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Protection sociale et fédéralisme

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Bruno Théret

Deuxième partie. Développement de l’État-providence et fédéralisme exécutif au Canada : une mise en perspective historique et comparée

Chapitre 3. La montée en puissance des finances sociales canadiennes et leur répartition : un cadrage général

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1Avant d’en venir à l’analyse des facteurs politiques et institutionnels à l’origine de la divergence de la trajectoire historique de l’État-providence canadien par rapport à celui des États-Unis, il est utile de décrire sa montée en puissance dans l’après-guerre à partir de données financières. Nous allons le faire en présentant d’abord l’importance des finances sociales dans l’ensemble des budgets publics canadiens et en la resituant par rapport aux standards internationaux usuels. On examinera ensuite l’évolution du partage des compétences au sein du système fédéral tant en matière administrative qu’au niveau du financement. Ce cadrage statistique global nous fournira non seulement des repères utiles pour la périodisation historique du développement de l’État-providence au Canada, mais aussi une première idée synthétique de l’impact des innovations sociales d’une part sur la distance prise par ce pays à l’égard des USA, d’autre part sur la forme de son fédéralisme budgétaire, c’est-à-dire sur son évolution en termes de distribution des ressources financières de pouvoir entre les divers ordres et niveaux de gouvernement.

1. L’importance relative des fonctions sociales dans l’ensemble des budgets publics canadiens

  • 1 Cf. in Théret, 1996a, p. 503, l’indicateur t* qui tient compte du fait que l’indicateur usuel rapp (...)
  • 2 Cf. Théret et Uri, 1982, 1984 et 1991, ainsi que Théret, 1992, chap. 6.
  • 3 Cf. in Théret, 1996a, p. 503, l’indicateur T*.

2D’après les données de la Banque des règlements internationaux relatives aux pays du G7, entre la décennie 1960 et la décennie 1980, le Canada a vu passer sa dépense globale rapportée au PIB d’une valeur encore proche de celle des USA et de la moyenne du G7 – i.e. 30,8 % comparé à 29 % et 30,5 % respectivement en moyenne sur la décennie 1960-69 – à une valeur voisine de celle des pays européens et largement supérieure à la moyenne du groupe – i.e. 46,5 %, compris entre 45,1 % pour le Royaume-Uni et 47,7 % pour la RFA, à comparer avec 35,8 % et 39,6 % pour les USA et le G7 respectivement sur 1980-89. Si on tient compte en outre de l’effet statistique relatif au jeu des transferts monétaires dans la dépense publique sur cet indicateur et qu’on le neutralise de manière grossière, le Canada apparaît alors parvenu à un niveau de financement public proche de celui de l’Italie1. En utilisant enfin un indicateur tenant compte approximativement des processus d’autofinancement de la fiscalité2, le diagnostic se confirme, le Canada se rapprochant alors de la France3. Ce sont là des indices sommaires mais qui donnent déjà à penser que le Canada s’est détaché à partir des années 1960 des pays développés à finances publiques relativement passives (les USA et le Japon) pour rejoindre le groupe de ceux à finances plus actives (l’Europe). Comme le montre le graphique 1, cette « grande transformation » de l’ordre politique canadien n’a pas été remise en cause dans les années 1980-1990, malgré l’entrée en vigueur de l’accord de libre échange nord-américain (ALENA) et certaines réformes d’inspiration néo-libérale. Le ratio rapportant la dépense publique totale au PNB – et c’est encore plus net pour le ratio corrigé des transferts – n’a pas cessé d’augmenter en moyenne période et il atteint au début des années 1990 les 50 %.

  • 4 Les données de dépenses publiques par fonctions ne sont pas homogènes sur toute la période ici ret (...)

3Ce sont les dépenses d’action sociale (transferts et services sociaux) et de santé – ensemble qu’on désignera désormais par l’expression de « dépense sociale » – qui ont été dans une large mesure le moteur de cette croissance à partir des années 1950 et jusqu’au milieu des années 1970 comme le montre le graphique 24. Dans les années 1930, du fait de la crise économique et des secours versés aux chômeurs, ces dépenses étaient déjà significatives puisqu’elles représentaient le quart des dépenses publiques, niveau qu’elles retrouveront au début des années 1950 après avoir été réduites pendant la guerre, puis relancées dans la deuxième moitié des années 1940 du fait des versements d’indemnités aux anciens combattants. Entre 1975 et 1984, cette part reste constante en moyenne au niveau le plus élevé atteint à l’issue des trente glorieuses, soit 35 % environ. Puis elle revient, au début des années 1990, à son niveau de 1970, 30 %. Ceci témoigne que l’augmentation tendancielle par rapport au PNB des dépenses publiques est désormais impulsée par la charge de la dette.

Graphique 1 : Croissance des dépenses publiques au Canada : grandes tendances (1867-1993)

Graphique 1 : Croissance des dépenses publiques au Canada : grandes tendances (1867-1993)

Graphique 2 : Part de la dépense sociale dans la dépense publique totale (1937-1990, en %)

Graphique 2 : Part de la dépense sociale dans la dépense publique totale (1937-1990, en %)

Graphique 3 : Part de la charge de la dette dans le PIB (1926-1994, en %)

Graphique 3 : Part de la charge de la dette dans le PIB (1926-1994, en %)

4Comme le montre le graphique 3, la charge de la dette croît en effet à un rythme extrêmement rapide à partir de 1975. Dès 1980, sa part dans le PNB (et dans la dépense publique comme on peut le constater dans le graphique 4) dépasse celles de la santé et de l’éducation et, à la fin de la décennie, elle est supérieure à 9 %. La charge de la dette rattrape alors quasiment la dépense d’action sociale (dépense sociale stricto sensu).

  • 5 « Le ratio croît dans les armées 1960 et les premières années 1970 lorsque les programmes sociaux (...)

5En proportion du PNB, la dépense sociale stagne dans les années 1950 à un niveau de 5-6 % et ne prend son véritable essor que dans les années 1960 ; elle atteint environ 10 % au début des années 1970 et 15 % tout au long de la deuxième moitié de cette décennie5. Dans les années 1980, elle oscille entre 16 % et 18 %. Cette tendance à la stabilisation des dépenses sociales qui prévaut depuis le premier choc pétrolier s’étend également à l’éducation qui, comme le montrent les graphiques 1 et 4, est encore plus touchée par la rigueur budgétaire.

  • * Pour le contenu des rubriques, cf. note 4.

Graphique 4 : Structure fonctionnelle de la dépense publique totale (1965-1990)*

Graphique 4 : Structure fonctionnelle de la dépense publique totale (1965-1990)*
  • 6 Le ratio dépenses sociales sur PIB, souvent improprement qualifié de part dans le PIB des dépenses (...)

6Le niveau des dépenses sociales canadiennes rapportées au PIB s’est ainsi depuis les années 1970-1980 considérablement rapproché de celui des pays européens (Dumont, 1988, p. 302) et est de l’ordre de celui du Royaume-Uni. On ne saurait toutefois faire trop confiance et donc accorder trop d’importance à ces indicateurs grossiers que sont les ratios rapportant les dépenses publiques au PIB ou au PNB, surtout en ce qui concerne les dépenses de sécurité sociale et de santé. Leur signification prête en effet beaucoup à discussion6. Pour notre objet, il est plus important d’examiner la manière dont, lors de la mise en place de l’État-providence canadien, ont été partagées les responsabilités – les ressources de pouvoir – entre l’État fédéral et les Provinces.

2. La répartition des responsabilités fonctionnelles entre l’État fédéral et les provinces

7De ce point de vue, le fait majeur dont il faut partir est la poussée de centralisation dans le financement de la dépense sociale qu’on observe au Canada à l’issue de chaque guerre, une centralisation qui est en fait, pour l’essentiel, l’expression de la centralisation fiscale qui prévaut inévitablement quand un pays entre en guerre. Il n’est en effet pas facile de revenir en arrière une fois la paix revenue, car l’État fédéral tend à ne pas vouloir se départir des ressources acquises dans la guerre en utilisant les gains de légitimité que la victoire lui a apporté : il préférera donc utiliser son surcroît de ressources pour de nouvelles dépenses plutôt que de les rétrocéder aux provinces. Ainsi, les Tax Rental Agreements par lesquelles les provinces canadiennes ont « loué » à l’État fédéral la plupart de leurs prérogatives fiscales afin que celui-ci puisse financer la guerre ont-il connus un phénomène d’hystérésis, les provinces ayant beaucoup de mal à récupérer ces prérogatives. Ne fallait-il pas, en effet, que l’État fédéral puisse faire face dans l’immédiat après-guerre à des versements massifs d’allocations d’invalidité et de pensions aux anciens combattants ou aux veuves des tués ?

  • 7 Ici comme par la suite, on utilise le terme de municipe pour désigner l’ensemble des administratio (...)

8Comme le montre le graphique 5, on observe toutefois dans les années 1920 un retrait assez rapide de l’État fédéral de l’espace fiscal et dépensier des provinces et municipes7. En revanche, l’État fédéral maintient sa présence financière à un niveau très élevé dans les années 1950 pendant lesquelles il est responsable du financement de plus de 70 % de l’ensemble de la dépense sociale, un niveau sans précédent en temps de paix dans la tradition fédérale canadienne. Par ailleurs, pour les municipes, les deux guerres sont l’une comme l’autre fatales au maintien de leur compétence en matière d’action sociale. Outre l’impact à cet égard de la concentration de cette fonction dans les mains fédérales dans les années 1950, c’est là l’effet de la centralisation fisco-financière opérée dans les années 1930, puis à nouveau dans les années 1960-1970 par les gouvernements provinciaux, toutes choses qui sont allées avec la spécialisation des municipes dans la fourniture de services d’enseignement financés pour une part croissante par des subventions provinciales.

Graphique 5 : Répartition du financement de la dépense sociale (1913-1983, en % du total d’après Guest, 1985, p. 242)

Graphique 5 : Répartition du financement de la dépense sociale (1913-1983, en % du total d’après Guest, 1985, p. 242)

Le caractère disjoint de l’État-providence canadien

9Le rôle joué par l’État fédéral est néanmoins ambigu dans la mesure où c’est dans les années 1950, période de relative atonie de la dépense sociale, que sa part dans le financement de l’État-providence canadien est la plus élevée. Comme on peut l’observer dans le graphique 6, dès que la dépense sociale commence à croître plus rapidement, c’est-à-dire à partir de 1957, alors même que commence à être mise en place une assurance-hospitalisation qui accroît l’implication de l’État fédéral dans la dépense de santé, sa part dans l’ensemble de la dépense sociale se met à décroître pour attendre 60 % à la fin des années 1960, ce qui témoigne d’un rôle provincial croissant. Par la suite le financement fédéral se stabilise en part relative à ce niveau de 60 % du total de la dépense sociale jusque vers la fin des années 1970, puis se réduit progressivement.

10Cette légère tendance au déclin à long terme du financement fédéral de la dépense sociale après la poussée de centralisation de la Seconde Guerre mondiale, n’empêche pas cependant la (re)montée en puissance dans le budget fédéral dès 1951 des dépenses d’action sociale (après la chute rapide de celles liées à la guerre), puis des dépenses de santé, et cela au détriment des fonctions politiques classiques (graphiques 7 et 8). La part des dépenses sociales dans le budget fédéral double ainsi entre 1951 et 1972, date à laquelle elle atteint plus de 41 %. Puis elle revient à 35 % en 1980, se stabilise ensuite autour de cette valeur jusqu’en 1990. A nouveau à plus de 40 % en 1992 dans la récession, elle redescend à moins de 37 % en 1995 avec la reprise.

Graphique 6 : Part de l’État fédéral dans le financement de l’action sociale, de la santé et de l’éducation (1945-1990, en % de la dépense publique globale correspondante)

Graphique 6 : Part de l’État fédéral dans le financement de l’action sociale, de la santé et de l’éducation (1945-1990, en % de la dépense publique globale correspondante)

11Le contraste entre le retrait relatif à long terme de l’État fédéral du financement des dépenses sociales et la montée de la part de celles-ci dans son budget témoigne de ce que la part fédérale dans le financement public global recule plus rapidement que celle concernant le seul financement de la dépense sociale. Cette plus grande résistance à la baisse de la dépense sociale fédérale tient à la place essentielle qu’y occupe l’action sociale. Non seulement, en effet, faction sociale laisse relativement peu de place à la santé et à l’enseignement, mais en représentant 30 % et plus du total du budget fédéral dès 1967, elle en est le principal poste et de loin comme peut le voir dans le graphique 8. Ce graphique montre également que ce n’est que vers la fin des années 1980 que cette prépondérance commence à être concurrencée par la charge de la dette publique dont la croissance depuis 1975 se nourrit principalement, en termes relatifs, d’abord d’un fléchissement de la dépense sociale et des dépenses d’administration générale, puis à partir de 1980 d’une chute rapide des dépenses d’intervention économique.

Graphique 7 : Part des diverses dépenses sociales dans le budget fédéral (1933-1995, en % de la dépense totale y compris les transferts)

Graphique 7 : Part des diverses dépenses sociales dans le budget fédéral (1933-1995, en % de la dépense totale y compris les transferts)

Graphique 8 : Structure fonctionnelle de la dépense fédérale (1965-1995)

Graphique 8 : Structure fonctionnelle de la dépense fédérale (1965-1995)
  • 8 Cette prépondérance conjointe de l’éducation et de la santé dans les budgets territoriaux n’est ce (...)

12Les graphiques 9 et 10 montrent de leur côté qu’en ce qui concerne les budgets territoriaux – c’est-à-dire les budgets des provinces consolidés avec ceux des municipes (et des hôpitaux à partir de 1960) –, c’est une structure inverse de la dépense sociale au sens large qui prévaut. Contrastant avec la situation des années 1930, le domaine de l’action sociale est ici désormais financièrement restreint, même si, lorsqu’on comptabilise les transferts fédéraux, on peut observer à partir de la fin des années 1960 une légère tendance de longue période à la croissance de sa part : hausse de 8,8 % de 1965 à 1990. Ce sont ainsi l’éducation d’abord, puis la santé de plus en plus à partir de la deuxième moitié des années 1960 qui se taillent la part du lion dans les budgets territoriaux8. On a là une bonne image de ce que K. Banting appelle un État-providence disjoint (« bifurcated »), c’est-à-dire un État-providence scindé en une administration fédérale qui distribue des prestations sociales en argent et des administrations territoriales qui sont spécialisées dans la fourniture de services collectifs en nature. Il convient toutefois de remarquer que le rôle des administrations territoriales en matière d’action sociale est beaucoup plus important relativement que ne l’est celui de l’administration fédérale dans le domaine de la santé (pour ne pas parler de l’enseignement), et que ce déséquilibre entre les deux branches de la « bifurcation » a été en s’accentuant, d’abord lentement dans les années 1950-1960, puis plus rapidement dans les années 1970 et 1980, en raison d’un relatif désengagement fédéral dans le financement de l’action sociale, puis dans celui de la santé.

Graphique 9 : Part des diverses dépenses sociales dans la dépense territoriale totale (1933-1990, hors transferts fédéraux)

Graphique 9 : Part des diverses dépenses sociales dans la dépense territoriale totale (1933-1990, hors transferts fédéraux)
  • 9 Sur ce point, cf. OCDE, in Meekison ed., 1977, pp. 416-429.

13Il en résulte qu’en dépit de la place très importante occupée par l’éducation dans les budgets provinciaux et locaux, ce qui y a longtemps impliqué une part relative plus mince de la santé et de l’action sociale que dans le budget fédéral, ceci n’est plus le cas en fin de période, les deux ordres de gouvernement finissant par se partager à parité la dépense sociale dans son ensemble (elle représente un peu plus de 36 % des deux masses budgétaires en 1990). Cette mise à parité se fait au prix d’un déclin prononcé du financement de l’éducation par les provinces et municipes, déclin que le gouvernement fédéral ne compense pas puisqu’il n’augmente pas sa part dans le financement total de l’éducation comme on peut le voir dans le graphique 6. L’État fédéral profite néanmoins de ce désengagement relatif des provinces dans le domaine de l’éducation en réduisant, dans la masse financière qu’il lui consacre de son côté, la part transférée aux provinces (cf. graphique 11) et en intervenant plus directement dans un domaine qui est pourtant de prérogative provinciale exclusive et où il a toujours dû avancer avec une extrême circonspection9.

Graphique 10 : Structure fonctionnelle de la dépense territoriale (1965-1990, y compris transferts fédéraux reçus)

Graphique 10 : Structure fonctionnelle de la dépense territoriale (1965-1990, y compris transferts fédéraux reçus)

14Cela dit, c’est là un phénomène secondaire par rapport au fait majeur de la division du travail qui, dans la phase d’épanouissement de l’État-providence canadien, s’est opérée d’entrée de jeu entre les programmes proprement fédéraux et les programmes provinciaux à frais partagé avec le fédéral. Cette division s’est faite de telle sorte que de manière continue comme le montre le graphique 11, 90 % du financement fédéral pour la santé a consisté en transferts aux provinces alors que ce n’était le cas que pour seulement 10 % de son financement de l’action sociale, deux chiffres qui illustrent bien là encore le caractère disjoint de l’État-providence canadien.

Graphique 11 : Transferts aux autres administrations dans les dépenses fédérales selon les fonctions sociales (1965-1990, en % de la dépense totale pour la fonction)

Graphique 11 : Transferts aux autres administrations dans les dépenses fédérales selon les fonctions sociales (1965-1990, en % de la dépense totale pour la fonction)

Mais une interdépendance significative des ordres de gouvernement

15Cette césure qui divise PÉtat-providence canadien ne livre pas néanmoins toutes les clefs de son histoire. Elle n’est pas, en effet, le fruit d’un dualisme mais plutôt d’un jeu complexe d’interdépendances qui passe notamment par tout un ensemble de transferts entre les divers ordres et niveaux de gouvernement. Ces transferts peuvent obéir pour partie à des règles différentes selon les provinces dans la mesure où, en utilisant une procédure d V opting out » qui leur a permis de récupérer de l’espace fiscal plutôt que de recevoir des transferts fédéraux à due concurrence, certaines d’entre elles comme le Québec ont manifesté la volonté de gérer directement leur fiscalité et une fraction plus importante de leurs compétences en matière de dépenses. Ce jeu complexe fait que l’analyse des données financières ne sauraient rendre compte des rapports de pouvoir entre l’État fédéral, les gouvernement provinciaux et locaux que moyennant de multiples précautions (Bird, 1970, pp. 168-188 ; 1979, pp. 56-67). Il est ainsi nécessaire au minimum de distinguer entre financement et dépense propre de chaque ordre de gouvernement. Il convient également de différencier les transferts inconditionnels non affectés, les transferts inconditionnels affectés à certains programmes, et les transferts conditionnels qui, bien que nécessairement affectés, peuvent néanmoins parfois être inconditionnels de facto – c’est le cas de certains programmes à frais partagés, dans la mesure où ils sont régis par des règles qui les font dépendre des pratiques dépensières des administrations réceptrices et laissent donc peu de place au libre-arbitre du financeur. Aborder ces questions, ce que nous ferons au chapitre 9, nécessite donc au préalable d’avoir décrit le système institutionnel de l’État-providence canadien.

16Le tableau 1 donne déjà cependant une trame permettant une première saisie de ce réseau d’opérations de transfert qui transforme la structure du financement public du social en une structure de dépense fonctionnelle. Ce tableau rassemble les dernières données fonctionnelles publiées qui soient fournies pour des années civiles (et non financières) et qui distinguent les administrations locales des provinciales. Ces données concernent cinq années réparties sur la période 1970-1990, si bien qu’elles donnent une série de photographies de la structure de financement de la dépense sociale où l’on peut lire en résumé les évolutions en cours entre la fin de la période d’épanouissement de l’État-providence canadien et sa période de stabilisation.

17La diagonale N.O/S.E de ce tableau met en évidence une division de la dépense sociale au sens large, c’est-à-dire incluant l’éducation, en trois pôles plutôt que deux : en moyenne sur les 20 ans de la période, l’État fédéral a financé les trois quart des dépenses d’intervention sociale, dont 10 % au titre de transferts aux provinces, ceux aux municipes étant négligeables ; les gouvernements provinciaux, quant à eux, ont financé à plus de 65 % en moyenne les dépenses de santé et effectué plus de 90 % des dépenses ; les gouvernement locaux, enfin, ont financé un peu plus de 20 % des dépenses d’éducation mais sont responsables d’environ 55 % des dépenses. En revanche, au N.E. et au S.O. du tableau, on a les marges du système : l’État fédéral n’intervient, en effet, que pour à peine 2,5 % dans les dépenses d’éducation et de santé bien qu’il assure environ 17 % du financement des premières et autour de 31 % des secondes ; les municipes ne sont responsables que de 3,5 % environ de la dépense d’action sociale, ce sur quoi à peine plus de 1 % provient de leurs propres ressources, et ils effectuent environ 8,5 % de la dépense totale de santé pour laquelle ils ne cotisent qu’à concurrence de 5 % environ sur la période.

18C’est ainsi l’ordre provincial de gouvernement plutôt que le fédéral qui apparaît comme le pivot de l’État-providence canadien, y compris si on fait abstraction du contrôle que les provinces exercent sur les administrations locales, lesquelles ne jouissent pas vis-à-vis des provinces du type d’autonomie dont ces dernières bénéficient dans leur rapport à l’État fédéral. Les gouvernements provinciaux, en effet, en plus de leur responsabilité essentielle dans la santé, sont responsables d’environ le tiers de la dépense d’action sociale et de 40 % de celle d’éducation, dépenses dont par ailleurs elles financent respectivement environ 23 % et 63 % du total. Le tableau 1 montre également que ce rôle central des provinces dans l’État-providence canadien s’est considérablement renforcé entre 1970 et 1990 tant en raison du déclin du rôle propre des administrations locales que du désengagement fédéral au niveau du financement ainsi que de la dépense directe. Sur la période, la part du financement fédéral chute de 5,3 points dans l’action sociale tandis que la part des transferts aux provinces pour cette fonction n’augmente que de moins d’un point ; ainsi la dépense fédérale d’action sociale ne représente plus qu’un peu plus de 61 % du total en 1990 contre plus de 67 % en 1970.

Tableau 1 : Structure par niveaux de gouvernement du financement des dépenses d’action sociale, de santé et d’éducation

Tableau 1 : Structure par niveaux de gouvernement du financement des dépenses d’action sociale, de santé et d’éducation

Source : Horry et Walker, 1994.

19Le financement fédéral chute également de 13,4points dans la santé et de 4,8 dans l’éducation. Certes, en part de la dépense directe en ces domaines, la part fédérale se maintient mais elle est ici minime (de l’ordre de 3 % du tout). À l’autre bout de la chaîne, le financement des municipes chute également de plus de 50 % dans l’action sociale et de près de 9 % dans le domaine de la santé, deux domaines où son rôle devient insignifiant (moins de 1 %) ; le financement municipal de l’éducation chute aussi de plus de 8 points, mais il reste ici néanmoins significatif avec près de 20 % du total. Par ailleurs, la dépense sociale municipale au sens large n’enregistre pas de déclin aussi drastique – moins d’un point dans l’action sociale, moins de 2 dans la santé et 3 dans l’éducation – le financement provincial compensant les défaillances municipales au niveau de leurs ressources propres, ce qui est la trace du processus de centralisation et de réduction du rôle des administrations locales à celui de simples exécutants du gouvernement provincial qu’on a déjà évoqué. Ceci explique que le financement provincial augmente en part relative dans tous les domaines de façon très significative – plus de 6 points dans l’action sociale, 22 points dans la santé et 13 dans l’éducation. Il en est de même pour la dépense directe avec des augmentations de près de 7 points en action sociale, de 2 en santé et 3,5 en éducation.

  • 10 Cette altération serait encore plus manifeste si on prenait en compte en outre les dépenses d’acti (...)

20En résumé, il s’est produit une dérive progressive mais très significative de la structure de l’État-providence canadien à partir de 1975 qui a joué dans le sens d’une réduction de son caractère disjoint en donnant un rôle accru aux provinces10. Toutefois, on peut se demander si les responsabilités que les provinces récupèrent ainsi sont encore des ressources de pouvoir, et non pas désormais des charges pesant sur le pouvoir, compte tenu du nouveau contexte économique et politique qui favorise un freinage de la croissance des niveaux de prestations par habitant. Le graphique 12 qui retrace l’évolution de ces derniers ratios révèle en effet qu’un tel changement de phase de l’État-providence canadien s’est opéré dans la deuxième moitié des années 1970, autant qu’il donne à voir sa montée en puissance depuis les années 1930.

21Les dépenses sociales par tête (i.e. rapportées à la totalité de la population) sont dans les années 1930 à des niveaux moyens et stables de 150 $ pour l’action sociale, 30 $ pour la santé et 90 $ pour l’éducation (en dollars canadiens constants base 100 en 1986), niveaux non négligeables par rapport au PIB et à la taille des budgets publics de l’époque, mais qui sont strictement plafonnés. A l’issue de la guerre, en revanche, si on fait abstraction des dépenses d’action sociale correspondant à des versements exceptionnels aux anciens combattants et à leur dépendants entre 1945 et 1951, on entre dans une période de près de trente ans de croissance soutenue de la dépense sociale que l’on peut diviser en deux sous-phases d’à peu près quinze ans chacune, l’une de 1945 à 1959 de croissance lente (multiplication de la dépense per capita par 2), l’autre de 1960 à 1975 de croissance accélérée (multiplication de la dépense per capita par 4). Toutefois, en fonction des dates des innovations institutionnelles, les moments d’accélération varient quelque peu selon les domaines : la dépense d’éducation accélère la première en 1957, mais connaît aussi plus tôt un premier fléchissement (en 1972) avant de s’enferrer définitivement dans la stagnation en 1977 ; la santé connaît une première phase d’accélération en 1959, puis une nouvelle en 1969 avant de fléchir en 1976 ; l’action sociale qui a repris une croissance lente sur des bases civiles en 1951, n’accélérera qu’en 1966, mais alors l’accélération sera très forte jusqu’en 1975.

Graphique 12 : Croissance des dépenses sociales par tête (1933-1990)

Graphique 12 : Croissance des dépenses sociales par tête (1933-1990)

22Ces trente années de croissance continue de la dépense sociale, dont le niveau per capita est alors multiplié par 8, correspondent à une mise en place échelonnée de T État-providence canadien selon un processus d’extension continue. Elles seront suivies par une période de quinze années de ralentissement qui témoignent, quant à elle, d’un freinage, voire d’une involution de l’innovation institutionnelle : alors qu’entre 1960 et 1975, la dépense per capita pour l’action sociale passe, en $ constants de 1986, de 400 à 1600, elle ne passe entre 1976 et 1990 que de 1600 à 2200, soit une hausse de moins de 30 % en 15 ans à comparer avec celle de 400 % sur la sous-période précédente de même durée ; la dépense de santé, qui passe quant à elle sur 1976-90 d’un peu plus de 800 $ par tête à un peu plus de 1200 $, est celle qui connaît la plus forte croissance avec un taux de 50 % sur quinze ans, à comparer toutefois là encore avec les 400 % de croissance entre 1960 et 1975 ; quant à la dépense d’éducation, elle reste pratiquement figée à 1150 $ per capita à partir de 1977, devenant ainsi moins importante que la dépense de santé.

23Ces variations dans le rythme de croissance des dépenses sociales dessinent une périodisation en trois phases du développement de l’Étatprovidence canadien jusqu’au milieu des années 1990. Venons-en alors à la dynamique institutionnelle qui est dissimulée derrière tous les chiffres que nous venons de présenter en examinant successivement ces trois périodes qu’on peut qualifier respectivement d’émergence, d’épanouissement et de résilience de l’État-providence au Canada.

Notas

1 Cf. in Théret, 1996a, p. 503, l’indicateur t* qui tient compte du fait que l’indicateur usuel rapportant les dépenses ou les recettes publiques au PIB est, par effet comptable, plus élevé dans les pays où la part des transferts monétaires (y compris les intérêts de la dette) dans les dépenses publiques est la plus élevée, c’est-à-dire dans les pays d’Europe continentale. Ce qui signifie que les écarts entre ces pays et les pays généralement dits libéraux qui privilégient la distribution publique de biens et services (Cameron, 1986) sont surestimés lorsqu’on adopte ces indicateurs.

2 Cf. Théret et Uri, 1982, 1984 et 1991, ainsi que Théret, 1992, chap. 6.

3 Cf. in Théret, 1996a, p. 503, l’indicateur T*.

4 Les données de dépenses publiques par fonctions ne sont pas homogènes sur toute la période ici retracée. Les deux sources de base sont pour la première période 1933-1969 Historical Statistics of Canada, 2e édition, section « Government Finance », séries H148 à H220, et pour la période 1965-1990/91, Public Finance Historical Data, 1965/66 – 1991/92, « Système de gestion financière », (Statistique Canada, 1992, mars, catalogue 68-512). On a également utilisé (Bird, 1970 et 1979) ; (Guest, 1988) ; (Horry et Walker, 1994) ; (Battle et Tordjman, 1993). Une des principales causes des écarts entre les sources est que les données concernant le début de période correspondent à des années civiles alors que les données sur la fin de période correspondent à des années financières. Les champs couverts d’une source à l’autre ne sont pas également strictement identiques de même que les définitions (Bird, 1979, p. 107). Les Public Finance Historical Data le permettant, dans les graphiques donnant la structure par fonctions des dépenses des divers ordres de gouvernement sur la période 1965-1990/1, on a, pour obtenir une fonction « Action sociale » (comprenant les transferts et les services sociaux) plus exhaustive, agrégé à la fonction « services sociaux » qui inclut aussi les transferts de revenu, la fonction « Travail, emploi et immigration » et la fonction « Logement ». La fonction « Éducation » a également été augmentée de la fonction « Établissements de recherche ». Les dépenses dites « économiques » regroupent, quant à elles, les fonctions « Transports et communications », « Conservation des ressources naturelles et développement de l’industrie », « Environnement », « Planification et aménagement des régions », « Transferts aux entreprises propres ». Il faut également noter que dans beaucoup de travaux les dépenses d’éducation (ainsi parfois que la fonction « Loisirs et culture ») sont inclues dans la dépense sociale (cf. par exemple Hunsley, 1992). Pour notre part, on a adopté les conventions de langage suivantes pour signifier trois définitions plus ou moins extensives de la dépense sociale. On parlera de dépense d’action sociale ou de dépense sociale stricto sensu pour les dépenses concernant les transferts et services sociaux ; on parlera de dépense sociale pour parler de la somme des dépenses d’action sociale et des dépenses de santé ; on parlera enfin de dépense sociale au sens large lorsqu’on ajoutera aux dépenses sociales précédentes les dépenses d’éducation.

5 « Le ratio croît dans les armées 1960 et les premières années 1970 lorsque les programmes sociaux sont améliorés, étendus et consolidés. Au milieu des années 1970, les dépenses sont stabilisées en réponse à des préoccupations politiques concernant leur croissance et la stagnation économique de la période. Dans les années 1980, le ratio se remet à croître en raison directe de la récession et de changements démographiques (vieillissement de la population), puis réduit une fois de plus lorsque l’économie se remet à croître rapidement et que les droits à prestation sont entamés. Lorsqu’on entre dans les armées 1990, une récession sévère entraîne derechef une croissance rapide des dépenses » (Hunsley, 1992, p. 106).

6 Le ratio dépenses sociales sur PIB, souvent improprement qualifié de part dans le PIB des dépenses sociales, ne saurait en effet être interprété comme un indicateur de niveau d’intervention sociale, encore moins de protection sociale. Cela pour diverses raisons dont : 1) la dépense sociale n’est pas un sous-ensemble du PIB, les deux nombres ne sont pas homogènes ; 2) la dépense sociale n’est pas nécessairement un indicateur de bonne protection sociale, notamment si elle est inefficace – on peut dépenser moins tout en protégeant mieux (l’exemple classique a contrario est fourni par les dépenses de santé américaines), car en théorie un bon système de protection sociale devrait s’autodétruire pour une bonne paît en réduisant à la source le coût des risques qu’il couvre ; 3) une dépense sociale plus élevée peut être due à une conjoncture ou même à une situation structurelle plus mauvaise (cas du chômage et encore de la santé) renvoyant par ailleurs à un défaut de coordination entre diverses politiques (par exemple un système éducatif défaillant dont le système de protection sociale doit compenser les bévues) ; 4) un pays plus riche, surtout s’il a une distribution des revenus primaires plus égalitaire, risque d’avoir un ratio plus bas même si sa dépense sociale par tête est plus élevée. Utiliser un indicateur de dépense sociale par tête n’est cependant pas nécessairement mieux adapté pour comparer des pays entre eux, et cela non seulement à cause de la valeur fluctuante à moyen terme des taux de change. Cela ne résout pas, en effet, le problème majeur relatif aux différences institutionnelles entre pays, lesquelles rendent difficiles l’établissement de mesures homogènes concernant des objets comparables. Pour plus de développements sur ces points, cf. Théret et Uri, 1981, 1984 et 1991.

7 Ici comme par la suite, on utilise le terme de municipe pour désigner l’ensemble des administrations publiques locales et municipales qui ne sont pas inclues dans les budgets des gouvernements des provinces.

8 Cette prépondérance conjointe de l’éducation et de la santé dans les budgets territoriaux n’est cependant pas extensible. Au contraire, assez vite, il y a substitution entre les deux puisqu’on observe un mouvement de ciseaux entre la part de l’éducation qui passe d’environ 30-31 % dans la deuxième moitié des années 1960 à seulement un petit peu plus de 20 % en 1990 et la part des dépenses de santé qui croît de moins de 17 % en 1965 à près de 23 % en 1990.

9 Sur ce point, cf. OCDE, in Meekison ed., 1977, pp. 416-429.

10 Cette altération serait encore plus manifeste si on prenait en compte en outre les dépenses d’action sociale des régimes publics contributifs de pension – Régime de pensions du Canada et Régime des rentes du Québec – qui sont des institutions fédérales-provinciales de statut particulier dont l’importance dans le système des transferts croît sans cesse à partir des années 1980.

Notas finales

* Pour le contenu des rubriques, cf. note 4.

Índice de ilustraciones

Título Graphique 1 : Croissance des dépenses publiques au Canada : grandes tendances (1867-1993)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-1.jpg
Archivo image/, 41k
Título Graphique 2 : Part de la dépense sociale dans la dépense publique totale (1937-1990, en %)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-2.jpg
Archivo image/, 98k
Título Graphique 3 : Part de la charge de la dette dans le PIB (1926-1994, en %)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-3.jpg
Archivo image/, 97k
Título Graphique 4 : Structure fonctionnelle de la dépense publique totale (1965-1990)*
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-4.jpg
Archivo image/, 142k
Título Graphique 5 : Répartition du financement de la dépense sociale (1913-1983, en % du total d’après Guest, 1985, p. 242)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-5.jpg
Archivo image/, 145k
Título Graphique 6 : Part de l’État fédéral dans le financement de l’action sociale, de la santé et de l’éducation (1945-1990, en % de la dépense publique globale correspondante)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-6.jpg
Archivo image/, 132k
Título Graphique 7 : Part des diverses dépenses sociales dans le budget fédéral (1933-1995, en % de la dépense totale y compris les transferts)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-7.jpg
Archivo image/, 147k
Título Graphique 8 : Structure fonctionnelle de la dépense fédérale (1965-1995)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-8.jpg
Archivo image/, 150k
Título Graphique 9 : Part des diverses dépenses sociales dans la dépense territoriale totale (1933-1990, hors transferts fédéraux)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-9.jpg
Archivo image/, 120k
Título Graphique 10 : Structure fonctionnelle de la dépense territoriale (1965-1990, y compris transferts fédéraux reçus)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-10.jpg
Archivo image/, 141k
Título Graphique 11 : Transferts aux autres administrations dans les dépenses fédérales selon les fonctions sociales (1965-1990, en % de la dépense totale pour la fonction)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-11.jpg
Archivo image/, 122k
Título Tableau 1 : Structure par niveaux de gouvernement du financement des dépenses d’action sociale, de santé et d’éducation
Leyenda Source : Horry et Walker, 1994.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-12.jpg
Archivo image/, 424k
Título Graphique 12 : Croissance des dépenses sociales par tête (1933-1990)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14980/img-13.jpg
Archivo image/, 92k

© Presses de l’Université de Montréal, 2002

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