1Le 11 septembre 2001, le Canada a été touché. Le bilan des victimes canadiennes à New York s’élève à 24 et les Canadiens partagent avec leurs voisins un sentiment d’appréhension. De plus, ces attentats coûteront quelque cinq milliards de dollars à l’économie canadienne1 Ils ont fragilisé la confiance des consommateurs et des investisseurs au moment où, déjà, un ralentissement économique canadien se faisait sentir. Ils provoquent, de plus, une augmentation des coûts dans le secteur manufacturier à cause des délais occasionnés par les contrôles accrus à la frontière canado-américaine.

2À la suite du 11 septembre, le Canada a adopté un plan antiterroriste qui poursuit quatre objectifs2 :

• empêcher les terroristes d’entrer au Canada et protéger les Canadiens contre les actes de terrorisme ;
• fournir des outils permettant d’identifier, de poursuivre en justice, de condamner et de punir les terroristes ;
• empêcher que la frontière entre le Canada et les États-Unis ne soit prise en otage par les terroristes, ce qui aurait des répercussions sur l’économie du Canada ;
• collaborer avec la communauté internationale pour traduire les terroristes en justice et tenter de comprendre les causes profondes de la haine qui les anime.

3Dans le cadre de ce plan, le Canada a annoncé un financement d’environ 280 millions de dollars pour l’année budgétaire en cours et une augmentation du personnel pour le renforcement de la sécurité, de l’application de la loi et des activités de renseignement de sécurité3 En outre, le gouvernement a signé deux déclarations conjointes avec les États-Unis et rapidement déposé plusieurs projets de loi au Parlement : le projet de loi C-36, Loi antiterroriste4 le projet de loi C-42, Loi sur la sécurité publique5 et le projet de loi C-44 sur la divulgation d’informations relatives aux passagers des compagnies aériennes6 Ces projets modifieront au moins une vingtaine de lois. Ils devraient permettre la ratification des deux conventions des Nations Unies sur la lutte antiterrorisme que le Canada n’avait pas encore ratifiées7 mais restreindront significativement certains des droits et des garanties reconnus dans la Charte canadienne des droits et libertés.

4Leur dépôt a d’ailleurs déclenché beaucoup de controverses et d’inquiétude parmi les défenseurs des droits civiques et les partis d’opposition. Ceux-ci estiment que plusieurs dispositions pourraient avoir des répercussions importantes sur les libertés civiles8 Quelle efficacité réelle ces mesures auront-elles dans la lutte contre le terrorisme ? Quelles libertés sommes-nous prêts à sacrifier pour garantir la sécurité des Canadiens ?

5Le Canada a la réputation d’être un pays « gentil », dans lequel l’étranger est bien traité, mais aussi et corrélativement un pays « naïf », que l’étranger astucieux et peu scrupuleux n’aura pas de mal à berner par une fausse demande d’asile ou d’immigration. Cette réputation n’est pas totalement imméritée. Le Canada tient à sa réputation de pays dans lequel le respect de la primauté du droit est fondamental, même envers l’étranger, lequel bénéficie de presque toutes les garanties constitutionnelles dont bénéficient les citoyens. En ce sens, les comportements arbitraires aux frontières sont probablement moins fréquents qu’ailleurs. Cependant, si les autorités canadiennes sont moins cyniques que celles de leurs partenaires occidentaux, elles ne sont pas naïves pour autant : la réputation de « passoire » du Canada n’est pas vraiment méritée, les mesures envisagées de coopération avec les États-Unis dans le domaine des contrôles migratoires aux frontières ne témoignent pas d’un faible niveau de sécurité, et les nouvelles lois antiterroristes ne cessent pas d’inquiéter.

Le Canada est-il une passoire ? La justification du « périmètre nord-américain de sécurité »

6Après les événements tragiques du 11 septembre, le Canada a été la cible de plusieurs critiques. Plusieurs pays l’ont accusé d’être une « passoire » pour les terroristes et d’avoir des lois trop laxistes lorsqu’il s’agit d’accepter les immigrants et les réfugiés. Ainsi, la police française semble convaincue que le Canada est une passoire pour le terrorisme islamiste, et un avocat des parties civiles à Paris a qualifié le Canada de « paradis des demandeurs d’asile »9 Les critiques les plus sévères viennent des États-Unis. Ce n’est d’ailleurs pas la première fois que ce pays critique le Canada au sujet de ses politiques d’immigration. Par exemple, au début des années 1990, une organisation criminelle a fait entrer au Canada un groupe de 1 200 personnes, dont 450 sont allées aux États-Unis tandis que 750 sont restées au Canada. Cette image négative a été renforcée par le cas d’Ahmed Ressam, un demandeur d’asile algérien arrêté alors qu’il tentait de passer la frontière canado-américaine à bord d’une voiture remplie d’explosifs destinés à faire sauter l’aéroport international de Los Angeles. Le représentant américain Lamar Smith, président de la sous-commission de la Chambre sur l’immigration, a alors qualifié le Canada de « Club Med pour les terroristes »10

7Toutefois, des experts gouvernementaux estiment les critiques non fondées. Une déclaration faite par le ministre des Affaires étrangères11 indique que l’an dernier, on a empêché environ 14 000 criminels d’entrer aux États-Unis en provenance du Canada, et quelque 21 000 autres (50 % de plus) se sont vu interdire l’entrée au Canada en provenance des États-Unis. De plus, près de la moitié de nos demandeurs d’asile arrivent du Sud et la plupart des armes utilisées dans les crimes perpétrés au Canada sont importées illégalement des États-Unis. Enfin, les demandeurs d’asile représentent moins de 0,1 % des entrées au Canada annuellement.

8L’administration américaine de George W. Bush souhaiterait une harmonisation des lois, des règlements et des procédures sur l’immigration, la sécurité et les douanes entre les deux pays. Même si l’on évite désormais de prononcer l’expression « périmètre nord-américain de sécurité », cela fait craindre dans certains milieux, y compris au sein du gouvernement du Canada, de voir le géant américain imposer son approche répressive en matière de traitement des réfugiés et de remettre en cause la souveraineté canadienne.

9Toutefois, les deux pays sur lesquels pèse la menace terroriste ne sont pas menacés au même degré. Si le Canada et les États-Unis ont intérêt à coopérer, leurs intérêts ne sont pas identiques. Si, pour les États-Unis, c’est la sécurité physique de la nation et de ses citoyens qui compte, puisqu’ils sont la cible de ce terrorisme politique, le Canada chercherait plutôt une sécurité économique : il aurait le souci de ne pas laisser les contre-mesures américaines entraver le commerce canado-américain et d’assurer une fluidité optimale dans la circulation des biens et des personnes à la frontière.

10Cependant, la pression américaine est forte et les intérêts économiques en jeu sont énormes : 85 % des exportations annuelles canadiennes sont destinées aux États-Unis et, depuis le 11 septembre, ces exportations sont en baisse. En conséquence, pour ne pas ralentir le commerce et garantir les relations politiques et commerciales entre les deux pays, le Canada semble prêt à céder aux pressions américaines et à abandonner certaines compétences en matière de politique étrangère.

11Ainsi, trois mois à peine après les attentats, le Canada et les États-Unis signaient deux déclarations conjointes : une Déclaration conjointe de coopération sur la sécurité de la frontière et les questions touchant les migrations régionales12 dans laquelle les deux pays font une déclaration sur leurs priorités communes en matière d’immigration ; et une Déclaration sur la frontière intelligente Canada-États-Unis13 constituant un plan d’action pour la mise en œuvre d’une frontière plus sûre.

Déclaration conjointe de coopération sur la sécurité de la frontière et les migrations régionales

12Même si le gouvernement rappelle qu’harmonisation ne signifie pas « adoption de politiques identiques » en matière de réfugiés ou de visas, cette déclaration engage les deux pays à appliquer des priorités communes en matière d’immigration.

13Les efforts du Canada et des États-Unis visent essentiellement « à dissuader, à détecter et à poursuivre les personnes qui menacent leur sécurité, à lutter contre la migration illégale et à gérer avec efficacité la circulation légitime des voyageurs et des biens »14.

14Cette déclaration poursuit les objectifs suivants :

• l’intégration d’agents canadiens au groupe de travail américain sur les terroristes étrangers ;
• un examen de la politique relative aux visas de visiteurs ;
• la création d’unités conjointes chargées d’examiner l’information sur les passagers qui arrivent dans les deux pays ;
• l’augmentation du nombre des agents de contrôle de l’immigration à l’étranger ;
• l’établissement d’identificateurs biométriques communs pour les documents ;
• la mise au point d’une entente concernant les pays tiers sûrs ;
• l’élargissement des équipes intégrées de la police des frontières ;
• la relance du projet North Star. Ce projet vise à améliorer les communications, la coopération et le partenariat entre agents canadiens et agents américains chargés de faire appliquer la loi ; il permettra de systématiser la coordination de leur travail aux niveaux local, provincial et fédéral, ainsi qu’à celui des Etats, que ce soit pour l’application de la loi, le partage de renseignements ou la formation des agents.

15Par cette déclaration, les deux pays s’engagent à embaucher un plus grand nombre d’agents d’immigration en poste à l’étranger pour contrôler les demandes de visas et échanger des renseignements sur les cas rejetés pour des raisons de sécurité. À ce sujet, au cours des six dernières années, les agents canadiens de contrôle de l’immigration à l’étranger ont bloqué plus de 33 000 personnes munies de faux documents avant qu’elles ne montent à bord d’avions à destination de l’Amérique du Nord (plus de 6 000 pendant la seule année en cours15 Pour le ministre des Affaires extérieures et du Commerce international, « l’affectation outre-mer d’agents de contrôle de l’immigration est une approche propre au Canada, qui a été adoptée avec succès par d’autres, pour bloquer les terroristes, les criminels et d’autres indésirables »16

16Les deux gouvernements entreprendront un examen conjoint de leur politique en matière de visas. Ils tenteront aussi de négocier une entente en vertu de laquelle un demandeur d’asile ne pourra plus demander la protection que d’un seul des deux pays, à l’image de la règle au sein de l’union européenne, suite à la convention de Dublin de 1990

Déclaration sur la « frontière intelligente »

17Intitulée création d’une frontière intelligente pour le XXI^esiècle soutenue par une zone de confiance nord-américaine17cette déclaration est porteuse d’un nouveau lexique : on ne parle plus de « périmètre de sécurité », mais d’une « frontière intelligente » et d’une « zone de confiance nord-américaine ». Cette terminologie est expliquée par les signataires de la manière suivante : « la sécurité publique et la sécurité économique se renforcent mutuellement. En créant ensemble une zone de confiance qui nous protégera des actes terroristes, nous aurons l’occasion unique de mettre en place une frontière intelligente pour le XXI^e siècle, qui facilitera la libre circulation des personnes et le commerce, tout en assurant notre sécurité, et qui permettra la poursuite des échanges commerciaux les plus importants dans le monde. 

18La déclaration expose un plan d’action en trente points, fondé sur quatre grands éléments : la circulation sécuritaire des personnes, la circulation sécuritaire des biens, la sécurité des infrastructures, et la coordination et la mise en commun de l’information en vue de l’atteinte de ces objectifs. Ce plan d’action vise à identifier et à éliminer conjointement les risques pour la sécurité tout en accélérant la circulation légitime des personnes et des marchandises de part et d’autre de la frontière canado-américaine. Comprenant 21 nouveaux objectifs, la déclaration prend appui sur 9 autres initiatives récentes prises par le canada et les États-Unis, définies dans la Déclaration conjointe de coopération sur la sécurité de la frontière et les migrations régionales et l’entente signée entre la GRC et le FBI en vue d’améliorer l’échange des données relatives aux empreintes digitales18

La prévention des migrations illégales et la gestion efficace des déplacements légitimes : les effets sur la protection des demandeurs d’asile

19Le plan antiterroriste canadien vise de façon prioritaire la fermeture des portes aux terroristes. Le canada et les États-Unis poursuivent les objectifs de sécurité frontalière et de facilitation de la circulation transfrontalière légitime. Pour y parvenir, la mesure choisie est de fermer la porte aux « illégaux » en exerçant un contrôle accru sur l’immigration.

20Ainsi, le 12 octobre 2001, la ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration annonça, dans le cadre du plan antiterroriste, une stratégie pour renforcer les mesures en matière d’immigration dans la lutte contre le terrorisme19 Le gouvernement investira environ 49 millions de dollars pour renforcer la capacité de Citoyenneté et Immigration Canada d’adopter rapidement les mesures suivantes :

• l’accélération de l’introduction de la carte de résident permanent, qui remplacera l’actuelle version papier du document attestant du droit d’établissement, carte qui sera délivrée à tous les nouveaux immigrants d’ici juin 2002 pour lutter contre « les fraudeurs » du système d’immigration canadien ;
• un contrôle de sécurité au début du processus de détermination du statut de réfugié, au lieu de celui qui a lieu actuellement en cours de processus ;
• une capacité accrue de détention. La législation actuelle permet le recours à la détention à un point d’entrée sur le territoire, en cas de doute sur l’identité d’une personne ou de préoccupations en matière de sécurité. En 2000-2001, quelque 8 790 personnes ont été détenues aux termes de la loi sur l’immigration pour une période moyenne de 16 jours. En raison de la vigilance accrue exercée depuis les événements du 11 septembre et du plan visant à effectuer des vérifications de sécurité plus approfondies au début du processus, les responsables de l’immigration auront davantage recours à la détention pour des raisons de sécurité, ce qui entraînera une augmentation du nombre de personnes détenues et une croissance de la durée des détentions ;
• l’intensification des mesures d’expulsion. Selon la ministre de l’Immigration, l’expulsion est un élément clé de la protection des frontières canadiennes. Accroître le nombre de renvois, particulièrement ceux de criminels et de terroristes, est essentiel pour assurer la protection du public. Le nombre d’expulsions au Canada a augmenté régulièrement au cours des dernières années : en 2000, plus de 8 600 personnes ont été renvoyées, dont 1 700 criminels. Seront alloués 1,6 million de dollars supplémentaires pour accroître le nombre d’expulsions ;
• l’embauche de nouveaux employés pour mettre en œuvre les mesures de sécurité renforcées aux points d’entrée.

21En matière de visas, la ministre se défend de copier les politiques américaines, mais la version française du texte de la Déclaration conjointe de coopération sur la sécurité de la frontière et les questions touchant les migrations régionales parle « d’entreprendre un examen conjoint des pays dispensés du visa par le Canada et les États-Unis en vue d’harmoniser les critères pour les décisions en la matière et les listes de pays à cet égard ». Actuellement, le Canada impose l’exigence des visas aux ressortissants d’un moins grand nombre de pays que les États-Unis, mais, selon le Conseil canadien pour les réfugiés20 le Canada se montre plus sévère dans leur octroi. Après la signature de la déclaration, la ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a annoncé que les citoyens de huit autres pays devront, à partir du 5 décembre 2001, avoir un visa canadien de visiteur pour venir au Canada21.

22La déclaration prévoit également d’augmenter le nombre d’agents canadiens et américains responsables du contrôle de l’immigration à l’étranger. Cette mesure permettra de détecter plus de personnes interdites d’accès au territoire avant qu’elles n’entrent au Canada ou aux États-Unis. Ces agents échangeront des renseignements sur les faux documents avec les transporteurs aériens et travailleront avec eux sur ce dossier. De plus, dans un rapport à la Chambre des communes, le Comité parlementaire de l’immigration a affirmé que les contrôles doivent s’enclencher dès qu’une personne achète un billet d’avion ou demande un visa. Le rapport recommande également la détention des demandeurs de statut de réfugié qui n’ont pas de documents et qui refusent de collaborer. Le comité propose l’aménagement d’installations de détention à long terme à des fins de contrôle de l’immigration22.

23L’énoncé d’intention de la déclaration stipule qu’une « entente sur les pays tiers sûrs » ferait en sorte que « dans certaines circonstances, les demandeurs d’asile pourraient se prévaloir du processus de protection d’un seul des deux pays ». Ainsi, une demande rejetée d’un côté de la frontière signifierait un refus équivalent de l’autre23 à l’image des mécanismes applicables au sein de l’Union européenne et de l’espace Schengen24 L’opposition s’est insurgée contre cette mesure en signalant à quel point, par le passé, le Canada avait eu une attitude beaucoup plus ouverte que les États-Unis en matière de protection des réfugiés25.

24Actuellement, environ 40 % des demandeurs d’asile qui arrivent au Canada viennent des États-Unis. Une entente qui permettrait d’y renvoyer les demandeurs pour qu’ils y fassent leur requête « mettrait fin au magasinage du pays d’asile » (ou asylum shopping), a déclaré la ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration aux Communes.

25Les mesures pour accroître le contrôle de l’immigration se poursuivent dans le projet de loi C-42, la Loi sur la sécurité publique26 Des amendements sont apportés à la Loi sur l’immigration pour accélérer la mise en œuvre des mesures qui doivent entrer en vigueur en juin 2002, notamment :

• la suspension ou la cessation des procédures de détermination du statut de réfugié s’il y a des motifs raisonnables de croire que le demandeur d’asile est un terroriste, un haut fonctionnaire d’un gouvernement s’adonnant au terrorisme ou un criminel de guerre ;
• le renvoi des personnes recherchées dans le pays où elles sont recherchées plutôt que dans le pays de leur choix, pour éviter qu’elles puissent se soustraire à la justice ;
• l’imposition de peines plus sévères aux personnes qui se livrent à l’introduction de clandestins. Aux termes de la loi sur l’immigration actuelle, le « trafic de personnes » n’est pas une infraction. Or la Convention sur la criminalité transnationale organisée27 oblige les pays signataires à se munir des outils leur permettant de poursuivre et de punir les auteurs d’un tel crime. Les personnes reconnues coupables de trafic de personnes et d’introduction de clandestins seront passibles d’amendes pouvant aller jusqu’à un million de dollars, ou de peines d’emprisonnement à perpétuité ;
• l’octroi aux agents d’immigration du pouvoir d’arrêter et de détenir les étrangers qui ne sont pas en mesure de s’identifier de manière satisfaisante, à un point d’entrée ou ailleurs. Toutes ces mesures risquent de mettre gravement en péril la protection que le Canada doit aux réfugiés en vertu de la convention de Genève de 1951 et de son Protocole de 1967.

26« Il y a une tendance à faire des réfugiés des boucs émissaires, et c’est extrêmement dangereux. Parce que les réfugiés sont justement des personnes qui ont besoin de protection et non des personnes dont nous devons nous protéger. Nous avons tendance à penser qu’ils représentent une menace pour notre société, alors qu’ils sont menacés dans leur propre pays », rappelle Judith Kumin, déléguée du Canada au Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés28 Contrairement à ce que certains peuvent penser, au Canada, tous les demandeurs d’asile, même s’ils ne sont pas détenus, sont soumis à un contrôle de sécurité. La demande d’asile des personnes ayant un dossier criminel de terrorisme ou de crimes de guerre est irrecevable et le principe de non-refoulement prévu par la convention de Genève de 1951 ne s’appliquerait alors pas29 Si un terroriste veut entrer au Canada, les chances sont très minces qu’il le fasse en tant que candidat au statut de réfugié, entre autres parce qu’il devra subir nombre d’examens et de vérifications. Les terroristes ont intérêt à se déplacer comme étudiants, gens d’affaires ou visiteurs, pour ne pas être remarqués30

Les mesures de renforcement de la sécurité intérieure

27L’arsenal législatif canadien dans la lutte antiterroriste s’est récemment enrichi de mesures qui dérogent largement à la tradition canadienne en matière de protection des droits et libertés. Une Loi antiterroriste est venue définir le terrorisme de façon large et offrir aux autorités canadiennes des mécanismes répressifs en rupture avec les traditions canadiennes, tant en matière de contrôle des renseignements que sur les questions de détention ou de traitement des suspects. Une loi sur la divulgation de renseignements concernant les passagers des lignes aériennes est venue répondre à une exigence des autorités américaines, alors même qu’il s’agit d’une violation manifeste du droit canadien en matière de protection des renseignements personnels. Un projet de loi sur la sécurité intérieure vient aussi renforcer les outils des forces de l’ordre dans la lutte contre les menaces à la sécurité intérieure tout en limitant les contrôles (particulièrement parlementaires) sur ces mesures : nous n’avons pas besoin d’en parler ici.

Une nouvelle loi antiterroriste musclée

28La Loi antiterroriste (projet de loi C-36) vient modifier plus d’une vingtaine de lois, dont le Code criminel, la Loi sur les secrets officiels, la Loi sur la preuve et la Loi sur l’accès à l’information. La Loi antiterroriste est entrée en vigueur le 24 décembre 200131.

29Selon le Barreau du Québec32 le moyen choisi, soit une loi « omnibus » contenant des mesures exceptionnelles devant être intégrées dans plusieurs lois existantes, devrait être revu. Le Bâtonnier du Québec33 a dénoncé le fait que le projet de loi ouvrait la porte à l’introduction de nouvelles dispositions dans le Code criminel, dispositions qui risquent de devenir la norme. Le Barreau croit que circonscrire les mesures exceptionnelles proposées dans une loi particulière s’avérerait une meilleure solution, qui n’ébranlerait pas les valeurs juridiques et constitutionnelles canadiennes et québécoises. Cette solution arriverait mieux à limiter les pouvoirs extraordinaires accordés à l’État pour répondre à l’objectif de combattre efficacement le terrorisme.

30Les dispositions législatives proposées dans la Loi antiterroriste s’attaquent aux organisations terroristes et renforcent l’investigation, la poursuite en justice et la prévention des activités terroristes tant au Canada qu’à l’étranger. De ce fait, on pourrait diviser les nouvelles mesures en deux groupes : d’une part, les mesures de fond, et d’autre part, les mesures de procédure.

31Pour les mesures de fond, la Loi antiterroriste comprend des mesures visant à identifier, poursuivre en justice, condamner et punir les terroristes, notamment :

• définir et désigner des groupes et des activités terroristes, afin de faciliter la poursuite en justice des terroristes et de ceux qui les appuient ;
• rendre illégal le fait de participer, de contribuer sciemment aux activités d’un groupe terroriste ou de les faciliter, ou de donner à quiconque l’instruction de mener une activité terroriste ou une activité au nom d’un groupe terroriste ;
• rendre illégal le fait de donner sciemment refuge à un terroriste ;
• créer des peines et des dispositions relatives à la libération conditionnelle plus sévères dans le cas d’infractions commises par les terroristes ;
• tarir les sources de financement des terroristes en rendant illégales la collecte et la distribution de fonds, directes ou indirectes, destinées à soutenir la perpétration d’actes terroristes, en rejetant ou en radiant le statut d’organisme de bienfaisance aux groupes terroristes, en facilitant ainsi le gel et la confiscation de leurs biens ;
• ratifier deux conventions antiterroristes des Nations Unies, soit la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme et la Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif, ainsi que la Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé.

32La Loi antiterroriste fournit aussi aux organismes chargés d’appliquer la loi et d’assurer la sécurité nationale de nouveaux moyens d’enquête qui leur permettront de mieux se renseigner sur les groupes terroristes, de les poursuivre en justice et de protéger les Canadiens contre des actes terroristes, notamment :

• faciliter le recours à l’écoute électronique contre les organisations terroristes ;
• rendre délictuel la divulgation illégale de certains renseignements d’intérêt national ;
• modifier la Loi sur la preuve pour empêcher la divulgation de renseignements d’intérêt national en salle d’audience ou à l’occasion de procédures judiciaires ;
• modifier la Loi sur la Défense nationale pour prolonger et clarifier le mandat du Centre de la sécurité des télécommunications (CST) d’intercepter des communications étrangères ;
• permettre, sous des contrôles stricts, l’arrestation, la détention et, lorsqu’il y a lieu, l’imposition de conditions de libération de personnes soupçonnées de terrorisme, afin d’empêcher des actes de terrorisme et de sauver des vies ;
• exiger que des personnes possédant des renseignements sur un groupe terroriste ou une infraction liée au terrorisme soient traduites devant un juge afin de les obliger à divulguer ces informations ;
• étendre aux terroristes les dispositions relatives aux prélèvements pour analyse génétique et à la banque de données génétiques.

33La Loi antiterroriste, depuis son dépôt le 15 octobre 2001, a été la source de plusieurs réactions et de multiples controverses. Si, dans la plupart des cas, l’objectif de la Loi est considéré comme légitime, les moyens utilisés pour y parvenir ont été moins bien accueillis. Les pouvoirs supplémentaires accordés à l’Exécutif et aux forces de l’ordre soulèvent beaucoup d’inquiétudes. Plusieurs personnes et associations sont d’avis que le gouvernement dispose déjà de nombreux outils juridiques pour lutter contre les menaces terroristes et que les nouvelles mesures risquent, en outre, de restreindre l’exercice des droits et libertés sans s’avérer pour autant efficaces.

Une loi sur la divulgation de renseignements relatifs aux passagers des compagnies aériennes

34La Chambre des communes adopta le 7 décembre 2001 une législation controversée sur la divulgation de renseignements relatifs aux passagers des compagnies aériennes (projet de loi C-44)34.

35Un avant-projet avait été élaboré dans le cadre du projet de loi C-42, Loi sur la sécurité publique, mais ces dispositions ont finalement fait l’objet d’un examen séparé sous la forme du projet de loi C-44 en vue d’une adoption rapide, lorsqu’il est devenu évident que le projet de loi sur la sécurité publique ne serait pas adopté à temps pour respecter l’échéance du 18 janvier 2002, fixée par les États-Unis.

36En effet, en novembre 2001, le président George W. Bush a signé une loi exigeant que les compagnies aériennes étrangères fournissent au besoin des listes de leurs passagers et certains autres renseignements aux autorités américaines. À partir du 18 janvier 2002, les États-Unis refusent aux aéronefs l’autorisation d’entrer au pays à moins qu’ils ne se conforment à cette exigence. Cette menace fut qualifiée de « répugnante » par le Commissaire à la protection de la vie privée au Canada, George Radwanski35.

37Le projet de loi prévoit que les compagnies aériennes devront fournir « tout » renseignement demandé par un pays étranger, ce qui leur laisse une latitude beaucoup trop grande, selon M. Radwanski. Ce dernier souhaitait de plus obtenir l’assurance que les renseignements personnels des passagers ne serviraient pas à d’autres fins que celles de la sécurité dudit pays ; en effet, il n’y a aucune restriction imposée aux États-Unis quant à la façon dont ces renseignements peuvent être utilisés par la suite, ou à quelles tierces parties ils peuvent être communiqués. Toutefois, à sa demande, le gouvernement fédéral a accepté d’amender36 son projet de loi, et les ministères fédéraux ne seront pas autorisés à demander à des gouvernements étrangers des renseignements personnels sur les passagers des lignes aériennes canadiennes.

38Si l’on tient compte de l’exemple connu du Schengen Information System (SIS)37 les projets d’échanges informatisés de données personnelles sans contrôle juridictionnel ou politique précis et efficace paraissent inquiétants.

Conclusion

39En 1982, l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés marquait la primauté des droits de l’individu sur l’État. Ce document constitutionnel visait la protection des individus contre les abus de la majorité au pouvoir. En 1985, un demandeur d’asile réussissait à faire déclarer inconstitutionnelle toute la partie de la Loi sur l’immigration traitant de la procédure de reconnaissance du statut de réfugié, alléguant que cette législation violait son droit à la sécurité en ne lui offrant pas une audience en bonne et due forme38 Quelques années plus tard, un autre étranger faisait déclarer inopérante la disposition de la Loi sur le Barreau de la Colombie-Britannique exigeant la citoyenneté canadienne pour devenir membre du barreau, alléguant que cette condition n’avait strictement rien à voir avec le bon exercice de la profession et constituait donc une discrimination interdite par la Charte39 Ces arrêts montrent comment il est possible de concevoir les droits et libertés des individus, particulièrement des plus vulnérables d’entre eux, les étrangers, face aux abus potentiels des autorités.

40Toutes les nouvelles mesures adoptées depuis le 11 septembre devront passer le test des tribunaux au fur et à mesure que des individus arrêtés, détenus ou autrement visés par ces mesures estimeront qu’elles leur sont imposées en violation des droits et libertés que la Constitution leur garantit. Les tribunaux devront s’assurer, dès lors qu’ils détermineront que la mesure viole effectivement un droit garanti par la Charte, que ces mesures sont « dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique », selon les termes de l’article 1^er de la Charte. Pour plusieurs d’entre elles, il n’est pas sûr que les tribunaux épousent l’argumentaire gouvernemental.

41Ainsi, les tribunaux n’apprécient généralement pas de se voir refuser le droit d’examiner des preuves ou de réviser des décisions administratives. Comment jugeront-ils leur exclusion de plusieurs procédures de sécurité, comme l’émission de certificats de non-divulgation de renseignements dans le but de protéger les relations internationales, la défense ou la sécurité nationale, ou les écoutes pratiquées par le Centre de la sécurité des télécommunications ? Les tribunaux n’aiment pas non plus les pouvoirs discrétionnaires élargis qui permettent trop facilement l’arbitraire. Comment contrôleront-ils : l’inscription de certains groupes sur le registre gouvernemental des organisations terroristes ; les écoutes téléphoniques décidées par l’Exécutif seul ; l’équilibre entre la liberté d’expression et le droit à l’accès à l’information, d’une part, et la nouvelle Loi sur la protection de l’information, d’autre part ; les « motifs raisonnables de soupçonner » en cas de détention préventive ; la déclaration d’un « état d’urgence » sans réel contrôle parlementaire ; l’instauration de « zones de sécurité militaire » pour mettre des réunions politiques à l’abri de manifestants trop bruyants ?

42Enfin, les tribunaux n’aiment pas que l’on porte atteinte aux garanties fondamentales que le droit pénal a forgé au cours des siècles, et dont le respect conditionne la légitimité de l’autorité judiciaire. À cet égard, comment jugeront-ils notamment la suppression du « droit au silence » ?

43Sur toutes ces questions, les tribunaux pourraient certes se laisser influencer par l’air du temps et céder à la pression politique en faveur de mesures radicales qui permettraient « d’en finir une fois pour toutes avec le terrorisme ». On peut aussi espérer que, fidèles à leur tradition, ils se montreront pointilleux dès lors que la protection des droits et libertés de chacun est en jeu, et qu’ils n’accepteront, parmi toutes les mesures répressives récemment adoptées, que celles qui satisfont aux exigeants critères d’importance et de proportionnalité établis par la jurisprudence constitutionnelle.

44Sur les questions migratoires, le durcissement est manifeste, à l’instar de ce qui se fait au Sud : il est certain que les étrangers seront plus facilement « soupçonnés », arrêtés, détenus, discriminés de diverses manières. Les tribunaux devront être très vigilants, si l’on ne veut pas revenir au temps où les droits de la personne des étrangers n’équivalaient pas aux droits de la personne des citoyens. Il leur faudra beaucoup de ténacité pour assurer que la « marge de manœuvre » que les autorités étatiques s’octroient dans leurs rapports avec les étrangers ne se transforme pas en arbitraire, selon l’exemple australien des derniers mois40.

45Malgré les remarques apaisantes du premier ministre du Canada au lendemain des attentats du 11 septembre, il sera en effet difficile pour le Canada de résister aux pressions des Américains en faveur de mesures répressives trop souvent simplistes : policiers armés sur certains avions ; « harmonisation » des politiques sur les passeports, les visas, les cartes d’identité, les procédures de reconnaissance du statut de réfugié ; détentions systématiques des migrants irréguliers ; etc.

46Comment contrôler démocratiquement et judiciairement le monde du renseignement ? Comment s’assurer que les banques de données liées aux questions de sécurité ne renferment pas trop de données personnelles, ou ne sont pas accessibles à telle ou telle autre administration ? Cela renvoie à la difficulté du contrôle du SIS en Europe. Les autorités politiques et judiciaires canadiennes feront face au même manque de légitimité si elles laissent proliférer des échanges incontrôlés de renseignements.

47En fait, nous avons franchi une étape supplémentaire dans la conception du rapport entre l’étranger et la puissance souveraine. Didier Bigo avait, au début des années 1990, énoncé le paradigme de la « sécurité intérieure »41 : la convention de Schengen de 1990 montrait bien l’association faite entre trafic d’armes, trafic de drogue, grand banditisme, terrorisme, d’une part, et migrations irrégulières d’autre part, ces dernières souffrant d’un « transfert d’illégitimité » de la part des premières.

48Nous pouvons sans doute affirmer que nous avons franchi un autre seuil : l’immigration illégale est désormais une question relevant de la sécurité nationale, avec ce que cela suppose de défense et de protection de la souveraineté nationale. Les tenants de la ligne d’action sécuritaire ont gagné une bataille et la frontière est une barrière dont la valeur symbolique est en hausse. On renvoie de plus en plus à la souveraineté de l’État, avec ce que cela suppose de pouvoir discrétionnaire, de « marge de manœuvre ».

49Le contrôle des étrangers retourne-t-il à ce qu’il fut, un exercice de prérogative souveraine sans obligation de motiver les décisions ou de rendre des comptes ? Il est vrai que, malgré les progrès des droits international et internes des droits de l’homme, qui ont, au cours des trois dernières décennies, reconnu à l’étranger des protections importantes, entre autres sur le fondement du principe d’égalité, le dernier demeure un « internationalement faible », dont les droits ne s’appuient, dans aucune société, sur de puissants intérêts politiques. Le risque est celui d’une mise en cause de l’État de droit dans nos propres démocraties. En particulier, nous pourrions assister à une réduction progressive des voies de recours juridictionnelles offertes aux étrangers pour contester les décisions qui les concernent.

50Nous verrons clairement, dans les mois et les années qui viennent, quelle est la valeur des garde-fous que constituent les normes constitutionnelles et internationales. Nous risquons de constater l’élargissement des zones de normativité intergouvemementale qui ne seront soumises à aucune garantie de protection des droits et libertés (la détention des prisonniers d’Afghanistan sur la base de Guantanamo en est un exemple criant), exemples de mondialisation sans État de droit.