pour un revenu deux fois supérieur à ce salaire (Dumont, 1988, pp. 305-306). Au même moment, la pension moyenne OASDI représente 37,1 % du gain moyen aux USA, 46 % des personnes âgées ne disposant que de cette pension comme source de revenu (ibid., p. 286).

33 Les programmes spéciaux fédéraux n’ont qu’un impact limité à long terme quant à l’extension de la couverture. Cet impact est néanmoins significatif au milieu des années 1970 – ainsi en 1975, la proportion de chômeurs couverts atteint une pointe de 78 % (Guest, 1988, p. 95) – mais s’évanouit totalement dans la deuxième moitié des armées 1980. Il réapparaît modestement au début des années 1990 (cf. Banting, 1992, fig. 2.2, p. 33).

34 En 1978, le taux maximum de la couverture chômage est réduit de 66,6 % à 60 % du salaire et il y a un durcissement des conditions d’éligibilité déjà rendues plus drastiques en 1977. En contrepartie, en 1977, les durées d’éligibilité et de bénéfices ont été modulées selon les provinces en fonction de l’importance de leurs taux de chômage (Pal, 1985b, p. 86).

35 Leur coefficient de variation est de 0,17 en 1985 (Peterson et Rom, 1990, p. 12), soit une valeur assez élevée.

36 Après avoir été réduites en 1989, les cotisations sont relevées en 1990, 1991 et 1992 alors que de nouveau le pays est plongé dans la récession (Courchene, 1994, pp. 348-50). En 1993, le taux maximum de remplacement est abaissé à 57 % et les travailleurs quittant leur emploi « sans motif juste » sont déboutés de leur droit à l’assurance-chômage. Dans le même temps, le gouvernement fédéral prend en charge les augmentations des cotisations employeurs pour le chômage pour les petites entreprises. La nouvelle orientation du gouvernement canadien qui se dessine à partir de 1990 (c’est l’année où des pénalités accrues sont instituées pour ceux qui quittent un emploi sans « juste » cause, refusent un emploi « convenable », ou sont licenciés pour mauvaise conduite – délai de carence porté à 7-12 semaines et taux de remplacement réduit de 60 à 50 %-) tend au « renforcement des barrières à l’entrée », au « raccourcissement du temps de protection » et à « la détérioration de la protection assurée » (Boismenu, 1994, p. 27).

37 L’État-providence américain laisse en fait, au milieu des années 1980, 60 % des pauvres en dehors de son champ d’intervention (Guest, 1988, p. 88).

38 II faut rappeler qu’« environ un tiers des États américains ont toujours refusé de fournir une assistance générale aux ménages comprenant une personne employable, sauf dans des situations d’extrême urgence comme dans le cas d’incendies ou d’inondations » (Guest, 1988, p. 97).

39 « L’expansion de l’EITC à travers les extensions successives de 1986, 1990 et 1993 s’est produite de façon étonnante sans controverses. Soutenue par des présidents aussi bien Républicains que Démocrates, il manque à l’EITC d’avoir rencontré l’opposition de la coalition du véto comme cela a été le cas pour les autres programmes de transferts de revenu » (Pierson, 1995a, p. 323).

40 Cf. également Kitchen, 1995.

41 Raison peut-être de ce que dans les comparaisons internationales des États-providence contemporains, elles sont rarement prises en compte.

42 « L’introduction des allocations familiales en 1944 est le produit de la stratégie et de la doctrine des élites. Il n’y avait pas de pression publique en leur faveur, même si le CCF et le rapport Marsh avaient plaidé pour de telles allocations en 1942-1943. L’origine véritable du programme était la conversion des planificateurs fédéraux à l’économie keynésienne et le désir du Parti libéral d’enrayer la croissance du CCF » (Banting, 1987, p. 111).

43 Ainsi, selon certains auteurs, « la faiblesse des taux d’activité chez les femmes est un des grands facteurs qui expliquerait les bas revenus moyens et les taux élevés de pauvreté dans la région de l’Atlantique », région la plus pauvre du Canada (Mansell et Copithome, 1986, p. 22). D’une manière générale, les « taux d’activité sont tendanciellement plus bas dans les régions à faibles revenus » (ibid., p. 23).

44 On reviendra sur cette question au chapitre 12 lorsque nous aborderons la toute récente institution du « régime national de prestations pour enfants » dont l’évolution vers une couverture universelle va d’ailleurs à l’encontre des pronostics pessimistes de Myles et Pierson (1995).

45 Cf. Beauchemin, Bourque et Duchastel, 1995 ; Boismenu et Noël, 1995 ; Drache et Ranachan, 1995 ; Muszinski, 1995 ; Smith, 1995.

46 On peut d’ailleurs se demander si elle joue en fait aux USA du fait de l’hégémonie du dollar et compte tenu qu’on en est plutôt encore dans ce pays à chercher à élargir la couverture santé et à réduire le système assistantiel à l’égard des non working poor.

Table des illustrations

Titre Graphique 22 : Inflation et chômage au Canada (1957-2000)
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Fichier image/jpeg, 110k
Titre Graphique 23 : Écarts de taux de chômage Canada-USA (1957-1998)
Légende Sources : Card et Riddell, 1993 ; Riddell et Sharpe, 1998 ; OCDE, 1998
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14984/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Titre Graphique 24 : Taux d’activité au Canada et aux USA (1966-1996)
Légende Sources : Card et Riddell, 1993 ; Riddell et Sharpe, 1998.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14984/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 78k
Titre Graphique 25 : Taux de couverture assurantielle des chômeurs au Canada et aux USA (1968-1997)
Légende Sources : Card et Riddell, 1993 ; Canadian Center for Policy Alternatives, 1998 ; Développement des Ressources humaines Canada, 1998.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14984/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 83k
Titre Graphique 26 : Taux de remplacement et durée moyenne (en semaines) des prestations chômage au Canada et aux USA (1968-1989)
Légende Sources : Card et Riddell, 1993, p. 180.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14984/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 120k
Titre Tableau 7 : Effets des impôts et des transferts sur les niveaux de pauvreté des enfants dans les années 1980 au Canada et aux USA
Légende Source : Banting, 1992, p. 37.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14984/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 55k

© Presses de l’Université de Montréal, 2002

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