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Protection sociale et fédéralisme

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Bruno Théret

Première partie. Principe fédéral et protection sociale : considérations théoriques et méthodologiques préliminaires

Chapitre 1. Pourquoi le fédéralisme canadien plutôt que l’américain est-il un modèle de référence pour l’Union européenne ?

Texte intégral

  • 1 Ce qui peut expliquer l’opposition radicale du Royaume-Uni, de tradition centraliste comme la Fran (...)

1Pour saisir ce qui se passe en fait tant au niveau local infra-national que continental en Europe, il faut prendre acte de ce que l’Union européenne est un regroupement volontaire d’entités politiques nationales qui acceptent d’abandonner certains éléments de leur souveraineté territoriale pour créer des institutions politiques communes non assimilables à de simples organisations internationales. Un tel partage volontaire de souveraineté correspond de facto à un processus de fédéralisation. Analytiquement, cela signifie que l’Union européenne se constitue beaucoup moins sur les bases du « principe de subsidiarité » normativement mis en avant que sur celles du « principe fédéral ». Le principe de subsidiarité, en effet, peut être aussi bien mobilisé pour étendre que pour limiter les prérogatives de l’Union et son domaine d’intervention. En tant que principe dynamique de décentralisation permettant d’étager le pouvoir en allouant les diverses compétences à différents niveaux d’un système politique conçu comme un Super-État unitaire en devenir, il s’inscrit toujours dans le cadre d’une représentation fonctionnaliste et centraliste de l’ordre politique1.

2Le principe fédéral est en revanche une « alternative à ce modèle du Super-État comme forme de l’intégration politique » (Kleinman et Piachaud, 1993, p. 13). C’est un principe d’autonomie dans l’hétéronomie, d’indépendance dans l’interdépendance, qui permet de considérer comme dynamiquement stable un système où le partage de la souveraineté entre des ordres différents de gouvernement va néanmoins de pair avec une forme d’intégration territoriale sanctionnant une interdépendance assumée et contraignante qui assure l’unité du politique malgré sa fragmentation. Toutefois, le principe fédéral est sans doute moins un principe normatif qu’un concept permettant de saisir des formes politiques réelles et actuelles qui se dérobent à la perception traditionnelle qui ne conçoit d’ordre politique que sous la forme de l’État territorial unitaire. C’est pourquoi il est apte à saisir la dialectique contemporaine de la régionalisation, de la fragmentation-intégration des territoires, dans le contexte de différenciation extrême des sociétés modernes.

3Dans ce chapitre, après avoir précisé ce qui distingue ce principe d’organisation des pouvoirs publics du principe de souveraineté, on montre l’incapacité de l’approche économique normative du « fédéralisme budgétaire » d’en rendre réellement compte. Il en découle la nécessité d’abandonner la théorie économique du fédéralisme pour adopter une approche positive, institutionnelle et historico-comparative. On montre alors qu’une telle approche conduit à privilégier le Canada plutôt que les USA pour éclairer la dynamique fédérale qui est sous-jacente à l’Union européenne en gestation.

1. Du concept de souveraineté au principe fédéral : critique de l’abstraction du territoire dans l’État unitaire

  • 2 Dans Courchene (1986, p. 2), ces termes sont respectivement traduits par « compétence exclusive » (...)
  • 3 Pour Elazar, « une fédération est un système politique (polity) avec un gouvernement général fort (...)

4Selon D. Elazar, un des meilleurs connaisseurs américains de la question fédérale, « le terme « fédéral » est dérivé du latin foedus qui (...) signifie convention, engagement contractuel, pacte (« covenant »). Au fond, un arrangement fédéral est une sorte de partenariat, établi et réglé par un pacte et dont les relations internes reflètent le type spécifique de partage qui doit prévaloir parmi les partenaires, soit un pacte qui à la fois reconnaît l’intégrité de chacun et cherche à favoriser un certain genre d’unité entre eux » (1991, p. xv). « Les principes fédéraux ont trait à la combinaison de l’autonomie (self-rule) et de l’interdépendance assumée (shared rule)2. Dans le sens le plus large, le fédéralisme implique une liaison entre des individus, des groupes et des systèmes politiques au sein d’une union durable mais limitée, de telle sorte que soient poursuivies énergiquement des finalités communes tout en maintenant l’intégrité de chacune des parties » (ibid.)3.

5K. C. Wheare (1963), une référence anglaise classique, adopte une définition plus stricte. Pour cet auteur,

le fédéralisme est un système composé d’un gouvernement général et de gouvernements régionaux, système incorporant le principe fédéral, c’est-à-dire une division des pouvoirs telle que les deux types de gouvernement sont, dans chaque sphère, coordonnés et indépendants. (...) Selon cette conception classique, le fédéralisme n’est pas seulement une forme de gouvernement située quelque part entre un État unitaire et une alliance, mais plutôt une structure dans laquelle les pouvoirs sont divisés entre des ordres de gouvernement de telle sorte que chacun soit souverain dans sa propre sphère (cité par Strain et Hum, 1987, p. 352).

  • 4 II existe plusieurs traditions européennes (protestante et catholique) de pensée fédéraliste mais (...)
  • 5 Ou alors comme en Suisse où n’existe pas une telle Cour, une procédure référendaire, le garant en (...)
  • 6 Cette conception est très ancienne et remonte à A.V. Dicey (1885) pour qui « les trois principales (...)

6Plus près de nous dans le temps et dans l’espace, O. Beaud (1995a et b) s’est inscrit dans cette perspective de la littérature internationale sur le fédéralisme en rupture avec la tradition étatiste française4. Cet auteur considère, en effet, qu’une fédération n’est pas un État car, à la différence de l’État fédéral qu’il assimile en conséquence à un État unitaire décentralisé administrativement, elle ne peut être dite souveraine. Dans une fédération, en effet, il n’y a plus de pouvoir politique suprême, mais seulement des pouvoirs partagés. Cette conception, qui conduit à considérer que la souveraineté réside dans le texte même du pacte constitutionnel fédératif (dont une « Cour Suprême » doit alors être le garant5) et non dans une sphère particulière de pouvoir, est proche de la conception précédente de Wheare qu’on retrouve chez un grand nombre de politologues spécialistes du fédéralisme (de Birch, 1957, à Vemey, 1995, en passant par Burgess et Gagnon, 1993, etc.)6.

  • 7 La non-territorialité de l’État fédéral « général » et son statut a priori de simple égal aux gouv (...)
  • 8 L’égalité du gouvernement fédéral et des gouvernements territoriaux rend non seulement compte du p (...)

7Selon cette approche, la réalité des rapports de pouvoir entre les unités politiques des fédérations (États fédérés et État fédéral) est mieux rendue par la notion d’« ordres » différents et coordonnés de gouvernement que par celle de « niveaux » ou de paliers multiples, hiérarchiquement subordonnés les uns aux autres. L’État fédéral est un gouvernement « général » qui n’est pas nécessairement un gouvernement central dominant une périphérie de collectivités locales, mais est plutôt un gouvernement qui, vu de l’intérieur, est sans inscription territoriale concrète et représente seulement, à l’intérieur comme à l’extérieur, le tout abstrait lié par le pacte fédéral de la société des individus la constituant7. Ce n’est qu’un gouvernement doté de fonctions particulières et défini par une relation spécifique aux individus, à ce titre de statut égal aux gouvernements régionaux auxquels il est articulé constitutionnellement. Ces derniers sont quant à eux des collectivités territoriales porteuses, au sein du système fédératif, des droits collectifs historiquement inscrits dans l’histoire et la culture des régions qu’elles représentent8.

8Dans cette perspective, l’ordre de gouvernement fédéral ne commande pas aux unités fédérées, la hiérarchie qui existe entre eux n’étant pas une hiérarchie en pouvoir comme on l’envisage habituellement, mais ce que les anthropologues appellent une hiérarchie en valeur, c’est-à-dire une figure d’interdépendance qui a la forme d’un englobement des contraires. Le niveau de l’État fédéral est supérieur en valeur, mais pas en pouvoir, car au niveau inférieur en valeur qu’est le niveau territorial, l’État fédéral est lui-même inférieur aux États fédérés (Dupuy, 1992, p. 194 et s.). Pour les fonctions ou compétences supérieures en valeur qui ont été confiées au gouvernement fédéral (insertion du pays dans l’ordre politique international et « civilisation » des relations entre unités fédérées), les unités fédérées reconnaissent son autorité et s’y soumettent, mais au niveau inférieur des compétences politiques propres aux unités territoriales, le niveau fédéral reconnaît en contrepartie leur autorité et s’y soumet à son tour. Cette double reconnaissance est la condition de la conservation du système fédéral. On conçoit que le maintien d’une telle structure qui empêche toute dérive de l’autorité légitime en pure relation asymétrique de pouvoir puisse paraître un exercice très difficile dès lors que l’on raisonne en termes purement fonctionnalistes. Pourtant, c’est bien une telle structure qui est inscrite au cœur même des systèmes politiques fédéraux, et elle n’a pas empêché un grand nombre d’entre eux de témoigner d’une aussi grande stabilité politique que les États unitaires.

  • 9 Autrement dit, « federalism and the nation state are a contradiction in terms » (Hueglin, 1995, p. (...)
  • 10 « Un fédéralisme durable n’est pas statique et simplement constitutionnel. C’est une réalité dynam (...)

9Cette conception du fédéralisme conduit à distinguer les systèmes politiques fédéraux au sens précédent de certains types d’État fédéral qui ne sont bien souvent rien d’autre que des États territoriaux unitaires décentralisés. Pour fixer les idées de manière quelque peu tranchée, on peut aller jusqu’à dire que le principe fédéral s’oppose au principe de souveraineté, au sens originel de ce dernier qui en fait un pouvoir suprême au dessus de tous les autres9. Il est vrai que dans la réalité, ces principes n’apparaissent jamais sous une forme pure et que les frontières entre État unitaire et État fédéral peuvent être difficiles à établir. La souveraineté des États-nations est toujours pour une bonne part illusoire car toujours limitée par la coprésence des pairs dans le concert international et la configuration hégémonique stabilisée des relations inter-États. De même « le fédéralisme est un exercice permanent de vie dans l’incertitude » (Lakoff, 1994, p. 65), un système d’équilibrage entre des logiques territoriales et des logiques fonctionnelles non territoriales, système dont l’instabilité entretient en permanence en son sein une tendance autodestructrice à la centralisation (Orban, 1984)10. Il n’en reste pas moins qu’il y a solution de continuité entre les systèmes politiques régis respectivement par le principe fédéral et le principe de souveraineté. En outre, dans le contexte contemporain, le premier principe a toutes les chances de prendre l’avantage sur le second en raison de sa flexibilité. « En tant que division coordonnée de pouvoirs entre une autorité générale et des autorités régionales, le fédéralisme moderne a l’avantage d’autoriser un mélange d’interdépendance et d’autonomie qui n’est pas immédiatement accessible à l’étatisme et à la souveraineté. Cette capacité le rend de plus en plus attirant dans les conditions modernes » (Lakoff, 1994, p. 65).

  • 11 « La communauté européenne se distingue par le fait qu’elle essaie d’équilibrer des demandes terri (...)
  • 12 Les systèmes fédéraux « font face d’un côté à des demandes de la part d’électorats aux intérêts ré (...)

10C’est d’ailleurs cette capacité du principe fédéral à combiner des demandes fonctionnelles d’ordre général (i.e. à l’échelle de la fédération) et des demandes territoriales qu’A. Sbragia (1993) a mis en avant pour montrer que la construction européenne devait être lue à partir d’un tel principe11. Dans l’État-nation unitaire, la dimension territoriale disparaît paradoxalement, elle est abstraite, subordonnée, soustraite à la discussion car absorbée dans l’idée nationale : l’identité nationale est en effet le fruit d’un détachement de l’individu du territoire concret (son « terroir », sa communauté d’origine, sa « glèbe ») et de son attachement à l’entité abstraite, car référée à l’inconnu du monde extérieur, qu’est la société nationale. Dans un système fédéral, en revanche, le territoire est en permanence pris en compte en tant que dimension intrinsèque de l’ordre et de la délibération politique, dimension dont l’importance est rappelée par son absence a priori dans le gouvernement fédéral dont la légitimité dans l’ordre politique relève d’abord de son efficacité fonctionnelle12. On peut gager qu’une dimension permanente de l’Union européenne sera la prise en compte des intérêts territoriaux de ses États membres : « les relations politiques territoriales (y) continueront de coexister avec des relations politiques enracinées dans les groupes sociaux et les partis politiques. C’est la recherche d’un équilibre entre les deux qui naturellement est l’essence du “principe fédéral” » (Sbragia, 1993, p. 37).

2. Du principe fédéral au processus fédéraliste : critique de la théorie économique du fédéralisme budgétaire

11En mettant en avant ainsi le double caractère à la fois territorial et non territorial des systèmes politiques fédéraux, en les analysant comme des systèmes d’interdépendance régulée entre ordres de gouvernement aux logiques différenciées et non pas comme un ordre politique unique et hiérarchiquement centralisé, les politologues rompent avec la conception extensive et purement fonctionnaliste du fédéralisme qui prévaut chez les économistes et dans laquelle les systèmes fédéraux sont assimilés à des États fédéraux et ne se distinguent des États unitaires que par la décentralisation de leur administration. Les économistes, en effet, dans leur grande majorité, postulent la vocation à l’universalité du modèle étatique hiérarchique en ne s’intéressant qu’à la plus ou moins grande rationalité, du point de vue de l’efficacité, de l’équité et de l’imputabilité (accountability), des degrés de centralisation politico-administrative des finances et interventions réglementaires publiques (Courchene, 1983). Ils ont toutes les peines du monde à intégrer dans leurs modèles les dimensions politique et historico-culturelle spécifiques qui distinguent les fédérations des États unitaires, ou dit autrement, à prendre comme une donnée la segmentation du pouvoir et la part de souveraineté que le principe fédéral reconnaît aux formes régionales de gouvernement. « En ne reconnaissant pas suffisamment la nécessité de donner un statut complet et égal aux deux niveaux de juridiction » (Bird, 1986, p. 227), ces modèles soutiennent de facto les tendances centralisatrices des gouvernements fédéraux et réduisent les gouvernements régionaux à des paliers fonctionnels de mise en œuvre de politiques commandées par l’État fédéral. Dans la mesure où « les arrangements budgétaires constituent une composante importante du système fédéral dans toute fédération » (Bird, 1986, p. 246) et où ils interfèrent à l’évidence directement avec l’organisation de la protection sociale dans de tels systèmes, il nous faut examiner cela de plus près.

12À cette fin, trois courants de pensée doivent être distingués au sein de la théorie économique du fédéralisme : le courant central de la welfare economics conventionnelle, le courant plus minoritaire du public choice, et l’approche institutionnelle-processuelle encore plus minoritaire mais néanmoins influente. Bien qu’ils tendent à s’opposer au plan idéologique – l’un privilégie la centralisation, l’autre s’attache à la décentralisation et accorde une importance plus grande aux institutions politiques-, ces deux premiers courants partent des mêmes prémisses – individualisme méthodologique, approche fonctionnaliste du politique et posture immédiatement normative-, utilisent les mêmes critères d’évaluation – efficacité, équité et imputabilité – et aboutissent à des « résultats » identiques, à savoir des recommandations contradictoires et une incapacité à saisir ce qui fait la spécificité d’une fédération par rapport à un État unitaire. A contrario, la troisième approche part de cette spécificité et met l’accent sur les dimensions institutionnelles et historiques extrêmement variées des finances publiques dans les systèmes fédératifs ; au plan normatif, elle attire l’attention sur le caractère processuel ou procédural de la rationalité politique du fédéralisme et plaide, en conséquence, pour des formes coordonnées d’organisation du processus de décision politique en matière budgétaire, allant parfois jusqu’à proposer à cette fin des règles et des mécanismes de délibération et de négociation entre les divers ordres de gouvernement. Compte tenu de l’objet de ce livre, les développements qui suivent n’ont pas pour objet de présenter dans leur intégralité les approches en cause, mais seulement de montrer pourquoi elles passent ou non à côté de ce qu’est une organisation véritablement fédérale des pouvoirs publics.

Le modèle du marché commun de l’économie du bien-être

  • 13 « Le gouvernement central est le lieu efficient pour la stabilisation et la redistribution tandis (...)

13Pour la théorie du « fédéralisme budgétaire » qui se fonde sur le « modèle du marché commun » (Strain et Hum, 1987, p. 359), tout État a pour objectif d’améliorer le bien-être de la population. La norme d’évaluation du bon gouvernement réside ainsi dans son efficacité à optimiser le bien-être économique global, calculable par agrégation des utilités individuelles. Il en résulte des considérations précises, d’une part sur la nécessaire unification parfaite du marché sur tout l’espace politique fédéral et l’harmonisation fiscale, d’autre part sur la distribution optimale des responsabilités fisco-financières entre les divers niveaux de gouvernement, c’est-à-dire en matière de décentralisation administrative des fonctions étatiques : au fédéral, les fonctions de protection du marché commun intérieur, de stabilisation économique et de redistribution, aux niveaux décentralisés les fonctions d’allocation (Oates, 1991)13. L’État est ici macroéconomiquement conçu sur un modèle organique et comme ayant sa personnalité propre, « exogène » à l’économie : le corps politique est assimilé à un individu – « despote bienveillant » (Bélanger, 1988, p. 278) – qui optimise comme tout autre son comportement budgétaire. Le gouvernement fédéral est le cerveau, le centre de contrôle de cet organisme, qui permet cette optimisation. Par hypothèse, il n’y a pas de place dans ce modèle pour des gouvernements qui ne s’inscriraient pas organiquement dans l’organisation fonctionnelle harmonieuse du corps politique.

14Ainsi, pour W. Oates, un important théoricien de cette approche, « le fédéralisme peut être vu en termes économiques comme la meilleure forme de gouvernement » parce qu’« un gouvernement de type fédéral présente l’attrait évident d’allier les avantages d’un gouvernement unitaire à ceux de la décentralisation » dans un système fédéral,

  • 14 À l’aune de ces propositions, on peut se demander si le principe politique de subsidiarité est vér (...)

chaque palier gouvernemental agit selon ses compétences plutôt qu’il ne tente d’assumer toutes les fonctions du secteur public. Le gouvernement central est censé endosser la plus grande part des responsabilités en ce qui a trait à la stabilisation de l’économie, à la plus équitable répartition des revenus et à la production de certains biens qui ont un grand rôle à jouer dans le bien-être de tous les membres de la société. Les gouvernements locaux, complétant ces mesures, peuvent offrir les biens et les services qui sont avant tout nécessaires à leurs contribuables respectifs. De cette façon, le gouvernement fédéral peut plus efficacement résoudre les problèmes qui constituent la raison d’être économique du secteur public (Oates, 1972, p. 14 et 15)14.

15En fait, dans cette perspective, « le terme fédéralisme ne doit pas être compris dans son sens constitutionnel étroit. En termes économiques, tous les systèmes gouvernementaux sont plus ou moins fédéraux. (...) Au lieu d’être fédéral ou non fédéral de façon dichotomique, les États varient selon un spectre multidimensionnel quant au degré de décentralisation de leur processus de décision budgétaire » (Oates, 1991, p. 22).

  • 15 Pour R. Bird également, « cette littérature peut fournir quelque aide dans le cas de nombreux pays (...)

16Le problème que pose cette réduction du fédéralisme à une structure de décentralisation administrative est alors qu’elle passe totalement à côté des traits spécifiques qui donnent à un ordre politique son caractère véritablement fédéral. On comprend alors que T. Courchene, un adepte pourtant de ce type d’approche, la trouve acceptable « pour comprendre le fonctionnement de fédérations comme l’Autriche, l’Allemagne de l’Ouest et l’Australie », mais considère qu’elle « n’offre que peu d’intérêt dans le cas des fédérations canadienne et suisse caractérisées par une très grande décentralisation de leurs fonctions de répartition et de stabilisation », laquelle s’explique « par leur diversité (c’est-à-dire par des facteurs politiques, culturels et sociaux) » (Courchene, 1986, p. 13)15.

17Le même constat vaut pour les critères d’allocation optimale des compétences fiscales au sein d’une fédération proposés par R. Musgrave : « le problème est qu’ils ne jouent pas un rôle très important dans la structure d’imposition des nations fédérales » bien qu’ils soient « en eux-mêmes tout à fait justifiés » et que « la plupart des économistes les appuieraient sans distinction » (ibid., p. 14). Le mode d’attribution des pouvoirs d’imposition dans les fédérations « contredit clairement les prescriptions formulées par la plupart des auteurs qui ont traité de l’imposition en régime fédéral » sans pour autant que sur le terrain, dans la plupart des cas, on considère que cela entraîne des problèmes d’efficacité (Nowotny, cité par Courchene, 1986, p. 15).

18D’une manière plus générale, la grande diversité des approches adoptées par les diverses fédérations pour aborder un domaine de politique donné illustre la dérive de la théorie économique conventionnelle vers une pure normativité universaliste et uniformisante ainsi que son oubli « que les fédérations sont des entités à la fois politiques et économiques » (ibid., p. 15) que l’on ne saurait réduire à des États unitaires hiérarchisées verticalement. Comme cela est particulièrement manifeste dans les travaux de R. McKinnon, les prescriptions de la welfare economics vont unilatéralement dans le sens d’une réduction du pouvoir fiscal et financier des entités fédérées. Toujours suspectées de ne pas respecter la discipline commune élaborée par le centre, elles sont non seulement dépouillées a priori de toute fonction monétaire, mais aussi placées a posteriori au niveau budgétaire sous la double surveillance de l’État central (fédéral) et des marchés financiers (McKinnon, 1997). Une telle dérive centraliste pourrait se justifier si des règles susceptibles d’améliorer le fonctionnement empirique des fédérations pouvaient être tirées des enseignements de cette théorie. Or tel n’est pas le cas, car ses prescriptions sont contestées par d’autres courants de pensée : l’approche du choix public n’y voit que « des conclusions précises sur des fondements faibles » (Bélanger, 1988, p. 277) ; l’approche positive institutionnelle considère que ses propositions, déduites « d’hypothèses non plausibles et non testables », n’emportent déjà pas la conviction lorsqu’elles concernent les États unitaires et sont encore plus irrecevables dans le cas des États fédéraux (Wiseman, 1987, p. 398).

L’approche du choix public

  • 16 Au sens où le système politique est vu comme un ensemble enchevêtré naturellement de cristaux de d (...)

19L’approche du choix public prétend tenir mieux compte de ce qui ferait la spécificité d’un système fédéral de gouvernement, à savoir que son caractère décentralisé le rendrait propice à une réduction des coûts de l’action publique et de ses effets perturbateurs sur l’allocation optimale des ressources par les mécanismes de marché. Au centralisme du modèle du marché commun, elle oppose ainsi « un biais favorable à la décentralisation » ; à l’harmonisation fiscale, elle oppose la concurrence ; à l’approche organique et exogène de l’État, elle oppose une conception en quelque sorte « minérale »16 et endogène où « les décisions gouvernementales sont considérées (...) comme le produit d’agents économiques à la poursuite de leurs propres intérêts » (Bélanger, 1988, p. 278). Le système politique est ici partie prenante à l’ordre naturel de l’économie ; il est composé de divers centres de prestations de biens et services collectifs dont la compétition assure spontanément la pareto-optimalité du tout.

20Les gouvernements se distinguent néanmoins des autres entreprises d’une part par la fonction objectif que leurs dirigeants cherchent à maximiser, d’autre part par la spécificité des biens qu’ils produisent et distribuent. En ce qui concerne la fonction d’utilité des gouvernements, deux types en sont distingués : soit cette fonction est d’ordre politique et consiste dans la volonté des hommes politiques de maximiser leurs chances de réélection ; soit elle est d’ordre administratif et a pour fondement le désir des bureaucrates de maximiser leur pouvoir et l’indicateur de ce pouvoir qu’est la pression fiscale qui conditionne la grandeur du budget qu’ils manipulent. Dans le premier cas, la recherche de l’intérêt individuel se confond avec le bien collectif dans la mesure où le représentant politique doit ajuster son comportement budgétaire aux préférences de ses électeurs : pour emporter un vote majoritaire, il se cale alors sur les préférences de l’électeur médian ; la décentralisation permet ici à des préférences individuelles différentes de s’exprimer et de rencontrer une offre publique plus différenciée que celle uniforme du gouvernement central, source en ce cas de pertes de bien-être. Dans le second cas, l’optimum de bien-être ne peut être obtenu que grâce à la démultiplication spatiale des pouvoirs locaux et leur mise en concurrence par des consommateurs mobiles et susceptibles de réduire la base fiscale en votant avec leurs pieds ; la décentralisation permet ce faisant d’empêcher la croissance inconsidérée du secteur public que les bureaucrates favorisent.

21En ce qui concerne la spécificité des biens publics, ils sont caractérisés par leur indivisibilité et corrélativement par leur mode de paiement (l’impôt soumis au principe de l’échange fiscal – benefit principle – est le prix fiscal du bien – tax-price). Il en résulte que, du point de vue de l’efficacité économique, le groupe consommant un bien public doit être aussi large que possible puisque plus le groupe est large, plus le prix fiscal pour chaque individu est faible. En outre « les bénéfices d’un bien public ont tendance à s’estomper au delà d’un certain point, soit parce que son utilité décline en raison de la distance à son point de production, soit parce qu’un nombre croissant de consommateurs rend difficile le maintien d’une même qualité de prestation en raison de coûts de congestion ou d’encombrement » (Strain et Hum, 1987, p. 362). Aussi, la plupart des biens collectifs sont-ils spatialisés et donc « impurs » puisque non accessibles à l’ensemble de la population de l’État central. Il en résulte la nécessité de définir les gouvernements locaux qui les fournissent à partir de considérations spatiales. « Des frontières géographiques au delà desquelles il y a épuisement des utilités collectives doivent être dessinées » (ibid.), La démultiplication des gouvernements locaux, censée assurer la bonne allocation des biens publics compte tenu soit de la différenciation des goûts des usagers-électeurs, soit de la mobilité des facteurs et de la possibilité pour les individus de voter avec leurs pieds, doit alors être complétée par un principe de découpage géographique optimal des collectivités territoriales qui rend compte du caractère spatial de l’indivisibilité des biens publics.

  • 17 Sur les diverses formes d’institutionnalisme et les limites inhérentes à la théorie du choix ratio (...)
  • 18 L’approche du choix public conduit à « envisager un système fédéral dans lequel les communautés fo (...)

22En proposant ainsi des règles de formation des collectivités territoriales à partir de la recherche de leur taille optimale, l’approche du choix public complète la welfare economics traditionnelle en introduisant une dimension institutionnelle dans la théorie économique. De ce point de vue, l’approche du choix public est une composante de l’institutionnalisme du choix rationnel qui conçoit les institutions comme des moyens de résoudre rationnellement des problèmes fonctionnels. L’institution est ici ce qui permet de réduire, voire annuler les coûts de transaction qui empêchent que le bien-être collectif soit atteint à travers la recherche par chacun de la maximisation de son intérêt individuel. Le public choice souffre par conséquent des défauts généralement imputés à cette forme fonctionnaliste d’institutionnalisme pour laquelle l’institution est sans profondeur historique et dimension culturelle17. L’approche se révèle inapte, en effet, comme le reconnaissent d’ailleurs certains de ses promoteurs18, à saisir les caractéristiques diversifiées des collectivités territorialisées composant toute fédération fondée sur des institutions protégeant cette diversité contre toute tendance centralisatrice homogénéisante, institutions qui la distinguent de l’État unitaire, même décentralisé. Ainsi, comme l’approche traditionnelle, l’économie politique du fédéralisme fondée sur le choix rationnel est incapable de distinguer entre les États fédérés, investis de souveraineté, les municipalités qui sont soumises à leur autorité, les diverses formes de démembrement administratif de la puissance publique, les syndicats intercommunaux d’enlèvement des ordures ménagères ou à vocation multiple, etc.

23Par ailleurs, en généralisant au politique le modèle du marché par application des hypothèses de la microéconomie néo-classique aux divers gouvernements locaux, l’approche du choix public fait abstraction d’une bonne partie des problèmes que l’approche macroéconomique traditionnelle de l’économie du bien-être se pose. Lorsqu’elle privilégie une fonction-objectif des décideurs publics de type bureaucratique, le marché est postulé autorégulateur grâce à la mobilité des facteurs et à la concurrence, et les entrepreneurs politiques n’ont pas alors à se préoccuper de stabilisation de l’économie. De même, puisque la fiscalité est régie par le principe de l’échange fiscal (« benefit principle »), il n’y a pas lieu normalement de se soucier de redistribution. La seule fonction légitime de l’État est celle de l’allocation des biens publics. Lorsque la fonction-objectif des décideurs publics est électorale, la théorie du choix public retrouve au niveau local l’approche traditionnelle de la welfare economics, le marché politique conduisant finalement à la maximisation du bien-être en vertu du théorème de l’électeur médian. En ce cas, les fonctions de stabilisation et de redistribution de l’État central sont censées être parfaitement réalisées et la théorie du choix public n’a pas non plus à s’en préoccuper.

  • 19 « Parallèlement au rôle du marché dans l’affectation des ressources en opposition à la planificati (...)

24Le rôle fédérateur de l’État fédéral, sa spécificité par rapport aux gouvernements locaux, n’a donc apparemment pas de place légitime dans les modèles du choix public. Le gouvernement fédéral dont les fonctions de stabilisation et de redistribution soit n’ont pas lieu d’être, soit n’entrent pas dans le cadre de l’approche, n’a pas non plus de fonction allocative spécifique puisqu’optimalement, cette fonction relève d’une prise en charge directe par les diverses échelles de gouvernement local. Dit autrement, le gouvernement fédéral n’est qu’un gouvernement local d’échelle supérieure. On est alors conduit à la représentation d’un système fédéral comme amas chaotique de biens publics, confédération lâche, espace totalement balkanisé et ségrégé en une multiplicité de gouvernements locaux, d’échelles variables, superposés et imbriqués les uns dans les autres sans principe collectif d’organisation des relations intergouvernementales. La rationalité qui est au principe du modèle veut en effet qu’aucun lien politique entre les divers gouvernements n’ait besoin d’être institué, une coordination naturelle et automatique étant assurée par la concurrence intergouvernementale et la mobilité de la population19.

25Ce n’est donc pas le moindre des paradoxes que l’« optimum spatial patterning » tiré du modèle de Tietbout (1956) débouche sur le centralisme, comme l’a remarqué avec finesse J. Wiseman. Il implique en effet, implicitement, une « bonne définition des droits de propriété » qui, en cantonnant les « effets de débordement » (« spill over ») des biens publics à la source de possibles résidus fiscaux, assure « l’internalisation généralisée des bénéfices et des coûts des décisions du gouvernement sur ses citoyens » (Bélanger, 1988, p. 329). Or, compte tenu de la concurrence entre gouvernements locaux, seul un pouvoir central extérieur et au-dessus d’eux peut assurer une telle définition, comme en témoigne le modèle de Tietbout lui-même où un seul gouvernement est autorisé « à détenir l’autorité politique ; les autres corps publics ne sont simplement que ses instruments dans la fourniture des biens publics » (Wiseman, 1987, p. 398). Ainsi, en réduisant le territorial au spatial, c’est-à-dire le qualitatif en quantitatif, l’approche du choix public homogénéise politiquement tout autant l’espace fédéral que l’approche standard. Au delà des apparences, elle promeut une conception centraliste où seul un pouvoir central est doté d’un territoire proprement politique – sur lequel il produit et distribue des biens publics hiérarchiquement supérieurs en qualité et valeur par rapport aux biens publics locaux -et où les entités régionales ne sont appréhendés, quant à elles, que géographiquement, simplement structurées qu’elles sont par une norme de distance aux divers centres de prestation des services publics qui les constituent et dont l’échelle optimale de production détermine la portée spatiale.

26Cette dénégation du caractère politique des entités décentralisées explique en fait l’incapacité déjà remarquée de l’approche du choix public à saisir ce qui fait la spécificité des entités fédérées de gouvernement – leurs dimensions communautaires, historiques et culturelles spécifiques -dans les systèmes fédéraux. Malgré son a priori décentralisateur, elle élimine en effet, ce faisant, ce qui est au fondement même de ces systèmes politiques et les distingue des États unitaires.

  • 20 On passe ici sur la question de l’équité verticale qui est supposée donnée par les théoriciens du (...)
  • 21 Dès 1961, R. Musgrave avait remarqué cet aspect centralisateur de l’approche de Buchanan (cf. Musg (...)

27Le centralisme de l’approche apparaît d’ailleurs explicitement lorsque J. Buchanan, un de ses fondateurs, admet la nécessité d’une redistribution par l’État fédéral pour faire respecter l’équité horizontale20. Pour ce dernier, l’égal traitement des égaux serait perturbé par le fait qu’au niveau local, les bases fiscales étant différenciées, les taux de pression fiscale per capita relatifs à des niveaux identiques de revenu individuel et de consommation de biens publics le seraient également et doivent donc être compensés par le niveau central (Oates, 1991, p. 30). En justifiant ainsi une intervention fédérale, Buchanan montre qu’au fond « sa propre formulation du problème du fédéralisme est centraliste. Il ne s’intéresse, en effet, qu’au traitement budgétaire des individus et propose d’utiliser les pouvoirs du gouvernement fédéral pour subordonner ou compenser les différentes conceptions régionales de l’équité fiscale : (...) (comme l’approche conventionnelle), au delà des apparences, sa construction théorique postule ainsi un fédéralisme faible (centraliste) » (Wiseman, 1987, p. 389)21.

  • 22 Ainsi, « la perspective du choix public sur le fédéralisme (...) dans sa plus extrême version sugg (...)

28En définitive, l’approche du choix public n’est jamais qu’une excroissance de l’économie standard qui en étend les limites méthodologiques au delà de ses frontières traditionnelles en niant toute solution de continuité entre le politique et l’économique, entre logique du marché et logique du politique (Bélanger, 1988, p. 272). Par delà les partis pris idéologiques le plus souvent opposés des partisans de ces deux approches qui les conduisent à proposer des recommandations contradictoires22, l’approche du choix public n’est en fait qu’un complément de l’approche du bien-être dans le domaine de l’allocation des ressources (Strain et Hum, 1987, p. 359-363) ; en témoigne le fait que W. Oates, un des fondateurs de la théorie traditionnelle du fédéralisme budgétaire, s’y réfère dans une large mesure lorsqu’il s’attache à l’analyse de cette dernière fonction qui seule justifie véritablement, pour lui, la décentralisation.

  • 23 « Un pays qui choisit de promouvoir la diversité et la concurrence peut arriver à une plus grande (...)

29Cette ambivalence de la théorie du choix public vis-à-vis de la théorie traditionnelle trouve sans doute sa source dans l’ambiguïté des notions d’efficacité et d’équité qui prévaut dans le corpus de l’économie néo-classique qui leur est commun. Plaidant pour la décentralisation et la compétition fiscale, le public choice privilégie en effet l’efficacité dans l’allocation des biens publics alors que la welfare economics se réfère à celle relative aux biens privés. Or, dans la théorie néo-classique, « les moyens pour obtenir l’efficience dans les secteurs public et privé sont exclusifs l’un de l’autre » (Rounds, 1992, p. 115)23. Aussi le débat entre les deux courants « n’est-il pas résolvable à partir d’une pure analyse objective » : « Ceux qui soutiennent la concurrence fiscale sont typiquement ceux qui croient pour des raisons théoriques que l’État est trop étendu et que tout gain d’efficacité dans le secteur public fera plus que compenser les pertes d’efficacité induites dans le secteur privé. Ceux qui sont plus concernés par la productivité économique tendent de leur côté à croire que la possibilité d’une plus grande inefficience gouvernementale est surpassée par les bénéfices privés de l’harmonisation fiscale » (ibid.).

  • 24 De l’aveu même de Bélanger (1988, p. 278-279), les conclusions de l’approche du choix rationnel so (...)

30La conception « minérale » du politique fondée sur la nature « industrielle » des gouvernements n’est donc pas plus satisfaisante que l’approche « organique » du « despote bienveillant » de la théorie conventionnelle. Ces approches partagent non seulement les mêmes présupposés méthodologiques et théoriques, mais aussi une incapacité à fournir des recommandations précises et rationnellement fondées24, ce qui paraît rédhibitoire pour des théories normatives qui justifient leur réductionnisme par la nécessité d’aboutir à de telles recommandations.

31Pour certains de ses adeptes, l’indécidabilité des résultats du modèle du choix public serait le prix à payer pour une meilleure définition des problèmes du fédéralisme budgétaire (Bélanger, 1988, p. 279). On peut néanmoins en douter car la distinction entre un système fédéral et un État unitaire n’est pas dans cette approche véritablement mieux saisie. En effet, si les formulations de Buchanan et consorts apparaissent bien « éviter certains au moins des écueils de l’approche pigovienne (qui fonde la welfare economics, BT), c’est (seulement) parce qu’elles laissent de côté les problèmes qui les ont suscités » (Wiseman, 1987, p. 388), ainsi qu’on vient de le voir pour ce qui concerne la stabilisation économique, la redistribution verticale entre individus et entre gouvernements, et la question de l’efficience du secteur privé.

L’approche positive des finances fédérales

32En résumé, trois types de problèmes empêchent les théories « standard » ou « standard étendue » du fédéralisme budgétaire de fournir les bases économiques d’une approche du principe fédéral : 1) au niveau des hypothèses, partir de l’individu ne permet pas de distinguer État unitaire et système fédéral de gouvernement et conduit à réduire le fédéralisme à une forme optimale de décentralisation administrative ; 2) au niveau des critères d’évaluation – l’efficacité, l’équité et l’imputabilité – leur caractère très général et imprécis fait que la théorie économique ne fournit pas de résultat univoque, sauf à introduire des choix d’ordre politique et/ou idéologique qui peuvent alors conduire à des indications contradictoires – centralisation/décentralisation, harmonisation/concurrence – choix parmi lesquels étrangement, en outre, on ne retrouve pas ceux qui correspondent véritablement au principe fédéral ; 3) au niveau des résultats, ce qu’on observe en fait dans les diverses fédérations n’a la plupart du temps rien à voir avec ce que les économistes prescrivent.

  • 25 Le texte original date de 1961. Pourtant considéré par son auteur comme susceptible d’applications (...)

33Ce triple constat n’est guère étonnant car, dès l’instant où par fédéralisme, on entend seulement « le pouvoir qu’ont les unités gouvernementales infranationales d’offrir des biens et services, on peut dire que toutes les structures politiques sont d’une certaine façon fédérales » (Courchene, 1986, p. 7) ; cette négation de toute spécificité du fédéralisme met en lumière que, « dans la perspective de l’économie classique traditionnelle, le fédéralisme per se ne présente pas d’intérêt particulier » (Lightman, 1987, p. 18). Un des pères fondateurs de la théorie du fédéralisme budgétaire, R. Musgrave, l’a d’ailleurs reconnu dans un de ses premiers articles où il considérait nécessaire d’adopter un « approche tout à fait différente » de l’approche économique usuelle pour prendre en compte « les véritables objectifs du fédéralisme politique » (Musgrave, 1998, p. 187)25. Selon cet auteur, l’État central étant en ce cas contraint de « respecter la détermination des politiques budgétaires au niveau des entités fédérées », il doit se borner, selon des critères plus philosophiques qu’économiques, à tenter de corriger par des programmes de péréquation les inégalités entre États et/ou entre citoyens qui peuvent résulter de cette diversité budgétaire (ibid., pp. 187-188). L’économiste perd alors sa position normative et doit se contenter d’informer le public des effets économiques différents des diverses formules de péréquation qu’il peut mettre en évidence sur la base des hypothèses de ses modèles. N’est-ce pas là admettre implicitement que l’individualisme, la normativité et le fonctionnalisme qui sont au fondement de la welfare economics et du public choice rendent ces approches « inadéquates pour servir de guide à la politique des finances publiques » dans un système fédéral, incapables qu’elles sont de prendre en compte le fait que « les constitutions fédérales sont explicitement destinées à protéger les droits des régions per se, et (que) l’équité y est interprétée comme concernant autant le traitement relatif des régions que des individus » (Wiseman, 1987, p. 390).

  • 26 On observe une même juxtaposition de ces deux dimensions dans la théorie politique du « fédéralism (...)

34Ces deux approches forment en fait un tout contradictoire ; ce sont les deux faces opposées d’une même rhétorique politique centraliste représentant, dans l’ordre normatif et sous une forme fonctionnaliste, la contradiction bien réelle entre unité et diversité, entre fractionnement fonctionnel et fragmentation territoriale, constitutive du principe fédéral. L’économisme individualiste ne sait traiter de cette réalité contradictoire qu’en en dissociant les termes et en les opposant sans simultanément pouvoir faire apparaître le principe politique de leur unité. Le modèle du marché commun réduit le fédéralisme à sa dimension d’intégration fonctionnelle et prend alors parti pour l’État fédéral et la centralisation. De son côté, le modèle du choix public n’y voit que la dimension territoriale et fait alors a contrario comme s’il privilégiait les gouvernements locaux et la décentralisation. Les deux modèles sont ainsi exclusifs l’un de l’autre et ne peuvent se combiner, pour occuper la totalité du terrain, qu’en se partageant les tâches, les espaces de pertinence (à l’un le central et les fonctions de stabilisation et de redistribution, à l’autre le local et les fonctions d’allocation). Mais il ne s’agit là que d’une simple juxtaposition des deux dimensions du fédéralisme par laquelle est passée à la trappe, de fait, la question la plus importante posée par le principe fédéral, à savoir celle de la relation entre les niveaux fédéral et régional de gouvernement26.

  • 27 Un certain nombre d’économistes orthodoxes comme Courchene reconnaissent également dans une certai (...)
  • 28 « Une raison pour le manque de convergence entre l’analyse théorique et la réalité institutionnell (...)

35C’est contre ce non-sens du principe fédéral dans la théorie économique normative que se sont élevés un petit nombre d’économistes tels que J. Wiseman et R. Bird, partisans d’une conceptualisation que l’on peut qualifier d’institutionnaliste dans la mesure où elle résulte d’une approche positive, processuelle et qui rend compte du jeu des institutions sur la définition et les résultats des politiques relatives aux finances publiques fédéralistes27. Cette « approche alternative d’analyse institutionnelle comparative » des « finances fédérales » (Bird, 1994, p. 294) s’oppose d’abord aux théories précédentes sur une base empirique : elle met en avant le fait que celles-ci fournissent peu d’assistance pour comprendre la diversité des institutions fisco-financières dans les fédérations réellement existantes et aider ainsi réellement à évaluer la probabilité ou même la désirabilité des changements de ou dans ces institutions, ce qui est pourtant leur but premier (ibid., p. 293). Mais elle en récuse également la plupart des résultats théoriques normatifs. Elle critique ainsi l’approche du fédéralisme en termes de centralisation/décentralisation optimale en posant quant à elle, comme point de départ de l’analyse, l’inscription constitutionnelle et historique du principe fédéral qui fait que l’ensemble des objectifs de politique économique peuvent être légitimement poursuivis par les deux niveaux de gouvernement28. Cela n’implique pas pour autant que « le cadre analytique approprié » soit « du type principal-agent » puisque le fédéralisme n’est pas une simple affaire de hiérarchisation du pouvoir ; il s’agit plutôt d’analyser « une négociation entre égaux » (ibid., p. 294), l’efficacité gouvernementale résidant alors dans la « capacité à obtenir une coordination entre les différents niveaux de gouvernement » (Simeon, 1994, p. 135).

  • 29 Ce que reconnaît d’ailleurs un théoricien du choix public comme A. Scott dans son texte « Who shou (...)
  • 30 Oates lui-même reconnaît que les arguments qui fonde l’inefficacité des politiques décentralisées (...)

36Dans cette approche, il y a impossibilité à résoudre objectivement avec un modèle économique les questions posées par le fédéralisme29. Il n’y a pas de modèle d’optimisation permettant d’organiser le plus efficacement et le plus équitablement possible un système politique fédéral dans son ensemble, une multitude de solutions étant possibles. L’idée d’un modèle unique est contradictoire par essence avec le principe fédéral lui-même, lequel est un principe d’accommodement de la diversité dans un cadre institutionnel néanmoins unifié. La plupart des « résultats » de la théorie économique normative doivent alors être remis en question. Ainsi, contrairement aux idées reçues, dans un système fédéral, il peut très bien dans certains cas être inapproprié de considérer que le gouvernement central doive avoir une responsabilité majeure dans la politique de stabilisation30. Celle-ci, a priori, tout comme la distribution, doit être posée comme devant être décidée d’une manière coordonnée entre les divers niveaux de gouvernement et non unilatéralement décidée par un seul niveau (Bird, 1986, p. 219).

37Pour ce qui concerne l’allocation des ressources et l’affectation des divers types de prélèvements aux différents ordres de gouvernement, « il n’y a (également) aucune raison théorique, empirique ou tirée de comparaisons internationales pour considérer qu’une approche centraliste est meilleure » (Bird, 1986, p. 221), la principale valeur normative en la matière, posée comme inhérente à un ordre politique fédéraliste, étant que la meilleure affectation est celle qui émerge de facto du processus de négociation entre les deux (si ce n’est plus) niveaux de gouvernement qui doivent avoir égal statut (ibid., pp. 221-222).

  • 31 Sur ce point, voir E. Osaghae pour qui « alors que l’unitarisme implique seulement une décentralis (...)
  • 32 En ce sens, l’approche positive des finances fédérales est une version économique de la philosophi (...)

38En résumé, l’approche qu’on peut dire « à la Bird » de l’économie politique du fédéralisme s’oppose point par point à l’approche économiste du fédéralisme budgétaire, que celle-ci soit standard ou standard élargie au politique à la manière du public choice. Contrairement à la démarche qui consiste à chercher à conformer les institutions politiques en fonction des exigences du modèle économique privilégié, elle part du politique en considérant comme donné le principe fédéral et cherche, sur cette base, les conditions économiques et financières de la reproduction des institutions politiques correspondantes. À l’inverse de l’approche normative du fédéralisme budgétaire, elle adopte une démarche positive d’analyse institutionnelle historique et comparative des finances fédérales de laquelle elle tire des enseignements sur les conditions, diverses dans l’espace et variables dans le temps, de la viabilité des arrangements fédéraux. Au diptyque harmonisation/compétition, elle oppose la voie moyenne de la coordination, seule à même de produire les nécessaires compromis et consensus sur la distribution des ressources politiques, dès lors que la diversité est reconnue comme un principe fondamental de la constitution politique (Bird, 1990, p. 111). Elle rompt également avec la problématique pyramidale ou centre/périphérie de la centralisation/décentralisation en la considérant comme logiquement hétérogène au principe fédéral selon lequel les ordres de gouvernement ont des statuts égaux, l’État fédéral n’étant pas le centre du système politique comme dans l’État unitaire31. Enfin, elle renverse la conception statique et substantive du fédéralisme qui prévaut dans les théories conventionnelles en en proposant une conception dynamique : en tant que système a priori en déséquilibre, le fédéralisme requiert l’institutionnalisation de structures et procédures de négociation dans lesquelles c’est moins le résultat que la manière de l’obtenir, les règles du jeu, qui importe (Bird, 1986, pp. 239-242 ; Forget, 1986 ; Wiseman, 1987, pp. 405-409)32

39.De ce survol des approches économiques du fédéralisme, il ressort que pour fonder toute prospective concernant l’avenir des systèmes de protection sociale en Europe, on ne saurait s’en remettre aux seuls exercices proposés par les économistes de stricte obédience qui ne savent juger de la pertinence des constructions institutionnelles qu’à l’aune de leur efficacité économique, elle-même estimée avec la norme du marché concurrentiel autorégulateur et les critères formels de rationalité substantive qui en découlent : efficacité, équité et imputabilité dans l’allocation des ressources économiques. L’approche économique normative est tout particulièrement inadaptée pour traiter du fédéralisme dans la mesure même où celui-ci est un principe d’allocation du pouvoir politique qui précisément nie les présupposés monistes et individualistes de la théorie standard, destiné qu’il est à prendre en charge sous une forme unitaire, mais sans faire table rase de ces différenciations, la diversité des identités individuelles et collectives et la pluralité des rationalités.

  • 33 En termes économiques, les coûts que la rationalité du fédéralisme cherche à réduire ne sont pas d (...)
  • 34 La promotion du « doux commerce » marchand, que ce soit sous la forme du marché commun ou unique à (...)

40En d’autres termes, les systèmes fédéraux sont inventés pour résoudre des problèmes avant tout politiques et non pas économiques, leur justification ultime résidant dans leur capacité à maintenir la paix sur leur territoire, en empêchant toute domination sur les autres d’une des unités politiques composant la fédération et en protégeant l’ensemble fédéré contre toute agression extérieure33. Ainsi, le fédéralisme, en tant que pacte social entre des collectifs sociaux territorialisés, n’a pas pour finalité première d’assurer une union économique parfaite (Bird, 1989), même s’il peut instrumentaliser une telle union, mais a d’abord pour objectif le maintien de la paix externe et/ou interne à la fédération des collectifs participant au pacte. Dit encore autrement, s’il existe des formes fédérales de gouvernement, c’est parce que tous les hommes ne croient pas que les seules vertus du « doux commerce » permettent d’éviter les guerres, et il est par conséquent tout à fait impropre de les analyser, voire de les fonder, en considérant que leur organisation fisco-financière est ou doit être conforme à la rationalité individualiste marchande ou à la rationalité collective de maximisation monétaire du surplus économique34.

41Pour comprendre et expliquer l’émergence de formes fédérales de gouvernement et la manière dont elles conforment les institutions sociales, on ne peut donc faire comme si elles étaient le simple produit fonctionnel dérivé de nécessités économiques, le fruit d’un inconscient collectif souterrainement dirigé par le principe unique et souverain de la rationalité maximisatrice de l’intérêt individuel que les économistes ont formalisé. En suivant Wiseman (1987) et Bird (1986, 1990, 1994), il est préférable à cette fin de recourir à une démarche institutionnaliste historico-comparative. Ce qui ne signifie pas, bien au contraire, qu’on abandonne toute théorisation en se bornant à un simple empirisme. La démarche comparative, en effet, doit être scientifiquement maîtrisée et pour cela rechercher les conditions assurant la comparabilité des systèmes observés (Théret, 1996a et 1997). C’est seulement en tenant compte de ces conditions qu’on peut chercher à tirer des enseignements pour l’Europe de l’histoire de l’État-providence en Amérique du Nord et de l’impact de la structuration fédérale différenciée de ce sous-continent sur cette histoire.

3. Du processus fédéraliste à la fédération canadienne : critique de la conception exclusivement nationale de l’État fédéral

42Il existe six expériences historiques longues de pays fédéraux pleinement développés : l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, le Canada, les États-Unis et la Suisse. Trois d’entre eux ont l’allemand pour langue prédominante, les trois autres l’anglais. Dans chacun de ces groupes, il y a un pays, soit respectivement la Suisse et le Canada, qui connaît une hétérogénéité linguistique officialisée et où une fraction significative quoique minoritaire de la population parle le français. Par ailleurs, les fédérations européennes, majoritairement germaniques, sont établies sur des territoires compacts, densément et depuis longtemps peuplés, alors que les fédérations majoritairement ou exclusivement de langue anglaise sont des « collectivités neuves » de dimension continentale et à faible densité de population (Bouchard, 2000). Parmi les premières, deux, l’Autriche et l’Allemagne, ont une structure fédérale relativement récente (constitutionnellement imposée par le haut et de l’extérieur après les Première et Deuxième Guerres mondiales, en 1920 et 1949 respectivement) tandis que la troisième, la Suisse, est plus ancrée dans la longue durée (naissance mythique de la confédération helvétique en 1291, puis stabilisation de 1515 à 1798, et reformulation dans son état actuel en 1848) (Hughes, 1993, p. 156 ; Hueglin, 1995, pp. 205-209). Parmi les fédérations anglo-saxonnes, l’une, les USA, passe (à tord en raison de l’antériorité suisse) pour être l’inventeur révolutionnaire de la forme fédérale de gouvernement, tandis que les deux autres sont restées, jusqu’à une époque rapprochée, des dominions de la couronne d’Angleterre, formellement donc non pleinement souveraines bien que dotées en propre de systèmes parlementaires. Ainsi, dès que l’on croise différents critères de différenciation, il apparaît qu’il y a autant de types de fédération que de pays ayant adopté le principe fédéral de partage des pouvoirs entre unités politiques différemment territorialisées (Bird, 1994, p. 296). Qu’est-ce qui peut alors justifier une démarche comparative si chaque fédération parait ainsi irréductible à toute autre ? Pourquoi également privilégier plus particulièrement l’étude du système canadien en prétendant en tirer des enseignements pour la construction européenne ?

Pourquoi et comment comparer ?

  • 35 « La comparaison fait partie des procédés d’objectivation parce qu’elle est un moyen de créer une (...)

43Pourquoi comparer d’abord ? Tout simplement pour ouvrir une perspective plus compréhensive sur la construction européenne, pour tenter de combler le déficit de la pensée politique traditionnelle et compenser l’économisme centralisateur qui, comme on l’a déjà souligné, de concert avec le modèle juridico-administratif du constitutionnalisme jacobin, voudrait nous interdire de prendre toute distance par rapport au modèle étatiste qu’il impose comme seule vision réaliste35. N’y a-t-il véritablement pas d’autre alternative pour l’Europe, sauf d’ordre utopique, que celle entre une confédération et un État fédéral conçu en fait comme un État unitaire décentralisé sur la base du principe de subsidiarité, ainsi que nous convie entre autres à le croire l’approche du choix public (Mueller, 1995) ? Le recours à la comparaison, en dépaysant et stimulant l’imagination scientifique, en suscitant de nouvelles questions et de nouvelles réponses (Bouchard, 2000, p. 49), permet d’éviter de s’enfermer dans une telle alternative. La comparaison permet également de montrer que le principe fédéral et les fédérations qui l’instituent ne sont pas des « êtres politiques chimériques », « un échafaudage purement intellectuel », ou l’expression d’un « vœu pieux (qui suppose un monde autre que celui où nous sommes) » (Farago, 1995, pp. 79-81). Car dès qu’on étend son regard en prenant quelque distance par rapport à ses préjugés culturels, on peut observer l’existence de systèmes politiques viables dans lesquels les citoyens peuvent « avoir des loyautés partagées pour des organisations politiques différentes et transnationales » (Winckler, 1995, p. 69). L’étude comparative des systèmes fédéraux existants met certes en évidence des conditions de leur viabilité apparemment plus exigeantes que celles prévalant dans les États unitaires. Mais elle montre également que cette viabilité n’est pas aussi difficile à atteindre que le prétendent les partisans de la souveraineté non partagée (Farago, 1995, p. 79) ; celle-ci implique seulement des pratiques démocratiques de négociation, de délibération, de recherche de l’accord, une éthique de la communication dit autrement, au lieu et place d’une morale du bien commun préconçue et imposée par le centre, c’est-à-dire par le haut, dans le cadre d’un libéralisme élitiste. Le Canada, précisément, montre que la fédération n’est pas une simple « vue de l’esprit (qui) représente un danger pour la démocratie et pour la citoyenneté » (ibid., p. 81). Au contraire, il illustre à la fois le pragmatisme propre au principe fédéral et combien les tendances centralisatrices et uniformisantes portées par les logiques économique et purement administrative menacent les institutions démocratiques dès lors que l’on est dans des « sociétés complexes, traversées par la diversité des origines et le pluralisme des appartenances » (Laforest, in Taylor, 1992, p. XV).

  • 36 Ces attendus de la comparaison sont proches des « leçons » tirées par R. Bird de ses travaux compa (...)

44Pour ce qui est maintenant du comment comparer, c’est-à-dire des conditions méthodologiques de légitimité de la démarche comparative, on se permet de renvoyer au détail de travaux antérieurs en n’en rappelant ici que trois conclusions prescriptives (Théret, 1997, p. 195) : 1) ne pas comparer des éléments pris en dehors de leur contexte mais les systèmes autonomes des relations entre ces éléments ; 2) ne pas mener la comparaison de ces systèmes à la surface des formes institutionnelles mais à un niveau d’abstraction tel qu’il soit possible d’élucider des structures communes sous-jacentes à ces formes multiples ; 3) ne pas seulement comparer les arrangements synchroniques de ces structures en systèmes communicationnels productifs de cohérence sociétale, mais également les modalités de leur développement historique propre36.

  • 37 Au-delà des différences, « il existe un modèle de fédéralisme, une matrice commune à toutes les ex (...)

45Or des développements précédents, il ressort que les systèmes fédéraux sont comparables selon ces critères. D’une part, en effet, du travail des politologues il résulte qu’au delà de leurs différences, les diverses fédérations ont en commun d’être des systèmes politiques organisés sur la base d’un même principe abstrait, le principe fédéral, principe qui se réalise dans une structure morphogénétique constituant chaque système fédéral en un « système de transformations, qui comporte des lois en tant que système (par opposition aux propriétés des éléments), et qui se conserve ou s’enrichit par le jeu même de ses transformations, sans que celles-ci aboutissent en dehors de ses frontières ou fassent appel à des éléments extérieurs » (Piaget, 1968, p. 6). La comparabilité est donc ici bien fondée puisqu’elle repose sur le fait que les diverses fédérations sont des solutions institutionnelles particulières tirées d’un même programme de traitement d’un problème général commun : comment organiser l’unité politique dans la diversité culturelle et le respect de cette diversité dans l’unité ?37 D’autre part, vu le caractère essentiellement processuel et dynamique du fédéralisme que notre discussion du fédéralisme budgétaire a fait ressortir, la comparaison doit porter sur les processus fédératifs, sur la dynamique des régimes fédéraux, au delà des configurations institutionnelles qui les constituent à un moment donné, ces arrangements étant en recomposition plus ou moins permanente.

46Le comment comparer n’est ainsi pas indépendant du quoi comparer. Et ce qui est comparable, ce sont d’une part les « lois » de composition interne aux systèmes fédéraux qui leur donnent une certaine dynamique politique et institutionnelle, soit leurs règles spécifiques de reproduction, d’autre part la manière dont ils conforment et sont réciproquement conformés par le contexte sociétal dans lequel ils sont plongés, soit le jeu de leurs interdépendances avec les autres systèmes de relations sociales composant la société ou le pays dont ils organisent l’ordre politique.

Pourquoi l’Amérique du Nord et en particulier le Canada ?

47Pourquoi maintenant privilégier l’Amérique du Nord et, en son sein, le Canada par rapport aux USA ? Ce choix correspond à des critères de sélection répondant à notre visée dans ce livre qui est d’informer la dimension sociale de la construction européenne. Puisqu’on veut montrer, à partir de la mobilisation d’expériences autres, que le monde des possibles, voire des probables concernant l’avenir de l’Europe est plus ouvert que ne le laisse entendre le système de pensée qui y prévaut, notamment au sein de ses élites politiques et administratives, il est normal de choisir comme éléments de comparaison des systèmes politiques fédéraux dont on peut penser a priori qu’ils s’inscrivent, pour ce qui concerne notre domaine d’intérêt, dans une dynamique proche de celle de l’Union européenne. Pour éclairer l’impact du processus de fédéralisation sur la transformation des systèmes nationaux de protection sociale en Europe et l’éventuelle genèse d’un système régional de cette protection constitué de nouvelles formes institutionnelles inscrites sur des territoires d’échelles différentes, il est utile d’examiner dans quelle mesure, dans des contextes institutionnels et historico-culturels susceptibles d’être rapprochés, les processus fédéralistes peuvent conduire à des innovations institutionnelles elles-mêmes de nature proche.

  • 38 « Plus le besoin est grand de communiquer pour faire sa vie, plus grande est l’importance de la lan (...)
  • 39 Pour une expression de cette contretendance, cf. Gouvernement du Québec, 1995.
  • 40 On peut se reporter à Winckler (1995, pp. 66-68) pour des développements sur cette impossibilité : (...)

48Dans cette perspective, nous partons de deux critères de proximité. D’une part, nous accordons une importance majeure au « babélisme », c’est-à-dire à la diversité linguistique comme contrainte jouant sur la dynamique du processus fédéral. Dans un environnement social de plus en plus travaillé par l’idéologie individualiste et au fur et à mesure que les sociétés s’ouvrent sur le monde, la communication devient un élément central des relations sociales et la diversité des langues nationales ou régionales acquiert une valeur de différenciation et un rôle « sécuritaire » croissant dans la constitution des identités (Balthazar, 1994, p. 25)38. Dit autrement, on considère que le babélisme fait partie au premier chef du mouvement de régionalisation conçu comme contre-tendance à la globalisation financière39. D’autre part, considérant l’impossibilité dans le contexte historique mondial actuel que l’Europe politique se fasse comme a pu se faire la France, c’est-à-dire de manière unitaire et centralisée avec imposition par en haut d’une homogénéisation linguistique et culturelle presque totale de ses diverses populations40, on admet que la déstabilisation-recomposition actuelle des États-nations n’est pas seulement le résultat d’un choc exogène porté par la globalisation économique, mais s’explique aussi par une dynamique politique démocratique endogène de reconnaissance de la « diversité » culturelle et politique prévalant dans les sociétés contemporaines et qui conduit à ne plus assimiler égalité et uniformité des identités, unité du système politique et nation (Tully, 1995b, p. 85 ; Bourque et Duchastel, 1996, p. 35).

  • 41 Compte tenu des fortes tendances centralistes qui ont fait dégénérer aux USA le pacte fédéral init (...)
  • 42 Cf. néanmoins Banting, 1995 ; Croisât, 1996 ; Croisât et Quermonne, 1999.

49Or, le Canada est le seul pays du monde développé où on peut tester l’importance de ces a priori sur un processus fédéraliste. Selon notre hypothèse sur le nécessaire maintien du plurilinguisme dans l’Union européenne, il n’y a guère en effet tout d’abord que la comparaison avec le Canada et la Suisse (en faisant abstraction de la Belgique en raison de la jeunesse de sa constitution fédérale et de sa situation particulière au sein de l’Europe) qui puisse nous livrer des enseignements sur l’impact de la différenciation linguistique et culturelle sur le processus de fédération. Sous cet angle, en effet, la pertinence de la comparaison Union européenne/États-Unis d’Amérique est relativisée, en dépit de son omniprésence comme référence tant dans les discours que dans les^ pratiques participant du processus de la construction européenne41. La Confédération canadienne, un cas pourtant largement négligé42, s’impose en revanche comme une expérience fédéraliste de référence pour éclairer l’expérience européenne si l’on considère en outre ses trois caractéristiques suivantes.

  • 43 « Même au Canada “anglais”, il existe des différences marquées entre les Maritimes (pour ne pas no (...)
  • 44 On pourrait objecter que la faible densité de la population canadienne change la nature du problèm (...)

50Le Canada, comme le serait nécessairement la future Europe si elle voit le jour, « est très diversifié, non seulement à cause des deux langues et des deux cultures ou par la « mosaïque » des peuples d’origine distincte, mais aussi selon une perspective géographique et historique » (Taylor, 1992, p. 29)43. Ce pays est ainsi préférable à la Suisse comme référence pour l’Europe du fait de son échelle continentale, les problèmes posés au fédéralisme par le plurilinguisme et une hétérogénéité culturelle régionale persistante y étant travaillés par la distance géographique, la variable qui est également importante pour l’Europe44. Qu’on pense à la distance qui sépare le sud de la Grèce, et même de l’Italie, et le nord de la Suède et de la Finlande !

  • 45 La distinction entre interstate federalism et intrastate federalism a été introduite par Smiley (1 (...)
  • 46 C’est pour cela qu’on peut douter que « les arrangements institutionnels » du fédéralisme allemand (...)
  • 47 Cf. Smiley et Watts, 1986, p. 43-70.

51Le Canada, par ailleurs, « constitue sans doute l’exemple classique » (Courchene, 1986, p. 3) du fédéralisme interétatique45 qui caractérise également l’Union européenne en formation, alors que la Suisse est une fédération qui a privilégié un fédéralisme intra-étatique comme les USA et l’Allemagne46. Les provinces canadiennes ne sont pas en tant que telles représentées directement dans le gouvernement fédéral (comme en Allemagne avec le Bundesrat, aux USA avec le Sénat et en Suisse avec le Conseil des États47) et la relation entre les deux ordres de gouvernement se fait grâce à un réseau dense de conférences fédérales-provinciales dont le « point culminant » est la conférence des onze Premiers ministres (Croisât, 1996). On trouve donc au sein de la structure fédérative du Canada – cela passe même pour sa principale « contribution à l’art du fédéralisme » (Safarian, 1980, p. 18) – un système de relations internes de type diplomatique (Simeon, 1972) qui est beaucoup plus proche de ce qui se passe en Europe dans le cadre du Conseil européen que les formes intra-étatiques de fédéralisme prévalant dans la plupart des autres fédérations.

  • 48 De ce point de vue, le cas belge serait également à analyser (cf. Covell, 1987).
  • 49 « La force des identités canadiennes infranationales était telle que même quand le sentiment d’app (...)
  • 50 Nous utilisons des guillemets pour signaler le paradoxe qui veut que les fédéralistes ont tendance (...)

52Enfin et surtout, le Canada comme l’Europe, et contrairement à la Suisse, connaît actuellement un processus fédéraliste qui ne se déploie pas dans un cadre constitutionnel stabilisé mais, au contraire, traverse une période critique. Le pacte fédéral dans ces deux régions est en cours d’institution (ou de ré-institution) et sa (re-)formulation est toujours en discussion, contrairement à ce qui se passe dans les quatre autres fédérations du premier monde48. Pour ce qui concerne le futur de l’expérience européenne, le plus riche d’enseignements dans la crise actuelle du pacte fédéral au Canada, c’est que l’enjeu de sa reformulation est la définition d’une identité pancanadienne qui, pour une large partie de la population, ne saurait être de la même nature qu’une identité nationale. Cette crise témoigne, en effet, de l’extrême difficulté, pour ne pas parler d’impossibilité, de faire d’un État fédéral un État-nation dès lors que les entités fédérées tiennent à préserver leur autonomie et leur diversité culturelle. Au Canada, la division de l’identité collective est une donnée de base, la citoyenneté étant fragmentée entre une identification à la province et une identification au collectif représenté par l’État fédéral49, le problème résidant alors dans la hiérarchisation en valeur de ces deux identités, laquelle n’est pas identique dans tout le pays. De ce point de vue, les tentatives menées par les « fédéralistes50 »de réduction, voire de rupture de cette ambivalence identitaire par transformation de l’État fédéral en un État-nation central ont produit un effet contraire de celui recherché : comme le montre le cas du Québec, les identités provinciales ont été renforcées et non pas atténuées par les politiques fédérales visant à rendre exclusive une identité pancanadienne de type national.

  • 51 Dans le cas du Canada, en effet, « si les régions étaient livrées à elles-mêmes, le problème d’ide (...)

53Cette impossibilité de construire l’État fédéral comme un État-nation, quand bien même celui-ci intervient dans le concert international en étant représenté comme tel, ainsi que l’émergence de néo-nationalismes internes puissants sont des processus qui, selon nous, font du Canada et de l’Union européenne des constructions politiques de nature comparable, en dépit de toutes les différences qui par ailleurs peuvent les séparer. Plus précisément, on peut considérer que l’Europe et le Canada suivent des trajectoires parallèles qu’ils parcourent respectivement chacun à rebours l’un de l’autre. A l’origine produit d’une Constitution centralisatrice, le Canada, contrairement à ce qui s’est passé aux USA par exemple, a connu un processus d’involution de son État fédéral « national », son caractère national, dès lors qu’il cherchait à s’affirmer, étant de plus en plus contesté par les diverses « nations » émergentes qu’il contenait en germe et auxquelles sont venus s’ajouter divers groupes d’immigrants avec leur culture propre : la nation canadienne-française, puis québécoise, les « premières nations » indiennes, les particularismes régionalistes comme ceux des Provinces Maritimes, des Prairies et de la Colombie Britannique. De son côté, l’Europe connaît une situation inverse puisque les États en voie de fédération (et aussi pour certains de fédéralisation) sont déjà dans leur majorité constitués en États-nations et que le problème auquel l’Union est confrontée est celui de l’émergence d’un État fédéral. Ainsi, en schématisant, d’un côté on a un État fédéral préexistant et des entités fédérées qui tendent à se constituer en États-nations ; de l’autre des États-nations établis et une structure politique émergente qui cherche à se constituer en État fédéral. Mais, en dépit de ces points de départ différents, la nature du problème est la même dans les deux cas puisqu’il s’agit de la possibilité de construire une véritable identité « post-nationale » (Ferry, 1992a ; Bourque et Duchastel, 1996, p. 318)51.

  • 52 Cf. néanmoins cette remarque inspirée de C. Tuohy : « Comme le Québec regarde du côté des modèles (...)

54Faut-il s’étonner alors que la communauté européenne serve de référence au Canada, tant de la part de certains « souverainistes » québécois qui y voient un mode de recomposition du pacte fédéral permettant au Québec de devenir un État-nation tout en restant dans un cadre unitaire avec le reste du Canada (Rocher, 1998 ; Turp, 2000), que des « fédéralistes » qui y voient le modèle d’un marché intérieur unifié de manière beaucoup plus parfaite que ne l’est le marché canadien (Leslie, 1986, 1991 et 1996). En revanche, ce rapprochement n’a pas été aussi souvent effectué dans l’autre sens52, quoiqu’il soit à coup sûr aussi riche de signification pour éclairer d’un jour nouveau nombre de problèmes de l’Union européenne et notamment la question qui nous intéresse ici du rapport qui devrait y prévaloir entre sa forme particulière et sui generis de fédéralisme et ses institutions de protection sociale. C’est parce que nos recherches nous en ont convaincu que ce livre a été entrepris et que nous tentons dans son chapitre final la mise en regard en question.

  • 53 Les deux métaphores habituellement utilisées pour signifier cette différence sont celles de la mos (...)

55Il est temps de résumer nos arguments. La fédération canadienne est, pour le meilleur et pour le pire compte tenu du contexte actuel de crise du fédéralisme dans ce pays, un repère fondamental pour notre compréhension de l’Union européenne. Elle est d’une plus grande richesse d’enseignements pour l’Europe que son homologue américaine car elle est plus directement comparable à ce que pourrait être une Europe fédérale. Elle nous permet mieux que toute autre fédération d’observer le travail de résistance d’une langue aux forces tendant à son élimination dans le cadre d’un État fédéral qui était à l’origine proche d’un État unitaire décentralisé mais qui a évolué de ce fait vers un véritable fédéralisme (à l’inverse de la fédération américaine qui, quant à elle, originellement un modèle de « vrai » fédéralisme a dérivé vers un État fédéral centralisé)53. Le Canada, du fait de la présence du Québec principalement, mais aussi de fortes disparités régionales alimentées par la diversité culturelle des populations et la résistance des peuples autochtones, « représente un cas à part, et unique en son genre » de réaction aux tendances centralisatrices immanentes aux systèmes fédéraux, tout particulièrement chez ceux qui pratiquent un fédéralisme intra-étatique (Orban, 1984). Ainsi, la fédération canadienne ne doit pas seulement être vue statiquement comme une organisation politique unitaire permettant dans le même temps de maintenir la diversité de ses composantes ; c’est aussi un système politique dynamique qui, en raison d’un contexte géo-historique et de configurations d’acteurs sociaux et d’institutions particulières, est passé d’une structuration verticale en niveaux hiérarchiques de pouvoir à un système plus horizontal, mais néanmoins hiérarchisé en valeur, composé d’ordres différents de gouvernement. L’État fédéral n’est plus en effet reconnu comme le niveau supérieur de la souveraineté nationale, notamment par le Québec, mais seulement comme un gouvernement différent, supérieur aux provinces dans ses domaines de compétence, égal à elles dans les domaines de compétence commune, et inférieur dans les domaines de compétence provinciale. C’est cela qui fait que « l’expérience canadienne est lourde de sens pour le monde » (Laforest, in Taylor, 1992, p. XV), le Canada comptant « parmi le petit nombre de pays qui peuvent apprendre au monde comment faire de la diversité une source de richesse, à partir justement de la diversité entre les francophones et les anglophones jusqu’à celle, moins évidente, qu’on retrouve entre les Canadiens d’origine et de cultures différentes » (Taylor, 1992, p. 31).

56L’histoire politique canadienne exhibe donc les conditions de viabilité d’une fédération qui se distingue de l’État-nation traditionnel en ce qu’elle assure dynamiquement la conjonction de l’indépendance des diverses entités politiques qui la composent (les institutions fédérales et celles des provinces fédérées) et d’une contrainte d’interdépendance mutuelle (Burgess, 1993), de sorte qu’on est en présence d’un système politique « non centré » ou « décentré » (car province-centred, Simeon et Robinson, 1990) et non pas simplement décentralisé. C’est ce caractère « non centré » du type canadien de fédéralisme qui informe les problèmes d’ingénierie institutionnelle que pose la construction d’une Europe politique allant au-delà d’un marché unique tout en respectant la diversité historiquement constituée des nations qui sont destinées à la composer. En effet, dès qu’on admet que l’Europe n’est pas destinée à devenir pleinement un État-nation à l’ancienne ou même un État unitaire décentralisé à la manière de l’État fédéral américain, mais est plutôt en train d’inventer une nouvelle forme de vraie fédération dotée d’une constitution limitant les tendances centralisatrices à l’uniformisation (Lenoble et Dewandre eds, 1992), c’est bien le Canada qui apparaît comme le cas historique le plus apte à servir de référence pour une réflexion sur la construction institutionnelle de l’Europe politique et sociale. Toute réflexion sur l’Europe sociale ne peut donc qu’être utilement informée par l’étude des formes spécifiques qu’a pris l’État-providence au Canada, ce pays étant un laboratoire privilégié pour analyser avec profit comment un fédéralisme de type interétatique à vocation asymétrique et multinationale a pu conformer son système de protection sociale dans la période fordiste, et comment il est conduit à le réformer dans le contexte néo-libéral actuel.

  • 54 On opère là un renversement des méthodes habituelles qui prennent en général les États-Unis comme (...)

57Mais privilégier l’analyse du fédéralisme canadien ne fait pas perdre pour autant son intérêt à l’analyse du cas américain, bien au contraire, car cette dernière, si elle est menée sous forme comparative avec la première, permet précisément de faire ressortir ce qui rend celle-ci plus « relevant » pour éclairer la construction européenne54. Aussi met-on successivement en œuvre les deux modèles comparatistes que l’historien québécois G. Bouchard distingue : le « modèle intégral » et le « modèle référentiel » (Bouchard, 2000, p. 42-46). Nous utilisons le modèle intégral de comparaison pour faire ressortir les traits spécifiques de la relation entre fédéralisme et protection sociale au Canada par rapport à la relation de même type prévalant aux USA. Cela nous permet de construire deux types idéaux contrastés susceptibles de généralisation. Mais cette comparaison « intégrale » (quoique limitée aux aspects politiques et sociaux) entre le Canada et les USA n’est qu’un moyen pour mettre en œuvre ensuite le « modèle référentiel » de comparaison. C’est en effet l’Union européenne qui, pour nous, « commande toute l’opération » et « sert de point de départ et de référence à la comparaison », car il s’agit par ce détour « d’acquérir une image plus précise (d’elle) dans le miroir de l’autre ». Cela dit, la combinaison des deux modèles et le fait qu’on les utilise non pas pour analyser le passé de l’Union européenne, mais pour réfléchir sur son avenir, complique quelque peu la vision qu’a Bouchard du référentiel : l’Europe commande bien toute l’opération qui a abouti au présent ouvrage, mais le référentiel de la comparaison est le Canada constitué en idéal type grâce à la méthode intégrale et dans le miroir duquel on cherche à saisir les traits émergents de l’Union européenne politique et sociale.

Notes

1 Ce qui peut expliquer l’opposition radicale du Royaume-Uni, de tradition centraliste comme la France et où « le terme de fédération est devenu tabou » (Kleinman et Piachaud, 1993, p. 13), à ce qui apparaît comme un projet centraliste ficelé par « la concurrence », c’est-à-dire conforme à la tradition administrative française. En effet, « si de manière ambiguë, le principe de subsidiarité encourage l’allocation d’autorité aux États membres pour toutes les actions qui ne requièrent pas une intervention plus centralisée, (...) il laisse en fait une grande latitude à l’Union pour intervenir. La formulation cruciale du Traité de Maastricht quant à la subsidiarité (article 3b) énonce que l’UE ne peut intervenir dans les larges secteurs où elle a compétence que quand « les objectifs de l’action proposée ne peuvent pas être suffisamment atteints par les États membres ». Comme l’Union est très différenciée et que les capacités administratives de certains États membres sont très limitées, il sera toujours possible pour l’Union d’avancer cet argument pour intervenir dès lors que des problèmes complexes se poseront ». (Leibfried et Pierson, 1995a, pp. 7-8). Cf. également Noël, 1998.

2 Dans Courchene (1986, p. 2), ces termes sont respectivement traduits par « compétence exclusive » et « compétence partagée ».

3 Pour Elazar, « une fédération est un système politique (polity) avec un gouvernement général fort et hiérarchiquement supérieur dont la constitution est reconnue comme la loi suprême du territoire et qui est capable d’entretenir des relations directes avec les individus, lesquels sont des citoyens duals puisqu’ils sont membres à la fois de la fédération et d’un des États la constituant. La position et l’autonomie de ces derniers sont constitutionnellement protégés » (ibid.).

4 II existe plusieurs traditions européennes (protestante et catholique) de pensée fédéraliste mais qui sont restées cantonnées dans les limites de l’ancien Saint Empire Romain Germanique (Burgess et Gagnon eds, 1993). Le récent débat franco-français « Nation, Fédération : Quelle Europe ? » (B. Farago, O. Beaud, D. Bocquet et A. Winckler, Le Débat, no 87, nov.-déc. 1995) portant sur le déficit politique de l’Europe a bien montré la faiblesse en France de la réflexion sur le fédéralisme, ce qu’O. Beaud a appelé à juste titre un « déficit de la pensée politique » traditionnelle française qui est mal armée pour penser ce que peut être une fédération qui ne se coulerait pas dans les formes classiques de l’État territorial unitaire (Beaud, 1995b et 1999). Or l’impossibilité de fonder selon un pur modèle hiérarchique le concept de fédération est évidente dès qu’on prend acte de la différenciation et de la complexité des sociétés européennes contemporaines qui font qu’elles ne sauraient plus être toutes contenues dans la forme politique d’un seul État unitaire, fut-il fédéral à l’allemande, clef de voûte d’une société européenne homogénéisée. L’enjeu de la construction européenne n’est donc pas la construction d’un État souverain à l’ancienne selon la méthode prônée par la théorie dogmatique de l’État-nation, une tradition « vénérable » désormais largement « épuisée » (Winckler, 1995) ou pour le moins en net recul (Wallace, 1995), mais de fonder un pacte fédératif organisant un pouvoir politique assurant l’unité des nations européennes sans préjudice de leur diversité qui doit être considérée comme une richesse à l’heure de la globalisation économique. Ainsi, « ce que le processus européen remet en cause radicalement, c’est le caractère central du concept de souveraineté pour nos théories politiques » (Winckler, 1995, p. 68).

5 Ou alors comme en Suisse où n’existe pas une telle Cour, une procédure référendaire, le garant en dernier ressort de la constitution étant alors le peuple lui-même en position de « souverain » (cf. par exemple, Bird, 1986 ; Courchene, 1986, p. 4).

6 Cette conception est très ancienne et remonte à A.V. Dicey (1885) pour qui « les trois principales caractéristiques du fédéralisme ayant atteint son plein développement » sont « la suprématie de la Constitution, la répartition des différentes compétences du gouvernement entre des organismes dotés de pouvoirs limités et coordonnés, et le pouvoir des tribunaux d’interpréter la Constitution » (cité par Smiley et Watts, 1986, p. 1). Elle est néanmoins parfois contestée comme trop juridique et ne prenant pas assez en compte « la manière dont les valeurs et les intérêts régionaux sont protégés dans la structure et le fonctionnement du gouvernement central des fédérations » (bid., p. 2). Ainsi, à l’encontre de ce « fédéralisme interétatique » qui met l’accent sur « le partage des compétences et des ressources financières entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ainsi que (sur) les relations entre ces deux paliers de gouvernement », P. King (1982) propose « que toute fédération soit considérée comme une organisation institutionnelle, qui se présente sous la forme d’un État souverain, et qu’elle soit vue comme se distinguant des autres États de ce genre uniquement en raison du fait que son gouvernement central intègre les unités régionales dans son mécanisme de décision sur la base d’une certaine garantie constitutionnelle » (ibid.). Smiley et Watts montrent toutefois qu’il s’agit là d’une conception restrictive « intraétatique » du fédéralisme privilégiant outre mesure le « mécanisme » par lequel « les opinions des unités régionales, qui comprennent les intérêts soit du gouvernement soit des habitants de ces régions » sont transmises « aux organes structurels et opérationnels du gouvernement central ». (ibid., p. 4). Ces auteurs considèrent, quant à eux, que la « fondation et l’expérience ultérieure des fédérations se caractérisent par des relations complexes entre les éléments interétatiques et intraétatiques » qui sont en fait à la fois « partiellement complémentaires et partiellement substituables », ce qui les conduit à rejeter les définitions exclusives de Dicey-Wheare comme de King. Cette dernière conception est pertinente et utile pour différencier les types de fédération selon les modalités de régulation des « interdépendances mutuelles » entre gouvernements (cf. infra). Mais elle ne doit pas empêcher de considérer que la définition de King est réductrice a priori, car centraliste et oublieuse du partage de souveraineté au fondement du principe fédéral, tandis que la définition de Wheare inclut la possibilité d’une organisation « intraétatique » des intérêts régionaux à l’intérieur de l’État fédéral qui peut être considérée comme une forme de coordination entre les divers ordres de gouvernement ainsi que de limitation de leurs pouvoirs respectifs.

7 La non-territorialité de l’État fédéral « général » et son statut a priori de simple égal aux gouvernements territoriaux sont bien illustrés a contrario par le besoin de l’inscrire dans le territoire sous la forme d’un « district fédéral ».

8 L’égalité du gouvernement fédéral et des gouvernements territoriaux rend non seulement compte du partage de la souveraineté (obstacle à la centralisation politique), mais est aussi ce qui différencie une fédération d’une confédération. « Dans une confédération, le gouvernement général est la créature subordonnée des gouvernements constituants et ne peut travailler qu’à travers eux » (Elazar, 1991, pp. xv-xvi). C’est encore en quelque sorte une forme instituée de relations internationales. Une fédération, en revanche, est « composée d’entités constituantes fortes et d’un gouvernement général fort lui aussi, tous possédant des pouvoirs délégués par les peuples et entretenant des rapports directs avec les citoyens dans l’exercice de ces pouvoirs » (ibid.). Le gouvernement fédéral n’est donc plus seulement une forme interétatique mais correspond à un niveau de citoyenneté, laquelle est par conséquent dédoublée.

9 Autrement dit, « federalism and the nation state are a contradiction in terms » (Hueglin, 1995, p. 203).

10 « Un fédéralisme durable n’est pas statique et simplement constitutionnel. C’est une réalité dynamique, souvent instable. Le fédéralisme est hautement politique et, en dernière instance, enraciné dans une diversité territoriale, sociale et culturelle » (Struthers et Mendehlson, 1989, p. 230).

11 « La communauté européenne se distingue par le fait qu’elle essaie d’équilibrer des demandes territoriales et non territoriales. C’est un équilibrage qui la rend reconnaissable par les spécialistes du fédéralisme et problématique et mystérieuse pour les spécialistes des relations internationales » (Sbragia, 1993, p. 27). Ainsi « bien que l’Union européenne ne soit pas une fédération et n’ait pas de constitution formelle, son évolution peut certainement être vue comme menant vers un type d’arrangement fédéral » (ibid., p. 24). Aussi est-il « analytiquement utile de penser la communauté européenne en termes fédéraux – dès lors qu’on ne confond pas fédéralisme et fédération avec “l’État fédéral” au sens traditionnel » (ibid., p. 25).

12 Les systèmes fédéraux « font face d’un côté à des demandes de la part d’électorats aux intérêts régionalement distincts et/ou à celles des gouvernements des entités infranationales, de l’autre à des demandes émanant de groupes d’intérêts fonctionnels comme ceux représentant les agriculteurs, le monde des affaires et le travail. Dans un système fédéral, les demandes territoriales peuvent être à la fois soutenues et outrepassées » (Sbragia, 1993, p. 27). Le fédéralisme est ainsi porteur d’un « universalisme post-national (qui) ne réclame pas la suppression des communautés culturelles, mais seulement leur participation à une culture politique commune, compatible avec le cadre juridique de la fédération et de la confédération » (Habermas, 1992, p. 56). « Suivant un tel principe, des identités nationales culturellement différentes peuvent alors entrer en communauté politique dans la mesure de leur compatibilité avec le cadre axiologique de référence » qui est celui d’un « universalisme pluriculturel, fort éloigné de l’universalisme monoculturel républicain, (et qui) résulte de l’éthique de discussion dans laquelle se reconstruisent les identités nationales » (Ferry, 1992b, p. 51).

13 « Le gouvernement central est le lieu efficient pour la stabilisation et la redistribution tandis que les multiples gouvernements locaux sont des arrangements plus efficaces pour l’allocation » (Chubb, 1985a, p. 995).

14 À l’aune de ces propositions, on peut se demander si le principe politique de subsidiarité est véritablement autre chose que le calque du principe économique d’allocation optimale des pouvoirs mis ici en avant par la théorie du fédéralisme budgétaire.

15 Pour R. Bird également, « cette littérature peut fournir quelque aide dans le cas de nombreux pays, mais il est beaucoup moins évident qu’elle ait beaucoup de choses à nous apprendre dès lors qu’on s’intéresse à des pays véritablement et non pas formellement fédéraux » (Bird, 1994, p. 295).

16 Au sens où le système politique est vu comme un ensemble enchevêtré naturellement de cristaux de différentes tailles : les divers gouvernements locaux délimités géographiquement de façon variable selon l’étendue de l’espace d’utilité des biens publics qu’ils produisent (cf. infra).

17 Sur les diverses formes d’institutionnalisme et les limites inhérentes à la théorie du choix rationnel, on se permet de renvoyer à Théret, 2000.

18 L’approche du choix public conduit à « envisager un système fédéral dans lequel les communautés fournissent des niveaux et des combinaisons variables de biens publics et dans lesquels, dans une certaine mesure au moins, les individus se localisent en fonction de leurs préférences budgétaires » (Oates, 1991, pp. 14-15). « Or à partir de considérations non économiques, on peut objecter à cette solution, comme Scott (un théoricien important de la théorie du choix public, BT) par exemple, que “la migration d’une localité à l’autre sera regardée comme une bonne chose par ceux qui valorisent l’optimum dans l’échange, mais comme une mauvaise par ceux qui valorisent dans une fédération la continuité des groupements de population sur la base d’autres caractéristiques comme la tradition, la culture, la loi, la langue, ou la religion” » (ibid., note 29, p. 15).

19 « Parallèlement au rôle du marché dans l’affectation des ressources en opposition à la planification autoritaire, la concurrence horizontale et verticale entre gouvernements aurait les mêmes propriétés que la “main invisible” dans la recherche de l’efficacité, contrairement à la situation engendrée par une division formelle des pouvoirs dans une constitution » (Bélanger, 1988, p. 329).

20 On passe ici sur la question de l’équité verticale qui est supposée donnée par les théoriciens du public choice puisque toute distribution actuelle des revenus est « juste » en ce qu’elle reflète un choix antérieur de la société unanime et que vouloir la modifier éloignerait de la pareto-optimalité dans la distribution des ressources. Là aussi la théorie passe à côté de l’importante question de l’unité sociologique de la fédération (Beaud, 1995a), condition de sa perpétuation dans une plus ample mesure que dans un État unitaire du fait que les inégalités sociales tendent à se traduire en inégalités régionales.

21 Dès 1961, R. Musgrave avait remarqué cet aspect centralisateur de l’approche de Buchanan (cf. Musgrave, 1998, p. 207).

22 Ainsi, « la perspective du choix public sur le fédéralisme (...) dans sa plus extrême version suggère que seules les provinces devraient prélever des impôts sur le revenu précisément parce que l’étendue de la redistribution qui peut être obtenue au niveau local sera contrainte par la mobilité des facteurs et la concurrence interprovinciale. Une raison clé pour centraliser la fonction de redistribution dans l’approche traditionnelle – la relative impuissance des entités politiques subnationales à imposer les facteurs mobiles – devient ainsi une raison pour décentraliser les impôts redistributifs dans l’approche du choix public » (Bird, 1986, p. 221).

23 « Un pays qui choisit de promouvoir la diversité et la concurrence peut arriver à une plus grande efficacité opérationnelle et dans ses choix de dépenses au sein du secteur public, mais ce sera aux dépens de l’efficacité allocative dans le secteur privé. A l’inverse, un pays qui recherche l’harmonisation réussira probablement mieux à améliorer cette efficacité allocative » (ibid.).

24 De l’aveu même de Bélanger (1988, p. 278-279), les conclusions de l’approche du choix rationnel sont « imprécises » et « le demeureront encore longtemps », les auteurs qui s’en réclament, et non des moindres comme Buchanan par exemple, ayant par ailleurs tendance à changer d’avis assez aisément en fonction de leur appréciation variable dans le temps du « jeu de certains mécanismes sociaux ». Sur les contradictions dans le travail de Buchanan, cf. Wiseman, 1987.

25 Le texte original date de 1961. Pourtant considéré par son auteur comme susceptible d’applications empiriques ultérieures et bien qu’il mobilise une méthodologie néoclassique, cet article n’a guère eu de suites.

26 On observe une même juxtaposition de ces deux dimensions dans la théorie politique du « fédéralisme fonctionnel ». Sur ce point, cf. Peterson, 1995.

27 Un certain nombre d’économistes orthodoxes comme Courchene reconnaissent également dans une certaine mesure la pertinence d’une telle approche en admettant les limites des théories normatives dans le cas du Canada et de la Suisse, ce qui ne les empêche pas de continuer à travailler dans le cadre traditionnel : « Il faut reconnaître que le fait de n’accorder de l’importance qu’aux données économiques pourrait entraîner des inexactitudes si (...) nous ne tenions pas compte des facteurs culturels, historiques, institutionnels et régionaux » (Courchene, 1986, p. 2). Car « (...) en quoi l’économie et la question économique peuvent-elles nous aider à aborder la question de la reformulation de la Constitution. Hormis quelques secteurs évidents comme celui des politiques monétaires, la réponse met malheureusement en lumière le fait que ces considérations sont de peu d’utilité (...) » (ibid., p. 273). Mais comme il faut « se méfier d’accepter simplement ce qui est sans tenir compte de ce qui devrait être » (ibid., p. 16), et comme la vocation de l’économie est de dire ce qui devrait être, on continue dans la voie traditionnelle. Oates, dans un de ses articles les plus récents (1994), adopte également un point de vue proche de celui de Courchene en renvoyant explicitement à Bird : « comme Bird l’a noté, “la finance fédérale” est une matière tout à fait différente de la finance multi-niveaux dans les pays unitaires » (Oates, 1998, p. 34).

28 « Une raison pour le manque de convergence entre l’analyse théorique et la réalité institutionnelle est que la première, pour l’essentiel, concerne le “fédéralisme budgétaire” plutôt que les “finances fédérales”. Dans le fédéralisme budgétaire, les frontières juridictionnelles et les responsabilités (affectation des impôts et des dépenses, par exemple) sont supposées en général pouvoir varier sans coût ; les enjeux distributifs sont centrés sur les individus et dominés par le gouvernement central, et le maintien d’un marché commun national est pris comme sine qua non. (...) A contrario, dans (...) un système véritablement fédéral, modifier les frontières juridictionnelles et les affectations de ressources est rarement un instrument de politique aisément accessible ; c’est plutôt une contrainte qui ne peut être modifiée que moyennant un coût et des difficultés considérables. De plus, divers objectifs, redistributifs ou autres, peuvent être légitimement recherchés par les deux niveaux de gouvernement sans que nécessairement on présume que les intérêts du fédéral l’emporteront y compris en ce qui concerne l’unité du marché commun intérieur » (Bird, 1994, pp. 293-294).

29 Ce que reconnaît d’ailleurs un théoricien du choix public comme A. Scott dans son texte « Who should get natural resource revenues : a test of Canadian federalism » (in A. Scott ed., Natural Resource Revenues, Vancouver, UBC Press, 1976) où il « affirmefirme que les modèles économiques ne nous livrent aucune réponse d’une absolue certitude sur la plupart des questions de compétence, celles-ci restant donc dans le domaine de la politique plutôt que dans celui de l’économie » (cité par Fletcher et Wallace, 1986, p. 166). R. Inman également (« Federal Assistance and Local Services in the United States : The Evolution of a New Federalist Fiscal Order », in H. Rosen ed., Fiscal federalism, Chicago : University of Chicago Press, 1989) « conclut que les principes économiques ne peuvent fournir d’explication véritablement satisfaisante de la structure effective des programmes de transferts aux USA ; (...) des considérations politiques apparaissent comme beaucoup plus importantes pour comprendre le système américain de transferts fédéraux » (selon Oates, 1991, p. 49).

30 Oates lui-même reconnaît que les arguments qui fonde l’inefficacité des politiques décentralisées de stabilisation reposent sur des hypothèses de faible taille et de grande ouverture des collectivités locales et qu’ils « s’appliquent avec moins de force à un système fédéral où les « communautés » sont des économies relativement fermées et autosuffisantes » (Oates, 1991, p. 5 et 10). Cf. également Gramlich, 1987.

31 Sur ce point, voir E. Osaghae pour qui « alors que l’unitarisme implique seulement une décentralisation non-qualifiée, le fédéralisme implique à la fois une décentralisation qualifiée et la non-centralisation » (Osaghae, 1990, p. 95). « La décentralisation qualifiée dans les systèmes fédéraux » concerne les domaines qui dépendent du gouvernement fédéral ou font partie du champ des prérogatives communes dans lequel celui-ci assure la coordination ou le leadership : il peut alors y avoir décentralisation car il y a eu préalablement centralisation. Mais la fédération, c’est aussi et surtout une non-centralisation pour tout ce qui concerne les prérogatives constitutionnelles des gouvernements régionaux. Ainsi « la clef pour distinguer les systèmes fédéraux des systèmes non fédéraux, qui sont aussi décentralisés à des “degrés” variables, repose sur le concept de non-centralisation par lequel est signifié que les matières appartenant aux unités fédérées ne peuvent pas être centralisées unilatéralement. C’est cette non-centralisation, qui s’oppose à la décentralisation (laquelle présuppose une centralisation), qui fait du fédéralisme une forme hautement distincte de “décentralisation” » (ibid., p. 83).

32 En ce sens, l’approche positive des finances fédérales est une version économique de la philosophie de C. Taylor qu’on a pu considérer comme renouant avec la « sagesse d’Aristote » dans la mesure où elle considère que « le meilleur régime, c’est toujours celui qui tient compte des circonstances particulières dans lesquelles vivent les citoyens d’un pays » et jamais un « modèle théorique » imposée à une communauté politique par une « philosophie abstraite » (Laforest, in Taylor, 1992, p. XIV).

33 En termes économiques, les coûts que la rationalité du fédéralisme cherche à réduire ne sont pas des coûts de transaction, mais ceux anticipés comme illimités des guerres. Le fédéralisme est rationnel dès lors que les coûts des transactions au sein d’un système fédéral, nécessairement élevés en raison du principe de respect de la diversité des partenaires, sont inférieurs à ces coûts anticipés.

34 La promotion du « doux commerce » marchand, que ce soit sous la forme du marché commun ou unique à l’intérieur ou du libre échange à l’extérieur n’est donc du point de vue fédéraliste qu’instrumentale et non la finalité même de la construction fédérale.

35 « La comparaison fait partie des procédés d’objectivation parce qu’elle est un moyen de créer une distance entre le sujet et sa culture, parce qu’elle permet de casser la chaîne de production du savoir là même où naissent les paradigmes, bien en amont de la théorie et des concepts. Il est utile en effet de briser cette articulation du savoir à son enracinement socioculturel, non pas pour la récuser, ce qui reviendrait à enlever toute substance et toute signification aux énoncés scientifiques, mais bien pour en renégocier les ancrages, pour la soumettre elle aussi au processus critique de construction de l’objet. L’acte comparatif représente en quelque sorte l’exil, l’émigration ou la transgression que requiert cette opération. Il enrichit le regard scientifique en ce que, non seulement il fait mieux voir le social à partir d’une matrice culturelle particulière, mais il fait voir aussi cette matrice elle-même, fournissant ainsi les moyens de la modifier » (Bouchard, 2000, p. 75).

36 Ces attendus de la comparaison sont proches des « leçons » tirées par R. Bird de ses travaux comparatifs sur les finances fédérales : « Puisque chaque pays fédéral est à la fois unique et en un certain sens constitutif d’une unité organique, la signification de toute composante particulière de son système fisco-financier – par exemple l’affectation des impôts ou les modalités des transferts intergouvernementaux – ne peut être comprise que dans le contexte du système pris comme un tout. On ne peut donc prendre une institution particulière d’un ensemble spécifique, la transposer dans une terre autre dans un environnement différent et s’attendre à obtenir le même résultat. (...) La seconde leçon est que (...) plus importants et intéressants que la nature précise des solutions techniques trouvées dans les différents pays à des problèmes fussent-ils universels, sont le processus et les procédures à travers lesquels de telles solutions ont été obtenues » (Bird, 1994, p. 297). Cf. également Birch, 1957, p. xii.

37 Au-delà des différences, « il existe un modèle de fédéralisme, une matrice commune à toutes les expériences et pratiques nationales. Ce modèle repose sur le dualisme des communautés et des ordres de gouvernement. Son application doit associer “l’harmonie du tout” avec l’autonomie des composantes fédérées, et y tendre vers un équilibre, à l’abri des forces d’intégration et de désintégration. Mais cet équilibre ne peut être que fluctuant pour répondre aux exigences de la conjoncture » (Croisât, 1995, p. 33).

38 « Plus le besoin est grand de communiquer pour faire sa vie, plus grande est l’importance de la langue et plus grande sera la motivation à préférer sa propre langue » (Deutsch, 1979, p. 303, cité par Balthazar, 1994, p. 25). Cf. également la thèse de C. Taylor (1992) selon laquelle la préservation de la langue peut être à l’origine d’un néo-nationalisme non ethnique mais démocratique et porté par des classes moyennes modernisatrices, la langue ne pouvant être réduite à « un moyen de communication que nous devrions choisir en fonction de son efficacité » dans la mesure où elle est aussi « un pôle essentiel d’identification » (Taylor, 1992, pp. 62-64).

39 Pour une expression de cette contretendance, cf. Gouvernement du Québec, 1995.

40 On peut se reporter à Winckler (1995, pp. 66-68) pour des développements sur cette impossibilité : la tradition du « monisme politique de la souveraineté territoriale » « est épuisée parce que incapable de répondre à un certain nombre de phénomènes spécifiquement contemporains : le caractère transnational des économies, l’effet global de la natalité et des atteintes à l’environnement, le problème grandissant des identités minoritaires ethniques ou religieuses que l’existence d’États-nations n’a pas réussi à évacuer ». « Les sociétés modernes démocratiques et capitalistes se caractérisent par la multiplicité des clivages et des identités qui trouvent une expression politique » (Cairns et Williams, 1986, p. 10). Cf. aussi Tully, 1994 et 1995b.

41 Compte tenu des fortes tendances centralistes qui ont fait dégénérer aux USA le pacte fédéral initial en État unitaire décentralisé (Walker, 1995), le choix du Canada nous permet, en outre, mieux que l’exemple américain de dépasser les limites de la manière typiquement française de concevoir le politique avec laquelle on raisonne le plus usuellement.

42 Cf. néanmoins Banting, 1995 ; Croisât, 1996 ; Croisât et Quermonne, 1999.

43 « Même au Canada “anglais”, il existe des différences marquées entre les Maritimes (pour ne pas nommer Terre-Neuve) et ce que leurs habitants appellent souvent le “Haut-Canada”, lequel se distingue grandement des Prairies. D’ailleurs, pour tous ceux qui vivent à l’est des Rocheuses, la Colombie Britannique constitue un endroit étrange, presqu’incroyable. Les différences ne tiennent pas seulement à la séparation régionale ou aux intérêts économiques, mais sont souvent fondées sur l’histoire, le contexte et les traditions » (ibid. pp. 29-30).

44 On pourrait objecter que la faible densité de la population canadienne change la nature du problème linguistique. Ce à quoi on peut répondre qu’elle en change moins la nature que l’intensité et que si dans la fédération canadienne, ce problème est à l’origine de tensions majeures, il devrait en être de même avec une acuité encore plus forte dans une fédération européenne. Cela dit, les caractéristiques géographiques et historiques spécifiques qui, selon Birch (1957, p. xiv), lui interdisent d’être comparée avec les fédérations anglo-américaines, n’impliquent pas toutefois de négliger totalement le cas suisse.

45 La distinction entre interstate federalism et intrastate federalism a été introduite par Smiley (1977).

46 C’est pour cela qu’on peut douter que « les arrangements institutionnels » du fédéralisme allemand et de l’Union européenne soient suffisamment similaires pour suggérer que les difficultés de l’intégration européenne puissent être éclairées comme le soutient Scharpf (1988, p. 244) par référence aux problèmes du fédéralisme allemand.

47 Cf. Smiley et Watts, 1986, p. 43-70.

48 De ce point de vue, le cas belge serait également à analyser (cf. Covell, 1987).

49 « La force des identités canadiennes infranationales était telle que même quand le sentiment d’appartenance à une nation canadienne plus large a commencé à émerger, les Canadiens ont continué de comprendre leur nation comme une collection de communautés plus petites liées ensemble pour diverses raisons pratiques » (Simeon et Robinson, 1990, p. 35).

50 Nous utilisons des guillemets pour signaler le paradoxe qui veut que les fédéralistes ont tendance à vouloir rompre avec le principe fédéral en promouvant la concentration du pouvoir dans l’État fédéral alors que, a contrario, les « souverainistes » québécois qui cherchent une renégociation du pacte fédéral tenant compte du caractère distinct de leur « nation » sont de facto les principaux défenseurs de ce principe face à sa dérive centraliste. Cf. Elazar, 1991, p. 65 et Noël, 1997.

51 Dans le cas du Canada, en effet, « si les régions étaient livrées à elles-mêmes, le problème d’identité ne se poserait pas (...). La quête identitaire concerne uniquement l’entité à laquelle ces parties appartiennent » (Taylor, 1992, p. 30).

52 Cf. néanmoins cette remarque inspirée de C. Tuohy : « Comme le Québec regarde du côté des modèles européens et que la Communauté européenne continue de développer ses institutions, il se pourrait très bien en vérité que le Canada et la Communauté européenne convergent vers des modèles grossièrement similaires de fédéralisme » (Tuohy, 1992, p. 362).

53 Les deux métaphores habituellement utilisées pour signifier cette différence sont celles de la mosaïque et du creuset ou melting pot (Lipset, 1990).

54 On opère là un renversement des méthodes habituelles qui prennent en général les États-Unis comme pôle de référence pour l’Europe (Elazar et Greilsammer, 1986 ; Inman et Rubinfeld, 1992 ; Majone, 1993 ; Leibfried et Pierson eds, 1995). On aurait évidemment procédé différemment s’il s’était agi de traiter des dynamiques purement économiques dans les deux régions.

© Presses de l’Université de Montréal, 2002

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